夏錦文

一個開啟現(xiàn)代化新征程的國家，不僅要建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，而且要在重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時構(gòu)建一個現(xiàn)代化的社會結(jié)構(gòu)。改革開放40年來，中國確立的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略，既釋放了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革活力，又激活復(fù)蘇了社會力量。傳統(tǒng)的國家壟斷社會的單一格局被打破，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了全方位、多層面的顯著性嬗變。強(qiáng)烈的使命擔(dān)當(dāng)推動中國共產(chǎn)黨迅速把社會建設(shè)提上日程，并將其視作政府所要承擔(dān)的主要職能之一。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾發(fā)生深刻變化，社會治理在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的重要性不斷凸顯。習(xí)近平總書記指出：“要堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路，善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理優(yōu)勢，不斷完善中國特色社會主義社會治理體系，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安?！盵1]習(xí)近平：《堅持走中國特色社會主義社會治理之路，確保人民安居樂業(yè)社會安定有序》，〔北京〕《人民日報》2017年9月20日，第1版。黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”[2]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，〔北京〕人民出版社2017年版，第49頁，第49頁。，這既是對社會治理已有經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是對新時代社會治理作出的嶄新謀劃。共建共治共享的社會治理格局，作為新時代的一個重大問題，亟待從理論和實(shí)踐兩大層面展開雙重分析。

一、為何要共建共治共享：理論回應(yīng)與解析

“我們只能在我們時代的條件下去認(rèn)識，而且這些條件達(dá)到什么程度，我們就認(rèn)識到什么程度。”[3]《馬克思恩格斯文集》第9卷，〔北京〕人民出版社2009年版，第494頁。任何人的思想認(rèn)知都是在一定時空環(huán)境中生成和演化的，并映射出相應(yīng)的歷史進(jìn)程。中國共產(chǎn)黨對社會管理或社會治理的認(rèn)識同樣如此。改革開放以來，不同語境中的“社會管理”或“社會治理”蘊(yùn)含著中國共產(chǎn)黨對社會建設(shè)的認(rèn)知演化和實(shí)踐取向，并在一定程度上型構(gòu)著相應(yīng)政策和制度的演進(jìn)軌跡。

從歷史淵源看，中國共產(chǎn)黨最早提出“社會管理”是在1998年。當(dāng)時，社會管理是作為政府職能首次出現(xiàn)在《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》中。2002年，黨的十六大報告將“社會管理”明確為政府的四項主要職能之一，提出要“改進(jìn)社會管理，保持良好的社會秩序”。2003年，十六屆三中全會從完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的角度提出要“完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強(qiáng)有力的體制保障”。2004年，十六屆四中全會在總結(jié)以往社會管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從構(gòu)建社會主義和諧社會的角度對“社會管理”作出了重要部署，首次提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。這標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨對“社會管理”的認(rèn)識有了顯著而又深刻的提升，并對實(shí)踐產(chǎn)生了直接推動作用。十六屆五中、六中全會，十七大，十七屆三中、四中、五中、六中全會都從不同角度對社會管理作出了部署。這些探索充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對“社會管理”的認(rèn)識從“宏觀”到“中觀”再到“微觀”層面的“路線圖”。黨的十八大報告不僅提出推動社會管理體制改革，而且在原有16字要求的基礎(chǔ)上增加“法治保障”這一新內(nèi)涵。十八屆三中全會對全面深化改革作出了統(tǒng)籌設(shè)計和遠(yuǎn)景謀劃，全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從改進(jìn)社會治理方式、激發(fā)社會組織活力等方面全方位部署社會治理體制創(chuàng)新。這是中國共產(chǎn)黨第一次以正式文件的形式提出“社會治理”概念，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨社會治理理念的再一次深化。正如習(xí)近平同志所言，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”[4]《2014年3月5日習(xí)近平總書記在參加他所在的十二屆全國人大二次會議上海代表團(tuán)審議時的講話》，〔北京〕《人民日報》2014年3月6日，第1版。。這就從深層次上把治理與管理的內(nèi)在差異作了細(xì)致區(qū)分，雖然僅有一字之差，但它反映了黨執(zhí)政理念的與時俱進(jìn)和及時革新。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平?！笔藢梦逯腥珪诳偨Y(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和著眼社會治理新要求的基礎(chǔ)上，提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”，以此激發(fā)全民參與社會治理的積極性和主動性。黨的十九大報告進(jìn)一步提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！盵5]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，〔北京〕人民出版社2017年版，第49頁，第49頁。從學(xué)理角度看，這一深刻變化預(yù)設(shè)著這樣一個樸素道理：社會治理新格局正在嘗試對傳統(tǒng)政府治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行方式進(jìn)行再造，著力重構(gòu)政府、社會、市場、民眾之間的新型關(guān)系，通過協(xié)商、合作、互動、共贏的方式，實(shí)現(xiàn)資源整合、秩序構(gòu)建和治理效能提升?？陀^而言，盡管同樣是強(qiáng)調(diào)“治理”，但是同以往相比，共建共治共享社會治理格局更加注重合作性、公共性。深層次看，這種調(diào)適既是對實(shí)踐要求的回應(yīng)，更具有深厚的理論基礎(chǔ)。

