程同順 史 猛

內(nèi)容提要 數(shù)據(jù)民主是一種以民主的精神、觀念、規(guī)則和方式處理公共數(shù)據(jù)的態(tài)度和方法。它能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)流下公共價(jià)值的增值，強(qiáng)化對(duì)政府的監(jiān)督以及有效彌合信息鴻溝從而實(shí)現(xiàn)信息平等。推進(jìn)數(shù)據(jù)民主也面臨著數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)安全間的巨大張力，但數(shù)據(jù)民主可以為提升中國政府公信力提供基礎(chǔ)，促進(jìn)中國特色社會(huì)主義民主建設(shè)和人民共享改革開放成果。

政府在自身運(yùn)行和履行公共職能的過程中采集和掌握了巨量的數(shù)據(jù)資源，這些數(shù)據(jù)在一般情況下都是一種公共資源。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為關(guān)鍵性的增長(zhǎng)與變革的驅(qū)動(dòng)者，深度挖掘政府公共數(shù)據(jù)可以產(chǎn)生巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，公共數(shù)據(jù)權(quán)正逐漸成為人民的一項(xiàng)基本權(quán)利，它對(duì)政治民主和社會(huì)公平正義將發(fā)揮越來越重要的積極作用。

數(shù)據(jù)民主：一個(gè)新的透視

數(shù)據(jù)民主既可以被描述為一種社會(huì)思潮，也可以被理解為一種政治運(yùn)動(dòng)。就社會(huì)思潮而言，數(shù)據(jù)民主是民主理念在公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的延伸，強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)資源的共享是信息社會(huì)一項(xiàng)基本的公民權(quán)利。作為一種政治運(yùn)動(dòng)，數(shù)據(jù)民主通過較為溫和的社會(huì)動(dòng)員運(yùn)動(dòng)，推動(dòng)政府主動(dòng)開放所獨(dú)占的公共數(shù)據(jù)以共享于全社會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)“取之于民而用之于民”的效用。此外，數(shù)據(jù)民主要想避免烏托邦式的悲劇，需要搭建較為完備的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。

(一)民主理念在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的延伸

人類從未停止對(duì)于民主的追求，并且不時(shí)地把政治領(lǐng)域的民主精神——自由、平等、參與和權(quán)利等——擴(kuò)大適用到其他諸多領(lǐng)域，探索出諸如工業(yè)民主、生態(tài)民主和校園民主等新形式。當(dāng)前人類社會(huì)已經(jīng)步入了大數(shù)據(jù)時(shí)代，大數(shù)據(jù)在改善人們認(rèn)知、交往和互動(dòng)方式的同時(shí)，也日益成為影響現(xiàn)實(shí)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)與利益資源分配的重要因素。然而，對(duì)于普通民眾而言，大數(shù)據(jù)的采集與應(yīng)用尚處于被動(dòng)的局面，尤其是與自身息息相關(guān)的公共數(shù)據(jù)更是難以獲得，這與民主的精神內(nèi)涵和時(shí)代價(jià)值是不同步的。蓬勃發(fā)展的大數(shù)據(jù)促使人們深刻思考有關(guān)數(shù)據(jù)政治的問題，在反思中萌發(fā)了數(shù)據(jù)權(quán)利的政治觀念，對(duì)于掌握和使用公共數(shù)據(jù)的民主訴求日益強(qiáng)烈。人類對(duì)于民主的需求再次擴(kuò)展，數(shù)據(jù)民主正是對(duì)這一強(qiáng)烈需求的回應(yīng)。數(shù)據(jù)民主不僅僅是對(duì)公共數(shù)據(jù)采集、整合、開放、共享和增益的民主化要求，更是對(duì)“開放、自由、平等和共享”價(jià)值觀念的倡導(dǎo)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，數(shù)據(jù)民主既不等于網(wǎng)絡(luò)民主，也不是一般意義上網(wǎng)絡(luò)民主的次級(jí)屬概念。網(wǎng)絡(luò)民主是指“以網(wǎng)絡(luò)為媒介的民主政治”，是通過網(wǎng)絡(luò)媒介將現(xiàn)實(shí)民主活動(dòng)在網(wǎng)絡(luò)空間加以實(shí)踐的一種形式，強(qiáng)調(diào)以高頻度的直接參與和無層級(jí)的直接互動(dòng)為主要途徑，其突出特征是為公民參與政治提供了一個(gè)突破時(shí)空局限的“對(duì)話廣場(chǎng)”①，比如“微博問政和議政”，再如中國政府網(wǎng)開通總理“留言板”開創(chuàng)網(wǎng)絡(luò)問政新渠道等。不過，從工具理性的視角出發(fā)，網(wǎng)絡(luò)民主只是拓展了現(xiàn)實(shí)民主政治的參與途徑，算是對(duì)既有現(xiàn)實(shí)民主實(shí)踐范式的補(bǔ)充。而數(shù)據(jù)民主則是聚焦于公共數(shù)據(jù)的民主化利用，雖在信息化格局下仍以網(wǎng)絡(luò)為主要的實(shí)踐平臺(tái)，但以民主的精神、觀念、規(guī)則和方式處理公共數(shù)據(jù)的形式卻可以定義為一種獨(dú)立的民主范式②，產(chǎn)生于人們對(duì)基于法治和程序原則收集、處理和開放公共數(shù)據(jù)和基于自由平等原則共享公共數(shù)據(jù)的新的民主需求，尤其是在近十年來大數(shù)據(jù)已經(jīng)在很大程度上重塑了生產(chǎn)和交往的情況下，數(shù)據(jù)民主如果能夠在具體實(shí)踐中得以落實(shí)則會(huì)大大拓寬民主的外延。

