杜梓瀟

常常在繁華銜頭看到這樣的畫面：一婦女或老者帶著一名兒童乞討，有的兒童是高度殘疾，躺在冰冷的水泥地上不能動彈，有的衣衫薄履，在寒風(fēng)中瑟瑟發(fā)抖，令人十分不忍，情不自禁駐足捐錢。但同情之外，內(nèi)心卻油然升起一種憤怒，種種疑惑在我腦海里出現(xiàn)：這名婦女或老者是殘疾兒童親人嗎，他們怎么忍心讓自已的孩子如此受苦？社會福利制度不能對殘疾兒童實施救助嗎？如果兒童是被拐賣的，那么公安機(jī)關(guān)如何取證，相關(guān)法律如何制裁？

兒童是祖國的未來，民族的希望，兒童的身心健康和前途命運關(guān)系重大。帶著對乞討兒童深深的憂慮之情，我翻閱了相關(guān)資料，與專家學(xué)者進(jìn)行了一些探討，對相關(guān)法律及制度的完善進(jìn)行了認(rèn)真思考，得出一些初淺的看法。

一、流浪乞討兒童現(xiàn)象的緣由分析

近年來，城市火車站、汽車站，商業(yè)區(qū)，以及人行密集的街頭殘疾乞討兒童越來越多，這些乞討兒童從那里來，什么原因來乞討，由誰照顧看護(hù)。經(jīng)研究，導(dǎo)致兒童流浪的原因主要有以下三種：

（一）“燙手”——出生即被遺棄。2017年4月30日的《揚(yáng)子晚報網(wǎng)》刊登了一篇報道，一個不幸的寶寶因先天重度唇腭裂，出生十多個小時就被親生父母遺棄，后被好心的環(huán)衛(wèi)工人收留并下決心為寶寶醫(yī)治。生活中像這樣親生父母遺棄剛出生小寶寶的現(xiàn)象屢見不鮮，所不同的是，更多的小寶寶并沒有這位小寶寶那么幸運。都說孩子是父母的寶，但當(dāng)這塊寶成為父母眼中燙手的山芋時，有的喪失良知的父母便做出了令人發(fā)指的舉動——拋棄?！盃C手”的原因多種多樣，有的寶寶是私生子，父母未婚或婚外戀情，留下孩子會使他們的名譽(yù)受損；有的女嬰出生在農(nóng)村，受重男輕女思想的影響，被狠心的父母丟棄；有的寶寶出生即殘疾，就像上述裂唇寶寶一樣被父母殘忍拋棄，等等。這些出生即被拋棄的寶寶有的被好心人收養(yǎng)，有的被福利院收留，有的則被多次展轉(zhuǎn)落入壞人手中，前途未卜。

（二）無奈——走丟或出走。2017年4月，一則“四肢殘疾在貴州街頭賣唱女子被疑是15年前山東一失蹤女兒”的消息刷爆了網(wǎng)絡(luò)，牽動著失蹤女兒家人和億萬網(wǎng)民的心。令疑似失蹤女兒的母親崩潰的是，15年前女兒四肢健全，15年后卻四肢殘缺，當(dāng)銜乞討。據(jù)說后來被證實此女并非失蹤女兒。但此事件留給我們太多思索，在事件的背后，隱藏著多少走丟孩子父母的痛苦與無奈。

此外，另一種“走丟”也發(fā)人深省，那就是“出走”。在流浪兒童中，相當(dāng)比例是出走所致。出走的原因多因家庭問題引起，包括父母離異、貧困、遭打罵等。

無論是走丟或是出走，都可能造成十分嚴(yán)重的后果，有的兒童淪落流浪群體，有的兒童則被黑社會控制。2017年，國務(wù)院反拐部際聯(lián)席會議辦公室、公安部刑事偵查局部署開展的“關(guān)愛兒童 反對拐賣”六一主題活動，在北京朝陽公園舉行。在活動現(xiàn)場，公安部刑貞局相關(guān)人員稱，離家出走兒童雖未被拐，但客觀上增加了被拐的幾率，應(yīng)當(dāng)引起學(xué)校和家長的重視。

