王永華 羅家為

[關(guān)鍵詞]

社區(qū)治理；行政化；政府賦權(quán)；社工參與；政社合作

中圖分類號(hào)：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008410X（2018）02004307

一、文獻(xiàn)回顧：社區(qū)治理的理論分野

隨著社會(huì)治理社區(qū)化趨勢的發(fā)展，社區(qū)治理的重要性不斷提高，但實(shí)踐中還存在大量問題需要解決。學(xué)界分別從行政體制、街道與社區(qū)居委會(huì)權(quán)力關(guān)系、社區(qū)治理主體間沖突、基層民主參與、社會(huì)要素發(fā)育等方面剖析了社區(qū)治理的發(fā)展困境。針對(duì)這些問題，分別提出了治理理論、公民社會(huì)理論、新公共服務(wù)理論以及社工嵌入理論，力圖找到社區(qū)善治之路。

一些學(xué)者將治理理論引入社區(qū)，以期改善社區(qū)治理。陳偉東從治理理論角度分析社區(qū)治理，認(rèn)為社區(qū)發(fā)展應(yīng)充分發(fā)揮政府與各類社會(huì)組織的作用，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的協(xié)同治理[1]。也有學(xué)者提出，要以自治為導(dǎo)向，在城市基層社區(qū)內(nèi)構(gòu)建新的治理框架，多種組織主體實(shí)現(xiàn)融合整合與互動(dòng)[2]。還有學(xué)者指出，需要引導(dǎo)治理主體的服務(wù)意識(shí)，培育不受公共權(quán)力干預(yù)的自律領(lǐng)域，建立協(xié)商機(jī)制和協(xié)商民主，確立穩(wěn)定主要社區(qū)治理主體行為方向、行為準(zhǔn)則的“元治理”體。這些學(xué)者嘗試引入治理理論解決社區(qū)問題，為吸納多元社會(huì)主體參與社區(qū)治理、構(gòu)建新型的治理格局做出了理論貢獻(xiàn)。

也有學(xué)者認(rèn)為，政府領(lǐng)域和市場領(lǐng)域之外還存在第三部門（公民社會(huì)領(lǐng)域），在社會(huì)發(fā)展與社區(qū)治理中發(fā)揮著不可替代的作用。徐勇指出，社會(huì)是公民參與的主要來源，應(yīng)該采取相應(yīng)改革措施促進(jìn)社會(huì)發(fā)育，擴(kuò)大公民參與渠道[3]。在社區(qū)領(lǐng)域，也有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)代中國城市社區(qū)組織呈現(xiàn)國家性與社會(huì)性并存、交融及互動(dòng)的狀態(tài)，國家性與社會(huì)性并存且國家性強(qiáng)于社會(huì)性是當(dāng)下中國社會(huì)的現(xiàn)實(shí)[4]。丁元竹認(rèn)為社區(qū)是公民社會(huì)的表現(xiàn)形態(tài)之一，它將分散的個(gè)體組織起來，為共同體服務(wù)的同時(shí)，也滿足了自身的需要[5]。這些學(xué)者從公民社會(huì)理論角度解釋社區(qū)，為第三部門參與社區(qū)治理奠定了理論基礎(chǔ)。

新公共服務(wù)理論也是社區(qū)治理的重要研究方向，它是對(duì)新公共管理理論的革新。在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，早在新世紀(jì)之初，就有學(xué)者提出了政府職能社會(huì)化的觀點(diǎn)[6]，將部分政府服務(wù)職能交由社會(huì)組織承接，由社會(huì)組織直接提供服務(wù)，而政府從直接提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)向委托、招標(biāo)等服務(wù)方式，主要任務(wù)在于維護(hù)這種服務(wù)方式的運(yùn)作環(huán)境穩(wěn)定、公平和公開[7]（P115）。政府在社區(qū)服務(wù)中的作用主要有制定社區(qū)服務(wù)政策、制定社區(qū)服務(wù)目標(biāo)、拉動(dòng)居民參與社區(qū)服務(wù)、建立社區(qū)服務(wù)的合作關(guān)系、承擔(dān)社區(qū)服務(wù)的主體責(zé)任[8]。因此，從觀念上來看，政府應(yīng)從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，明晰政府在社區(qū)建設(shè)中的作用限度，改革現(xiàn)行的社區(qū)公共行政體制，搭建社區(qū)居民自主參與的制度平臺(tái)[9]（P46）。這些學(xué)者從政府職能轉(zhuǎn)變，以及政府與社區(qū)的關(guān)系回應(yīng)了社區(qū)治理的相關(guān)問題。