(二)公共數(shù)據(jù)由獨(dú)占向共享的進(jìn)步

民主即“人民的統(tǒng)治”，意味著國家主權(quán)由君主獨(dú)裁占有或少數(shù)貴族寡頭共有向全體人民共享轉(zhuǎn)變。近代以來，民主從思想理論向國家制度的轉(zhuǎn)化伴隨著反對(duì)神權(quán)、反對(duì)專制和爭(zhēng)取選舉權(quán)等一系列政治斗爭(zhēng)，可以說，民主化就是一個(gè)爭(zhēng)取權(quán)利的過程。在民主制國家中，政治上的獨(dú)裁早已銷聲匿跡，但其他領(lǐng)域的權(quán)利獨(dú)占卻往往有跡可循，公共數(shù)據(jù)由政府各部門壟斷的情況就是很好的例子。政府在履行公共職能的同時(shí)會(huì)收獲體量巨大的公共數(shù)據(jù)資源，據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府?dāng)?shù)據(jù)在全部數(shù)據(jù)中的占比很高，美國聯(lián)邦政府商務(wù)部下屬的美國普查局所擁有的數(shù)據(jù)總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于全世界最大的零售巨頭沃爾瑪。然而，公共數(shù)據(jù)被嚴(yán)重地分割在不同政府部門之間，不同層級(jí)與不同部門間囿于缺乏數(shù)據(jù)存儲(chǔ)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)而形成“數(shù)據(jù)孤島”，加之有些數(shù)據(jù)因涉及部門利益而缺乏開放的動(dòng)力，最終形成一個(gè)政府壟斷但缺少整合與分析而嚴(yán)重浪費(fèi)的公共數(shù)據(jù)格局。但是，就其本質(zhì)來看，政府所擁有的公共數(shù)據(jù)是一種屬于人民的公共財(cái)產(chǎn)，應(yīng)該在保障國家安全、個(gè)人隱私和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，讓這些數(shù)據(jù)回到人民群眾中去。從這個(gè)意義上講，數(shù)據(jù)民主就是一場(chǎng)爭(zhēng)取公共數(shù)據(jù)權(quán)利由政府部門壟斷向全體人民共享的運(yùn)動(dòng)。馬太效應(yīng)下的大數(shù)據(jù)進(jìn)程很容易形成“信息鴻溝”，普通民眾往往因處于數(shù)據(jù)邊緣化的地位而不能夠很好地享受到大數(shù)據(jù)所帶來的科技紅利，民眾自身權(quán)益的“相對(duì)剝削感”日益強(qiáng)烈。與此同時(shí)，大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨也促進(jìn)了民眾數(shù)據(jù)權(quán)利的覺醒，一場(chǎng)要求公共數(shù)據(jù)共享的數(shù)據(jù)民主化抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)已然在世界范圍內(nèi)悄然興起。