（三）可恨——被拐賣。2014年8月，一個兩個月大的嬰兒在家中熟睡被偷走，做父母的心如刀絞、肝腸寸斷。然而，在接下來的幾年時間里，嬰兒被偷走事件卻屢屢上演，有的在家中被偷，有的在途中被偷，有的在醫(yī)院被偷，人販子的猖狂程度令人發(fā)指。與此同時，兒童被拐賣事件也層出不窮，人販子的拐賣手段五花八門。更令人氣憤的是，有的人販子逼迫被拐兒童偷竊，為自己謀取暴利，有的人販子將被拐兒童打成殘疾，逼迫他們利用社會的同情心沿銜乞討。曾有消息稱，我國每年有20萬兒童失蹤，找回率僅為0.1%，后來此消息被指無根據(jù)，但卻從另一側(cè)面反映出失蹤兒童數(shù)量之大。

兒童被拐，給無數(shù)家庭造成了巨大打擊，尤其給被拐兒童帶來毀滅性傷害，問題十分嚴(yán)重。導(dǎo)致此現(xiàn)象的直接原因就是利益趨使，人販子為獲得高額回報，不惜喪失人性，鋌而走險，久而久之，甚至形成了難以割斷的利益鏈條。

二、流浪乞討兒童現(xiàn)象所揭示的社會問題

流浪乞討兒童現(xiàn)象引起社會的廣泛關(guān)注。2011年，相關(guān)組織在微博上發(fā)起“隨手拍照解救乞討兒童”活動，旨在通過微博的力量，尋找那些被拐賣的兒童。此項活動引起了全國網(wǎng)友以及相關(guān)部門的高度關(guān)注，一時間，共有近千張網(wǎng)友街拍乞討兒童照片被發(fā)布在微博上。但上傳的棄兒照片雖多，上網(wǎng)找孩子的父母卻很少。從2016年5月開始，公安部刑偵局為了更有效的打擊拐賣兒童犯罪事件，利用互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)，建立了一個全國性平臺：團(tuán)圓——公安部“兒童失蹤信息緊急發(fā)布平臺”，成效很大，但畢竟杯水車薪。解決流浪乞兒問題不是靠一個組織或一個部門就可以完成的事，而應(yīng)靠全社會的力量。目前流浪乞討兒童現(xiàn)象揭示出社會制度缺失、管理制度不完善、相關(guān)法律規(guī)定不健全等深刻的社會問題。

（一）社會救助制度缺失。目前，社會專項救助制度有多種，如貧困救助、醫(yī)療救助等，但對流浪乞兒缺乏國家層面的救助。具體體現(xiàn)在：

1.醫(yī)療救助缺失。目前，全國每年先天殘疾兒童約有100萬人左右，其中相當(dāng)一部分家庭難以承擔(dān)患兒所需的醫(yī)療費用，導(dǎo)致這些“患兒”成為“棄兒”，成為流浪病兒。同時，流浪兒生病后更是得不到及時醫(yī)治，以致于病情加重甚至“殘疾”，成為少數(shù)犯罪團(tuán)伙謀利工具。

2.福利救助缺失。在某些發(fā)達(dá)國家，建立了完善的兒童福利救助制度，而我國的社會救助法律法規(guī)還不夠完善，尤其是對一些殘疾兒童的救助，存在著制度與落實銜接不緊密等問題，使得這部分人在社會關(guān)愛方面嚴(yán)重缺失。再加上我國的收養(yǎng)制度過于嚴(yán)苛，真正能夠獲得收養(yǎng)救濟(jì)的流浪兒童比例不高。

3.教育救助缺失。《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國教育法》等法律對城鄉(xiāng)特殊困難未成年人的教育救助工作還存在諸多問題，比如救助對象界定不明確，標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，導(dǎo)致在具體操作時難以協(xié)調(diào)，時常發(fā)生遺漏救助或重復(fù)救助等情況。而針對流浪兒童的教育救助制度就更為缺失，使流浪兒童成為受教育的真空地帶。

