戚曉明

內(nèi)容提要 農(nóng)村環(huán)境問題是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)注的重要議題。新中國成立以來我國農(nóng)村環(huán)境治理的主體從一元轉(zhuǎn)為多元，經(jīng)歷了傳統(tǒng)單一政府主導(dǎo)的行政化管控時期、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推動下社區(qū)加入治理行列時期以及治理背景下多元主體共治時期。在“政府主導(dǎo)、社區(qū)負(fù)責(zé)、社會組織和群團(tuán)組織協(xié)同、社區(qū)居民參與”的農(nóng)村環(huán)境治理新格局中，各主體角色有了新的定位，環(huán)境治理機(jī)制也迎來參與機(jī)制、組織機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制方面的創(chuàng)新。政府購買服務(wù)“項(xiàng)目制”、全要素網(wǎng)格化、“三社聯(lián)動”、資源投入的多元化成為機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵內(nèi)容?；鶎优c社會的自主性在今后農(nóng)村環(huán)境的治理中仍需進(jìn)一步挖掘。

黨的十九大報(bào)告指出：“農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重?！盵1]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，〔北京〕人民出版社2017年版，第32頁?！叭r(nóng)”問題也是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求概括為：產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。有學(xué)者將這20個字理解為“三生”（生產(chǎn)、生態(tài)、生活）+“文治”（文明、治理）[2]溫鐵軍：《生態(tài)文明與比較視野下的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2018年第1期。。其中“生態(tài)宜居”講的就是農(nóng)村的環(huán)境問題。實(shí)際上，“自十八大以來中央在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)方面就進(jìn)一步發(fā)力，農(nóng)村環(huán)境治理已經(jīng)成為地方治理能力建設(shè)的重要議題”[3]劉偉：《論鄉(xiāng)村環(huán)境協(xié)同治理的行動者網(wǎng)絡(luò)及其優(yōu)化策略》，〔南京〕《學(xué)?！?018年第2期。。十九大之后，以鄉(xiāng)村振興為主題的2018年中央一號文件又明確提到：“鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財(cái)富。……要加強(qiáng)農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理。……持續(xù)改善人居環(huán)境?！盵1]《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，〔北京〕新華社2018年2月4日電?？梢姡卩l(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的時代場域中，農(nóng)村環(huán)境治理更是鄉(xiāng)村基層治理的重要方面。

在城鎮(zhèn)化和農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程中，我國農(nóng)村環(huán)境問題日益突出。有學(xué)者歸納指出，農(nóng)村環(huán)境問題主要表現(xiàn)為“農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村水質(zhì)污染、空氣噪聲污染、生活垃圾污染、工業(yè)轉(zhuǎn)嫁污染五類”[2]侯俊東、呂軍等：《農(nóng)戶經(jīng)營行為對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境影響研究》，〔濟(jì)南〕《中國人口·資源與環(huán)境》2012年第3期。。對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的成因，學(xué)界從不同的研究視角認(rèn)為城市污染轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染[3]赫曉霞、欒勝基：《農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為與農(nóng)村環(huán)境變遷的響應(yīng)關(guān)系研究》，《中國環(huán)境保護(hù)優(yōu)秀論文集》，〔北京〕中國環(huán)境科學(xué)出版社2005年版，第2305頁。、農(nóng)戶經(jīng)營行為[4]侯俊東、呂軍等：《農(nóng)戶經(jīng)營行為對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境影響研究》，〔濟(jì)南〕《中國人口·資源與環(huán)境》2012年第3期。、居民環(huán)境意識與生活方式[5]王芳：《社區(qū)視野中的環(huán)境問題與環(huán)保社會力之建構(gòu)》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2003年第6期。、城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)[6]洪大用、馬芳馨：《二元社會結(jié)構(gòu)的再生產(chǎn)——中國農(nóng)村面源污染的社會學(xué)分析》，〔北京〕《社會學(xué)研究》2004年第4期。等是重要因素。在農(nóng)村環(huán)境的治理手段上，由于我國農(nóng)村地區(qū)的社會控制在很長歷史時間內(nèi)都是以“自治”的形式展開的[7]宋言奇、申珍珍：《我國傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理機(jī)制分析》，〔昆明〕《學(xué)術(shù)探索》2017年第12期。，因此形成了以村集體、村民為治理主體以及以“熟人社會”的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、村規(guī)民約、社區(qū)輿論、生態(tài)文化等為治理手段的“內(nèi)生自主型治理”模式[8]范和生、唐惠敏：《農(nóng)村環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的變遷與城鄉(xiāng)生態(tài)共同體的構(gòu)建》，〔呼和浩特〕《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》（漢文版）2016年第4期。。這種治理模式在新中國成立后的相當(dāng)長一段時間甚至如今的很多傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)一直存在。改革開放前后，我國國家層面的環(huán)境保護(hù)工作開始啟動。政府的政策、環(huán)保法規(guī)、惠民工程等成為主要的治理手段。但是政府在環(huán)境治理過程中不可避免存在一定的“政府失靈”?；诖?，學(xué)界認(rèn)為環(huán)境問題的解決不能單純依靠政府這個單一的治理主體，要引入“大量的社會力量來參與環(huán)境治理”[9]秦天寶、段帷?。骸段覈h(huán)境治理體系的新發(fā)展——從單維治理到多元共治》，〔北京〕《中國生態(tài)文明》2015年第4期。，并提出了“以政府為指導(dǎo)、以企業(yè)為配合、以社區(qū)居民為基礎(chǔ)、以社區(qū)組織為紐帶、以環(huán)保非政府組織為支持”[10]栗明：《社區(qū)環(huán)境治理多元主體的利益共容與權(quán)力架構(gòu)》，〔成都〕《理論與改革》2017年第3期。的多元共治的環(huán)境治理架構(gòu)。在我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)迅速發(fā)展及國家提出基層治理創(chuàng)新的背景下，一些地方的實(shí)踐不僅為農(nóng)村環(huán)境的多元共治治理架構(gòu)提供了佐證，而且也探索了今后農(nóng)村環(huán)境治理的發(fā)展方向。本文以走在社區(qū)建設(shè)前列的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村村落——江蘇省南京市江寧區(qū)張溪社區(qū)徐家院為例，結(jié)合我國環(huán)境治理的歷史背景闡釋農(nóng)村環(huán)境治理過程中的主體變遷及機(jī)制創(chuàng)新，旨在呈現(xiàn)社區(qū)視角下農(nóng)村環(huán)境治理的未來走向，為其他地區(qū)的環(huán)境治理提供一定的借鑒。