近年來，隨著社會(huì)工作的快速發(fā)展，社工嵌入成為理解我國社區(qū)治理的重要研究視角[10]。社會(huì)工作在解決困難群體問題、增進(jìn)社會(huì)和諧、促進(jìn)社會(huì)公正、創(chuàng)新社會(huì)治理方面發(fā)揮著重要作用。李文靜從社會(huì)工作的任務(wù)目標(biāo)與過程目標(biāo)出發(fā)，認(rèn)為社會(huì)工作通過提供社區(qū)服務(wù)，化解社區(qū)矛盾糾紛，解決社區(qū)問題，助力社區(qū)功能的完善，并且將其理念和方法嵌入既有的社區(qū)治理體系，促進(jìn)治理方式的改善[11]。王思斌認(rèn)為，社會(huì)工作與社會(huì)治理具有高度契合性，社會(huì)工作的服務(wù)型治理特點(diǎn)反映了共建共享社會(huì)治理的要求，在促成各方理性參與和發(fā)展自身能力方面具有突出作用[12]。王楊強(qiáng)調(diào)，體制性嵌入、經(jīng)濟(jì)性嵌入以及社會(huì)性嵌入構(gòu)成了社會(huì)工作的機(jī)制維度[13]。從當(dāng)前的實(shí)踐看，社會(huì)工作在婦聯(lián)工作、居家養(yǎng)老、司法調(diào)解、社區(qū)矯正等方面發(fā)揮著不可替代的作用。

以上理論的提出具有深刻的社會(huì)背景，將其置于中國三十多年的改革實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，可以用政社關(guān)系的變化來統(tǒng)合與解釋。換言之，改革開放以來社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌帶來了社會(huì)力量的發(fā)展和政社關(guān)系的變化，形成了這些理論以回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。正因如此，跳出這些理論圈子，可從政府與社會(huì)關(guān)系的視角來分析當(dāng)前社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇。

二、社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境與制約因素

（一）強(qiáng)政府的制度慣習(xí)難突破，社區(qū)治理缺乏活力

改革開放之前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，我國形成了全能主義政治形態(tài)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活進(jìn)行全面管制[14]。此后，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，構(gòu)建全面開放、公平公正、有序競爭的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，我國啟動(dòng)了以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，建設(shè)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)與分化性社會(huì)為目標(biāo)的服務(wù)型政府。但由于制度慣性以及社會(huì)基礎(chǔ)較弱，政府在當(dāng)前的社會(huì)治理中仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位。有學(xué)者用威權(quán)政體[15]抑或壓力型體制[16]（P237）形容改革開放以來我國政治體制和行政體制改革的發(fā)展現(xiàn)狀。無論是威權(quán)主義還是壓力型體制，都需要建立強(qiáng)大的政府來維持其穩(wěn)定的運(yùn)行，強(qiáng)政府是其重要特征。

社區(qū)是社會(huì)的組織細(xì)胞，在社會(huì)治理向社區(qū)下沉延伸的過程中，形成了行政化的社區(qū)治理。盡管政府購買服務(wù)（社會(huì)力量參與）一定程度上彌補(bǔ)了行政化治理的弊端，但社會(huì)主體對(duì)政府的依附性較強(qiáng)，仍以政府為主導(dǎo)。一方面，稅收優(yōu)惠政策難以落實(shí)、政社不分與多頭領(lǐng)導(dǎo)、政府職能轉(zhuǎn)移界限不清及選擇性轉(zhuǎn)移影響了政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)[17]。另一方面，政府對(duì)社會(huì)組織采取了不同的態(tài)度和策略，實(shí)施分類控制、選擇性支持[18]、嵌入型監(jiān)管、反向嵌入[19]策略，加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)組織的控制。同時(shí)，通過法律、行政和財(cái)政手段對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展進(jìn)行控制和監(jiān)管，只要滿足政府發(fā)展需求，能夠配合政府在社會(huì)治理中的行動(dòng)，就能獲得政策和資金支持，社會(huì)組織不得不迎合政府，聽候政府調(diào)遣，使得行政化權(quán)力進(jìn)一步向社會(huì)組織延伸，造成了社會(huì)組織的行政化。這種“家長式”的管理方式也進(jìn)一步加深了社會(huì)組織的依附性人格，不利于構(gòu)建透明、公開、有序競爭的政府購買服務(wù)格局，抑制了社會(huì)活力。