4、收養(yǎng)條件過于嚴(yán)苛。

（二）社會管理制度不完善?！冻鞘猩顭o著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》對流浪兒童的處理原則作了明確規(guī)定：“由流入地民政部門接回、送其親屬或所在單位以及戶口所在地、住所地安置。”當(dāng)受助的孩子不透露姓名、住址時，救助機(jī)構(gòu)就必須允許他們留置，直至找到其父母或監(jiān)護(hù)人。但事實并非如此，個別被安置的孩子寧愿待在救助機(jī)構(gòu)也不愿被送回。個別家長在孩子被拐騙后，既不積極報案，也不及時找尋，當(dāng)救助機(jī)構(gòu)與家長聯(lián)系后竟然拒絕來接走。個別的職能部門對拐賣少年兒童活動的犯罪分子打擊力度還不夠。針對流浪兒童，在戶籍上沒有相應(yīng)的管理制度，救助保護(hù)的力度不夠。對農(nóng)村留守兒童，基本上處于無人管的狀態(tài)。

（三）相關(guān)法律不健全。現(xiàn)行的有關(guān)未成年人權(quán)利保護(hù)的法律、法規(guī)，沒有對違反法律法規(guī)后追究責(zé)任人相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行明確，導(dǎo)致當(dāng)流浪乞討兒童被侵害時，沒有明確的部門來制止侵害行為，及時約束懲罰侵害行為人。由于沒有明確的主管部門，在出現(xiàn)問題時，易造成相互推諉，形成管理真空地帶，使得流浪乞討兒童的權(quán)利得不到及時、有效地保護(hù)，這一法律空缺急需補(bǔ)救。《治安管理處罰法》就對誘騙他人乞討、茲擾他人的乞討行為進(jìn)行罰款和拘留。這一規(guī)定在實際操作中，用乞討來的錢去罰款，拘留時間較短，無法起到震懾作用。我國《未成年人保護(hù)法》第71條，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討或者組織未成年人進(jìn)行有害其身心健康的表演等活動的，由公安機(jī)關(guān)依法給予行政處罰，但實際情況是，既無人舉報，執(zhí)法部門也未積極介入，導(dǎo)致殘疾乞討兒童頻繁出現(xiàn)。

三、進(jìn)一步完善相關(guān)法律及制度

隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，社會管理工作日趨完善，對流浪乞討兒童管理工作也提出了更高的要求。必須不斷完善社會救助相關(guān)政策法規(guī)，從法律法規(guī)，制度監(jiān)管，社會保障，人文關(guān)懷等層面給關(guān)愛，以更好的保障他們的人身權(quán)、教育權(quán)、保障權(quán)。

（一）提高社會對流浪乞兒社會救助的關(guān)注度。對流浪乞兒的社會救助，是一項民生工程。必須建立起與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的社會救助制度，并且同社會保障各項制度銜接，建立起立體的社會救助保障體系，進(jìn)一步提高全社會對流浪乞兒的關(guān)注度，保障其基本生存權(quán)利和人格尊嚴(yán)，使他們能夠和其他兒童一樣健康成長，全面發(fā)展。

（二）建立相關(guān)醫(yī)療救助制度。要盡快制定全國兒童醫(yī)療保障法，加快推進(jìn)醫(yī)療救助制度建設(shè)。將流浪兒童、患病兒童按規(guī)定納入城鄉(xiāng)醫(yī)療救助范圍，對其參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療個人繳費部分給予補(bǔ)助。建立全國兒童醫(yī)療救助保障制度，對符合條件的殘疾兒童，經(jīng)基本醫(yī)療保險、大病保險和其他補(bǔ)充醫(yī)療保險支付后，通過城鄉(xiāng)醫(yī)療救助給予適當(dāng)補(bǔ)助，解決個人及其家庭難以承擔(dān)的基本醫(yī)療自負(fù)費用，全社會共同分擔(dān)個別家庭的風(fēng)險和壓力，確保兒童一旦患病后都有享受醫(yī)療治療的權(quán)利。

