賀雪峰

內(nèi)容提要 中國(guó)現(xiàn)行土地制度通過(guò)劃分土地類型、區(qū)分土地權(quán)屬、控制建設(shè)用地總量、嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用以及實(shí)行土地征收，來(lái)實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地以及為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供建設(shè)用地保障。目前，我國(guó)東部沿海城市帶地區(qū)與中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地制度及征地制度的實(shí)踐上存在巨大差異，即使同在東部沿海城市帶的蘇南、浙江和珠三角地區(qū)也因工業(yè)化進(jìn)路的不同而具體實(shí)踐差異明顯。土地用途管理是國(guó)家土地制度執(zhí)行的核心環(huán)節(jié)，而土地利用規(guī)劃是國(guó)家實(shí)行土地用途管理的基礎(chǔ)。2020至2035年土地利用規(guī)劃編修在即，在當(dāng)前中國(guó)正處在史無(wú)前例的快速城市化時(shí)期和中央決定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)期，高質(zhì)量編修土地利用規(guī)劃，具有毋庸置疑的重要意義。而決定土地利用規(guī)劃編修質(zhì)量的重要前提是深刻認(rèn)識(shí)中國(guó)現(xiàn)行土地制度。分析討論中國(guó)現(xiàn)行土地制度的一般規(guī)定及在中國(guó)不同地區(qū)落地時(shí)所形成的差異化實(shí)踐，可以得出編修我國(guó)土地利用規(guī)劃的若干前提性認(rèn)識(shí)。

一、現(xiàn)行土地制度的一般規(guī)定

中國(guó)現(xiàn)行土地制度主要體現(xiàn)在1998年修訂的《土地管理法》上面?？傮w來(lái)講，現(xiàn)行土地制度強(qiáng)調(diào)國(guó)家的征地權(quán)力，明確國(guó)家可以征收農(nóng)民的土地用于建設(shè)。從土地利用規(guī)劃的視角看，現(xiàn)行土地制度的內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面：

第一，國(guó)家將土地分為三種：農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地。

第二，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。

第三，國(guó)家通過(guò)土地利用總體規(guī)劃和年度利用規(guī)劃來(lái)控制地方建設(shè)用地的總量。

第四，土地分為國(guó)有和集體所有兩種。

第五，改變土地權(quán)屬和用途需要辦理土地變更登記手續(xù)，實(shí)行土地用途管制。

第六，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國(guó)有土地。即集體建設(shè)用地不得入市。

第七，國(guó)家可以征收歸農(nóng)村集體所有的土地，按土地原有價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。

第八，建設(shè)占用土地，涉及占用農(nóng)用地的，必須辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

第九，國(guó)家通過(guò)土地整理等辦法來(lái)增加土地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量；通過(guò)占補(bǔ)平衡來(lái)保持耕地?cái)?shù)量不減少質(zhì)量不降低。

第十，農(nóng)村建設(shè)用地主要包括農(nóng)村宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，其性質(zhì)不同于城市建設(shè)用地。國(guó)家在農(nóng)村集體建設(shè)用地方面的制度安排不同于城市建設(shè)用地。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，國(guó)家通過(guò)劃分土地類型（農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地）、區(qū)分土地權(quán)屬（國(guó)有土地、農(nóng)村集體所有土地）以及制定土地利用規(guī)劃，來(lái)控制建設(shè)用地總量和嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。國(guó)家通過(guò)土地征收把集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，滿足城市新增建設(shè)用地需求。國(guó)家對(duì)農(nóng)用地中的耕地實(shí)行特殊保護(hù)，通過(guò)實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡及實(shí)施土地整理，來(lái)實(shí)現(xiàn)保護(hù)土地資源尤其是保護(hù)耕地?cái)?shù)量不減少質(zhì)量不降低，同時(shí)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展提供土地資源保障。以用途管制和建設(shè)用地總量控制為基本特征的土地利用制度和以限制農(nóng)村建設(shè)用地入市為基礎(chǔ)的土地征收制度，成為了中國(guó)建設(shè)用地制度的基本構(gòu)造。

從土地利用的角度來(lái)講，現(xiàn)行《土地管理法》主要目標(biāo)有二：一是節(jié)約土地尤其是保護(hù)耕地；二是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展提供建設(shè)用地保障。具體辦法是通過(guò)劃分土地類型、區(qū)分土地權(quán)屬、控制建設(shè)用地總量、嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用以及實(shí)行土地征收。

二、影響現(xiàn)行土地利用制度的三個(gè)重要實(shí)踐

在《土地管理法》實(shí)施過(guò)程中，有三個(gè)重要實(shí)踐對(duì)現(xiàn)行土地制度包括土地利用制度造成了影響，并成為當(dāng)前土地制度改革的主要?jiǎng)右颉?/p>

第一，在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)形成了大規(guī)模所謂的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，大約有4200萬(wàn)畝。這部分土地如何在市場(chǎng)上進(jìn)行配置，關(guān)系到土地資源的有效使用問(wèn)題。有些地方尤其是珠三角地區(qū)普遍實(shí)行了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，一定程度上打破了現(xiàn)行土地制度的規(guī)定。

第二，基于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地非農(nóng)使用的增值收益及對(duì)本地農(nóng)村土地非農(nóng)使用收益的想象，有些地方出現(xiàn)了借土地制度來(lái)為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收益以“顯化”土地價(jià)值的實(shí)踐，典型如河南省推出的宅基地券、重慶市推出的地票以及有些省份通過(guò)“增減掛鉤”來(lái)扶貧的實(shí)踐。

第三，征地實(shí)踐中產(chǎn)生了大量因維權(quán)或博弈引起的群體性事件，科學(xué)理解征地引發(fā)的沖突以及有效減少征地沖突，成為政府和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。

以上三項(xiàng)實(shí)踐分別對(duì)應(yīng)的是2014年開始的“三塊地”的改革試點(diǎn)，即“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”“宅基地制度改革”和“農(nóng)村土地征收制度改革”。