1.治理理論強(qiáng)調(diào)的合作性預(yù)設(shè)其內(nèi)在要求

?？略?978年提出了“治理術(shù)”的概念，認(rèn)為國家應(yīng)該拋棄單純壓制和行政控制的“硬治理”方式，轉(zhuǎn)向國家自身的法治化和理性化建設(shè)，依靠對社會復(fù)雜關(guān)系的有效調(diào)配和對權(quán)力話語細(xì)致入微的疏導(dǎo)，實(shí)行“軟治理”[1]參見〔美〕戴維·約翰遜：《語音政策》，方小兵譯，〔北京〕外語教學(xué)與研究出版社2016年版，第40頁。。自1989年世界銀行提出“治理危機(jī)”的概念后，治理便風(fēng)靡全球。目前，據(jù)不完全統(tǒng)計，全球使用的治理概念已經(jīng)接近200個。盡管理解各異，但人們大多認(rèn)為，“治理理論是一套用于解釋現(xiàn)代國家與社會結(jié)構(gòu)變化特征的規(guī)范性分析框架”[2]參見孫柏瑛：《當(dāng)代地方治理——面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，〔北京〕中國人民大學(xué)出版社2004年版，第19頁。。這種分析框架意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會”[3]Rhodes,“Governance and Public Administration”,in J.Pierre(ed.),Debating Governance,Oxford：Oxford University Press,2000,p.323.。在紛繁復(fù)雜的定義中，1995年全球治理委員會給出的定義似乎更為合理，也更為人們所接受：“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。”[4]參見〔美〕戴維·赫爾德、安東尼·麥克格魯、戴維·戈爾德等：《全球大變革：全球化時代的政治、經(jīng)濟(jì)和文化》，楊雪冬、周紅云、陳家剛等譯，〔北京〕社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第70頁。顯然，這里所強(qiáng)調(diào)的治理與管理不是一個等同概念，而存在著顯見差異。

具體而言，治理是多元主體以協(xié)商為基礎(chǔ)，以合作為支撐，以共贏為目標(biāo)指向，遵循共同規(guī)則共同應(yīng)對處理公共事務(wù)的持續(xù)過程。之所以強(qiáng)調(diào)協(xié)商、合作、互動、共贏，主要是因?yàn)楝F(xiàn)代社會問題的復(fù)雜性、社會需求的多樣性和目標(biāo)取向的多元性導(dǎo)致政府、市場、社會之間的關(guān)系呈現(xiàn)出多維復(fù)雜性特征，依靠任何一方都難以解決所有問題，必須依靠多元主體之間的合作互動。也正如此，以合作互利的方式來化解社會矛盾糾紛、最大限度消除社會分歧進(jìn)而凝聚共識，被看作是現(xiàn)代社會治理的內(nèi)在要求與邏輯起點(diǎn)。正如著名政治學(xué)家HansKeman所言：“許多集體行為的問題只通過個人行為無法解決，但是由遙遠(yuǎn)的國家調(diào)節(jié)或間接的政治民主程序也不容易解決。相反，結(jié)合民主國家及其機(jī)構(gòu)的權(quán)威，倒可以使問題得到解決，自組織治理網(wǎng)絡(luò)作為一種合作性的共同體能夠使得理性的個人超越集體行動的悖論。”[5]See Jan W.Van Ddeh,Social Capital and European Democracy，London:Routledge,1999,p.90.由此可見，合作為現(xiàn)代社會所預(yù)設(shè)。共建共治共享社會治理格局的提出，即是回應(yīng)社會治理對“合作”的需求和期待?，F(xiàn)代社會治理之所以強(qiáng)調(diào)合作，主要是因?yàn)橐揽亢献骺梢韵行闹髁x或社會中心主義帶來的治理失效。在政府中心主義范式下，將解決社會問題的希望主要寄托在政府自身，而忽略了其它多元主體的支持與配合。然而，“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣性問題所需要的全部知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具?！盵6]Jan Kooiman,Governance and Governability:Using,Complexity,Dynamics and Diversity，London:Sage Publications,1993,p.252.如同任何組織體一樣，政府的力量終究是有限的。無數(shù)事實(shí)證明，單純依靠政府來化解社會治理難題并非上成之策。同樣，在社會中心主義范式下，也容易滋生分散主義的不良后果。特別是對于社會發(fā)育程度不高的當(dāng)下中國來講，“一味強(qiáng)調(diào)社會中心可能助長一些邪惡勢力的增長，從而使得公眾社會的不自主性發(fā)揮至極致”[1]〔美〕托馬斯·卡羅瑟斯：《市民社會》，〔北京〕《國外社會科學(xué)文摘》2000年第7期。。因此，要想拓展社會治理空間、提升社會治理效能，就必須致力于“合作”，在合作中實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。這就是共建共治共享社會治理格局的內(nèi)在需求，它已經(jīng)被實(shí)踐反復(fù)證明。

2.公共性理論強(qiáng)調(diào)的公共性構(gòu)成其重要基礎(chǔ)

