摘 要：近年來，我國金融業(yè)高速發(fā)展，跨行業(yè)、跨市場的交叉性金融產(chǎn)品爆發(fā)式增長，使得信貸市場、債券市場、股票市場之間的風(fēng)險傳遞增加，凸顯出現(xiàn)有金融監(jiān)管體系與金融發(fā)展的不適應(yīng)性。通過“穿透式”監(jiān)管，消除監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊和監(jiān)管套利，有效防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險已成各方共識，但在具體執(zhí)行中還存在一些困難和問題。本文對國際主要經(jīng)濟體“穿透式”監(jiān)管理論的發(fā)展與實踐進行了梳理，并對我國“穿透式”監(jiān)管體系提出了建議。

關(guān)鍵詞：“穿透式”監(jiān)管；金融監(jiān)管體系；系統(tǒng)性金融風(fēng)險

中圖分類號：F832.2 文獻標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-0017-2018（2）-0064-03

一、“穿透式”監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

所謂“穿透式監(jiān)管”，就是指透過金融產(chǎn)品的表面形態(tài)，看清金融業(yè)務(wù)和行為的實質(zhì)，將資金來源、中間環(huán)節(jié)與最終投向穿透鏈接起來，按照“實質(zhì)重于形式”的原則甄別金融業(yè)務(wù)和行為的性質(zhì)，根據(jù)產(chǎn)品功能、業(yè)務(wù)性質(zhì)和法律屬性明確監(jiān)管主體和使用規(guī)則，對金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)和行為實施全流程監(jiān)管。穿透式監(jiān)管的提法由來已久，主要是由功能監(jiān)管理論和行為監(jiān)管理論衍化而來。

20世紀(jì)90年代，針對美國金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的體制，哈佛大學(xué)商學(xué)院默頓教授第一次提出通過功能監(jiān)管理論解決其固有缺陷。他認(rèn)為，隨著金融業(yè)的日益發(fā)展，金融機構(gòu)開展業(yè)務(wù)的范疇日益增加，由此產(chǎn)生了金融監(jiān)管的空白地段以及相關(guān)金融監(jiān)管套利的問題。要解決這一困境，可以對現(xiàn)有監(jiān)管主體的范圍按照不同產(chǎn)品的屬性以及開展業(yè)務(wù)的特征進行整合，通過確立相對統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，有針對性地對跨行業(yè)、跨市場的金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)進行規(guī)制，從而減少了因重復(fù)監(jiān)管而產(chǎn)生的監(jiān)管漏洞，有效遏制監(jiān)管套利。

同一時期，針對金融機構(gòu)審慎性風(fēng)險和機會主義行為，英國經(jīng)濟學(xué)家泰勒提出了針對系統(tǒng)性風(fēng)險的審慎監(jiān)管和金融機構(gòu)機會主義行為的合規(guī)監(jiān)管“雙峰”設(shè)想。他認(rèn)為在金融市場上，不論是何種形式的行業(yè)設(shè)置，其本質(zhì)區(qū)別應(yīng)當(dāng)是其所作出的行為本身。通過對金融機構(gòu)行為模式的監(jiān)管，以達到防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險、促進金融市場健康長效發(fā)展的作用，因此被稱為行為監(jiān)管理論。

因此，無論是功能監(jiān)管理論還是行為監(jiān)管理論，都想要突破金融監(jiān)管桎梏的藩籬，填補監(jiān)管空白，維護金融穩(wěn)定。為實體經(jīng)濟的健康發(fā)展提供強有力的支撐，就需要結(jié)合上述功能監(jiān)管和行為監(jiān)管理論，采用穿透式監(jiān)管模式對金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)和行為實施全流程監(jiān)管。

二、世界主要國家“穿透式”監(jiān)管的實踐

（一）美國。作為世界上最早出臺相關(guān)法律規(guī)定的國家，美國盡力將穿透式監(jiān)管應(yīng)用至多部法律法規(guī)當(dāng)中。1940年，美國國會通過了《投資公司法》，其中第2（a）28條就規(guī)定了“看穿條款”（Look-through Provision）：如果某一投資公司持有第3（c）（1）條下基金10%以上份額，則該投資公司所有受益人也被計入合格投資者人數(shù)限制。

2010年7月，《多德—弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act）的出臺，對美國后金融危機時代的金融監(jiān)管提出了新的要求。設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC），對美聯(lián)儲、消費者金融保護局、聯(lián)邦存款保險公司、財政部、證券交易委員會、商品期貨交易委員會等多部門進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，維護金融穩(wěn)定。同時成立金融研究辦公室，專門為FSOC提供相關(guān)金融支撐（如每年金融機構(gòu)壓力測試的數(shù)據(jù)等）；通過法案擴大了美聯(lián)儲金融監(jiān)管的權(quán)利，不僅對社區(qū)銀行全權(quán)監(jiān)管，同時對所有可能對金融市場穩(wěn)定產(chǎn)生影響的大型銀行類金融機構(gòu)、金融控股公司、對沖基金、證券機構(gòu)、保險公司等機構(gòu)進行全方位監(jiān)管。