從當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村土地制度實(shí)踐來(lái)說(shuō)，因?yàn)椴煌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度不一樣，尤其是鄉(xiāng)村工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不一樣，同樣的土地制度在全國(guó)不同地區(qū)的實(shí)踐差異很大。這種差異主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、鄉(xiāng)村高度工業(yè)化的東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的農(nóng)村與廣大的仍然以農(nóng)業(yè)為主的中西部農(nóng)村的差異。東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶主要指珠三角地區(qū)與長(zhǎng)三角地區(qū)，這兩個(gè)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村的共同特征是鄉(xiāng)村高度工業(yè)化，大量農(nóng)地非農(nóng)使用；不同點(diǎn)是，珠三角地區(qū)非農(nóng)使用的土地資源使用權(quán)主要掌握在村社集體和農(nóng)戶家庭手中，而長(zhǎng)三角地區(qū)非農(nóng)使用的土地資源使用權(quán)主要掌握在集體與地方政府手中。相對(duì)于沿海城市經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)村地區(qū)，廣大的中西部地區(qū)農(nóng)村在20世紀(jì)80年代興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在世紀(jì)之交幾乎全軍覆沒(méi)，其主要產(chǎn)業(yè)為傳統(tǒng)大田種植業(yè)，農(nóng)村土地很少用于二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民大量進(jìn)城，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化。

因此，我們可以討論三種不同地區(qū)在現(xiàn)行土地制度下的實(shí)踐及其差異，這三種不同地區(qū)分別為中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)、珠三角農(nóng)村、長(zhǎng)三角農(nóng)村。

我國(guó)現(xiàn)行土地制度建立的基礎(chǔ)是1986年試行的《土地管理法》；土地制度基本框架形成于1998年《土地管理法》進(jìn)行較大幅度的修改后。2004年以后，中央開始嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》，之前相對(duì)寬松的地方政府或農(nóng)村集體將農(nóng)地用作建設(shè)的自由空間，在這之后變得越來(lái)越小。到了2008年前后，國(guó)家采取了最嚴(yán)格的土地管理方式，未經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)以及沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)，嚴(yán)禁出現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)使用。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)講，改革開放伊始至2000年前后，我國(guó)出現(xiàn)了一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速發(fā)展階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值一度占全國(guó)產(chǎn)值的半壁江山。遺憾的是，隨著“短缺經(jīng)濟(jì)”的結(jié)束和買方市場(chǎng)的出現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“小散亂污”缺陷暴露無(wú)遺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰的弊病進(jìn)一步加劇了其衰落。結(jié)果，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很快就破產(chǎn)和消失了。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)中，長(zhǎng)三角地區(qū)的蘇南通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、浙江通過(guò)發(fā)展民營(yíng)企業(yè)使鄉(xiāng)村工業(yè)保持了發(fā)展勢(shì)頭；珠三角地區(qū)因招商引資發(fā)展起來(lái)的“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)得益于世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的有利時(shí)機(jī)快速發(fā)展。從而，在中央開始嚴(yán)格農(nóng)村土地用途管理時(shí)，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)（典型為長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)）農(nóng)村的大量農(nóng)地已用于二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)，成為所謂的“農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”；而廣大的中西部地區(qū)農(nóng)村即使有部分農(nóng)地用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，后來(lái)隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)閉，也被復(fù)墾為耕地。因此形成了目前中國(guó)不同地區(qū)在相同土地制度下差異較大的實(shí)踐以及面臨的不同問(wèn)題。

三、中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的土地制度實(shí)踐

除已經(jīng)完成鄉(xiāng)村工業(yè)化從而融入到沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的極少數(shù)東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村以外，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)之前一度有所發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在進(jìn)入二十一世紀(jì)后大都關(guān)閉了?！叭丝谙虺鞘屑?，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中”成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的共識(shí)，以發(fā)展“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”鄉(xiāng)村工業(yè)為主要內(nèi)容的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，被城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略所替代。總之，通過(guò)“離土不離鄉(xiāng)”來(lái)完成農(nóng)民非農(nóng)化沒(méi)有行得通。

在農(nóng)村耕地有限、農(nóng)業(yè)收入有限的情況下，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力選擇離開農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，廣大的中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)人口持續(xù)流出，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化。農(nóng)村人口流出后，一些留守農(nóng)村的農(nóng)民通過(guò)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模來(lái)增加收入。更多農(nóng)民家庭則通過(guò)代際分工來(lái)同時(shí)獲得務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入，即青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，在城市獲取收入，缺少進(jìn)城機(jī)會(huì)的中老年父母留村務(wù)農(nóng)，獲取農(nóng)業(yè)收入。在這個(gè)過(guò)程中，越來(lái)越多農(nóng)民家庭積蓄了足夠的進(jìn)城資源，并最終在城市買房，全家進(jìn)城安居，真正意義上離開了村莊。另外一些農(nóng)民家庭因缺少全家進(jìn)城的資源，不得不長(zhǎng)期保持青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商、老年父母留村務(wù)農(nóng)的代際分工格局。

在農(nóng)村人口流出、農(nóng)村土地主要用于種植大田糧食作物的情況下，地方政府為擴(kuò)大城市規(guī)?；蛐藿ɑA(chǔ)設(shè)施而征收農(nóng)民土地，按土地原有產(chǎn)值給農(nóng)民補(bǔ)償，大都會(huì)受到農(nóng)民的歡迎。農(nóng)民之所以歡迎土地征收，是因?yàn)閲?guó)家征收農(nóng)村土地最高可以按土地原產(chǎn)值30倍給予補(bǔ)償，以每畝土地產(chǎn)值2000元為基準(zhǔn)，征收一畝土地農(nóng)民就可以獲得6萬(wàn)元補(bǔ)償。而當(dāng)前農(nóng)村耕地的年租金也就在500～1000元每畝，6萬(wàn)元相當(dāng)于一次性支付60年土地租金，農(nóng)民可以一次性獲得土地利益的變現(xiàn)。當(dāng)然，不同時(shí)期及不同農(nóng)村地區(qū)，地方政府給到農(nóng)民的征地款差異很大。較早時(shí)期的中西部中小城市征地，因?yàn)榈胤截?cái)力有限，地方政府傾向低價(jià)征地，給農(nóng)民的征地補(bǔ)償比較少，農(nóng)民奮起維護(hù)自己的土地權(quán)利。在當(dāng)前時(shí)期，尤其是大中城市郊區(qū)征地，地方政府給農(nóng)民的征地補(bǔ)償不僅已超過(guò)土地原產(chǎn)值的30倍，而且補(bǔ)償方式也越來(lái)越多元化。