（二）社會(huì)組織發(fā)育滯后，社區(qū)治理組織化程度不高

我國社會(huì)組織發(fā)展起步較晚，并且受到了政府以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的諸多限制。改革開放以來，社會(huì)組織大致經(jīng)歷了恢復(fù)發(fā)展、曲折發(fā)展與平穩(wěn)發(fā)展三個(gè)階段，盡管在國家治理現(xiàn)代化以及政府簡政放權(quán)改革中有了長足發(fā)展，但與發(fā)達(dá)國家相比，萬人所擁有的社會(huì)組織數(shù)量依然偏低、發(fā)展水平不高。受體制束縛、角色定位不清、信任危機(jī)、公共性成長的困境、人力資源管理難、法律地位的缺失等因素影響，社會(huì)組織的發(fā)展仍然困難重重[20]。社會(huì)組織主要包括社區(qū)社會(huì)組織以及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，是承接政府購買服務(wù)的主要組織形式，也是居民參與的重要組織載體。社會(huì)組織發(fā)育滯后造成了社區(qū)服務(wù)和居民參與難以實(shí)現(xiàn)組織化。

一方面，社區(qū)社會(huì)組織作為居民自發(fā)的組織，在實(shí)時(shí)掌握居民需求動(dòng)態(tài)、聚合分散的居民需求等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，是連接居民與社區(qū)、政府與社區(qū)的組織橋梁。社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育滯后的直接后果是居民需求分散，難以快速地反映到社區(qū)；部分有服務(wù)意愿與服務(wù)能力的居民也難以找到服務(wù)渠道，好的社區(qū)活動(dòng)與服務(wù)項(xiàng)目難以取得政府和社區(qū)支持，造成政府服務(wù)供給與居民需求的脫節(jié)。另一方面，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)具有專業(yè)性與非營利性，是政府購買服務(wù)的主要承接方，在滿足居民多元化、個(gè)性化、專業(yè)化需求方面發(fā)揮著重要作用。正因如此，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量的多寡與能力的高低直接關(guān)系到能否為社區(qū)居民提供保質(zhì)保量的服務(wù)。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)育滯后造成社區(qū)服務(wù)組織載體的缺失，即政府服務(wù)轉(zhuǎn)出之后缺乏相應(yīng)的組織承接。

（三）轉(zhuǎn)型期社會(huì)日益分化，社區(qū)公共精神式微

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政體制改革的啟動(dòng)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化迅速推進(jìn)，我國由總體性社會(huì)向分化性社會(huì)轉(zhuǎn)變。國家的強(qiáng)制性改革是社會(huì)原生性分化的重要推動(dòng)力，而市場化與社會(huì)化的發(fā)展則促進(jìn)了社會(huì)轉(zhuǎn)型期的后啟性分化。20世紀(jì)90年代以來，互聯(lián)網(wǎng)與信息化的發(fā)展催生了文化的多元化，對(duì)傳統(tǒng)主流文化與倫理體系產(chǎn)生了沖擊，推動(dòng)了社會(huì)思想和價(jià)值觀的分化。從社區(qū)治理的視角看，社區(qū)制替代單位制與街居制成為當(dāng)前城市基層治理的主要組織形式。由于社區(qū)制產(chǎn)生與發(fā)展時(shí)間短，發(fā)展尚不成熟，加之市場經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的開放流動(dòng)對(duì)社會(huì)個(gè)體的影響，作為“社會(huì)人”的社區(qū)居民原子化傾向較為明顯。