數(shù)據(jù)民主化的抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)不同于傳統(tǒng)政治民主化多采取諸如“暴力革命”“游行示威”和“集會(huì)抗議”等比較激進(jìn)的抗?fàn)幨侄危扇≥^為緩和的方式進(jìn)行巧妙的社會(huì)動(dòng)員，是在現(xiàn)實(shí)民主政治的大框架內(nèi)重新定義公共數(shù)據(jù)歸屬的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。從推動(dòng)運(yùn)動(dòng)的主體結(jié)構(gòu)看，并沒有明確清晰的階級(jí)劃分。以英國為例，為了能夠讓政府真正意識(shí)到開放公共數(shù)據(jù)的必要性，“萬維網(wǎng)之父”蒂姆·伯納斯·李除了奔走呼吁之外，更是舉辦了一次公共數(shù)據(jù)的開發(fā)應(yīng)用大賽，以此彰顯全民數(shù)據(jù)共享的效果。同時(shí)，《衛(wèi)報(bào)》也一直在為數(shù)據(jù)民主搖旗吶喊，早在2006年就刊發(fā)了《把皇冠上的明珠還給我們》一文，并常年開設(shè)“自由數(shù)據(jù)”(Free Our Data)專欄，旨在向全社會(huì)推廣開放公共數(shù)據(jù)的概念。此外，成百上千名程序員利用現(xiàn)有公開數(shù)據(jù)義務(wù)開發(fā)免費(fèi)的便民軟件以強(qiáng)化民眾對(duì)于公共數(shù)據(jù)開放的認(rèn)知和支持，更是起到了數(shù)據(jù)民主化運(yùn)動(dòng)中生力軍的作用。

(三)數(shù)據(jù)民主的現(xiàn)實(shí)載體是開放政府

君權(quán)神授信念體系下的專制政府往往會(huì)采取信息控制的方式打造神秘政府以增強(qiáng)其神圣性與合法性。雖然專制政府的神秘性在近代以來被社會(huì)契約學(xué)說中的人民主權(quán)理論予以系統(tǒng)性的顛覆，但通過行政信息控制與獨(dú)占以求制造政府與公眾“信息不對(duì)稱”的局面，進(jìn)而強(qiáng)化行政權(quán)力和優(yōu)勢(shì)地位這一政治邏輯卻被近代民主政府在很大程度上沿用。誠如奧巴馬在推動(dòng)數(shù)據(jù)民主時(shí)所言，很長(zhǎng)時(shí)間以來，我們已經(jīng)習(xí)慣了為華盛頓這個(gè)城市蒙上一層神秘的面紗，數(shù)據(jù)民主正是揭開這層神秘面紗的關(guān)鍵之舉。同時(shí)，如同其他任何范式的民主一樣，數(shù)據(jù)民主同樣需要借助于一定的載體才能實(shí)現(xiàn)，開放政府之于數(shù)據(jù)民主猶如定期選舉、政黨政治和代議制等制度之于政治民主，是一種兼具價(jià)值、組織和制度為一體的復(fù)合載體。