與土地用于農(nóng)業(yè)相比，征地給農(nóng)民的補(bǔ)償遠(yuǎn)高于土地農(nóng)業(yè)收入，因此，中西部地區(qū)的農(nóng)民大都是盼著征地的。當(dāng)然，因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，以及征地只可能平面展開，農(nóng)民可能在征地過(guò)程中通過(guò)抗?fàn)幓虿┺膩?lái)爭(zhēng)取更多土地補(bǔ)償，并因此發(fā)生農(nóng)民的群體上訪甚至惡性事件。但我們要明白其中主要原因不是農(nóng)民利益受損而是農(nóng)民希望通過(guò)博弈來(lái)獲得百年難遇的“致富”機(jī)會(huì)。

正因農(nóng)民在土地征收過(guò)程中獲益，以及農(nóng)民對(duì)土地公有制的認(rèn)可（農(nóng)民認(rèn)為土地是國(guó)家的，土地開發(fā)是國(guó)家的權(quán)力），在中國(guó)最近十多年的土地征收過(guò)程中雖然出現(xiàn)了各種問(wèn)題，產(chǎn)生了一些影響巨大的群體性事件，但是這種沖突并未實(shí)質(zhì)性惡化。不可否認(rèn)，農(nóng)地非農(nóng)使用形成了巨額土地增值收益，分配如此巨大的土地增值收益必然會(huì)有利益博弈及各種問(wèn)題出現(xiàn)。利益分配過(guò)程總體有序以及問(wèn)題大多可以解決，說(shuō)明征地制度是有效的。換言之，從全國(guó)中西部一般農(nóng)業(yè)地區(qū)來(lái)看，當(dāng)前土地征收制度是合理的、適宜的，沒(méi)有修改的必要性。

從農(nóng)村建設(shè)用地情況來(lái)看，當(dāng)前中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村建設(shè)用地都是非經(jīng)營(yíng)性的，主要包括宅基地和公共設(shè)施與公益事業(yè)建設(shè)用地。因?yàn)橹形鞑拷^大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都已經(jīng)關(guān)閉，且這些企業(yè)占用的土地大部分都已復(fù)墾為耕地，所以中西部農(nóng)村地區(qū)目前只有十分有限的所謂經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。例如，納入農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的貴州湄潭縣，全縣僅約有1500畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，而同樣納入試點(diǎn)的廣東佛山南海區(qū)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有數(shù)十萬(wàn)畝之多[1]參見夏柱智：《農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)展、問(wèn)題和啟示——基于33個(gè)試點(diǎn)的資料》，〔昆明〕《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期。。

同時(shí)，由于大量農(nóng)民進(jìn)城以及農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)較少，中西部地區(qū)缺少對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的需求。在之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)閉之后，農(nóng)民和村社集體自然而然地將所謂的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”復(fù)墾為耕地種了糧食。因?yàn)檎既珖?guó)農(nóng)村絕大多數(shù)的中西部農(nóng)村地區(qū)只有很少所謂的“經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地”，且當(dāng)?shù)夭o(wú)對(duì)“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”的需求，所以全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的盤活、使用權(quán)流轉(zhuǎn)入市就是典型的假問(wèn)題。換言之，如果將沿海地區(qū)所謂農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的制度套過(guò)來(lái)，就會(huì)造成中西部農(nóng)村的種種不適。典型就是，一些中西部地方試圖通過(guò)將并無(wú)太大價(jià)值的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來(lái)“顯化”土地價(jià)值及增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

在中西部一些具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)或旅游資源的農(nóng)村，因?yàn)榭梢蚤_發(fā)第三產(chǎn)業(yè)（如旅游服務(wù)業(yè)）而有對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的需求，從而會(huì)產(chǎn)生建設(shè)用地的價(jià)值。這種對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的需求與沿海城市經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)村對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的需求邏輯是一樣的。不過(guò)，具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)或旅游資源的農(nóng)村僅是中西部農(nóng)村極少的一部分，不能代表絕大多數(shù)農(nóng)村。絕大多數(shù)中國(guó)農(nóng)村即使有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也因?yàn)椴o(wú)進(jìn)行建設(shè)的實(shí)際需求，而無(wú)法產(chǎn)生價(jià)值，更不可能無(wú)緣無(wú)故產(chǎn)生出農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)村，宅基地?zé)o疑要占到其全部建設(shè)用地的90%以上。按《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行一戶一宅制度，宅基地是免費(fèi)獲得、無(wú)償使用的。全國(guó)共有2億多農(nóng)戶，按一戶一宅，就有2億多塊宅基地，這些宅基地絕大多數(shù)集中在中西部農(nóng)村地區(qū)。據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)村宅基地面積超過(guò)2億畝。

改革開放以來(lái)，中國(guó)城市化率由不足20%提高到了接近60%，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)城了。農(nóng)民進(jìn)城后，并沒(méi)有退出在農(nóng)村的宅基地。同時(shí)，因農(nóng)民進(jìn)城，城市建設(shè)用地不斷增長(zhǎng)。表面上看，農(nóng)民離開農(nóng)村卻不退出宅基地，農(nóng)村建設(shè)用地并未減少，似乎造成了農(nóng)村土地資源的“浪費(fèi)”。

不過(guò)，只要認(rèn)真分析農(nóng)民進(jìn)城的情況，以及農(nóng)民不退出宅基地的原因，我們就可以更好地理解農(nóng)村宅基地的功能以及土地資源的性質(zhì)。

當(dāng)前農(nóng)民家庭一般保持以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕生計(jì)模式，這種模式的影響如下：農(nóng)民進(jìn)城，往往是家庭中青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城及購(gòu)房居住，而留守農(nóng)村的老年父母自然要有房住，他們不可能退出宅基地；同時(shí)，在中國(guó)現(xiàn)在這樣的發(fā)展階段，進(jìn)城農(nóng)民能否在城市體面安居還有不確定性，農(nóng)民進(jìn)城后仍然保留農(nóng)村宅基地，可以防止進(jìn)城失敗后沒(méi)有回鄉(xiāng)的退路，農(nóng)村宅基地因此成為他們進(jìn)城后的退路與最后保障。

同時(shí)，中西部農(nóng)村大量農(nóng)民進(jìn)城后，他們?cè)诔鞘蝎@得了穩(wěn)定就業(yè)與收入，從而不再將農(nóng)村作為退路，因此會(huì)放棄自己的宅基地。在這種情況下，中西部農(nóng)村宅基地就出現(xiàn)過(guò)剩，這些過(guò)剩的宅基地一部分會(huì)被農(nóng)民復(fù)墾出來(lái)作為農(nóng)地使用。因?yàn)檗r(nóng)村宅基地過(guò)剩以及農(nóng)民大量進(jìn)城，農(nóng)村宅基地不可能具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，更不可能因?yàn)槭撬^“建設(shè)用地”就可以顯化出巨額價(jià)值來(lái)。

