李蕓蕓， 楊敬科， 丁國武， 彭麗霞， 朱夢， 劉玉

衛(wèi)生監(jiān)督是公共衛(wèi)生的重要組成部分，是國家管理衛(wèi)生事務的重要形式，衛(wèi)生監(jiān)督部門作為其行政執(zhí)法機構(gòu)，擔負著保障各類社會活動正常的衛(wèi)生秩序，預防和控制疾病的發(fā)生和流行以及保障公民健康權(quán)益的職責。衛(wèi)生監(jiān)督體制改革是衛(wèi)生體制改革的重要組成部分，推進衛(wèi)生監(jiān)督體制改革、加強衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督體制改革是衛(wèi)生計生部門的一項重大任務[1]。國家衛(wèi)生和計劃生育委員會(簡稱“衛(wèi)生計生委”)為深入貫徹黨的十八屆三中全會及中央關(guān)于衛(wèi)生計生機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的精神，于2013年12月出臺了《關(guān)于切實加強綜合監(jiān)督執(zhí)法工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，該指導意見明確要求各地組建衛(wèi)生計生委綜合監(jiān)督執(zhí)法局，標志著新一輪的國家衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督體制改革正式拉開帷幕[2]。為此，對甘肅省衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督體制改革的現(xiàn)狀進行調(diào)查分析具有重要的現(xiàn)實意義。

1 研究方法

采用文獻研究法，對國家相關(guān)政策、文獻等資料進行收集和研究；采用問卷調(diào)查法、訪談法以及專題小組討論等方法，對甘肅省衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督體制改革的現(xiàn)狀進行探討。數(shù)據(jù)采用Excel 2007進行錄入，并進行描述性分析。

2 現(xiàn)狀及問題

2014年是衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督從整合到融合的關(guān)鍵一年，在此期間，不僅解決了衛(wèi)生計生行業(yè)監(jiān)管的一些突出問題，而且開拓了綜合監(jiān)督工作。甘肅省于2013年底全面推行衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督體制改革，到目前為止，全省14個市州的綜合監(jiān)督行政執(zhí)法機構(gòu)已全部整合完成，全省86個縣區(qū)中，有16個縣區(qū)還未完成整合。見表1。

表1 甘肅省衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督體制改革進展情況

2.1 衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)改革名稱不統(tǒng)一

到2016年6月為止，甘肅省各地衛(wèi)生計生監(jiān)督行政執(zhí)法機構(gòu)名稱不統(tǒng)一。各地綜合監(jiān)督行政處室的名稱有“綜合監(jiān)督處”“政策法規(guī)與綜合監(jiān)督科”(簡稱“法監(jiān)科”)，還有“紀檢監(jiān)察科”“綜合監(jiān)督科”。而對下設執(zhí)法機構(gòu)的叫法有“衛(wèi)生監(jiān)督所”“衛(wèi)生監(jiān)督局”“綜合監(jiān)督執(zhí)法局”，還有“監(jiān)督執(zhí)法支隊”等，名稱混亂。衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督同公安、工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)一樣都是行政執(zhí)法機構(gòu)，衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)應該像這些機構(gòu)一樣規(guī)范名稱[3]。機構(gòu)名稱的不統(tǒng)一不利于建立衛(wèi)生監(jiān)督統(tǒng)一的組織形象，不但影響了綜合監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性、嚴肅性和外在形象，而且影響了組織本身的建設、發(fā)展和運作[3]。

2.2 機構(gòu)內(nèi)人員編制短缺，業(yè)務素質(zhì)偏低

各地衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)人員編制短缺，在體制改革過程中存在“增人”與“增事”不匹配現(xiàn)象[4]。自改革以來，衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)劃走了職業(yè)病防治、飲用水監(jiān)測、行政審批管理三項崗位職能，劃入了計劃生育執(zhí)法等五項崗位職能，但在此期間，卻未能相應地調(diào)整人員編制，甚至出現(xiàn)人隨職走的現(xiàn)象，監(jiān)督部門不得不通過聘請兼職人員完成工作，但部分衛(wèi)生計生監(jiān)督員學歷較低且積極性不高，影響正常工作開展。2015年甘肅省衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人員學歷主要以大專為主，占總?cè)藬?shù)的40.7%(548/1 347)，其業(yè)務素質(zhì)偏低，對計生監(jiān)督工作業(yè)務不熟悉，導致相應工作不能全面展開，影響了改革的進程。此外，《衛(wèi)生部關(guān)于切實落實監(jiān)管職責進一步加強食品安全與衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》中指出，每萬常住人口轄區(qū)需配置1～1.5名衛(wèi)生監(jiān)督員，但2014年甘肅省的配備比例是0.52名/每萬常住人口，由此得知甘肅省目前的情況與標準差距很大。