治理理論對合作性的強(qiáng)調(diào)，意味著共建共治共享社會治理格局試圖“排除任何政府中心主義的取向，不僅拒絕統(tǒng)治型的集權(quán)主義的政府中心主義取向，也不贊成旨在稀釋集權(quán)的民主參與型的政府中心主義取向”[2]張康之：《論參與治理、社會自治與合作治理》，〔哈爾濱〕《行政論壇》2008年第6期。。也就是說，在共建共治共享社會治理格局中，它是用協(xié)商的方法來解決治理問題，要求協(xié)商對話并尋求相互理解；同時，以尋求共識為行動導(dǎo)向，努力追求以各利益相關(guān)方都滿意的決策方案。顯然，這是一種充滿美好預(yù)設(shè)的理想圖景。但是，這個理想圖景并非不能實(shí)現(xiàn)。其基礎(chǔ)就是謀求實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會、公眾等多元主體共同關(guān)注的公共利益，以公共性促進(jìn)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在詞源學(xué)上，公共性有“public”和“common nature”兩種翻譯方法，但都包含著公共的、公眾的意蘊(yùn)。在政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，公共性被看作是公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，社會成員的集體性行動、公共權(quán)力的形成、行使過程和目標(biāo)取向都圍繞公共性展開。哈貝馬斯的公共領(lǐng)域理論認(rèn)為，公共性往往是對所有公民無障礙的開放性、公眾在公共領(lǐng)域內(nèi)對公共權(quán)力和公共事務(wù)的批判性，以及遵循自由、民主、正義原則進(jìn)行理性商討所達(dá)成的可以促使獨(dú)立參與者在非強(qiáng)制狀態(tài)下采取集體行動的共識[3]哈貝馬斯對“公共性”概念的分析，可參見〔德〕哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東等譯，〔上海〕學(xué)林出版社1999年版；〔德〕哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間》，童世駿譯，〔上海〕生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版，第8章。。而公共性之所以產(chǎn)生，一個重要原因就是人及其行動的社會性。當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)合作比獨(dú)處更有助于人的生存發(fā)展時，公共性便產(chǎn)生了。事實(shí)上，“公共性是人與人之間共在共處共建共享的特性。它既是一種揚(yáng)棄個體利益而考慮他人利益的公共理念，也是人們實(shí)踐交往中互相照顧和關(guān)心的一種生活狀態(tài)，體現(xiàn)了人的類特征”[4]周志山、馮波：《馬克思社會關(guān)系理論的公共性意蘊(yùn)》，〔北京〕《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2011年第4期。。馬克思恩格斯等經(jīng)典作家雖然沒有直接論述公共性，但是，他們在闡述公共利益、人的自由聯(lián)合體、共同體等概念的過程中，對公共性相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了深入研究。其實(shí)，公共性蘊(yùn)含著人類共同體的最終歸宿、社會成員的利益訴求等重要內(nèi)涵。在某種意義上，一部人類社會發(fā)展史就是一部公共性不斷發(fā)展和凸顯的歷史，只不過不同時代公共性的內(nèi)涵和特征有所不同而已。在傳統(tǒng)社會，由于生產(chǎn)力發(fā)展水平低下、人與人之間交往范圍較小，公共性問題顯得相對簡單。但是，到了現(xiàn)代社會，一系列經(jīng)濟(jì)問題、社會問題、精神問題使得對公共性事件的治理變得日趨復(fù)雜。在這種情況下，公共性成為人們在分析社會治理問題時的重要參照。共建共治共享社會治理格局的重要基礎(chǔ)就在于公共性。就政府而言，公共性是其第一屬性。實(shí)際上，政府起源理論早就告訴人們，按照人們的授權(quán)履行公共職責(zé)、管理公共事務(wù)、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共利益，是政府的本職所在。所以，不管在何種社會也不管其效能效度，任何國家的政府在社會治理中都必須承擔(dān)公共性角色。就社會而言，公共性亦是其顯著特征?！叭耸且磺猩鐣P(guān)系的總和”[5]《馬克思恩格斯文集》第1卷，〔北京〕人民出版社2009年版，第501頁。的論斷早就預(yù)設(shè)著社會在本質(zhì)上是一種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。盤根錯節(jié)、錯綜復(fù)雜的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在深層次上要求各類主體必須進(jìn)入公共領(lǐng)域，以合作共事的理念來共同應(yīng)對和處理社會事務(wù)。就市場而言，它同樣存在公共性。美國公共政策學(xué)者凱爾曼在討論市場行為之所以形成時就認(rèn)為：“在市場環(huán)境下，受個體利益驅(qū)動支配的行動者之所以能促進(jìn)公共利益，就是因?yàn)樗谜暪残?。”[1]〔美〕凱爾曼：《制定公共政策》，商正譯，〔北京〕商務(wù)印書館1990年版，第204頁。有學(xué)者則說得更直接：“市場體制帶來的不僅僅是經(jīng)濟(jì)的富足和效率，而且意味著社會的福利和公共利益的增進(jìn)?！盵2]Lowi，T.J，The End of Liberalism:The Second Rrepublic of the United States，W.W.Norton ＆Company,1979.總而言之，對于共建共治共享社會治理來講，公共性是各大治理主體合作共治共享的關(guān)聯(lián)屬性。一方面，公共性是共建共治共享社會治理格局之合作框架得以形成的基礎(chǔ)和紐帶，另一方面，公共性的價值目標(biāo)也只有在共建共治共享的過程中才能得以實(shí)現(xiàn)。

二、何謂共建共治共享：基本概念與框架

治理理論和公共性理論給人們的啟發(fā)是，新時代的社會治理必須走共建共治共享的道路。顯然，這主要是回答“為什么”的問題。實(shí)際上，在明晰這個問題之后，則要進(jìn)一步思考到底什么是共建共治共享的社會治理格局。即探討其概念框架問題。從其概念框架看，共建共治共享的社會治理格局主要強(qiáng)調(diào)的是主體的一核多元、過程的公共參與和結(jié)果的共同享有。對此，“共建”“共治”“共享”是理解其概念框架的三個關(guān)鍵詞。