一、農(nóng)村環(huán)境治理主體變遷：從一元到多元

考察我國農(nóng)村環(huán)境治理主體的變遷，應(yīng)從歷史脈絡(luò)中追根溯源，尤其是回顧國家關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理的相關(guān)政策和措施。新中國成立以來，國家從開始關(guān)注到逐步重視農(nóng)村環(huán)境問題，農(nóng)村環(huán)境治理的主體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：傳統(tǒng)一元化政府管控時期；農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推動下社區(qū)加入治理行列時期；我國基層社會治理模式變革背景下多元主體共治時期。

1.傳統(tǒng)單一政府主導(dǎo)的行政化管控時期（1949—2005年）

共和國成立后，我國開始實(shí)行以農(nóng)輔工的戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。農(nóng)業(yè)是生活資料的來源同時也是生產(chǎn)資料的重要來源。因而，當(dāng)時我國農(nóng)村環(huán)境方面的政策主要涉及農(nóng)業(yè)方面：1949年全國政協(xié)頒布的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中提及保護(hù)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的立場；1957年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國水土保護(hù)暫行綱要》主要關(guān)注水土保持。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，環(huán)境問題日益凸顯。自20世紀(jì)70年代開始，尤以1973年國務(wù)院召開首次全國環(huán)境保護(hù)會議為標(biāo)志，國家層面的環(huán)保工作拉開帷幕。1974年國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，政府被明確為環(huán)境保護(hù)的主體。1983年環(huán)境保護(hù)被確立為我國的基本國策。另外，20世紀(jì)80、90年代國家了制定了以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)的一系列環(huán)保領(lǐng)域的法律法規(guī)，但其中涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容較少。之后的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和治理，從20世紀(jì)80年代的農(nóng)業(yè)面源污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染管控和防治到90年代的污染防治與生態(tài)保護(hù)并重再到21世紀(jì)00年代的生態(tài)補(bǔ)償和村鎮(zhèn)綜合治理以及其后的生態(tài)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，政府部門包括環(huán)保部門、發(fā)展改革部門、農(nóng)業(yè)部門、建設(shè)部門、衛(wèi)生部門、水利部門、國土資源部門、林業(yè)部門等都發(fā)揮了重要的作用。在此過程中，各項(xiàng)農(nóng)村環(huán)保法規(guī)、資金政策及惠民工程相繼出臺。可見，無論是農(nóng)村環(huán)境方面法律政策的制定，還是項(xiàng)目資金的安排，政府都發(fā)揮了主導(dǎo)作用。盡管涉及部門較多，但政府在環(huán)境管理中所承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)、決策、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等的職能毋庸置疑。在長期的實(shí)踐中，我國已經(jīng)形成了環(huán)保部門牽頭，農(nóng)林、建設(shè)、衛(wèi)生、水利、國土等各部門配合的環(huán)境治理體系。這一體系自上而下，以政府權(quán)威和強(qiáng)制力為保證，“將環(huán)境治理變成了政府的‘獨(dú)角戲’”[1]張緊跟、莊文嘉：《從行政性治理到多元共治：當(dāng)代中國環(huán)境治理的轉(zhuǎn)型思考》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》2008年第6期。。

2.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推動下社區(qū)加入治理行列時期（2006—2012年）

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，我國城市基層管理體制開始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“單位制”“街居制”向90年代初逐漸發(fā)展起來的“社區(qū)制”轉(zhuǎn)變。相對來說，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)比城市要晚：2006年黨的十六屆六中全會提出“全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”標(biāo)志著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)正式拉開帷幕；2015年國家全面推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)。無論是在城市還是在農(nóng)村，環(huán)境治理都是社區(qū)抑或傳統(tǒng)村落基層自治單位的主要工作內(nèi)容之一。一般說來，關(guān)于農(nóng)村基層自治組織——村民委員會的環(huán)境治理的職責(zé)的規(guī)定較為模糊和泛泛，《村民委員會組織法》中僅提到“村民委員會有引導(dǎo)村民合理利用自然資源、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的職責(zé)”。因此，在“社區(qū)制”興起之前的農(nóng)村環(huán)境治理還是以自上而下的政府行政管理為主，其他組織的作用則較為微弱。