中間組織的缺乏是造成社會(huì)原子化的重要因素[21]。一般而言，社會(huì)組織是政府與民眾的橋梁，在社會(huì)治理中起著減壓閥的作用，是居民組織化的重要載體。在社會(huì)組織發(fā)育滯后的情況下，大量的社區(qū)居民在社區(qū)治理中處于無組織狀態(tài)。在社區(qū)自治實(shí)踐中，他們的參與分散性與偶然性較強(qiáng)，政府、社區(qū)與居民處于一種一對(duì)多的關(guān)系，即政府和社區(qū)有限的幾個(gè)工作人員直接面對(duì)社區(qū)成千上萬的居民個(gè)體，不僅不利于居民利益的表達(dá)，也使得政府與社區(qū)疲于應(yīng)對(duì)居民的各種訴求（合理與不合理的）。同時(shí)，社會(huì)的分化也造成了集體意識(shí)與公共精神的式微，在個(gè)體“脫域”[22]（P312）現(xiàn)象的影響下，居民越來越多地關(guān)注自身的利益而忽視公共利益，居民參與的自利性被充分放大。原子化的社會(huì)使其成員與社會(huì)共同體的聯(lián)結(jié)被切斷，缺乏社會(huì)認(rèn)同感，這種認(rèn)同的缺乏導(dǎo)致了個(gè)人主義的泛濫，人們終將純粹工具性地看待社會(huì)[23]（P136）。個(gè)人主義的無限發(fā)展和“原子論”的擴(kuò)散導(dǎo)致了個(gè)人要求的膨脹，系統(tǒng)自身在不停地激勵(lì)著個(gè)人對(duì)次系統(tǒng)不斷地優(yōu)化自己的績效提出希望和要求[24]（P29），而把公共利益拋諸腦后。

（四）專業(yè)化與職業(yè)化社工嚴(yán)重匱乏，治理主體協(xié)同弱

我國社工人才隊(duì)伍建設(shè)起步晚、底子薄，在社工專業(yè)人才的培養(yǎng)、錄用與評(píng)估等方面發(fā)展尚不成熟。近年來，在政府的推動(dòng)下，社工人才隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展迅速，社工人才初具規(guī)模，但與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展對(duì)社工人才的需求日益增加，最新數(shù)據(jù)顯示，社工人才缺口達(dá)到了九十多萬[25]，難以滿足當(dāng)前大規(guī)模的社區(qū)治理與社會(huì)建設(shè)的需要。社工人才的匱乏有其歷史根源也有其現(xiàn)實(shí)困境。起步晚、先天不良是社工人才匱乏的歷史根源；法規(guī)和政策制度體系不完善，專業(yè)化程度不高，持證率比較低，社會(huì)認(rèn)可度低，實(shí)務(wù)能力欠缺，人才流失嚴(yán)重，缺乏職業(yè)化的晉升通道是社工人才隊(duì)伍建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

社工人才主要包括社區(qū)社工和機(jī)構(gòu)社工，現(xiàn)有實(shí)踐與理論已經(jīng)表明，社會(huì)工作在提供社區(qū)服務(wù)、構(gòu)建協(xié)同治理格局、引導(dǎo)居民參與、鏈接社會(huì)資源等方面具有獨(dú)特作用。但在實(shí)踐中，由于社區(qū)社工專業(yè)化水平不高，主要遵循著行政官僚制的規(guī)則以及經(jīng)驗(yàn)參與社區(qū)治理，加之背上了執(zhí)行政府行政事務(wù)以及開展社區(qū)自治事務(wù)的雙重負(fù)擔(dān)，成為政府在社區(qū)的“腿”以及居民的全職“保姆”。在行政化的驅(qū)使下，社區(qū)自治難以開展，居民參與水平難以提高。盡管部分社區(qū)社工開始參與社會(huì)工作專業(yè)培訓(xùn)，但是由于年齡較大、文化水平不高，難以通過專業(yè)化的考試，因此社區(qū)社工的持證率相對(duì)較低，即便通過了專業(yè)資格證考試，其實(shí)務(wù)能力也需要一段時(shí)間才能提高。同時(shí)，專業(yè)化的機(jī)構(gòu)社工發(fā)展滯后也限制了政府購買服務(wù)的廣度與深度，在培育社團(tuán)領(lǐng)袖、孵化社會(huì)組織、引導(dǎo)居民自治方面的功能也大打折扣。由于專業(yè)社工缺乏，社區(qū)社會(huì)組織的建設(shè)有思路、沒方法，有熱情、少技術(shù)，即使在社區(qū)部分精英的帶領(lǐng)下把組織建立起來了，也只是“自娛自樂”的娛樂性團(tuán)體，難以形成社區(qū)公共精神。更重要的是，當(dāng)前機(jī)構(gòu)社工人才流失嚴(yán)重，大量高校社會(huì)工作專業(yè)學(xué)生并沒有進(jìn)入社會(huì)工作行業(yè)，即使是暫時(shí)進(jìn)入行業(yè)的，也無長期的職業(yè)規(guī)劃，職業(yè)化程度較低。