一般說(shuō)來(lái)，農(nóng)戶與宅基地的關(guān)系主要有四種：第一種是農(nóng)戶全家留村從事農(nóng)業(yè)，宅基地與住房是他們進(jìn)行生產(chǎn)生活的基本保障；第二種是農(nóng)戶家庭中年輕人進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商去了，年老父母留守，他們?nèi)匀恍枰姓睾妥》浚坏谌N是農(nóng)戶全家進(jìn)城了，但因?yàn)椴淮_定能否在城市安居而保留農(nóng)村宅基地與住房，以留下進(jìn)城失敗的退路；第四種是全家進(jìn)城并確定在城市安居下來(lái)，他們就放棄了農(nóng)村宅基地，留村農(nóng)民自然而然將宅基地復(fù)墾農(nóng)用。

在當(dāng)前乃至未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，第二種和第三種情況都會(huì)十分普遍且十分重要。農(nóng)村宅基地以及承包地作為農(nóng)民的基本保障是不能夠市場(chǎng)化的。農(nóng)民打拼成功就留城，失敗就返鄉(xiāng)，這樣一種進(jìn)退有據(jù)極大地增加了中國(guó)農(nóng)民的確定性與主體性，使農(nóng)民可以依據(jù)家庭條件做出最有利于自己的理性選擇[1]夏柱智、賀雪峰：《半工半耕與中國(guó)漸進(jìn)城鎮(zhèn)化道路》，〔北京〕《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第12期。。實(shí)際上，正因農(nóng)民進(jìn)城失敗時(shí)可以返回農(nóng)村，中國(guó)城市才沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟，中國(guó)才能保持發(fā)展中的穩(wěn)定，才有應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的足夠能力。

隨著中國(guó)現(xiàn)代化的加速以及城市化的推進(jìn)，越來(lái)越多農(nóng)戶家庭在城市安居下來(lái)，從而留下了土地資源和農(nóng)村獲利機(jī)會(huì)，這些資源和機(jī)會(huì)可以相對(duì)集中地被仍然留守農(nóng)村的農(nóng)戶俘獲，這些農(nóng)戶通過(guò)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模來(lái)提高收入。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)村的土地資源一點(diǎn)也沒(méi)有浪費(fèi)，過(guò)去是多少現(xiàn)在還是多少未來(lái)仍然是多少。不同點(diǎn)是，在當(dāng)前大量進(jìn)城的農(nóng)民仍然要依托土地，他們進(jìn)城后并不將暫時(shí)空置在那里的宅基地即時(shí)復(fù)墾為耕地，而是作為“資源冗量”，放一放，等十年二十年再來(lái)復(fù)墾。這個(gè)放一放的“資源冗量”為進(jìn)城農(nóng)民提供了失敗時(shí)可以返鄉(xiāng)的退路與保障，防止了中國(guó)城市出現(xiàn)貧民窟，也增加了中國(guó)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期性的能力，總之具有極為重要的社會(huì)的和政治的功能，是中國(guó)土地制度的重要優(yōu)勢(shì)。

因此，不能急于將當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城后空閑下來(lái)的宅基地復(fù)墾出來(lái)以節(jié)約土地資源，要看到宅基地對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的重要性和在政治社會(huì)上的重要功能。實(shí)際上，即使不復(fù)墾，這些宅基地也是土地資源，是隨時(shí)可以復(fù)墾為耕地的。當(dāng)前中國(guó)中西部農(nóng)村有大量土地季節(jié)性拋荒及退耕還林，但總體來(lái)講，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品總供給是過(guò)剩的。也就是說(shuō)，中國(guó)土地資源的保護(hù)是戰(zhàn)略性的，是長(zhǎng)期的，而非當(dāng)下一定要復(fù)墾農(nóng)民宅基地種糧食。何況，農(nóng)民建房所選宅基地往往是坡地或荒地，水利條件不好，重慶搞的地票嘗試，使農(nóng)民宅基地復(fù)墾下來(lái)的大部分土地都拋荒了，就是教訓(xùn)。

目前學(xué)界乃至政策部門盯著中西部農(nóng)村的宅基地不放，主張拆進(jìn)城農(nóng)民的房子將宅基地復(fù)墾為耕地，除了不想浪費(fèi)資源外，還與兩個(gè)錯(cuò)誤想象有關(guān)：一是將宅基地當(dāng)作建設(shè)用地，以城市建設(shè)用地的價(jià)值來(lái)想象農(nóng)村宅基地的價(jià)值；二是以沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的宅基地來(lái)想象中西部農(nóng)村的宅基地。

四、長(zhǎng)三角與珠三角地區(qū)的土地制度實(shí)踐

與全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)不同，東部沿海地區(qū)農(nóng)村早在20世紀(jì)就已經(jīng)完成了鄉(xiāng)村工業(yè)化，到2004年國(guó)家采取嚴(yán)格的土地用途管理時(shí)，這些地區(qū)農(nóng)村相當(dāng)一部分農(nóng)地都被用作了建設(shè)，從而形成了所謂的“農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。由于東部沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)路不同，這些地方實(shí)踐中形成了有所差異的農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系與權(quán)屬意識(shí)，其中比較典型的有三種：即珠三角模式、浙江模式和蘇南模式（浙江和蘇南地區(qū)均可以納入長(zhǎng)三角的地域范圍）。