就“環(huán)境”本身而言，其具有明顯的“公共物品”屬性，運(yùn)用市場機(jī)制往往產(chǎn)生“市場失靈”，因而“我國的環(huán)境管理上具有明顯的政府主導(dǎo)型特征”[2]朱清海、梁蓓蓓：《基于社區(qū)視角下的農(nóng)村環(huán)境管理探討》，〔鄭州〕《河南社會科學(xué)》2012年第7期。。然而作為環(huán)境保護(hù)的發(fā)起者、監(jiān)督者和仲裁者，政府在環(huán)境治理中往往難以避免效率低下、官企勾結(jié)等“政府失靈”現(xiàn)象。從這個角度來講，需要引入新的治理主體——社區(qū)。社區(qū)介于政府和市場之間，具備地方性知識、社會資本等優(yōu)勢，能克服政府失靈和市場失靈，有資格成為農(nóng)村環(huán)境治理的參與主體。同時，國家在近年來力推農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，使社區(qū)成為農(nóng)村環(huán)境治理主體變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)實(shí)情況也正是如此，農(nóng)村社區(qū)成為除政府外的另一全新治理主體，一方面輔助或者承擔(dān)政府的環(huán)境治理工作，另一方面獨(dú)立開展農(nóng)村環(huán)境維護(hù)工作。

3.治理背景下多元主體共治時期（2013年至今）

黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制、改進(jìn)社會治理方式”，“治理”由此取代“管理”。與“社會管理”相比，“社會治理”從主體上實(shí)現(xiàn)了由政府主體向多元主體的轉(zhuǎn)變；在過程上實(shí)現(xiàn)了由單向度的自上而下向多向度的協(xié)商與合作轉(zhuǎn)變；在內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)了由政府管理向政府與社會、公民合作共治的轉(zhuǎn)變[3]蘇若群：《從社會管理到社會治理：十八大以來黨的社會建設(shè)方略的演進(jìn)》，〔北京〕《中共黨史研究》2016年第8期。婁成武、董鵬：《中國政府改革的邏輯理路——從簡政放權(quán)到供給側(cè)改革》，〔貴陽〕《貴州社會科學(xué)》2016年第7期。。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”[1]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，〔北京〕人民出版社2017年版，第49頁。。在環(huán)境治理方面，黨的十八屆五中全會上《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確提出要建立多元共治的環(huán)境治理體系。

以南京市江寧區(qū)張溪社區(qū)徐家院為例，其多元主體共治的環(huán)境治理特征較為明顯。張溪社區(qū)位于南京市江寧區(qū)谷里街道西南側(cè)，轄區(qū)面積9.6平方公里，社區(qū)下轄19個自然村。社區(qū)目前農(nóng)業(yè)方面基本以蔬菜、林木種植及漁業(yè)養(yǎng)殖為主。徐家院是其中的一個自然村，地處江寧區(qū)全域旅游生態(tài)廊道的核心區(qū)域。該村現(xiàn)有村民43戶139人，總面積694畝，其中水體面積136畝，農(nóng)田面積483畝。由于工業(yè)較少、自然環(huán)境良好，徐家院的主要環(huán)境問題在于：生活垃圾污染、白色污染比較明顯；社區(qū)綠化有待進(jìn)一步改進(jìn)；居民的環(huán)保意識較為薄弱；少量的農(nóng)業(yè)面源污染。從目前的情況看來，徐家院的環(huán)境治理較為成功。在農(nóng)村環(huán)境治理中，張溪社區(qū)尤其是徐家院已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的政府單一主體治理向多元主體共治的轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)、社區(qū)負(fù)責(zé)、社會組織和群團(tuán)組織協(xié)同、居民參與”的治理新格局。社區(qū)、社會組織、群團(tuán)組織、居民等治理主體在農(nóng)村環(huán)境治理中發(fā)揮出越來越重要的作用。

二、農(nóng)村環(huán)境治理主體角色的新定位

在農(nóng)村環(huán)境治理的多元共治格局中，政府、社區(qū)、社會組織、群團(tuán)組織和社區(qū)居民的角色更加明晰，并呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)環(huán)境治理主體角色所不同的嶄新一面。