（三）建立相關(guān)保障制度。認(rèn)真做好流浪兒童最低生活保障工作。當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)妥善安置流浪乞討兒童，各地要將流浪兒童及時納入最低生活保障范圍，生活困難且無法單獨立戶的兒童，要協(xié)助其申請，按照單人戶納入最低生活保障范圍。對重度殘疾的，應(yīng)采取必要措施給予生活保障。改善特困殘疾兒童供養(yǎng)條件。確保將無勞動能力、無生活來源殘疾兒童按規(guī)定納入特困人員供養(yǎng)范圍，并根據(jù)殘疾人身心特點，提供適宜的基本康復(fù)和照料服務(wù)。有條件的地方，應(yīng)積極探索開設(shè)殘疾人專業(yè)服務(wù)供養(yǎng)機(jī)構(gòu)，逐步改善供養(yǎng)條件，提高供養(yǎng)水平。

（四）建立相關(guān)教育救助制度?！吨腥A人民共和國憲法》第四十六條規(guī)定：中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。因此，保障流浪乞討兒童受教育的權(quán)利是全社會的共同責(zé)任，各級政府、教育行政部門要做好這方面的工作。教育部門建立相應(yīng)的輟學(xué)報告制度，把嚴(yán)格控制中小學(xué)輟學(xué)問題做為防止兒童流浪的重要內(nèi)容來抓。按照新頒布的《殘疾人教育條例》，對家庭經(jīng)濟(jì)困難的殘疾學(xué)生及殘疾人家庭子女就學(xué)，通過采取減免費用、發(fā)放助學(xué)金、給予生活補(bǔ)助、安排勤工助學(xué)等措施實施教育救助。對殘疾兒童接受普惠性學(xué)前教育優(yōu)先給予資助，為確實不能到校就讀的重度殘疾兒童提供送教上門或遠(yuǎn)程教育等服務(wù)。通過，建立專門學(xué)校，設(shè)立保障經(jīng)費，確保流浪乞討兒童平等受教育的權(quán)利，根據(jù)流浪兒童的身心特點，制定個性化的教學(xué)計劃，使他們能夠按需獲得教育，增強(qiáng)流浪乞討兒童教育的針對性。

（五）建立完善社會救助體系。

要解決流浪兒童的安置問題，政府加大投入，建立起救助站、教育安置中心、兒童福利院等救助網(wǎng)絡(luò)，為流浪兒童提供“類家庭”的親情服務(wù)，聘請專業(yè)人員教授基礎(chǔ)知識、生活常識、生存技能，開展心理輔導(dǎo)，為其提供一個良好的生活學(xué)習(xí)環(huán)境，感受家庭溫暖，保障身心健康。修改《中華人民共和國收養(yǎng)法》，適當(dāng)降低收養(yǎng)條件，使收養(yǎng)救濟(jì)制度更為完善。

（六）加強(qiáng)戶籍管理。

公安部門作為戶籍管理的主體部門，要加強(qiáng)對流浪乞討兒童的摸排，盡可能的為流浪乞討兒童登記戶口提供便利；民政部門要積極做好流浪乞討兒童護(hù)送工作，確保夠找到家人的，要盡可能的協(xié)助流浪乞討兒童回到父母身邊。對暫時無法送返的，要與監(jiān)護(hù)人簽訂監(jiān)護(hù)協(xié)議，落實有效監(jiān)護(hù)，確保流浪乞討兒童納入有效監(jiān)護(hù)范圍。

（七）加強(qiáng)治安管理。

公安機(jī)關(guān)和相關(guān)行政部門工作人員要加強(qiáng)對流浪兒童的保護(hù)，發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員要告知其向救助管理站求助，對殘疾兒童，應(yīng)當(dāng)及時護(hù)送到救助管理站。同時，公安機(jī)關(guān)要加大對拐賣兒童犯罪分子的打擊力度，集中開展打擊拐賣少年兒童專項行動。關(guān)注各種侵害未成年人權(quán)益的案件，通過依法嚴(yán)厲打擊犯罪和堅持教育、感化、挽救相結(jié)合，使受侵害和失足青少年重新回歸家庭和社會。對妨礙民政部門依法執(zhí)行公務(wù)的，對侵犯流浪乞討人員人身和財產(chǎn)安全的，公安機(jī)關(guān)要嚴(yán)厲打擊，依法懲治。