三、社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑選擇

（一）加快政府向社區(qū)、社會(huì)組織賦權(quán)，明晰政社關(guān)系

社區(qū)治理的行政化由來已久，在行政慣習(xí)的作用下，社區(qū)負(fù)擔(dān)不斷加重，不利于社區(qū)自治的發(fā)展與基層民主的參與，抑制了社區(qū)活力，造成了社區(qū)服務(wù)的碎片化。為此，必須厘清基層政府與社區(qū)之間的權(quán)力關(guān)系，以居民需求和社區(qū)自治為導(dǎo)向，制定和完善社區(qū)準(zhǔn)入制度，理順街道和社區(qū)之間的關(guān)系，以加強(qiáng)街道和社區(qū)縱向之間的協(xié)調(diào)能力；轉(zhuǎn)變政府履職方式，加強(qiáng)政社合作，還權(quán)于社區(qū)，賦權(quán)于社會(huì)。

首先，推進(jìn)基層行政體制改革，理順街區(qū)關(guān)系。社區(qū)肩負(fù)著政府治理和居民自治的雙重使命。將社區(qū)從繁重的行政性事務(wù)中解放出來，發(fā)揮社區(qū)自治與基層民主的功能，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)去行政化。從國家治理的邏輯看，當(dāng)前體制具有向下滲透、吸納與控制的內(nèi)生沖動(dòng)，作為國家在基層社會(huì)中政策的執(zhí)行者與協(xié)助者，社區(qū)對(duì)國家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)與資源具有很強(qiáng)的依附性，進(jìn)一步固化了社區(qū)的行政化。社區(qū)居委會(huì)去行政化需要執(zhí)政黨和政府治理觀念與方式的優(yōu)先變革、明確的頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)、政府行政管理體制的綜合改革和整體推動(dòng)[26]，不斷調(diào)適街道與社區(qū)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自治的良性銜接。

其次，轉(zhuǎn)變政府履職方式，推動(dòng)社區(qū)治理社會(huì)化。政府治理與公共服務(wù)職能離不開社區(qū)的協(xié)助。一直以來，政府都是通過行政、財(cái)政與法律的手段履行其職能。就社區(qū)層面而言，政府行政性的直接供給是社區(qū)治理的重要方式，導(dǎo)致了社區(qū)行政化的加強(qiáng)。正因如此，要擺脫社區(qū)行政化傾向，

必須轉(zhuǎn)變政府履職方式，推進(jìn)社區(qū)治理社會(huì)化[27]。一方面，轉(zhuǎn)變政府履職方式需從三個(gè)維度推進(jìn)：一是權(quán)力的運(yùn)行方式由行政命令向政策制定、立法保障、政府引導(dǎo)、社會(huì)監(jiān)督與評(píng)估轉(zhuǎn)變；二是服務(wù)機(jī)制由直接供給向政府購買社會(huì)組織服務(wù)、公益創(chuàng)投等方式轉(zhuǎn)變；三是服務(wù)主體由單一主體向多元主體協(xié)同服務(wù)轉(zhuǎn)變。另一方面，與傳統(tǒng)上行政壟斷與直接供給不同的是，社會(huì)化治理是多元要素協(xié)同、共生[28]，強(qiáng)調(diào)橫向的多元合作供給，充分發(fā)揮政府與社會(huì)各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)服務(wù)效能的最大化。

（二）加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)力量發(fā)展與整合

在多元化與分化性社會(huì)中，社會(huì)組織是實(shí)現(xiàn)社會(huì)個(gè)體再組織化的重要載體，也是社會(huì)治理的重要主體，對(duì)于構(gòu)建政府與社會(huì)協(xié)同治理格局具有重要意義。為推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展，需進(jìn)一步明確其角色定位，增強(qiáng)組織自主性，培育樞紐型社會(huì)組織與草根領(lǐng)袖。