1.政府：簡政放權(quán)背景下的主導(dǎo)者

為了順應(yīng)環(huán)境變化和社會需要，我國政府不斷進(jìn)行自身改革?？傮w看來，“政府歷次改革的總體邏輯在于簡政放權(quán)”[2]婁成武、董鵬：《中國政府改革的邏輯理路——從簡政放權(quán)到供給側(cè)改革》，〔貴陽〕《貴州社會科學(xué)》2016年第7期。。如果說簡政主要是調(diào)整組織形態(tài)，那么放權(quán)主要是“中央政府向地方政府下放權(quán)力，政府向行政系統(tǒng)外部的市場、社會、公民下放權(quán)力”[3]蘇若群：《從社會管理到社會治理：十八大以來黨的社會建設(shè)方略的演進(jìn)》，〔北京〕《中共黨史研究》2016年第8期。婁成武、董鵬：《中國政府改革的邏輯理路——從簡政放權(quán)到供給側(cè)改革》，〔貴陽〕《貴州社會科學(xué)》2016年第7期。。這意味著在農(nóng)村環(huán)境治理方面，政府除了承擔(dān)以往的制度的制定與落實(shí)、環(huán)境行為的監(jiān)督、不良環(huán)境行為的懲戒等職責(zé)之外，還將權(quán)力進(jìn)一步下沉至街道、社區(qū)、社會組織以及居民。從徐家院的經(jīng)驗(yàn)看來，無論是南京市政府大力推進(jìn)的“美麗鄉(xiāng)村”示范村建設(shè)還是江蘇省政府推進(jìn)的特色田園首批試點(diǎn)村建設(shè)抑或是江寧區(qū)住建局牽頭的全域特色旅游村莊建設(shè)，最終都下沉落實(shí)到街道、社區(qū)，由街道、社區(qū)成立工作小組，具體完成綠色農(nóng)業(yè)打造、有機(jī)肥和高效低殘留生物農(nóng)藥推廣使用、村莊生態(tài)空間環(huán)境改善等工作。簡政放權(quán)也為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造了條件。2013年民政部提出“社會組織的登記管理上取消不必要的審批，下放權(quán)限”，在此之后關(guān)于社會組織參與政府購買服務(wù)、社會組織稅費(fèi)減免等政策相繼出臺，這些都在很大程度上促進(jìn)了社會組織在社會事務(wù)中發(fā)揮作用。實(shí)際上社會組織在徐家院開展環(huán)保項(xiàng)目正是通過政府購買服務(wù)項(xiàng)目的形式來實(shí)現(xiàn)的。正如蓋伊·彼得斯所說，“要使政府的功能得到更好發(fā)揮，最好的方式是使那些一項(xiàng)被排除在決策范圍外的成員擁有更大的個人和集體參與空間”[4]〔美〕蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，〔北京〕中國人民大學(xué)出版社2001年版，第60頁。。

2.社區(qū)：環(huán)境治理的主要載體

社區(qū)是當(dāng)前基層社會治理的主體。城鄉(xiāng)社區(qū)在基層社會治理和公共服務(wù)中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。民政部《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》和《江蘇省城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2017—2020年）》中都提到“要增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能，提高城鄉(xiāng)居民生活水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。農(nóng)村社區(qū)承擔(dān)了基礎(chǔ)政務(wù)服務(wù)、基本公共服務(wù)、社區(qū)便民利民服務(wù)等職能。其中，基礎(chǔ)政務(wù)服務(wù)是指配合基層政府做好服務(wù)工作，主要包括社區(qū)保障、社會救助、人口計(jì)生、農(nóng)民建房、災(zāi)害預(yù)警、農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)資供應(yīng)信息等；基本公共服務(wù)主要是指依托農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)面向社區(qū)居民開展的醫(yī)療衛(wèi)生、文體活動、居家養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)工作。很明顯，農(nóng)村社區(qū)的基本公共服務(wù)職能涉及農(nóng)村環(huán)境方面的內(nèi)容。農(nóng)村社區(qū)既承擔(dān)著政府下沉的環(huán)境治理工作，也是農(nóng)村居民環(huán)境利益共同體的載體。研究證明，通過社區(qū)各方力量的參與能提供低成本的環(huán)境政策決策[1]Jason Corburn,“Bringing Local Knowledge into Environmental Decision Making.Improving Urban Planning for Commu?nities at Risk”,Journal of Planning Education and Research,2003.22,p.420.。具體而言，社區(qū)在農(nóng)村環(huán)境治理中通過網(wǎng)格化管理、專人負(fù)責(zé)、扶持社區(qū)專業(yè)服務(wù)社會組織、培育建立志愿者隊(duì)伍等方式在企業(yè)排污監(jiān)督、垃圾處理、環(huán)境教育、環(huán)境規(guī)劃等領(lǐng)域提供服務(wù)[2]宋言奇：《利用社區(qū)參與推動環(huán)保事業(yè)——以江蘇省為例》，〔桂林〕《社會科學(xué)家》2010年第10期。。徐家院所在的張溪社區(qū)主要通過社區(qū)婦聯(lián)主席、網(wǎng)格員負(fù)責(zé)；引進(jìn)社會組織（和潤社會工作服務(wù)中心）進(jìn)駐；建立社區(qū)居民志愿者隊(duì)伍、高校志愿隊(duì)伍等方式開展環(huán)境治理。治理的內(nèi)容主要包括垃圾分類處理、環(huán)境保護(hù)教育、環(huán)保項(xiàng)目推進(jìn)等方面。