（二）英國。2008年金融危機后，英國對金融監(jiān)管也開始了強有力的改革，發(fā)布了《2009銀行法案白皮書》《改革金融市場白皮書》《金融監(jiān)管新方法：改革藍圖》等一系列法律法規(guī)。將原先金融服務(wù)管理局（FSA）分拆成英格蘭銀行內(nèi)部審慎監(jiān)管署（PRA）和金融政策委員會（FPC）兩個機構(gòu)，分別執(zhí)行宏觀審慎和微觀審慎職能，對金融市場進行全方位的監(jiān)管。

從P2P的監(jiān)管來看，英國FCA發(fā)布的《關(guān)于通過互聯(lián)網(wǎng)眾籌及通過其他媒介發(fā)行非易于變現(xiàn)證券的監(jiān)管方法：對于CP13/13的反饋說明及最終規(guī)則》中就有涉及到穿透式監(jiān)管的規(guī)定。其中，PS14/4確立了對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸進行監(jiān)管的基本原則和方法，建立了七項基本監(jiān)管規(guī)則。監(jiān)管當(dāng)局要求所有P2P網(wǎng)貸平臺必須明確告知消費者其商業(yè)模式及延期或違約貸款評估方式等信息，同時網(wǎng)站和貸款的細節(jié)被歸為金融推廣納入監(jiān)管，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺要定期向FCA報告相關(guān)審慎和財務(wù)狀況、客戶資金、客戶投訴情況、上一季度貸款信息等。

（三）歐盟。2010年歐盟率先通過《泛歐金融監(jiān)管改革法案》，將歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險管理委員（ESRB）和歐洲金融監(jiān)管者體系（ESFS）作為歐洲各國金融監(jiān)管機構(gòu)的高層協(xié)調(diào)者，由歐洲中央銀行進行統(tǒng)一監(jiān)測整個金融體系的運轉(zhuǎn)和監(jiān)控。

從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，美國、英國、歐盟都通過建立高位階的中央監(jiān)管機構(gòu)，采用穿透式的監(jiān)管方式對金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)和行為實施全流程監(jiān)管。一方面，強調(diào)宏觀審慎管理機構(gòu)與微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)的信息合作，將相關(guān)領(lǐng)域的各個環(huán)節(jié)穿透鏈接起來。如建立歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會（ESRB）同歐洲其他成員國中央監(jiān)管機構(gòu)之間的政府間信息蹉商機制，將分散的金融監(jiān)管信息集中起來提供數(shù)據(jù)支撐；另一方面，也加強了歐洲各國間的互聯(lián)互通和金融監(jiān)管協(xié)作，如意大利成立金融穩(wěn)定委員會，由經(jīng)濟與財政部聯(lián)合中央銀行對商業(yè)銀行、證券、基金、保險等多家金融機構(gòu)跨市場、跨行業(yè)的金融產(chǎn)品及相關(guān)業(yè)務(wù)活動進行強有力地全覆蓋監(jiān)管，防范交叉性金融風(fēng)險的發(fā)生，實現(xiàn)對金融市場的常態(tài)化監(jiān)測和有效監(jiān)管。

總體來看，穿透式監(jiān)管在各國監(jiān)管實踐中已初現(xiàn)雛形，針對當(dāng)前各國金融監(jiān)管模式所存在的缺陷提出了有效的解決手段，對世界上絕大多數(shù)國家的金融領(lǐng)域，尤其是時下火熱的互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域監(jiān)管，都有著重要的理論研究和實踐價值。

三、我國實施“穿透式”監(jiān)管的必要性和“穿透式”監(jiān)管的原則

（一）我國實施“穿透式”監(jiān)管的必要性。市場亂象凸顯穿透式監(jiān)管的必要性。近年來，在資產(chǎn)管理市場出現(xiàn)了一些具有交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、交易鏈條較長、信息不透明等典型跨市場、跨行業(yè)特征的新業(yè)務(wù)模式。從當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管的模式看來，雖然這些新業(yè)務(wù)模式都符合法律規(guī)范且風(fēng)險可控，但是縱觀全局，其在資產(chǎn)、市場、信息公開等環(huán)節(jié)都難以達到監(jiān)管要求，導(dǎo)致市場亂象頻繁發(fā)生，引發(fā)交易風(fēng)險。

互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展對穿透式監(jiān)管的需求。與目前我國分業(yè)監(jiān)管模式不同的是，互聯(lián)網(wǎng)金融本身存在的道德風(fēng)險、資金流動風(fēng)險、行業(yè)鏈條風(fēng)險等讓互聯(lián)網(wǎng)金融天然地就帶有混業(yè)監(jiān)管的特點。因此，隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，打破互聯(lián)網(wǎng)金融經(jīng)營過程的層層壁壘，降低互聯(lián)網(wǎng)金融的風(fēng)險，就迫切需要進行穿透式監(jiān)管。

混業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨勢對穿透式監(jiān)管的需求。在混業(yè)經(jīng)營發(fā)展的市場環(huán)境下，各監(jiān)管機構(gòu)“自掃門前雪”的情形往往導(dǎo)致缺乏必要的協(xié)作機制，從而致使資本在杠桿作用下產(chǎn)生泡沫，資金在市場上的流動急負風(fēng)險，從而擾亂金融市場秩序，逃避監(jiān)管。