1.共建是基本要求

新時代的社會治理之所以強(qiáng)調(diào)共建，主要是源于兩點(diǎn)考慮：一是現(xiàn)代社會事務(wù)的復(fù)雜性。早在170多年前，恩格斯就告訴人們：“當(dāng)我們通過思維來考察自然界或人類歷史或我們自己的精神活動的時候，首先呈現(xiàn)在我們眼前的，是一幅由種種聯(lián)系和相互作用無窮無盡地交織起來的畫面，其中沒有任何東西是不動的和不變的，而是一切都在運(yùn)動、變化、生成和消逝。所以，我們注意得更多的是運(yùn)動、轉(zhuǎn)變和聯(lián)系。”[3]《馬克思恩格斯文集》第3卷，〔北京〕人民出版社2009年版，第538頁，第520頁。社會問題就是如此。因此，面對錯綜復(fù)雜的利益訴求、盤根錯節(jié)的社會矛盾，理應(yīng)運(yùn)用整合性思維、合作性理念來考慮和應(yīng)對。特別是進(jìn)入現(xiàn)代社會后，社會事務(wù)變得更加復(fù)雜。但與此同時，單一主體的能力不足及有限理性的問題依然存在，并沒有隨著社會進(jìn)步而得到根本性消除。博克斯的公民治理理論也認(rèn)為，“社區(qū)治理中任何一個個人都無法解決社區(qū)問題，吸引社區(qū)內(nèi)的公民的參與至關(guān)重要”[4]〔美〕理查德·C·博克斯：《公民治理——引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》，孫柏瑛等譯，〔北京〕中國人民大學(xué)出版社2013年版，第2頁。。這些都意味著現(xiàn)代社會治理必須尋求合作共建之策。二是尊重人民群眾的首創(chuàng)精神。對于人民群眾在社會發(fā)展中的重要作用，1844年恩格斯在描述英國狀況時就有著清醒的認(rèn)識。他說：“我們要求把歷史的內(nèi)容還給歷史，但我們認(rèn)為歷史不是‘神’的啟示，而是人的啟示，并且只能是人的啟示?！盵5]《馬克思恩格斯文集》第3卷，〔北京〕人民出版社2009年版，第538頁，第520頁。列寧則說得更加直接：“世界之所以有這種突飛猛進(jìn)的發(fā)展，其基本原因是有成億成億的人卷進(jìn)這個發(fā)展的洪流了?！盵6]《列寧全集》第43卷，〔北京〕人民出版社1987年版，第175-176頁。依靠廣大人民群眾奪取政權(quán)、穩(wěn)固執(zhí)掌政權(quán)的中國共產(chǎn)黨更是充分相信和依賴人民群眾。習(xí)近平同志多次指出：“人民是創(chuàng)造歷史的動力，我們共產(chǎn)黨人任何時候都不要忘記這個歷史唯物主義最基本的原理。”[7]中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》（2016年版），〔北京〕學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2016年版，第127頁。中國共產(chǎn)黨成功推動革命、建設(shè)和改革的歷史和實(shí)踐充分說明，只有始終依靠人民的力量，才能推動歷史前進(jìn)，才能取得事業(yè)成功。就社會治理而言，它是一項牽涉面廣、觸及矛盾深的復(fù)雜工程，唯有依靠人民群眾的力量、發(fā)揮人民群眾的聰明才智、引導(dǎo)人民群眾廣泛參與，才能構(gòu)筑起穩(wěn)固的社會基礎(chǔ)。

所以，從社會治理的當(dāng)前景象看，其關(guān)鍵在于培育積極理性、合作共建的多元主體。歷史和實(shí)踐充分證明：主體永遠(yuǎn)是推動社會治理的關(guān)鍵性要素，沒有主體參與的社會治理無疑是空中樓閣。對于現(xiàn)代社會治理而言，如果只有單一主體或單一中心，則談不上共建的過程，也無法達(dá)到共建的結(jié)果。事實(shí)上，政府、市場、社會、公眾都因其關(guān)注公共利益的公共性和倡導(dǎo)價值共享的內(nèi)在需求，內(nèi)在地決定了它們都是現(xiàn)代社會治理不可或缺的重要參與主體。“社會治理事關(guān)廣大人民群眾的切身利益，必須依靠廣大人民群眾的積極參與和共同建設(shè)。正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)表明，讓政府、企業(yè)、社會組織、群眾等主體在黨的領(lǐng)導(dǎo)下都廣泛參與社會治理，努力做到治理問需于民、問情于民、問計于民，尊重并落實(shí)人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，是現(xiàn)代社會治理必須遵循的基本要求?！盵1]夏錦文：《堅持走中國特色社會主義社會治理之路》，〔南京〕《新華日報》2017年11月1日，第11版。所以，在強(qiáng)調(diào)共建共治共享時，當(dāng)前的首要任務(wù)是培育多元積極理性的參與主體。在這里，所謂積極，就是要引導(dǎo)這些主體主動、自覺而不是被動、應(yīng)付式地參與社會治理；所謂理性，就是要引導(dǎo)這些主體告別“各人自掃門前雪”式的自利性參與，轉(zhuǎn)而樹立公共品德，以公共精神參與社會治理。只有具備這些品格的主體，才能為共建所需。