3.社會組織：環(huán)保服務(wù)的提供者與公眾環(huán)保參與的倡導(dǎo)者

社會組織是政府與市場之外的第三部門，其立足公益，機(jī)制較為靈活，主要發(fā)揮服務(wù)載體的功能。社會組織通過申報(bào)承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目在社區(qū)提供環(huán)境治理相關(guān)服務(wù)，包括提供環(huán)境教育、普及環(huán)保政策、宣傳環(huán)保法規(guī)、開展環(huán)?；顒印⒊珜?dǎo)居民參與環(huán)境保護(hù)等。根據(jù)民政部和中國社會組織網(wǎng)公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，截止到2017年底我國社會組織已達(dá)80.3萬個；其中江蘇省注冊登記的社會組織已達(dá)8.8萬家，總量居全國第一。江寧區(qū)目前累計(jì)登記社會組織1791個，每萬人擁有數(shù)達(dá)15.2個，每個社區(qū)均有6個以上。目前徐家院的環(huán)境治理項(xiàng)目主要由南京市和潤社會工作服務(wù)中心承擔(dān)。該服務(wù)中心在徐家院的項(xiàng)目之一是區(qū)婦聯(lián)的婦女兒童家庭公益服務(wù)項(xiàng)目“開展環(huán)保教育，建設(shè)美麗家園”。具體來講，和潤社會工作服務(wù)中心通過在徐家院開展環(huán)保課堂、發(fā)展居民環(huán)保志愿者、開展志愿者環(huán)保活動、垃圾分類回收宣傳教育、環(huán)境日主題宣傳等一系列活動，協(xié)助政府、社區(qū)共同打造徐家院美麗綠色家園。

4.群團(tuán)組織：培育社會力量的有效實(shí)體

群團(tuán)組織，又稱“群眾性團(tuán)體組織”，在國家層級包括中華全國總工會、中華全國婦女聯(lián)合會、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)中央委員會等22家。國家級的群團(tuán)組織中除中國紅十字會總會、中國思想政治工作研究會、中國計(jì)生協(xié)會是純粹的事業(yè)編制，其余或是參照《公務(wù)員法》管理的事業(yè)編制或是直接被納入行政編制。雖然群團(tuán)組織有明顯的國家屬性，但是其又有別于政府部門，也具有顯著的社會屬性。有學(xué)者提出，在新時代群團(tuán)組織參與社區(qū)治理的路徑應(yīng)為“搭臺唱戲”，即一方面協(xié)助國家機(jī)關(guān)將資源引入社區(qū)治理，另一方面直接參與培育社會組織、民主協(xié)商、提供公共服務(wù)、化解社會矛盾等治理實(shí)踐[3]葛亮：《群團(tuán)組織參與社會治理創(chuàng)新——共同參與和搭臺唱戲》，〔杭州〕《浙江社會科學(xué)》2017年第5期。。在徐家院的環(huán)境治理過程中，婦聯(lián)這一群團(tuán)組織發(fā)揮了重要的培育作用。社會組織承接的環(huán)保項(xiàng)目大多由區(qū)婦聯(lián)負(fù)責(zé)招募的。從縱向體制機(jī)制來看，區(qū)婦聯(lián)首先發(fā)起公益服務(wù)項(xiàng)目的競標(biāo)活動；街道婦聯(lián)、社區(qū)婦聯(lián)積極將項(xiàng)目傳達(dá)下去；在社會組織承接項(xiàng)目后社區(qū)婦聯(lián)主席給予項(xiàng)目和社會組織極大的關(guān)注與支持。從橫向的社區(qū)層面來看，社區(qū)婦聯(lián)執(zhí)委在社會組織開展項(xiàng)目過程中積極與社會組織接洽、與社區(qū)婦女聯(lián)系，共同推動農(nóng)村環(huán)境治理。

5.居民：農(nóng)村環(huán)境治理的參與主體

一般說來，政府權(quán)力來源于公民，公民有權(quán)參與到政府的各項(xiàng)治理活動中。但在以往的環(huán)境治理中，社區(qū)居民往往表現(xiàn)出環(huán)保意識淡漠、參與熱情較低、比較被動等狀況。實(shí)際上，農(nóng)村環(huán)境的治理既需要自上而下的政策推動，也需要自下而上的居民行動。無論是組建志愿者隊(duì)伍還是環(huán)境保護(hù)活動的發(fā)起都離不開社區(qū)居民的支持與參與。社區(qū)居民環(huán)保意識的提升和環(huán)保行為的主動是農(nóng)村環(huán)境治理有效持續(xù)的根本保證。徐家院的居民通過參與社會組織開展的環(huán)保培訓(xùn)、環(huán)保教育、環(huán)?；顒拥?，環(huán)保意識不斷提高，環(huán)境治理能動性不斷增強(qiáng)，成為農(nóng)村環(huán)境治理的參與主體。

三、農(nóng)村環(huán)境治理的機(jī)制創(chuàng)新

隨著治理主體的多元化和治理職能的精準(zhǔn)化[1]郭麗蘭：《農(nóng)村基層治理的主體變遷與機(jī)制創(chuàng)新——對廣東省珠三角地區(qū)的考察與分析》，〔鄭州〕《中州學(xué)刊》2016年第11期。，“政府主導(dǎo)、社區(qū)負(fù)責(zé)、社會組織和群團(tuán)組織協(xié)同、社區(qū)居民參與”的農(nóng)村環(huán)境治理新格局逐步形成，農(nóng)村環(huán)境治理機(jī)制迎來創(chuàng)新點(diǎn)。