開放政府并不是一個(gè)新概念，但把政府專有的公共數(shù)據(jù)上傳到專門的政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站上及時(shí)地向公眾公開，卻是始于2009年奧巴馬政府的《透明和開放政府》總統(tǒng)備忘錄和Data.gov網(wǎng)站的正式上線發(fā)布。雖然該網(wǎng)站只有47組數(shù)據(jù)和27個(gè)數(shù)據(jù)分析工具，卻是落實(shí)數(shù)據(jù)民主的重要一步。英國于2010年上線了Data.gov.uk政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站，公布了3000多項(xiàng)民生數(shù)據(jù)，相較于美國的47組數(shù)據(jù)而言，英國的3000多項(xiàng)數(shù)據(jù)可謂是質(zhì)的飛躍，這與英國風(fēng)生水起的數(shù)據(jù)民主化運(yùn)動(dòng)不無關(guān)系。③此后，開放公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)民主化得到了普遍認(rèn)可，美國、巴西、英國、挪威、墨西哥、印度尼西亞、菲律賓、南非八國在紐約成立了“開放政府聯(lián)盟”(Open Government Partnership)，截至2015年5月，該聯(lián)盟已經(jīng)有了65個(gè)成員國。值得指出的是，積極推動(dòng)數(shù)據(jù)民主的并非只是西方國家，一些新興民主國家，甚至是民主制度尚未完善的國家也在掀起“開放”政府的浪潮。其中肯尼亞在2011年建設(shè)的OpenData.go.ke公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站就是最好的佐證。對(duì)于中國而言，雖然尚未建立國家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，但對(duì)公共數(shù)據(jù)的整體開放已經(jīng)完成了頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)。2016年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)有序開放。同年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》為政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享提供了制度支持，并且各級(jí)政府也創(chuàng)建了政府網(wǎng)站。北京、上海、武漢、廣州等政府及國家林業(yè)局、國家統(tǒng)計(jì)局和中國氣象局等部門都已經(jīng)開展了公共數(shù)據(jù)開放的有益嘗試，為國家層面的公共數(shù)據(jù)開放進(jìn)行了必要的積累。總之，數(shù)據(jù)民主化已經(jīng)在全世界范圍內(nèi)得到了各國政府的有效回應(yīng)，形式各異的政府公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)既是數(shù)據(jù)民主的有力載體，也是數(shù)據(jù)民主化運(yùn)動(dòng)的成果。

數(shù)據(jù)權(quán)：數(shù)據(jù)民主下的公民權(quán)利

數(shù)據(jù)民主的主要落腳點(diǎn)在于民眾對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)利的爭(zhēng)取。那么，數(shù)據(jù)權(quán)是一種什么樣的權(quán)利？學(xué)術(shù)界對(duì)這個(gè)問題的回應(yīng)多從法學(xué)領(lǐng)域出發(fā)，比如，數(shù)據(jù)權(quán)包括個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)和數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)和商業(yè)秘密的提法。但是，這些定義都是對(duì)私有數(shù)據(jù)的討論，作為公共資源的政府公共數(shù)據(jù)更應(yīng)該從民主政治的視角加以考察。因此，數(shù)據(jù)民主框架下的數(shù)據(jù)權(quán)應(yīng)該是信息社會(huì)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的占有與使用的一項(xiàng)基本公民權(quán)利，這項(xiàng)權(quán)利一方面來源于公民履行的接受數(shù)據(jù)采集和支持?jǐn)?shù)據(jù)采集而繳納稅款的義務(wù)，另一方面來源于政府?dāng)?shù)據(jù)從本質(zhì)上屬于人民的公共屬性。按照主題分類，一般情況下公民對(duì)氣象、水利等自然信息類，交通設(shè)施、旅游景點(diǎn)等城鄉(xiāng)建設(shè)類，工商、人口等城鄉(xiāng)治理統(tǒng)計(jì)類，水電氣、出行等服務(wù)與民生類政府?dāng)?shù)據(jù)資源都有權(quán)知曉、使用和共享。當(dāng)然，數(shù)據(jù)共享不包括涉及國家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等的敏感數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)權(quán)有強(qiáng)調(diào)人民知曉數(shù)據(jù)的價(jià)值追求，但這并不意味著數(shù)據(jù)權(quán)是公民知情權(quán)在政府?dāng)?shù)據(jù)領(lǐng)域的翻版或簡(jiǎn)單升級(jí)。公民知情權(quán)是指公民依法享有要求國家機(jī)關(guān)公開某些信息的權(quán)利，更多地聚焦于政務(wù)信息的獲得與知情，比如在決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)和結(jié)果方面的政務(wù)公開，落腳于透明政府的建設(shè)。而數(shù)據(jù)權(quán)強(qiáng)調(diào)的則是政府公共數(shù)據(jù)的共享與利用，一方面，在于人們對(duì)于公共數(shù)據(jù)的需求早已超越了提高政府運(yùn)行透明度(知情)的階段，更多的是利用和挖掘公共數(shù)據(jù)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值；另一方面，公民擁有數(shù)據(jù)權(quán)則要求政府主動(dòng)及時(shí)地公布數(shù)據(jù)，是從基于信息請(qǐng)求的被動(dòng)公開走向數(shù)據(jù)主動(dòng)公開的政府服務(wù)觀念的升級(jí)。④