2.共治是主要方式

共建共治共享社會治理格局基礎(chǔ)在于共建，核心則在共治。梳理黨的文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)“共治”理念、提倡“共治”方式，是黨的十九大在社會治理問題上作出的嶄新謀劃，彰顯出黨的重大理論創(chuàng)新。當(dāng)前社會治理之所以強(qiáng)調(diào)要有共治思維，主要是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的社會管理模式已經(jīng)不再適應(yīng)時代和實(shí)踐的雙重要求。正如薩拉蒙（Salamon）在構(gòu)建“新治理”理論時所言，治理要想?yún)^(qū)別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治，就必須重視多方治理主體的合作共治，以此體現(xiàn)各類主體的廣泛協(xié)作關(guān)系[2]See Salamon，L.M.＆ O.Elliott，The Tools of Government Action:A Guide to the New Governance，Oxford:Oxford University Press,2002.。對于共治，通俗的理解就是，各大主體通過溝通、協(xié)商、調(diào)和、合作的方式而不是簡單的硬碰硬的辦法來共同參與公共事務(wù)治理，妥善解決矛盾紛爭，進(jìn)而達(dá)致一致性意見、采取一致性行動。激發(fā)和引導(dǎo)多元主體共同參與社會事務(wù)治理，既是現(xiàn)代社會治理的內(nèi)在要求，也是提升社會治理能力水平的必然途徑。當(dāng)然，共治之所以需要，一個最為直接的原因在于現(xiàn)代社會治理領(lǐng)域出現(xiàn)了多元主體和多元決策中心，政府、社會組織、企業(yè)、公民個人等主體都可以在一定規(guī)則的約束下，以不同形式共同行使治理權(quán)力。任何一個主體都難以單槍匹馬地行動，而必須尋求與其它主體的通力合作、共同治理，以實(shí)現(xiàn)治理力量的合理均衡。一些典型案例表明，如果單純依靠某一個主體來應(yīng)對處理某項公共事務(wù)，不僅會遭受能力有限的掣肘，而且還會引致其它相關(guān)主體的不信任甚至不滿，繼而形成隔岸觀火式的參與冷漠。相反，如果尋求所有主體的共同參與，情況則會朝著積極向上的方向發(fā)生變化。因而，共治成為現(xiàn)代社會治理的共同期待。

在把共治作為共建共治共享社會治理格局的主要方式時，則應(yīng)重視公共參與的重要價值。在政治生活中，公共參與是一切行動的核心要素。它“是一種制度化的民主制度，它強(qiáng)調(diào)政府的開放、有誠意聽取并吸納公眾的意見，公眾參與的核心環(huán)節(jié)是政府與公眾的互動，公眾參與決策和治理的過程。它所強(qiáng)調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對話，遵循‘公開、互動、包容性、尊重民意’等基本原則”[3]蔡定劍：《公眾參與及其在中國的發(fā)展》，〔北京〕《團(tuán)結(jié)》2009年第4期。。彼德斯在提出市場式政府、參與式政府、彈性化政府、解制型政府這四種政府治理模式時，也將公共參與作為重要一維。在他看來，公共參與之所以無比重要，是因?yàn)槟軌蚪⒘己玫膰遗c社會關(guān)系，并能提高公眾參與公共決策、參與公共事務(wù)治理的機(jī)會[1]參見〔美〕B·蓋伊·彼德斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明譯，〔北京〕中國人民大學(xué)出版社2001年版，第78頁。。因此，面對社會治理的新情況，必須重視、強(qiáng)化和推動公共參與，推動治理方式從傳統(tǒng)管控思路向現(xiàn)代共治模式轉(zhuǎn)變。尤其是，在充分發(fā)揮政府治理作用的基礎(chǔ)上，“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[2]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，〔北京〕人民出版社2017年版，第49頁，第44-45頁，第45頁。。比如，改革完善社會組織管理制度，鼓勵和支持社會力量、人民群眾參與社會治理和公共服務(wù)。同時，提倡和推進(jìn)共治需樹立一種觀念：共治并不意味著減少政府職責(zé)、減輕政府責(zé)任，更不是為政府“甩包袱”找理由，而是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，提倡包括政府、社會組織、公眾等在內(nèi)的多元主體共同參與社會治理，進(jìn)而激發(fā)一切有利于社會治理的積極因素[3]參見夏錦文：《堅持走中國特色社會主義社會治理之路》，〔南京〕《新華日報》2017年11月1日，第11版。。

3.共享是目標(biāo)指向

共產(chǎn)黨人始終告誡自己，“全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗(yàn)一個政黨、一個政權(quán)性質(zhì)的試金石。帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)”[4]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，〔北京〕人民出版社2017年版，第49頁，第44-45頁，第45頁。。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，社會治理的根本目的在于增進(jìn)全體人民的福祉，讓所有參與者都有機(jī)會參與治理、分享治理成果、有更多獲得感，而不是為了一部分人甚至少數(shù)人。這既是社會治理共享理念的本質(zhì)含義，也是中國特色社會主義社會治理與西方國家社會治理的最大區(qū)別和最明顯優(yōu)勢。正如十九大報告所指出的，堅持人人盡責(zé)、人人享有，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)[5]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，〔北京〕人民出版社2017年版，第49頁，第44-45頁，第45頁。。