1.參與機(jī)制創(chuàng)新：政府購買服務(wù)“項(xiàng)目制”

“項(xiàng)目制”在農(nóng)村基層治理中并不鮮見。后稅費(fèi)時代國家在村莊公共產(chǎn)品的提供、各種惠農(nóng)資源的下鄉(xiāng)等方面往往都以“項(xiàng)目制”的形式，這意味著“國家在農(nóng)村的治理目標(biāo)從汲取型向給予型轉(zhuǎn)變”[2]王雨磊：《村干部與實(shí)踐權(quán)力——精準(zhǔn)扶貧中的國家基層治理秩序》，〔廣州〕《公共行政評論》2017年第3期。?！绊?xiàng)目制”在一定程度上改變了農(nóng)村基層治理的樣態(tài)，撬動了整個村級治理格局的改變[3]李祖佩：《“資源消解自治”——項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下的村治困境及其邏輯》，〔武漢〕《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2012年第11期。。與此同時，“項(xiàng)目制”在發(fā)展的過程中內(nèi)容變得豐富起來：既有政府在自身業(yè)務(wù)范疇對農(nóng)村下達(dá)的惠農(nóng)“項(xiàng)目制”，也出現(xiàn)了通過政府購買服務(wù)、由社會第三方承擔(dān)的“項(xiàng)目制”。由第三方承擔(dān)的“項(xiàng)目制”更能發(fā)動社會各方力量，成為撬動社會組織、群團(tuán)組織、社區(qū)居民等參與社會治理的有力杠桿。就徐家院的經(jīng)驗(yàn)看來，這兩種“項(xiàng)目制”并存，并且后者在開展過程中彰顯出勃勃生機(jī)，成為農(nóng)村環(huán)境治理機(jī)制創(chuàng)新的一大亮點(diǎn)。

具體來說，政府下達(dá)的惠農(nóng)“項(xiàng)目制”有“美麗鄉(xiāng)村”示范村建設(shè)項(xiàng)目、江蘇省特色田園試點(diǎn)村項(xiàng)目、全域特色旅游項(xiàng)目；第三方社會組織承接的政府購買服務(wù)項(xiàng)目為“開展環(huán)保教育，建設(shè)美麗家園”環(huán)保項(xiàng)目。從效能上來講，惠農(nóng)“項(xiàng)目制”改善了村莊整體環(huán)境，整治了村莊綠化、廁所衛(wèi)生、污水處理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等。作為創(chuàng)新點(diǎn)的第三方為主體的“項(xiàng)目制”，項(xiàng)目以“開展環(huán)保教育，建設(shè)美麗家園”為主題，針對社區(qū)少年兒童和社區(qū)村民開展七個子項(xiàng)目——環(huán)保課堂、“垃圾分類”宣傳與實(shí)施、環(huán)保節(jié)能低碳志愿者活動（包括減少塑料袋使用、垃圾減量、低碳節(jié)能、環(huán)境監(jiān)督）、社區(qū)環(huán)境治理多方協(xié)調(diào)會、開設(shè)“公益跳蚤市場”、環(huán)保夏令營、環(huán)境日主題宣傳，廣泛宣傳環(huán)保知識和技能，培養(yǎng)村民環(huán)保習(xí)慣和行為，推廣低碳綠色生活，促使社會組織、群團(tuán)力量（主要是婦聯(lián)）、社區(qū)居民充分參與到環(huán)境治理中，創(chuàng)新了農(nóng)村環(huán)境治理機(jī)制。

2.組織機(jī)制創(chuàng)新：全要素網(wǎng)格化

十九大報(bào)告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[4]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，〔北京〕人民出版社2017年版，第49頁。。江蘇省在基層社會治理中主要通過“全要素網(wǎng)格化”的打造來創(chuàng)新社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、精細(xì)化水平。2017年江寧區(qū)被列為江蘇省率先進(jìn)行創(chuàng)新網(wǎng)格化社會治理機(jī)制試點(diǎn)地區(qū)。按照江蘇省委關(guān)于社會治理“一張網(wǎng)”、“黨委領(lǐng)導(dǎo)、綜治牽頭、部門負(fù)責(zé)”和“五個統(tǒng)一”的總體要求，城鄉(xiāng)社區(qū)原則上按照常住300戶左右為單位劃分網(wǎng)格；行政村可以將一個村民小組（自然村）劃分為一個或多個網(wǎng)格。每個網(wǎng)格有唯一的編碼，以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格地理信息數(shù)字化。在街道統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由綜治部門牽頭，將組織、綜治、民政、公安、司法、勞保、國土、環(huán)保、合療、計(jì)生、市容、文體、農(nóng)服、水利、市場監(jiān)管、安監(jiān)、派出所等涉及基層社會治理的部門工作予以整合、納入“全要素網(wǎng)格”。如此，社會治理平臺從原來的眾多平臺（如黨建網(wǎng)、城管網(wǎng)、環(huán)保網(wǎng)、安全生產(chǎn)網(wǎng)、市場監(jiān)管網(wǎng)等）轉(zhuǎn)變?yōu)楦髌脚_無縫對接，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)采集、資源共享、聯(lián)動處置”。顯然，環(huán)保也被納入其中。