綜上所述，不管是資金“脫實向虛”、以錢炒錢，還是大量結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品通過互聯(lián)網(wǎng)金融繞道進入高風(fēng)險行業(yè)和領(lǐng)域，都凸顯出加強金融監(jiān)管、彌補監(jiān)管短板的緊迫性。因此在目前分業(yè)監(jiān)管不變的大背景下，可以通過穿透式監(jiān)管的方式打破監(jiān)管的多重標(biāo)準(zhǔn)，填補監(jiān)管空白，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的發(fā)生。

（二）“穿透式”監(jiān)管的原則?！巴弧痹瓌t。“穿透式”監(jiān)管需要一個“同一”標(biāo)準(zhǔn)，即對同一行為有同一對待，對不同領(lǐng)域間的相似業(yè)務(wù)要探究其本質(zhì)屬性，從事實質(zhì)相同或類似業(yè)務(wù)時要遵從相對統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，從而降低系統(tǒng)性風(fēng)險。

功能監(jiān)管和行為監(jiān)管相結(jié)合原則。功能監(jiān)管的實質(zhì)是對現(xiàn)有監(jiān)管主體的范圍按照不同產(chǎn)品的屬性以及開展業(yè)務(wù)的特征進行整合，通過確立相對統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則（即“打破身份標(biāo)簽，從業(yè)務(wù)本質(zhì)入手”）。而行為監(jiān)管則更多關(guān)注重點金融機構(gòu)行為模式本身。因此，需要將二者結(jié)合起來，以達到金融市場全方位監(jiān)管的最優(yōu)成果。

防范金融風(fēng)險與服務(wù)實體經(jīng)濟相結(jié)合原則。金融監(jiān)管的核心，就是要多管齊下達到防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險、加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、服務(wù)實體經(jīng)濟的目的。因此，“穿透式”監(jiān)管需要將防范金融風(fēng)險與服務(wù)實體經(jīng)濟結(jié)合起來，促進金融穩(wěn)定健康發(fā)展。

保護金融消費者權(quán)益原則。在互聯(lián)網(wǎng)金融交易過程中，消費者不僅面臨各類交易信息如身份信息、賬戶信息、資金信息等個人隱私被盜取、惡意泄露等可能，而且還存在著被勒索、被欺詐的風(fēng)險。所以在對金融機構(gòu)進行監(jiān)管的同時加強金融消費者合法權(quán)益的保護，筑牢金融信息安全的防線。

四、啟示及建議

（一）健全法律制度體系。要構(gòu)建穿透式監(jiān)管的法律制度體系，首先應(yīng)當(dāng)加強法律頂層設(shè)計，通過進一步完善配套法律制度，明確跨市場行業(yè)的監(jiān)管主體，制定對應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則，落實金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任，建立健全問責(zé)機制，讓監(jiān)管真正“長牙齒”。其次，參考美國功能監(jiān)管理論的內(nèi)涵，穿透金融產(chǎn)品和金融業(yè)務(wù)的表象制定相對統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地消除監(jiān)管套利。

（二）加強微觀審慎監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管相結(jié)合。微觀審慎監(jiān)管的目的在于控制個體金融機構(gòu)或行業(yè)的風(fēng)險，保護投資者利益；而宏觀審慎監(jiān)管的首要任務(wù)就是防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定，促進實體經(jīng)濟的穩(wěn)定健康運行。因此，穿透式監(jiān)管應(yīng)當(dāng)將二者有機結(jié)合起來，達到最優(yōu)監(jiān)管效果。

（三）強化全流程監(jiān)管。穿透式監(jiān)管的關(guān)鍵在于打破傳統(tǒng)金融行業(yè)的層層阻隔，穿透金融服務(wù)的表征，彰顯金融服務(wù)實質(zhì)，將資金來源、中間環(huán)節(jié)與最終投向穿透聯(lián)接起來，明確對于跨市場金融產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管規(guī)則。因此，需要強化對金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)和行為全流程監(jiān)管，填補監(jiān)管短板，防止監(jiān)管套利，實現(xiàn)金融風(fēng)險監(jiān)管的全覆蓋。

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The Enlightenment of the Development and Practice of International

“Penetrative” Regulation Theory to China

Research Group

Abstract： In recent years， Chinas financial industry has developed rapidly， and crossed financial products that cross industries and markets have increased explosively， which increases the risk transmission among the credit market， bond market and stock market， and reveals the inadaptability of the current financial regulatory system to the financial development. Eliminating regulatory vacuum， regulatory overlap and regulatory arbitrage by “penetrative” regulation and effectively being on guard against and dissolve the systemic financial risk is the common view of all parties， but there still exist some difficulties and problems in practice. The paper reviews the development and practice of the “penetrative” regulation theory of international major economies， and puts forward suggestions on Chinas “penetrative” regulatory system.

Keywords： “penetrative” regulation； financial regulation system； systemic financial risk