（八）修改相關(guān)法律。

加強(qiáng)對保護(hù)流浪乞討兒童這一特殊弱勢群體的立法勢在必行，通過完善的法律制度，為流浪兒童救助保護(hù)工作提供法律依據(jù)，更有利于流浪兒童救助保護(hù)工作的開展。因此，建議在整合《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》、《兒童權(quán)利公約》、《中華人民共和國婚姻法》等有關(guān)兒童權(quán)益的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上建立一項專門針對流浪兒童救助保護(hù)工作的辦法。修改《刑法》，加大打擊拐賣力度，把強(qiáng)迫嬰幼兒乞討的作為從重處罰情節(jié)。修改《治安管理法》，在加強(qiáng)流浪少年兒童教育和監(jiān)管的同時，對多次流浪的少年兒童采取強(qiáng)制教育管理措施。修改《未成年人保護(hù)法》。擴(kuò)大保護(hù)范圍，擴(kuò)展到對嬰幼兒的保護(hù)。

（九）建立互聯(lián)網(wǎng)尋親平臺。

充分利用好信息技術(shù)，通過互聯(lián)網(wǎng)尋親平臺的建立，提供便利、快捷、可靠的尋親服務(wù)，各級政府應(yīng)建設(shè)互聯(lián)尋親平臺，通過“互聯(lián)網(wǎng)+救助尋親”的模式，及時發(fā)布乞討兒童信息，建立丟失孩子父母與失聯(lián)孩子信息的有效互通，借助利用網(wǎng)絡(luò)覆蓋面廣的特點，共同救助孩子們，讓乞討流浪兒童能夠盡早回家。建立乞討兒童數(shù)據(jù)庫，確保乞討兒童及時獲得國家和社會提供的各項公共服務(wù)保障。

（十）完善慈善體系。

目前，由于資源有限，公辦兒童福利機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足收養(yǎng)需要，需要鼓勵民間慈善組織參與，盡快建立完善的棄嬰和孤殘兒童慈善救助（收養(yǎng)）體系，細(xì)化對孤兒的個體慈善救濟(jì)，以公共服務(wù)的提供讓收養(yǎng)行為更規(guī)范，以公益救助力度的加大讓收養(yǎng)者更有力量。建立起完善的收養(yǎng)制度，鼓勵符合收養(yǎng)條件家庭依法收養(yǎng)殘疾、患病寄養(yǎng)兒童；建立起收養(yǎng)評估機(jī)制，對收養(yǎng)人的行為能力、經(jīng)濟(jì)能力、心理狀態(tài)進(jìn)行全面評估；簡化收養(yǎng)程序，公安、民政等部門為收養(yǎng)登記辦理提供便利；建立試養(yǎng)期制度，加強(qiáng)收養(yǎng)監(jiān)督，定期對收養(yǎng)人進(jìn)行跟蹤回訪。

流浪乞討兒童這一弱勢群體如果沒有得到有效的保護(hù)，極有可能演變?yōu)槲闯赡耆朔缸?，造成?yán)重的社會問題，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。做好流浪乞討兒童救助工作，既是保護(hù)未成年人合法權(quán)益的重要體現(xiàn)，更是關(guān)乎國家未來發(fā)展的大事，因此，必須要引起全社會的高度重視，履行好各部門的職責(zé)?？梢灶A(yù)見，隨著社會流浪乞討兒童權(quán)利保護(hù)法律體系的日趨完善，社會關(guān)注度的不斷提高，流浪乞討兒童的權(quán)利將得到更加有效的保障，我國的經(jīng)濟(jì)、文化、法治、社會等方面的建設(shè)與發(fā)展更將為保護(hù)這一弱勢群體的利益提供強(qiáng)有力的后盾。

（作者單位：北京四中）