政府的公共性和個體交往的社會性，使人們不難理解社會治理為什么要實(shí)現(xiàn)共享和能不能實(shí)現(xiàn)共享。難點(diǎn)在于如何理解企業(yè)（市場）在社會治理中達(dá)致共享。由于人們帶有偏見性地認(rèn)為，企業(yè)以追求利潤為主要目的，而這又是以損害公眾利益為代價的，并會造成一系列社會問題。因而，企業(yè)發(fā)揮價值共享的作用為很多人所質(zhì)疑。更讓人感到詫異的是，企業(yè)越是試圖消除這些偏見，越是積極承擔(dān)社會責(zé)任，越是會加重人們的這種質(zhì)疑，越是形成惡性循環(huán)。對此，價值共享理論創(chuàng)始者邁克爾·波特和馬克·克瑞默認(rèn)為，企業(yè)與社會之所以陷入這種窘境，根源在于“企業(yè)本身陷入了一個過時的價值創(chuàng)造模式中，企業(yè)以狹隘的觀點(diǎn)看待價值創(chuàng)造，追求最佳短期財務(wù)績效，而忽略了最重要的客戶需求，罔顧攸關(guān)企業(yè)長期前景對社會的影響”[6]Porter，M.E.and M.R.Kramer，“Creating Shared Value”，Harvard Business Review,(1-2)2011.。如何破解這一難題？邁克爾·波特進(jìn)一步提出建議：企業(yè)不應(yīng)把目光僅僅盯在利潤上，而應(yīng)該樹立價值共享的理念，抓住參與社會事務(wù)而贏得的發(fā)展機(jī)遇。也就是說，企業(yè)要與社會形成共同進(jìn)步、相互增強(qiáng)的共生關(guān)系。因?yàn)椋诨貞?yīng)社會問題中也蘊(yùn)含著無限商機(jī)，通過參與商業(yè)競爭，企業(yè)既能提升社會競爭力又能改善社會福祉。事實(shí)亦確實(shí)如此。“從社會的角度看，價值由哪一類組織創(chuàng)造出來并不重要，重要的是，產(chǎn)生效益的，是那些能以最低成本創(chuàng)造最大效果的組織（或一群組織）。無論是出于商業(yè)還是出于社會目的，找到提升生產(chǎn)力的方法，是同樣有價值的。簡單來說，所有社會領(lǐng)域的資源使用，都應(yīng)依循價值創(chuàng)造原則?！盵5]

由此可見，對于社會治理來說，無論是政府還是公眾，抑或是企業(yè)，都具有價值共享的基礎(chǔ)和期待。這就是強(qiáng)調(diào)共享的深層緣由。共享固然是社會治理的目標(biāo)期待，但是，這里的共享并不僅僅指物質(zhì)成果的共享，還包含公共利益、公共精神的共享。如果社會治理僅僅在于構(gòu)建了一些看得見摸得著的物質(zhì)硬件，而忽略了公共利益最大化，不能恪守公共精神，則無法構(gòu)建社會有機(jī)體，最終也會使物質(zhì)化的硬件成果難以共享。無數(shù)事實(shí)證明，只有實(shí)現(xiàn)公共利益、公共精神的共享，才能最終實(shí)現(xiàn)物質(zhì)成果的共享。此外，還應(yīng)看到，共享也不是簡單地搞治理成果的平均分配，而是要通過合作、互動、共建、共治，讓所有參與者都能有更多的獲得感，從而真正增進(jìn)社會福祉。

三、何以共建共治共享：實(shí)踐探索與路徑

黨的十八大以來，“治理”成為新一屆黨中央治國理政的嶄新理念。在這一理念的指引下，社會治理從全民共建共享逐漸走向共建共治共享，這不僅意味著中國共產(chǎn)黨對社會治理的認(rèn)識在不斷深化，而且預(yù)示著對新時代社會治理格局的嶄新謀劃。對此，如何構(gòu)建共建共治共享社會治理格局，亟需從不同視角作出探索。客觀而言，這是在明晰為何要共建共治共享、何謂共建共治共享這兩大基礎(chǔ)性議題之后理應(yīng)思考的重大實(shí)踐問題。毫無疑問，在實(shí)踐層面推動共建共治共享社會治理格局需要借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，但更多的還是應(yīng)該從中國國情出發(fā)，探尋適合自身實(shí)際的實(shí)踐路徑。

1.促進(jìn)秩序與活力的合理均衡

在人類政治社會生活中，秩序與活力一直為人們所追求。秩序之所以重要，乃是因?yàn)樗鼘τ谌祟惾魏蔚膶?shí)踐來說具有永恒意義，而不是權(quán)宜之計。無數(shù)事實(shí)證明：“只有在秩序的基礎(chǔ)上，社會才能存續(xù)?！盵1]〔美〕E.A.霍貝爾：《初民的法律：法的動態(tài)比較研究》，周勇譯，〔北京〕中國社會科學(xué)出版社1993年版，第12頁。政治學(xué)大師亨廷頓更是直白地告知人們：“人當(dāng)然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。”[2]〔美〕亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華譯，〔北京〕三聯(lián)書店1989年版，第7頁。很大程度上可以這樣講，“如果我們是出于理性，而不是出于情感，如果我們尊重實(shí)際，而不是沉湎于想象。我們就應(yīng)承認(rèn)，對于社會公共生活而言，秩序與其他社會價值相比具有優(yōu)先性”[3]周光輝：《政治文明的主題：人類對合理的公共秩序的追求》，〔長春〕《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2003年第4期。。秩序的重要性預(yù)設(shè)了它在社會治理中的重要地位。歷史和實(shí)踐反復(fù)證明，一切形態(tài)的社會治理，從根本上都是以相對穩(wěn)定的社會秩序?yàn)榛A(chǔ)，缺乏穩(wěn)定的秩序，所有的治理活動都將成為泡影。但是，對于秩序的強(qiáng)調(diào)并不是禁錮剛性的穩(wěn)定，而是要尋求構(gòu)建在穩(wěn)定社會秩序基礎(chǔ)上的生機(jī)活力。如果說秩序是社會治理體系建設(shè)所要尋求的最大公約數(shù)，那么活力則是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)這一公約數(shù)的有力支撐和主要著眼點(diǎn)?；谥刃蚺c活力的顯見重要性，黨的十八屆三中全會明確提出社會治理體系創(chuàng)新的主要目標(biāo)在于“確保社會既充滿活力又和諧有序?！边@就是在社會治理中要重塑社會秩序，釋放社會活力。