1.農(nóng)村土地制度實(shí)踐：沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的特征

總體來(lái)講，珠三角和蘇南、浙江所屬的長(zhǎng)三角的大多數(shù)地區(qū)都已經(jīng)完成鄉(xiāng)村工業(yè)化，城鄉(xiāng)一體化成為了現(xiàn)實(shí)。這些地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化吸引了大量外來(lái)人口流入就業(yè)。鄉(xiāng)村工業(yè)化以及外來(lái)人口的流入，產(chǎn)生了大量的建設(shè)用地需求，進(jìn)而村社集體土地非農(nóng)使用形成農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。農(nóng)民在宅基地上所建住房，無(wú)論是出租獲利還是自住，都使住房和宅基地具有了財(cái)產(chǎn)屬性[1]參見劉銳：《義利合一：土地、財(cái)產(chǎn)與治理——農(nóng)村宅基地制度變遷研究》，〔武漢〕華中科技大學(xué)2015年博士論文。，由此造成了沿海城市帶農(nóng)村土地制度實(shí)踐與中西部農(nóng)村完全不同的性質(zhì)。最典型的不同是所謂“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”的差異。相對(duì)于中西部一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村極其稀少的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村4200萬(wàn)畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要集中在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的農(nóng)村，尤其集中在長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，蘇南典型地區(qū)蘇州的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積為20萬(wàn)畝（蘇州市國(guó)土面積約為1650平方公里），浙江典型地區(qū)德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積為1萬(wàn)畝（德清縣國(guó)土面積約為935平方公里），珠三角典型地區(qū)佛山市南海區(qū)為25萬(wàn)畝（南海區(qū)面積約為1073平方公里）[2]參見夏柱智：《農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)展、問(wèn)題和啟示——基于33個(gè)試點(diǎn)的資料》，〔昆明〕《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期。。

這些土地本身是集體所有，但用于了建設(shè)，興辦了二、三產(chǎn)業(yè)[3]深圳情況稍特殊，即深圳將所有集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，但實(shí)際上土地使用權(quán)仍然在村社集體手中，與集體所有并無(wú)實(shí)質(zhì)差異。。這樣，在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的長(zhǎng)三角和珠三角農(nóng)村就具備了下述若干要素特征：第一，農(nóng)村地區(qū)被納入沿海城市經(jīng)濟(jì)帶中，城鄉(xiāng)一體使農(nóng)村具有與城市相差不多的基礎(chǔ)設(shè)施條件以及發(fā)展工業(yè)乃至于商業(yè)的區(qū)位條件，農(nóng)村地區(qū)也已被納入沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃中；第二，農(nóng)村集體土地被廣泛用作發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，形成了大量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這些經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地因處在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶而具有遠(yuǎn)超農(nóng)業(yè)的土地收益；第三，由于《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能入市，沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的大量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o法合法流轉(zhuǎn)進(jìn)而難以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行有效配置，這影響了土地資源的利用效率；第四，大量外來(lái)人口的進(jìn)入、相對(duì)便利的基礎(chǔ)設(shè)施條件以及沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的區(qū)位，使這些地區(qū)農(nóng)民的宅基地和住房可供出租且具有與城市商品房類似的價(jià)值，從而出現(xiàn)了農(nóng)民住房和宅基地的財(cái)產(chǎn)化。

2.工業(yè)化進(jìn)路差異：三種不同的模式

從鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)路來(lái)看，蘇南、浙江和珠三角形成了三種不同的模式：蘇南主要發(fā)展集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，浙江主要發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，珠三角地區(qū)則主要通過(guò)招商引資發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)。模式的不同導(dǎo)致三地土地利用方式的不同。

早在20世紀(jì)70年代中后期，蘇南地區(qū)就利用鄰近上海的優(yōu)勢(shì)興辦了大量集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并在較短時(shí)間內(nèi)形成了規(guī)模巨大的產(chǎn)值，逐漸實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化。蘇南地區(qū)農(nóng)民進(jìn)廠不進(jìn)城，離土不離鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)向工業(yè)的就業(yè)轉(zhuǎn)變。蘇南地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，最大的便利是利用村社集體土地興辦企業(yè)。在國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制之前，在集體土地上興辦集體企業(yè)是理所當(dāng)然的、合理合法的。蘇南農(nóng)村工業(yè)化使當(dāng)?shù)卮罅哭r(nóng)業(yè)用地變成建設(shè)用地，這些用于發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)的建設(shè)用地屬于集體所有。

與蘇南不同，浙江大部分地區(qū)是通過(guò)建立小商品市場(chǎng)與發(fā)展個(gè)體私營(yíng)企業(yè)而完成工業(yè)化的。個(gè)體私營(yíng)企業(yè)大多從家庭作坊開始。如果家庭作坊效益好，企業(yè)主便會(huì)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模：前期主要是通過(guò)房前屋后擴(kuò)建來(lái)滿足生產(chǎn)需要，到了更大規(guī)模時(shí)，企業(yè)主便會(huì)到村莊荒地或交通便利的土地上興建廠房。因?yàn)橥恋厥羌w所有，企業(yè)卻是私人所有的，所以即使沒(méi)有實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，浙江個(gè)體私營(yíng)企業(yè)占用集體農(nóng)地也是不合法、不合理的。這種發(fā)展模式導(dǎo)致浙江的個(gè)體私營(yíng)企業(yè)呈現(xiàn)十分分散的狀態(tài)以及土地利用的高度碎片化，也導(dǎo)致該地區(qū)違建情況極為普遍、農(nóng)民的住房與企業(yè)廠房混為一體[1]參見賀雪峰：《浙江農(nóng)村與珠三角農(nóng)村的比較——以浙江寧海與廣東東莞作為對(duì)象》，〔昆明〕《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第6期。。

珠三角地區(qū)農(nóng)村利用鄰近港澳的優(yōu)勢(shì)以及全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的歷史性機(jī)遇，大力發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)，在短期內(nèi)就完成了工業(yè)化。珠三角地區(qū)工業(yè)化過(guò)程充分調(diào)動(dòng)各級(jí)積極性，推動(dòng)“五個(gè)輪子”一起轉(zhuǎn)，即市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社和農(nóng)戶五個(gè)層次共同推動(dòng)鄉(xiāng)村工業(yè)化。村社兩級(jí)是農(nóng)村集體土地的所有者，他們充分利用掌握土地資源的優(yōu)勢(shì)招商引資、發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)，包括將土地出租給外來(lái)投資者蓋廠房，或蓋標(biāo)準(zhǔn)廠房出租。正因如此，村社兩級(jí)獲得了土地非農(nóng)使用的增值收益（主要是土地租金），地方政府也獲得了大量稅收。珠三角快速工業(yè)化還形成了眾多就業(yè)機(jī)會(huì)，大量外來(lái)農(nóng)民工涌入后，為外來(lái)農(nóng)民工提供食宿生活服務(wù)開始成為具有經(jīng)濟(jì)利益的事業(yè)。珠三角地區(qū)地方政府也鼓勵(lì)本地農(nóng)民在自己的宅基地上蓋出租房，甚至有很多村社集體給農(nóng)戶分配兩三塊宅基地讓其蓋房出租?？傊槿堑貐^(qū)快速工業(yè)化使當(dāng)?shù)卮蟛糠洲r(nóng)村土地在短時(shí)期內(nèi)被用于建設(shè)，農(nóng)地非農(nóng)使用產(chǎn)生的巨額增值收益通過(guò)地租房租的形式最終分配給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，這些農(nóng)民因此成為土地食利者或半食利者。