2.3 機構(gòu)內(nèi)部門職能分工不清

《指導意見》中指出“綜合監(jiān)督執(zhí)法的主要任務是負責公共衛(wèi)生、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育綜合監(jiān)督，監(jiān)督檢查衛(wèi)生計生法律法規(guī)的落實情況，查處違法行為”，提出了將計生監(jiān)督工作劃入到綜合監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)，但是在各地各部門具體開展業(yè)務工作時，存在業(yè)務交叉的問題。例如，平?jīng)鍪行l(wèi)計委綜合監(jiān)督科、政策法規(guī)科、婦幼健康科都在做計劃生育監(jiān)督方面的工作，嚴重影響了執(zhí)法的嚴肅性與權(quán)威性，也讓被監(jiān)管單位難以平衡到底該接受哪個部門的監(jiān)督管理。

2.4 部分地區(qū)綜合監(jiān)督執(zhí)法改革未得到有效落實

自國家衛(wèi)計委《指導意見》頒布以來，已有一年半的時間，但改革的實際情況不容樂觀。根據(jù)調(diào)查結(jié)果可知，部分市縣尚未完成機構(gòu)的名稱改革；部分市縣某些部門科室還未成立，大部分主要是還未成立計劃生育監(jiān)督科；還有部分市縣只是完成了機構(gòu)名稱的改革，但是監(jiān)督人員的隊伍建設還不到位。

2.5 衛(wèi)生監(jiān)督財力保證不足

衛(wèi)生監(jiān)督財政投入嚴重不足，從本次調(diào)研情況來看，市級監(jiān)督機構(gòu)經(jīng)費缺口最為嚴重。例如，2015年甘肅省級衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督項目經(jīng)費共為50萬，但這部分資金主要用作了執(zhí)法稽查、專項督導等項目，而用于人員培訓的費用只有12萬，約占總費用的1/5，因此由于缺少資金作培訓保障，導致衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在開展業(yè)務培訓工作、舉辦專業(yè)培訓講座時，舉步維艱，很多情況下只能被迫停止相關(guān)工作的開展。為此，部分市縣把監(jiān)督工作作為一個創(chuàng)收項目。這樣做的消極影響是：以濫用處罰、以罰代法的方式來保障基本工資、工作經(jīng)費；為了節(jié)省開支，以監(jiān)督項目的有錢無錢還來衡量是否開展該項目[3]。所以，在這樣一手抓監(jiān)督、一手抓收費的狀況下，衛(wèi)生監(jiān)督的公平性難免受到影響[5]，使衛(wèi)生監(jiān)督工作很難深入開展。

3 原因探討

3.1 缺乏對職能的準確定位

衛(wèi)生監(jiān)督人員的學歷一定程度上代表著其基本素質(zhì)。由于監(jiān)督人員學歷偏低，整體素質(zhì)不高，思想認識水平有限，缺乏對自身工作職能的準確定位，對自身工作職責認識不清，所以在開展日常業(yè)務工作的過程中會出現(xiàn)部門業(yè)務交叉、職能重疊現(xiàn)象，影響了執(zhí)法的嚴肅性和權(quán)威性。

3.2 監(jiān)督人員監(jiān)督意識單薄

由于衛(wèi)生計生監(jiān)督人員自身專業(yè)素質(zhì)不高，甚至有些縣區(qū)現(xiàn)有計生監(jiān)督人員部分為兼職，缺乏專業(yè)的業(yè)務素質(zhì)；其次，由于監(jiān)督人員的學歷水平偏低，所以衛(wèi)生監(jiān)督人員監(jiān)督意識不高或缺乏專業(yè)監(jiān)督意識，未能意識到衛(wèi)生計生監(jiān)督體制改革的重要性，部分市縣體制改革進展較慢，從而影響了甘肅省衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的進程。

3.3 缺乏人力、物力、財力保障

由于衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督部門是新整合成立的部門，衛(wèi)生監(jiān)督體系的建設也是一個從無到有、由弱到強的過程，但由于目前政府對此方面建設的重視不夠，造成在體系建設、體制改革的過程中存在人力、物力、財力不足等狀況，導致綜合監(jiān)督工作受到人員少、經(jīng)費短缺、設備落后、管理水平不高等因素的限制，從而影響了衛(wèi)生計生體制改革的進程以及衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督執(zhí)法水平和執(zhí)法力度的提高。