然而，在現(xiàn)實(shí)中有時又走向了“管制主義”或“自治主義”的誤區(qū)：通過管制構(gòu)建了秩序而又損傷了社會活力，自治在一定程度上雖然能釋放活力卻又遺留了危及社會秩序的隱憂。所以，治理經(jīng)常陷入管制與自治的二元沖突之中。要么是管制主義仍成為社會治理的主要手段，管控管制多，多元主體積極性難以得到有效發(fā)揮；要么是自治至上，不顧社會發(fā)育水平而機(jī)械地理解自治，導(dǎo)致社會力量長不大、長不好、接不住。這說明，在構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局中，擺在首位的是要正確處理秩序與活力的關(guān)系，努力促進(jìn)秩序與活力的合理均衡。對此，應(yīng)著重抓好兩個方面：一是明確社會規(guī)則，促進(jìn)社會有序?，F(xiàn)代社會是法治社會，法治是規(guī)則化的治理，現(xiàn)代社會治理是規(guī)則之治?，F(xiàn)代社會治理的復(fù)雜性意味著它必須重視規(guī)則、依規(guī)則而行。因而，要加大健全社會治理制度體系、提升制度執(zhí)行力等方面的投入力度。二是統(tǒng)籌資源配置，激發(fā)社會活力?；盍Φ尼尫磐Y源合理分配的程度密切相關(guān)。因此，要通過充分開發(fā)利用技術(shù)、智力、組織、社會關(guān)系等資源來激發(fā)社會成員參與社會治理的積極性，釋放各大主體的治理活力。

2.培育良好的公共精神

共建共治共享社會治理格局的一大關(guān)鍵詞在于“公共性”。這種公共性，不僅僅在于搭建物質(zhì)化的公共平臺，而且還離不開公共價值、公共精神的培育。美國著名的社會學(xué)家帕特南運(yùn)用實(shí)證研究方法，對意大利進(jìn)行了個案分析。歷經(jīng)20多年的跟蹤研究，他發(fā)現(xiàn)意大利之所以在法西斯專制崩潰后成功地使意大利社會走向善治和繁榮，主要原因就在于它有一種公共傳統(tǒng)，促進(jìn)人們形成了相互交往的紐帶和信任網(wǎng)絡(luò)。這就是“社會資本”[1]參見〔美〕羅伯特·帕特南，《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，賴海蓉譯，〔南昌〕江西人民出版社2001年版，第203-204頁。。某種意義上講，這種社會資本蘊(yùn)含的就是公共精神。對于社會治理而言，這種公共精神至為重要，須臾不可或缺。凱爾曼等人在分析政府、社會組織等主體之所以愿意積極參與社會治理時亦提出，正是一種公共精神支配著他們的行動，并且產(chǎn)生有助于實(shí)現(xiàn)公共利益的共同行動。只有多元主體始終秉持公共精神并最大限度地實(shí)現(xiàn)它，社會有機(jī)體才會真正實(shí)現(xiàn)治理活動的共建共治和治理成果的共享。

那么，到底何謂公共精神？按照目前的通行看法，“公共精神的主要特點(diǎn)是超越個人的狹隘眼界和直接的功利目的，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立的人格精神、社會公德意識、自律自制的行為規(guī)范和善待生命的慈悲仁愛精神”[2]宋安平：《論公共精神重塑的政府責(zé)任》，〔昆明〕《中共云南省委黨校學(xué)報》2013年第6期。。也就是說，它包含著對文明、互助、公道、寬容、責(zé)任、奉獻(xiàn)等理性風(fēng)范和道德情操的充分肯定?，F(xiàn)代社會治理雖然提倡自治自助，但是并不排斥社會成員在交往過程中應(yīng)當(dāng)對他人利益和公共利益的尊重、關(guān)照。這就意味著，在推動多元主體參與社會治理的過程中，還必須引導(dǎo)他們遵守規(guī)則，樹立公共意識，增強(qiáng)公共精神。實(shí)際上，公共精神的缺失恰恰是當(dāng)前諸多治理活動無果而終或者“冷淡靜默”之尷尬境遇的重要原因。因此，在打造共建共治共享社會治理格局中，應(yīng)將培育公共精神作為一個系統(tǒng)性工程來抓。比如，鼓勵和引導(dǎo)公共參與、培育公共文化等等，都是亟待突破的重點(diǎn)領(lǐng)域。