雖然在法理上尚未有關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)直接和明確的表述，但這并不妨礙數(shù)據(jù)權(quán)成為一項(xiàng)基本的公民權(quán)利，并且從數(shù)據(jù)權(quán)所覆蓋的范圍來看，其本質(zhì)上是一個(gè)權(quán)利束，其利益來源于公共數(shù)據(jù)開放共享后利用數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的價(jià)值增值。從這個(gè)角度看，數(shù)據(jù)權(quán)作為一種旨在分享公共數(shù)據(jù)開發(fā)成果的公民權(quán)利，其本質(zhì)上是一個(gè)權(quán)利的混合體：它既可以是基于收益共享的發(fā)展權(quán)，也可以是行政數(shù)據(jù)化下的監(jiān)督權(quán)，還可以是彌合信息不對(duì)稱下的參與權(quán)。

(一)發(fā)展：數(shù)據(jù)流下的公共價(jià)值增值

每個(gè)人不僅要有生活的權(quán)利，更應(yīng)該有權(quán)享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展所帶來的更好地生活的權(quán)利，從個(gè)人發(fā)展的角度加以考察，數(shù)據(jù)權(quán)就是公民開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)以及充分享受數(shù)據(jù)開放所產(chǎn)生的價(jià)值增值的權(quán)利。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的重要因素，通過對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行全局性的整理、深層次的挖掘和系統(tǒng)性的分析可以發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)背后的規(guī)律和聯(lián)系，能夠在很大程度上重塑社會(huì)生產(chǎn)和生活的形態(tài)和方式，并創(chuàng)造巨大的社會(huì)效益，這個(gè)效益不僅應(yīng)該更加公平地惠及全體民眾，更應(yīng)該在公共數(shù)據(jù)的不斷開放中實(shí)現(xiàn)增值。從這個(gè)意義上講，政府開放所掌握的公共數(shù)據(jù)是保障公民權(quán)利的義務(wù)和責(zé)任，反之，如果繼續(xù)壟斷公共數(shù)據(jù)則是阻礙公民權(quán)益實(shí)現(xiàn)的缺位行為，甚至是對(duì)公民應(yīng)有權(quán)益的侵犯。因此，要明確人民是數(shù)據(jù)擁有者的權(quán)利主體地位，把對(duì)公共數(shù)據(jù)開放成果的追求內(nèi)化為權(quán)利訴求，這就要求政府將壟斷的巨量公共數(shù)據(jù)開放共享，在政府、公民、企業(yè)和社會(huì)組織協(xié)同開發(fā)下形成一條由原始數(shù)據(jù)收集、整理和分析轉(zhuǎn)化為應(yīng)用與服務(wù)的數(shù)據(jù)流，在這一過程中則會(huì)產(chǎn)生巨大的收益，對(duì)于與廣泛公眾利益息息相關(guān)的公共價(jià)值的增值尤為關(guān)鍵。⑤

首先，對(duì)公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用開發(fā)，能夠計(jì)算出民眾的需求偏好從而為供給差異化的公共產(chǎn)品提供方案，也能夠發(fā)現(xiàn)治安事件的發(fā)生規(guī)律以提升治安防控工作的預(yù)見性和立體性，還能夠強(qiáng)化對(duì)各類公共安全風(fēng)險(xiǎn)的自動(dòng)識(shí)別和預(yù)警能力來減少安全事故的發(fā)生，最終實(shí)現(xiàn)國家社會(huì)治理的智能化。其次，對(duì)公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用開發(fā)能夠培育出一系列多樣化和聚合性的產(chǎn)品或服務(wù)。交通數(shù)據(jù)開放下的智慧交通就是很好的例子，智慧交通可以提供實(shí)時(shí)交通狀況，讓市民合理規(guī)劃出行選擇?？傊?，由開放公共數(shù)據(jù)衍生出的各類便民服務(wù)能夠很好地提升民眾的生活質(zhì)量。最后，對(duì)公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用開發(fā)能夠促進(jìn)就業(yè)，一方面，信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)會(huì)雇傭大量的數(shù)據(jù)分析、開發(fā)人員促成直接就業(yè)，另一方面，公共數(shù)據(jù)開放所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益對(duì)間接就業(yè)的促進(jìn)更為顯著。比如醫(yī)療數(shù)據(jù)的開放能夠?yàn)槊绹鴰沓^三千億美元的價(jià)值，這背后的就業(yè)十分可觀，而就業(yè)是最大的民生。因此，民眾能夠依托數(shù)據(jù)權(quán)成為數(shù)據(jù)開放所產(chǎn)生的巨大公共價(jià)值的直接受益者，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)更好地生活的權(quán)益。