蘇南、浙江、珠三角工業(yè)化路徑不同，不僅造成三地土地利用方式的差異，而且產(chǎn)生了完全不同的農(nóng)民地權(quán)意識(shí)[2]更加全面的討論可以參看賀雪峰：《論農(nóng)民的地權(quán)意識(shí)與公共治理——以珠三角地區(qū)為例》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第1期。。所謂“農(nóng)民地權(quán)意識(shí)”指的是一個(gè)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民共享的關(guān)于土地權(quán)利如何配置、土地利益如何分配的地方性共識(shí)規(guī)范。土地利用實(shí)踐深刻地影響著農(nóng)民的地權(quán)意識(shí)。蘇南發(fā)展集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，起決定作用的是村干部辦廠經(jīng)營(yíng)（包括組織生產(chǎn)和推銷產(chǎn)品）的能力。土地是集體的，所有蘇南農(nóng)村都有可以用于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地，但不是所有村社集體興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都能為本村村民提供就業(yè)機(jī)會(huì)及為村社集體提供企業(yè)利潤(rùn)?；蛘哒f(shuō)，蘇南興辦集體企業(yè)，村干部的經(jīng)營(yíng)能力是企業(yè)能否成功的關(guān)鍵，土地因素的作用是其次的，也是被忽視的。農(nóng)民因此并不會(huì)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是辦在集體所有的土地上，而要求從土地上特別地分享利益。

浙江個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)從家庭作坊開始，農(nóng)民先在房前屋后搭建，再到村莊中的荒地或交通便利處建廠。因?yàn)橥恋厥羌w的，所以即使個(gè)體私營(yíng)企業(yè)只在自家承包地上建廠房或租其他農(nóng)戶的承包地建廠房，從法律上講也是沒(méi)有依據(jù)的。但是地方政府為了發(fā)展工業(yè)大多對(duì)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)違法占地采取以罰代管的默認(rèn)態(tài)度，個(gè)體私營(yíng)企業(yè)也絕對(duì)不敢宣稱自己違法占用的土地就是自己的土地。這也是浙江民營(yíng)企業(yè)家更愿意通過(guò)選舉來(lái)當(dāng)村干部的原因，也是最近幾年浙江地區(qū)大規(guī)模推動(dòng)“三改一拆”得以平穩(wěn)進(jìn)行的前提。

珠三角地區(qū)主要通過(guò)招商引資來(lái)發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)，在這個(gè)過(guò)程中，村社集體成功招商后，企業(yè)經(jīng)營(yíng)是投資者的事，村社集體不負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理只按出租土地的面積收取當(dāng)?shù)仄骄牡刈?。因?yàn)樽饨鹗杖胧桥c出租土地的面積呈正相關(guān)以及土地屬于全體村社集體成員所有，所以，在珠三角地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化的過(guò)程中，作為村社集體成員的農(nóng)民就有了強(qiáng)烈的地權(quán)意識(shí)，他們普遍認(rèn)為“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)的租金也屬于自己。另外，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍建多套住房出租進(jìn)一步強(qiáng)化了他們的地權(quán)意識(shí)以及他們占有農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的預(yù)期。

3.蘇南、浙江與珠三角農(nóng)村土地制度實(shí)踐的差異

蘇南、浙江及珠三角不同的工業(yè)化進(jìn)路造就了現(xiàn)行土地制度在這三個(gè)地區(qū)完全不同的實(shí)踐條件，因此產(chǎn)生了完全不同的土地制度的地方實(shí)踐。下面分別討論三個(gè)地方在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、宅基地制度與征地制度上的不同實(shí)踐。

珠三角農(nóng)村為了解決農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，在2005年出臺(tái)了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，允許集體土地入市，以農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)代替征地制度成為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供給的主要制度安排。蘇南雖然也有類似條例，但是相對(duì)保守。比如說(shuō)蘇州1996年就出臺(tái)了《蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，但流轉(zhuǎn)對(duì)象僅限于存量集體建設(shè)用地，且在流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)收益分配方面，政府均進(jìn)行嚴(yán)格管理，未能突破現(xiàn)行征地制度。

宅基地方面，蘇南農(nóng)村一直嚴(yán)格按照一戶一宅進(jìn)行宅基地管控，不僅很少有農(nóng)戶亂占宅基地，而且也很少有違建的情況發(fā)生。這其中一個(gè)重要的原因是，蘇南農(nóng)村工業(yè)化是發(fā)展集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，集體發(fā)展越好、力量越強(qiáng)，就越有能力對(duì)村莊進(jìn)行有效規(guī)范的管理，包括對(duì)宅基地及其上建房進(jìn)行規(guī)范管理。

浙江積極鼓勵(lì)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是從家庭作坊開始逐漸擴(kuò)張的，因此，浙江農(nóng)村宅基地上的亂搭亂建十分普遍。企業(yè)發(fā)展到一定程度，房前屋后搭建已不能滿足其需要，企業(yè)主便在村莊荒地或承包地上建工廠。這種情況顯然是違反《土地管理法》的，但已相當(dāng)普遍。

珠三角地區(qū)通過(guò)集體土地招商引資，因土地歸所有村社集體成員共有，招商引資而來(lái)“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)獲利越大，村民就越是有團(tuán)結(jié)起來(lái)從土地中分享利益的愿望與行動(dòng)。表現(xiàn)在宅基地方面，除了地方政府在當(dāng)?shù)毓I(yè)化之初鼓勵(lì)農(nóng)民在宅基地上建住房出租以外，珠三角農(nóng)民也有強(qiáng)烈的多占宅基地及多建住房出租的愿望。同時(shí)因?yàn)橹槿谴迳缂w能力不強(qiáng)，村社干部不得不回應(yīng)乃至滿足農(nóng)民多占宅基地及多建房的利益訴求。結(jié)果，當(dāng)前珠三角地區(qū)農(nóng)民一戶多宅成為普遍情況，在宅基地上違章搭建及超標(biāo)建設(shè)也屢見不鮮。