3.提升法治素養(yǎng)水平

法律是治國之重器，良法是善治之前提。厲行法治是現(xiàn)代社會文明國家和現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。從其自身性質(zhì)看，法治同時具有價值理性和工具理性雙重特質(zhì)。作為價值理性，法治蘊(yùn)含的是一種目標(biāo)追求；作為工具理性，法治則是促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方式方法。實(shí)事求是地講，當(dāng)前社會治理之所以強(qiáng)調(diào)法治，也是有其歷史教訓(xùn)的。過去一段時間，社會治理習(xí)慣于運(yùn)用行政手段、沿用人治方式來調(diào)處社會矛盾、化解社會糾紛、處理社會事務(wù)。這種方式雖然在短期內(nèi)解決了一些問題，但是其遺留的后果也是不容忽視的?！皶薜暮⒆佑心坛浴薄按篝[大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”“花錢買平安”等等陋習(xí)都是其典型表現(xiàn)。顯然，這同新時代的事業(yè)發(fā)展要求和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)期待都是相背離的，其負(fù)面效應(yīng)非常明顯?；诖耍诶^承以往優(yōu)良傳統(tǒng)和歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨的十九大報告進(jìn)一步提出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。”[3]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，〔北京〕人民出版社2017年版，第38頁。

法治是現(xiàn)代社會治理的基本方式。當(dāng)前，在打造共建共治共享社會治理格局過程中，推進(jìn)落實(shí)法治的重點(diǎn)是要夯實(shí)一個基礎(chǔ)：培養(yǎng)法治思維和運(yùn)用法治方式。所謂法治思維，就是“主體以法治基本內(nèi)涵為約束和指引，正確運(yùn)用法律方法想問題、作決策、辦事情的思維方式。它主要包括規(guī)則思維、權(quán)利保障思維、權(quán)力制約思維、責(zé)任思維、程序思維和公平正義思維等”[1]夏錦文主編：《法治思維》，〔南京〕江蘇人民出版社2015年版，第3頁。。要善于運(yùn)用法治思維謀劃和推進(jìn)社會治理。所謂法治方式，就是運(yùn)用合乎法治思維和法律要求的手段處理社會實(shí)際問題的方式方法。要善于運(yùn)用法治方式破解社會治理難題。法治思維和法治方式之所以重要，主要是因?yàn)樗诜ㄖ误w系建設(shè)中居于基礎(chǔ)性地位。在一個社會中，法治能不能取得成功直接依賴于社會成員是否普遍接受了與法治精神相適應(yīng)的法治思維，并且按照這種思維采取行動、處理問題。而運(yùn)用法治思維和法治方式，就是“要把法治理念、法治精神、法治原則和法治方法貫穿到政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理、治黨治軍等國家治理實(shí)踐之中，逐步形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習(xí)慣。特別是在化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定方面，不能簡單依靠國家強(qiáng)制力甚至國家暴力去壓制，不能用行政手段‘?dāng)[平’，也不能套用‘人民內(nèi)部矛盾人民幣解決’的老辦法，而是要通過法治方式、回歸法治途徑，把社會矛盾的解決建立在法治基礎(chǔ)上，把維穩(wěn)建立在維權(quán)的基礎(chǔ)之上”[2]張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，〔北京〕《中國法學(xué)》2014年第4期。。這就要求地方政府搭建社會治理的法治架構(gòu)，營造良好的法治氛圍，不斷健全完善法治程序，明確各大主體的治理責(zé)任與權(quán)利，提高社會治理的法治化水平。

4.推動治理技術(shù)創(chuàng)新

社會治理不僅需要及時革新理念，還需要創(chuàng)新運(yùn)用新的治理技術(shù)。推動技術(shù)的適時更新和有效跟進(jìn)是現(xiàn)代社會治理在操作層面的最大需求。在龐大的治理技術(shù)系統(tǒng)中，伴隨信息化社會而來的大數(shù)據(jù)是必須引起重視的關(guān)鍵要素。各方面的數(shù)據(jù)表明，在社會治理中，大數(shù)據(jù)于信息采集、信息篩選、信息甄別、信息應(yīng)用、信息共享等方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。其最大的價值是能促進(jìn)整體性治理、系統(tǒng)性治理和精準(zhǔn)化治理。近期引發(fā)人們熱議的“精準(zhǔn)扶貧變成精準(zhǔn)填表”問題，在很大程度上就映射出基層治理領(lǐng)域中對大數(shù)據(jù)運(yùn)用的不足，從而導(dǎo)致產(chǎn)生信息孤島，浪費(fèi)人力財力物力，嚴(yán)重制約治理效能提升。實(shí)際上，一些研究已經(jīng)清晰地表明：“大數(shù)據(jù)在社會治理領(lǐng)域的運(yùn)用在很大程度上節(jié)約了社會治理的時間、資源以及人力資本。同時，對社會治理的思路和模式也將產(chǎn)生較大的沖擊，在大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的社會治理創(chuàng)新將使單向度的管理轉(zhuǎn)向多元主體互動的協(xié)同化治理，使網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)向覆蓋面更廣的網(wǎng)絡(luò)化治理，使靜態(tài)化的管理變得更加具有流動性和彈性，使精細(xì)化管理轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)化治理。”[3]張曉君、王郅強(qiáng)：《結(jié)構(gòu)性改革與社會治理體系構(gòu)建》，〔廣州〕《華南理工大學(xué)學(xué)報》（哲社版）2017年第1期。因而，在推動社會治理技術(shù)創(chuàng)新層面，應(yīng)當(dāng)充分開發(fā)和有效運(yùn)用大數(shù)據(jù)，比如，打破部門分割、地方保護(hù)主義等人為因素的限制，以整體性思維建立大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，讓流動人口管理服務(wù)、公共事務(wù)辦理、行政審批、就業(yè)信息發(fā)布、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧救助等與社會治理密切相關(guān)的問題都在一個大系統(tǒng)中得到一攬子開發(fā)和應(yīng)用，真正實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)打盡、一網(wǎng)辦理”。