首先，明確角色定位，提高組織自主性。西方社會(huì)組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與理論研究表明，社會(huì)組織是獨(dú)立于政府、市場之外的第三部門，也被稱為非營利部門或非政府組織。由于歷史原因與現(xiàn)實(shí)條件，我國社會(huì)組織對(duì)政府表現(xiàn)出很強(qiáng)的依附性。換言之，社會(huì)組織的發(fā)展與民眾所期待的角色存在一定的反差，這種反差使社會(huì)組織出現(xiàn)公信力危機(jī)，難以得到民間的認(rèn)可。為此，需進(jìn)一步調(diào)整社會(huì)組織角色定位[29]，增強(qiáng)社會(huì)組織自主性，規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展。重塑角色，增強(qiáng)社會(huì)組織自主性需要從政府與社會(huì)組織兩方主體著手，既要逐步改善政府社會(huì)組織管理體制，也要加強(qiáng)自身建設(shè)，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，提升“自我造血”功能，減少對(duì)政府資源的依賴。

其次，扶持建立樞紐型社會(huì)組織，加強(qiáng)社會(huì)整合。樞紐型社會(huì)組織是對(duì)傳統(tǒng)“仿單位制”“庇護(hù)-依賴”關(guān)系的雙重管理體制的革新[30]，從制度創(chuàng)新的角度看，是社會(huì)組織管理體制創(chuàng)新的一次嘗試[31]，促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展，加強(qiáng)了社會(huì)整合。樞紐型社會(huì)組織具有整合資源，溝通政府與社會(huì)組織，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展，培育公民精神，承接政府職能轉(zhuǎn)移等功能，是一種多元社會(huì)組織的聯(lián)合平臺(tái)。近年來，樞紐型社會(huì)組織發(fā)展迅速，為促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展、優(yōu)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、改進(jìn)治理方式提供了重要支撐。但作為一種新生事物，同樣面臨“政社邊界”模糊、組織認(rèn)同弱化與能力建設(shè)滯后等問題。為此，需進(jìn)一步理順政府與樞紐型社會(huì)組織間關(guān)系，避免行政化管理傾向；合理平衡政府與樞紐型社會(huì)組織成員間關(guān)系，增強(qiáng)組織凝聚力和認(rèn)同感；提高信息聯(lián)通與社會(huì)整合能力。

（三）培育社區(qū)社會(huì)資本，塑造社區(qū)共同體

與之前政府通過單位將社會(huì)個(gè)體組織起來不同的是，單位制解體后政府直接面對(duì)的是成千上萬的居民，亟須將分散的社會(huì)重新組織起來，培育居民生活共同體，以適應(yīng)當(dāng)前社區(qū)制的發(fā)展。培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)資本是加強(qiáng)居民參與、構(gòu)建居民信任網(wǎng)絡(luò)、重組個(gè)體性社會(huì)的重要途徑[32]。從當(dāng)前社區(qū)治理的實(shí)踐來看，社區(qū)社會(huì)組織的廣泛、深度參與以及協(xié)商民主在社區(qū)治理中的運(yùn)用，有助于培育社區(qū)社會(huì)資本。

一是以社區(qū)社會(huì)組織提高居民組織化。社區(qū)社會(huì)組織是由居民自發(fā)組織形成、以滿足居民多樣化需求為目的、扎根于社區(qū)、活躍于社區(qū)的居民社會(huì)組織，具有非政治性、非營利性、民間性、自治性和志愿性等基本特征。由于組織本身就是一種資源，它直接把好處賦予其領(lǐng)導(dǎo)人，通常間接地至少賦予某些成員[33]（P178），因此社區(qū)社會(huì)組織最直接的功能是滿足其成員的服務(wù)需求。不僅如此，社區(qū)社會(huì)組織在承接政府服務(wù)過程中推動(dòng)了社區(qū)治理轉(zhuǎn)型，在吸納居民參與的過程中促進(jìn)了社區(qū)公共空間的產(chǎn)生，在集結(jié)公民意愿、促進(jìn)居民融合、提供社會(huì)服務(wù)、調(diào)處社會(huì)矛盾的過程中，形成了協(xié)同治理新格局[34]。社區(qū)社會(huì)組織通過將分散的居民按偏好重新組織起來，是實(shí)現(xiàn)居民組織化的主要途徑。