顯然，在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶已經(jīng)完成工業(yè)化的農(nóng)村地區(qū)，因?yàn)槿丝诹魅?、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善以及居住便利，宅基地和住房具有很強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)屬性，可以財(cái)產(chǎn)化。在管理方面，三個(gè)典型地區(qū)的差異是：蘇南宅基地管理較為嚴(yán)格規(guī)范；浙江民營(yíng)企業(yè)在宅基地上違規(guī)搭建比較普遍，地方政府往往以罰代管；珠三角農(nóng)村宅基地及住房建設(shè)管理則幾近失控。

征地制度方面，在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的農(nóng)村地區(qū)，一方面存在大量所謂的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，另一方面這些地區(qū)的土地具有非農(nóng)使用產(chǎn)生巨額增值收益的條件。在國(guó)家相對(duì)寬松的土地用途管制時(shí)，這些地區(qū)農(nóng)民將農(nóng)地非農(nóng)使用可以獲得巨大的土地增值收益，因此普遍不歡迎土地征收。

相對(duì)來(lái)講，由于珠三角地區(qū)農(nóng)民更多地從土地出租中獲利，他們更加強(qiáng)烈地反對(duì)土地征收。蘇南強(qiáng)有力的集體經(jīng)濟(jì)以及農(nóng)民和土地之間較少的直接利益關(guān)系，使蘇南地方政府有能力“和諧征地”。浙江則因?yàn)閭€(gè)體私營(yíng)企業(yè)違法建廠本身沒(méi)有合法性，以及民營(yíng)企業(yè)與一般農(nóng)民之間存在巨大利益分化，地方政府征地很少會(huì)遇到強(qiáng)有力的阻礙。

結(jié)果就是，現(xiàn)行土地征收制度在長(zhǎng)三角的蘇南和浙江可以順利實(shí)施，在珠三角實(shí)施卻極其困難。這種困難迫使珠三角地方政府不得不在2000年前后承認(rèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)或者集體土地入市的合法性，地方政府只對(duì)土地用途進(jìn)行必要的規(guī)劃管控，而不再有能力順利征地。在集體土地入市的制度安排下，不僅用于工商業(yè)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地難以征收，而且用于公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地也很難征收，甚至農(nóng)村出現(xiàn)了“土圍子”現(xiàn)象。地方政府和農(nóng)民集體屢屢陷入激烈博弈的困境中，土地規(guī)劃難以有序執(zhí)行[1]賀雪峰：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與烏坎事件的教訓(xùn)》，〔哈爾濱〕《行政論壇》2017年第3期。。

五、現(xiàn)行土地制度與土地利用規(guī)劃

從當(dāng)前土地利用的特征來(lái)看，中國(guó)農(nóng)村可以劃分為風(fēng)格迥異的兩個(gè)部分：一個(gè)是占有廣袤土地資源和土地主要用于農(nóng)業(yè)的中西部農(nóng)村；另一個(gè)是大量農(nóng)地非農(nóng)使用、價(jià)值遠(yuǎn)超農(nóng)業(yè)用途的沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的東部農(nóng)村。

從土地資源數(shù)量上講，主要從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的中西部農(nóng)村的面積要占到全國(guó)農(nóng)村土地絕大多數(shù)；從土地資源價(jià)值上講，沿海城市經(jīng)濟(jì)帶高速發(fā)展產(chǎn)生的對(duì)建設(shè)用地的巨大需求以及國(guó)家嚴(yán)格限制新增建設(shè)用地的供給，使該區(qū)域建設(shè)用地具有遠(yuǎn)高于農(nóng)地的價(jià)值。東部沿海城市帶農(nóng)村土地的非農(nóng)使用導(dǎo)致東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行以及土地開發(fā)先行，東部農(nóng)村土地因此附著了大量既得利益。中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，對(duì)建設(shè)用地需求比較小，農(nóng)村土地開發(fā)強(qiáng)度比較低，土地開發(fā)后行，土地上并沒(méi)有附著巨大的既得利益。土地開發(fā)上的東部地區(qū)先行與中西部后行，跟特定時(shí)期的特定制度安排有關(guān)系，且先行并非后行的榜樣，或者說(shuō)后行很難再走先行的道路。

總體來(lái)說(shuō)，決定東部農(nóng)村與中西部農(nóng)村土地利用存在巨大差異的主要因素有兩個(gè)：一是在上世紀(jì)90年代短缺經(jīng)濟(jì)結(jié)束之前鄉(xiāng)村工業(yè)化的先行情況；二是1998年以保護(hù)耕地為主旨的《土地管理法》的修訂及該法嚴(yán)格執(zhí)行（2004年）前地方占用農(nóng)地進(jìn)行建設(shè)的情況。

在20世紀(jì)90年代，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的鄉(xiāng)村工業(yè)化從沿海到內(nèi)地蓬勃發(fā)展起來(lái)，“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”成為這種盛況最形象的描述。隨著短缺經(jīng)濟(jì)的結(jié)束，工業(yè)品出現(xiàn)了供給過(guò)剩，買方市場(chǎng)很快淘汰了缺少市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的鄉(xiāng)村工業(yè)產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在此背景下受到劇烈沖擊。相對(duì)來(lái)說(shuō)，珠三角招商引資發(fā)展起來(lái)的“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)和浙江個(gè)體私營(yíng)企業(yè)具有較強(qiáng)的市場(chǎng)適應(yīng)性，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因發(fā)展比較早，也具備一定抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力。但中西部鄉(xiāng)村工業(yè)卻是曇花一現(xiàn)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在短期內(nèi)紛紛關(guān)閉，至今中國(guó)中西部農(nóng)村仍沒(méi)有建立起像樣的鄉(xiāng)村工業(yè)。這成為當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要集中在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的主要原因。

1998年修訂的《土地管理法》以保護(hù)耕地為主旨，形成了完整的土地用途管制和建設(shè)用地總量控制制度。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》實(shí)施后，國(guó)家自上而下地開始嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》，全國(guó)農(nóng)村再難有新增的農(nóng)村工業(yè)用地，即所謂的“農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。自此，中西部地區(qū)的工業(yè)化走上了工業(yè)向園區(qū)集中的集約用地的道路，“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的鄉(xiāng)村工業(yè)化成為歷史。東部沿海地區(qū)農(nóng)村利用其先發(fā)的優(yōu)勢(shì)和城市經(jīng)濟(jì)帶的優(yōu)勢(shì)，鄉(xiāng)村工業(yè)不斷優(yōu)化升級(jí)，形成了當(dāng)前繁榮的產(chǎn)業(yè)局面。