4 對策與建議

4.1 提高對衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督體制改革的認識

建議相關(guān)部門結(jié)合國家衛(wèi)生計生委、中央編辦等六部委印發(fā)的《關(guān)于進一步加強衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督行政執(zhí)法工作的意見》[6]，加大力度提高行業(yè)監(jiān)督人員專業(yè)素質(zhì)、法律意識，提高相關(guān)人員思想認識，從根本上治理人員認識不到位、業(yè)務素質(zhì)不高、監(jiān)督意識落后的現(xiàn)狀。例如，可通過單位鼓勵個人報考繼續(xù)教育等方式提高衛(wèi)生監(jiān)督人員學歷以及專業(yè)結(jié)構(gòu)，通過定期或不定期地開展業(yè)務培訓或?qū)W術(shù)講座等措施提高衛(wèi)生監(jiān)督員的業(yè)務水平等，從而提高其思想認識、專業(yè)素質(zhì)及管理水平，進而加快改革的力度。

4.2 加大財政投入

各部門應在各級政府及其衛(wèi)生計生行政部門的領導下，爭取各級財政支持，加大對衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督的投入，尤其是基層衛(wèi)生監(jiān)督工作的投入。通過加大財政的投入，杜絕把衛(wèi)生監(jiān)督作為創(chuàng)收項目的現(xiàn)象發(fā)生，各級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)積極開展業(yè)務培訓工作及聘請專家舉辦培訓講座，努力做好衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)，推進衛(wèi)生監(jiān)督改革的進程。

4.3 合理配置專業(yè)人員，提高專業(yè)素質(zhì)

建議從頂層設計上合理調(diào)整人員編制，通過適當增加編制、機構(gòu)內(nèi)部調(diào)整編制，通過鼓勵衛(wèi)生監(jiān)督員參加學歷再教育等繼續(xù)教育，單位組織業(yè)務培訓課或聘請專家學者開展學術(shù)講座等措施，解決因體制改革導致的衛(wèi)生監(jiān)督人員短缺、專業(yè)素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀，從而加快衛(wèi)生計生體制改革的速度，提高改革效率。

4.4 加快推進衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)體系整合

建議各級衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督部門按照國家衛(wèi)計委在《指導意見》中提到的“地方各級衛(wèi)生計生行政部門應該整合下設的監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)和人員，組建衛(wèi)生計生委綜合監(jiān)督執(zhí)法局”[1]。從頂層設計上解決機構(gòu)名稱不統(tǒng)一的問題，利用行政方式，加快推進衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的體系整合速度，加快統(tǒng)一衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)名稱，改變目前機構(gòu)名稱不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，維護衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)的整體形象[7]。

[1] 許艷明.推進衛(wèi)生監(jiān)督體制改革加強衛(wèi)生綜合執(zhí)法[J].中國初級衛(wèi)生保健，2006，20(9)：62-63.

[2] 國家衛(wèi)生計生委.關(guān)于切實加強綜合監(jiān)督執(zhí)法工作的指導意見[EB/OL].[2016-09-22].http：//www.nhfpc.gov.cn/zhjcj/s5863/201312/e19 cbe2 a3 b6 d4757967 b5 d8 aae0 f2 d95.shtml.

[3] 顧士圻，陶躍華，李煒，等.在改革進程中不斷完善衛(wèi)生監(jiān)督體制[J].醫(yī)學動物防制，2015(1)：98-100.

[4] 陳亭太，劉擴軍.新時期深圳市衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督執(zhí)法改革的思考[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2014，21(6)：592-596.

[5] 呂廣振，崔澤.關(guān)于我國公共衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的建議[J].中國公共衛(wèi)生，1997(2)：9-10.

[6] 國家衛(wèi)生計生委.關(guān)于進一步加強衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督行政執(zhí)法工作的意見[EB/OL].[2016-09-22].http：//www.nhfpc.gov.cn/zhjcj/s7885/201511/e16 a067 b926247 d58 f73 b6 b8 b5 ce1081.shtml.

[7] 張進.衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督執(zhí)法改革的現(xiàn)狀與對策[J].中國衛(wèi)生法制，2015(4)：56-58，69.