徐家院的一部分環(huán)境治理工作是通過網(wǎng)格化進(jìn)行的。徐家院所在社區(qū)配有專職網(wǎng)格員1名。網(wǎng)格員管轄的網(wǎng)格面積是1.75平方千米，內(nèi)有徐家院、馬府院、大湖村、小湖村、官塘梢五個村。網(wǎng)格員負(fù)責(zé)收集網(wǎng)格內(nèi)所有人員、家庭的信息，并錄入江蘇省統(tǒng)一的網(wǎng)上平臺；之后協(xié)調(diào)處理社區(qū)內(nèi)包括環(huán)保在內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)，并將有關(guān)信息錄入網(wǎng)上平臺，完成上報(bào)工作。網(wǎng)格范圍內(nèi)五個村的村主任是該社區(qū)的兼職網(wǎng)格員。村主任會帶領(lǐng)網(wǎng)格員進(jìn)入社區(qū)居民家中收集詳細(xì)信息，配合專職網(wǎng)格員協(xié)調(diào)處理各村具體事務(wù)。這樣就能夠做到需求在網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)、信息在網(wǎng)格采集、隱患在網(wǎng)格排查、環(huán)境在網(wǎng)格維護(hù)、服務(wù)在網(wǎng)格開展，通過網(wǎng)格更加深入了解社情民意，更加及時發(fā)現(xiàn)社會矛盾及安全隱患，更加精細(xì)管好社區(qū)環(huán)境，更加精準(zhǔn)服務(wù)居民群眾。

3.運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新：“三社聯(lián)動”

“三社聯(lián)動”是以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的高效聯(lián)動機(jī)制。在徐家院環(huán)境治理過程中，“三社聯(lián)動”充分發(fā)揮了作用，尤其是徐家院所在的張溪社區(qū)大力促進(jìn)了社區(qū)、社會組織和社會工作的深度融合。首先，社區(qū)充分挖掘居民需求，發(fā)現(xiàn)環(huán)境治理中的問題；其次，社區(qū)積極引入專業(yè)化的社會組織——和潤社會工作服務(wù)中心入駐社區(qū)，支持其申報(bào)并承接區(qū)婦聯(lián)的公益服務(wù)項(xiàng)目；再次，在項(xiàng)目開展過程中，社區(qū)積極引導(dǎo)、配合社會組織的相關(guān)活動，并支持社會組織引導(dǎo)專業(yè)社會工作團(tuán)隊(duì)參與到徐家院環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目中去。在徐家院的環(huán)境治理中，社區(qū)充分發(fā)揮了廣納各方、包容共享的載體作用，統(tǒng)籌社區(qū)各類資源，通過各種途徑引導(dǎo)專業(yè)社會工作組織、其他社會力量有序參與環(huán)境治理；社會組織——和潤社會工作服務(wù)中心充分發(fā)揮了立足公益、機(jī)制靈活的服務(wù)載體作用，通過政府購買服務(wù)、爭取項(xiàng)目資金等措施在社區(qū)開展一系列活動；社會組織中的專業(yè)社會工作者充分發(fā)揮貼近居民、助人自助的專業(yè)支撐作用，借助專業(yè)社工優(yōu)勢，協(xié)助政府和張溪社區(qū)做好梳理群眾環(huán)保需求、優(yōu)化環(huán)保服務(wù)項(xiàng)目、開展環(huán)保方面的專業(yè)服務(wù)等工作。

總而言之，張溪社區(qū)遵循“整合、聯(lián)動、增效、為民”的原則，深化環(huán)境治理中的“三社聯(lián)動”,構(gòu)建“社區(qū)+”平臺,充分發(fā)揮社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才在農(nóng)村環(huán)境治理中的優(yōu)勢,擴(kuò)大社會參與,完善社會協(xié)同機(jī)制,補(bǔ)齊環(huán)境治理短板,推動形成政府行政功能和社會自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會調(diào)節(jié)力量互動的農(nóng)村環(huán)境治理新格局。

4.保障機(jī)制創(chuàng)新：資源保障多元化

農(nóng)村環(huán)境治理離不開人力、物力、財(cái)力的支撐，離不開各方資源的保障。從前文的分析來看，政府主要在財(cái)力和物力方面對農(nóng)村環(huán)境治理提供較大的支持。而在人力資源方面，農(nóng)村所在地區(qū)的高校力量、群團(tuán)力量、社區(qū)居民等為農(nóng)村環(huán)境治理提供了多元化的保障。