二是以協(xié)商民主重鑄公共精神。協(xié)商民主是由自由、平等的公民在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上，在公開審議協(xié)商的過程中，通過說服他人或者轉(zhuǎn)換自身偏好，賦予立法和決策以政治合法性的民主治理形式[35]。社區(qū)協(xié)商強(qiáng)調(diào)社區(qū)公共利益，公開協(xié)商程序，由居民在討論與說服過程中進(jìn)行公共事務(wù)決策，賦予決策合法性，有利于擴(kuò)大基層民主參與。對(duì)合法性、正當(dāng)性的關(guān)注，對(duì)參與者自由平等理念的強(qiáng)調(diào)，對(duì)多元主體的重視，對(duì)決策目標(biāo)的追求等，都是公共精神的應(yīng)有之義[36]。社區(qū)協(xié)商民主對(duì)公共精神的形成是在反復(fù)參與過程中形成的，要通過制定合理的協(xié)商民主參與制度與程序規(guī)范，擴(kuò)大協(xié)商民主參與，將協(xié)商民主融入社區(qū)自治中，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共同體的再造。

（四）加強(qiáng)社工人才隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)政社合作協(xié)同度

社工是社會(huì)力量的重要組成部分，已有研究表明，社會(huì)工作在社區(qū)服務(wù)與社會(huì)協(xié)同等方面發(fā)揮了重要作用。為此，需進(jìn)一步開發(fā)社工崗位，傳播公益理念，發(fā)展志愿服務(wù)，推動(dòng)社工人才的專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)，壯大社工力量，推動(dòng)政府和社會(huì)協(xié)同治理。

首先，以居民需求為導(dǎo)向，開發(fā)社工崗位。我國社會(huì)工作起步較晚，《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2011-2020）》頒布之后，社工人才建設(shè)逐漸進(jìn)入國家戰(zhàn)略與主流媒體視野，社工人才發(fā)展迅速，仍然無法滿足當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需求，缺口較大。為此，應(yīng)以社會(huì)需求為導(dǎo)向，積極開發(fā)社工崗位。社區(qū)社會(huì)組織扎根于社區(qū)，直接面對(duì)社區(qū)居民，能夠及時(shí)掌握居民動(dòng)態(tài)需求，社工崗位的開發(fā)需充分發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織在連接居民與社區(qū)之間的橋梁作用，同時(shí)應(yīng)利用黨的組織、居民代表、樓棟長、業(yè)主委員會(huì)等相關(guān)資源，及時(shí)了解居民需求，為社工崗位的開發(fā)提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

其次，以社會(huì)公益為理念，注重社工與志愿者聯(lián)動(dòng)。公益性和非營利性是社會(huì)工作的理念，正是因?yàn)樯鐣?huì)工作的公益性才能得到社會(huì)的支持，消除居民在志愿服務(wù)中的疑慮。社會(huì)工作是在志愿服務(wù)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，工業(yè)化的發(fā)展要求社會(huì)工作從志愿服務(wù)中分離出來，以專業(yè)方法介入社區(qū)服務(wù)，為居民提供科學(xué)化的服務(wù)[37]。在社會(huì)工作專業(yè)化之后，部分社會(huì)工作者忽視了與志愿者的平等合作，限制了社會(huì)工作與志愿服務(wù)的發(fā)展[38]（P187）。社會(huì)工作者應(yīng)與志愿者建立平等的合作關(guān)系，幫助和支持他們尋求社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的平等和公正[39]（P55）。在社工人才建設(shè)過程中要著重探索社工與者愿者平等合作的實(shí)現(xiàn)形式，健全社工+志愿者運(yùn)作模式。

以“政社合作”為思路，推進(jìn)社工專業(yè)化與職業(yè)化。要使一項(xiàng)事業(yè)能夠持續(xù)地發(fā)展并取得成就，就必須有一批長期從事此行業(yè)的專業(yè)性人才。

社區(qū)治理離不開社工專業(yè)化水平的提高與職業(yè)化體系的構(gòu)建。當(dāng)前我國社會(huì)工作從業(yè)者專業(yè)化水平不高，實(shí)務(wù)能力不強(qiáng)，職業(yè)化發(fā)展體系尚未建立起來，在社區(qū)服務(wù)中還存在巨大的發(fā)展空間。社工專業(yè)化與職業(yè)化建設(shè)離不開政府的支持，在社會(huì)自我發(fā)育的基礎(chǔ)上還需加強(qiáng)政府支持，走“政社合作”之路。一方面，政府需從法律制度、政策、資金等方面增加供給，為社工發(fā)展提供良好的外部環(huán)境；另一方面，社會(huì)組織、社會(huì)工作從業(yè)者要加強(qiáng)自身建設(shè)，樹立科學(xué)的價(jià)值觀與職業(yè)觀，充分發(fā)揮行業(yè)自組織功能。

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