(二)監(jiān)督：原始數(shù)據(jù)的力量

民主社會(huì)中政府應(yīng)該處在人民的監(jiān)督下行使權(quán)力，民主監(jiān)督的廣度和深度是考量一個(gè)社會(huì)民主程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。信息之于民主，就如貨幣之于經(jīng)濟(jì)。信息不流通的社會(huì)民主制度只是個(gè)空殼，對(duì)政府的監(jiān)督也就無從談起，這意味著要想很好地實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督，讓政府官員更加負(fù)責(zé)任，人民就得掌握必要的政府信息。然而，信息在大多數(shù)情況下會(huì)保留解讀者和加工者的主觀意愿，同一個(gè)數(shù)據(jù)采用不同的加工、編碼和解讀方式會(huì)得到具有不同意義的信息，以行政事務(wù)信息、政策法規(guī)文件、辦事流程為主要內(nèi)容的政府信息公開雖然能夠保障公民的知情權(quán)，但這些信息的可信程度有多高，對(duì)監(jiān)督政府能起到多大作用，往往是不樂觀的，世界范圍內(nèi)政府公信力呈現(xiàn)出普遍下降的趨勢(shì)就是對(duì)這一問題的客觀反映。

相比之下，數(shù)據(jù)是一種原始的和未經(jīng)加工的記錄，不帶有明確意義，其真實(shí)性更加可靠，要求政府開放數(shù)據(jù)為人民監(jiān)督政府開辟了一條新的且可行的通道。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府運(yùn)行的每一個(gè)節(jié)點(diǎn)包括職能履行、決策方式、工作效率、服務(wù)態(tài)度、任務(wù)落實(shí)和財(cái)政支出情況等都可以轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行過程所有痕跡和記錄可追溯、可查詢。⑥這些數(shù)據(jù)的力量不容小覷，通過這些數(shù)據(jù)可以看到政府各部門是如何運(yùn)行的，它們?cè)摳墒裁?、干了什么和干得怎么樣，在?shù)據(jù)面前一目了然，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的智能化。并且，政府?dāng)?shù)據(jù)開放，尤其是行政和民生等領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)，不僅僅要開放一手的原始數(shù)據(jù)，更應(yīng)該公布該數(shù)據(jù)的來源、產(chǎn)生和記錄的方法等，以確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性和有效性，起到深化監(jiān)督的作用。

當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測(cè)存在較為普遍的信任危機(jī)，人民群眾并不相信政府公布的環(huán)保信息，一個(gè)很大的原因就是存在政府?dāng)?shù)據(jù)造假的現(xiàn)象，并且這類造假行為并不是直接篡改環(huán)保數(shù)據(jù)，而是在數(shù)據(jù)的采集上“暗下工夫”。如霧炮車對(duì)裝有檢測(cè)設(shè)備的地方重點(diǎn)關(guān)照，以至于出現(xiàn)了霧炮車凍住了環(huán)保大樓的尷尬現(xiàn)象；再如，把監(jiān)測(cè)設(shè)備刻意安裝在樹林等地方，這樣的數(shù)據(jù)根本就沒有任何真實(shí)性可言。因此，如果政府在公布民生信息的同時(shí)將原始數(shù)據(jù)采集、處理等方式方法一同開放，上述造假現(xiàn)象必然會(huì)大大減少，政府就不會(huì)把數(shù)據(jù)當(dāng)做“任人打扮的小姑娘”。總之，從監(jiān)督的角度加以考察，數(shù)據(jù)權(quán)可以被描述為利用公共數(shù)據(jù)對(duì)政府公務(wù)活動(dòng)開展民主監(jiān)督的權(quán)利。