就徐家院而言，所處地區(qū)擁有東南大學(xué)、河海大學(xué)、南京工程學(xué)院、江寧區(qū)委黨校、江寧高等職業(yè)學(xué)校等駐區(qū)院校，先后建立了社會組織從業(yè)人員、社會工作專業(yè)人才、社區(qū)專職工作者及“全科社工”教育培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)實(shí)踐基地。眾多院校在江寧區(qū)的駐建和匯集為江寧社會組織的建立和社會工作專業(yè)人才的提供創(chuàng)造了良好的資源優(yōu)勢。負(fù)責(zé)徐家院環(huán)保項(xiàng)目的社會組織——和潤社會工作服務(wù)中心就依托了河海大學(xué)的專業(yè)老師和研究生力量。項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)中除了該組織的創(chuàng)辦人外，還有河海大學(xué)社會工作專業(yè)的教師、碩士生及環(huán)境學(xué)專業(yè)碩士生，這些師生分別負(fù)責(zé)項(xiàng)目督導(dǎo)、項(xiàng)目執(zhí)行和組織、項(xiàng)目資源對接等工作。除此之外，該團(tuán)隊(duì)還有兩名顧問和技術(shù)督導(dǎo)是環(huán)境教育和環(huán)境工程專業(yè)的博士。項(xiàng)目開展過程中環(huán)保課堂、環(huán)保知識的普及離不開高校專業(yè)人士的支持。除了項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的人員之外，高校學(xué)生也是志愿者隊(duì)伍的中堅(jiān)力量。河海大學(xué)公共管理學(xué)院青協(xié)志愿者、南京曉莊學(xué)院社會工作專業(yè)學(xué)生在徐家院“友蘭微家”積極開展“垃圾分類上門入戶宣傳”為主題的志愿者培訓(xùn)，并和社區(qū)志愿者一起上門入戶宣傳，與居民進(jìn)行面對面交流。

作為群團(tuán)組織的婦聯(lián)在徐家院環(huán)境治理中發(fā)揮了重要作用。除了項(xiàng)目的招募外，當(dāng)?shù)貗D聯(lián)還積極與社會組織聯(lián)絡(luò)、與社區(qū)居民聯(lián)系，并帶動社區(qū)女性力量投入到環(huán)境治理中。在徐家院社會組織開展活動過程中，“友蘭微家”為項(xiàng)目活動提供了場所，也為女性參與議事提供了公共空間。友蘭是社區(qū)婦聯(lián)的執(zhí)委，也是徐家院的婦女骨干，帶領(lǐng)著徐家院婦女們參與環(huán)境治理。盡管林德布魯姆認(rèn)為強(qiáng)制、交換和規(guī)訓(xùn)是三種重要的治理手段[1]〔美〕查爾斯·林德布魯姆：《政治與市場：世界的政治經(jīng)濟(jì)制度》，上海人民出版社1997年版，第71頁。，但示范的力量有時也同樣奏效。婦聯(lián)執(zhí)委、婦女積極分子的投入對一般居民發(fā)揮著模范帶頭作用，帶動了社區(qū)居民對環(huán)境治理的廣泛參與。

四、 結(jié) 語

鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村環(huán)境治理將呈現(xiàn)出多元主體共治的新格局，社區(qū)、社會組織、群團(tuán)組織、社區(qū)居民等主體將發(fā)揮越來越重要的作用。在徐家院的實(shí)踐中，政府購買服務(wù)“項(xiàng)目制”、全要素網(wǎng)格化、“三社聯(lián)動”以及多元化資源保障創(chuàng)新了農(nóng)村環(huán)境治理的機(jī)制。不可否認(rèn)，徐家院的做法代表了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好地區(qū)的農(nóng)村環(huán)境治理的走向，其經(jīng)驗(yàn)具有一定的地方局限性。但其中涉及的農(nóng)村環(huán)境治理的主體變遷則是大勢所趨，機(jī)制創(chuàng)新也能為其他地區(qū)帶來一定的啟發(fā)。

與此同時，在多元主體共治的格局之下，農(nóng)村環(huán)境治理還存在著一定的問題，值得進(jìn)一步思考。其一，雖然環(huán)境治理中社區(qū)、社會組織、群團(tuán)組織、居民的參與越來越多，但是從整個環(huán)境治理工作來看，目前仍然呈現(xiàn)出主要依靠政府自上而下的推進(jìn)、來自基層自下而上的自主行動較欠缺的局面?；鶎又卫淼牧己脿顟B(tài)一定是自上而下和自下而上兩股力量的互動、碰撞、交融。其二，從理論上來講，社會組織是非政府組織，具有一定的社會資本優(yōu)勢，能促進(jìn)居民之間的合作，且其規(guī)模較小適合自主治理。但在實(shí)踐中，社會組織以政府購買服務(wù)模式為主，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、啟動、開展及實(shí)施受政府導(dǎo)向明顯，自主性較弱。其三，居民參與在現(xiàn)階段依靠政府號召、社會組織宣傳、群團(tuán)組織推進(jìn)等，取得了一定的成效，但是居民的自主性、自發(fā)性、自我管理能力和意識都需要提高。以上三個方面都涉及社會的自主性問題。實(shí)際上，社會自主性的發(fā)揮引領(lǐng)著未來社會治理創(chuàng)新的前進(jìn)腳步[2]金太軍、鹿斌：《治理轉(zhuǎn)型中的社會自主性：緣起、困境和回歸》，〔南京〕《江蘇社會科學(xué)》2017年第1期。。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村環(huán)境治理需在培育基層和社會自主性、發(fā)展志愿性環(huán)保組織等方面多下功夫，進(jìn)一步挖掘農(nóng)村社區(qū)的鄉(xiāng)賢能人、知識分子、黨員、婦女及其他居民一起參與進(jìn)來。