具體到農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的問(wèn)題，占中國(guó)土地資源多數(shù)的中西部農(nóng)村地區(qū)因?yàn)槿鄙偎^的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”，所以不存在急迫地通過(guò)市場(chǎng)來(lái)流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的訴求。換言之，廣大的中西部地區(qū)農(nóng)村對(duì)于《土地管理法》“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，沒(méi)有任何不適。受此項(xiàng)規(guī)定困擾的是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，尤其是珠三角農(nóng)村。

在當(dāng)前中國(guó)中西部農(nóng)村，城市化使農(nóng)村人口不斷流出，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化?？梢哉f(shuō)，中西部地區(qū)農(nóng)村宅基地不存在稀缺的問(wèn)題，宅基地只用于農(nóng)民生產(chǎn)生活，且不具有財(cái)產(chǎn)屬性。更重要的是，農(nóng)村一戶一宅，保證所有農(nóng)戶基本的居住權(quán)，為進(jìn)城失敗的農(nóng)戶提供退路，為需要通過(guò)代際分工來(lái)同時(shí)獲取務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入的農(nóng)戶提供再生產(chǎn)的制度條件，為仍然生活在農(nóng)村的農(nóng)戶提供保障。在農(nóng)村，農(nóng)民可以無(wú)償獲得和使用宅基地。因此，在中西部農(nóng)村，宅基地作為農(nóng)民的一項(xiàng)基本福利和基本社會(huì)保障，既沒(méi)有市場(chǎng)化，也缺少市場(chǎng)化的條件。雖然進(jìn)城農(nóng)戶并未隨著進(jìn)城同步退出宅基地，看起來(lái)造成了農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)，但是因?yàn)檎貙?duì)于進(jìn)城可能失敗的農(nóng)戶仍然具有保障功能，所以是合理資源冗量。也就是說(shuō)，當(dāng)前中西部農(nóng)村的宅基地制度實(shí)踐具有合理性，沒(méi)有必要修改。

目前中西部農(nóng)村的農(nóng)地主要用于種植大田糧食作物，宅基地主要保障農(nóng)戶的居住權(quán)。當(dāng)中西部地區(qū)征地拆遷時(shí)，給予農(nóng)民的補(bǔ)償不僅遠(yuǎn)高于其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，而且實(shí)現(xiàn)了土地價(jià)值的變現(xiàn)，農(nóng)民一般都是歡迎征地拆遷的。至于征地拆遷過(guò)程中出現(xiàn)沖突乃至群體性事件，只應(yīng)理解為不同利益主體圍繞土地征收及農(nóng)地非農(nóng)使用產(chǎn)生的增值收益分配而出現(xiàn)的博弈。當(dāng)前征地拆遷中出現(xiàn)的利益博弈明顯是可控的，并未有惡化的趨勢(shì)。換言之，農(nóng)民獲得不菲的補(bǔ)償以及征地過(guò)程中所產(chǎn)生的沖突有限且可控，說(shuō)明中西部農(nóng)村土地征收是保證了農(nóng)民土地利益的。

總之，當(dāng)前無(wú)論是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革還是征地制度改革，具有迫切性的，都集中在東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的農(nóng)村地區(qū)。在二十世紀(jì)八九十年代的快速工業(yè)化中，這些地方的政府缺少對(duì)土地利用的規(guī)定，也缺少對(duì)土地用途的管制，因此產(chǎn)生了土地利用上的先行劣勢(shì)。其中最重要的是在土地上附著了巨大的既得利益，這又集中表現(xiàn)在珠三角農(nóng)村。

沿海發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用上的先行劣勢(shì)是在特定歷史條件與制度條件下產(chǎn)生的。當(dāng)前中央正在進(jìn)行的三項(xiàng)土地改革的重點(diǎn)就是解決這些先行劣勢(shì)地區(qū)的歷史遺留問(wèn)題。然而，問(wèn)題的解決不是一朝一夕的事情，要有足夠的耐心。由于土地上附著了大量利益且土地不可移動(dòng)，任何急于求成的土地制度改革都可能對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成不良后果。

好在中國(guó)土地資源主要在中西部地區(qū)，這些地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)可以在土地利用上充分地發(fā)揮出來(lái)。但前提是我們必須要清醒地認(rèn)識(shí)到當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村“三塊地”改革是要解決東部沿海地區(qū)土地利用上的先行劣勢(shì)造成的歷史遺留問(wèn)題。萬(wàn)萬(wàn)不可以將用于解決歷史遺留問(wèn)題的土地制度政策方案運(yùn)用到中西部農(nóng)村，變成全國(guó)性的制度安排。

土地利用規(guī)劃是國(guó)家實(shí)行土地用途管理的基礎(chǔ)。2020至2035年土地利用規(guī)劃編修在即，在當(dāng)前中國(guó)正處在史無(wú)前例的快速城市化時(shí)期和中央決定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)期，高質(zhì)量編修土地利用規(guī)劃，具有毋庸置疑的重要意義。而決定土地利用規(guī)劃編修質(zhì)量的重要前提是深刻認(rèn)識(shí)中國(guó)現(xiàn)行土地制度。經(jīng)過(guò)前文分析討論，筆者認(rèn)為編修中國(guó)土地利用規(guī)劃應(yīng)有基本前提性認(rèn)識(shí)，即：必須充分認(rèn)識(shí)到東部沿海城市帶農(nóng)村土地利用上的先行劣勢(shì)，必須清醒認(rèn)識(shí)到解決土地利用上先行劣勢(shì)的土地制度改革不應(yīng)套用到中西部農(nóng)村，不應(yīng)上升為全國(guó)土地制度；同時(shí)，在中國(guó)農(nóng)村土地利用規(guī)劃要充分利用占全國(guó)絕大多數(shù)土地資源的中西部農(nóng)村后發(fā)優(yōu)勢(shì)，做后發(fā)優(yōu)勢(shì)的文章，保證土地資源最有效最集約最節(jié)約地被利用，服務(wù)和服從于中國(guó)的城市化和現(xiàn)代化的事業(yè)。