(三)參與：有效彌合信息不對(duì)稱

人民主權(quán)并不意味著人民直接行使國家權(quán)力，只是對(duì)人民與國家的關(guān)系由服從—權(quán)威向委托—代理的重塑，在強(qiáng)調(diào)人民是國家權(quán)力主人的同時(shí)，并不否認(rèn)政府是國家權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行者且擁有較為強(qiáng)勢(shì)的治權(quán)。正因?yàn)槿绱?，在政治現(xiàn)代化的民主進(jìn)程中一直強(qiáng)調(diào)公民要有權(quán)參與國家和社會(huì)事務(wù)的管理，進(jìn)而影響公共利益分配以實(shí)現(xiàn)自身利益訴求。從實(shí)踐來看，人民的政治參與主要集中在以追求社會(huì)公共利益和公共需求為導(dǎo)向的社會(huì)公共領(lǐng)域，其中以參與公共決策為主要形式，如聽證會(huì)、論證會(huì)和公民評(píng)議等。

然而，強(qiáng)勢(shì)的治權(quán)往往會(huì)具有巨大的信息優(yōu)勢(shì)，出于自身利益考量的政府通常會(huì)有意地隱瞞、虛構(gòu)和片面處理一些信息，以便制造政府與人民之間信息不對(duì)稱的事實(shí)，從而為人民的政治參與設(shè)置層層壁壘。以公用事業(yè)價(jià)格聽證會(huì)為例，聽證會(huì)是利益相關(guān)人參與決策的一種良好形式，但政府主導(dǎo)下的成本信息供給往往是從政府的視角出發(fā)的，能夠在相當(dāng)程度上營(yíng)造一種“非漲不可”的氛圍，嚴(yán)重打擊了人民群眾參與的積極性，甚至出現(xiàn)了聽證會(huì)無人報(bào)名參加的局面。有些地方政府對(duì)此甚至持一種“樂見”的態(tài)度，使聽證會(huì)囿于存在信息不對(duì)稱而面臨流于形式甚至操控民意的風(fēng)險(xiǎn)。

政府公共數(shù)據(jù)的開放能夠很好地彌合信息不對(duì)稱的難題。仍以公用事業(yè)價(jià)格聽證會(huì)為例，政府公共數(shù)據(jù)開放能夠清楚地披露公共產(chǎn)品的真實(shí)成本信息，價(jià)格上漲的根據(jù)及幅度再也不能是一本“糊涂賬”，這樣的參與才有意義，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)切身利益的維護(hù)。除維護(hù)自身利益外，人民參與公共事務(wù)治理、承擔(dān)公共責(zé)任同樣需要公共數(shù)據(jù)開放，比如，志愿者可以根據(jù)社會(huì)治安數(shù)據(jù)編制治安地圖提醒民眾尤其是外來民眾遠(yuǎn)離不安全區(qū)域。由此可見，數(shù)據(jù)權(quán)也可以是利用數(shù)據(jù)開放消弭信息不對(duì)稱從而優(yōu)化公民參與國家治理的權(quán)利。

推進(jìn)數(shù)據(jù)民主面臨的挑戰(zhàn)及其對(duì)中國的啟示

數(shù)據(jù)民主的理念在世界范圍內(nèi)得到較為普遍的認(rèn)可，越來越多的國家也將政府公共數(shù)據(jù)予以開放共享，但推進(jìn)數(shù)據(jù)民主仍然任重道遠(yuǎn)。具體到中國而言，數(shù)據(jù)民主所承載的共享發(fā)展、有效監(jiān)督和深化參與等現(xiàn)實(shí)意義符合中國社會(huì)主義民主最廣泛、最真實(shí)、最管用的價(jià)值取向，推進(jìn)數(shù)據(jù)民主可以也應(yīng)該成為不斷發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要實(shí)踐。

(一)推進(jìn)數(shù)據(jù)民主面臨的挑戰(zhàn)

雖然數(shù)據(jù)民主有著時(shí)代的呼聲，但是，如同政治民主發(fā)展一樣，面臨著諸多挑戰(zhàn)，只有正視這些挑戰(zhàn)并予以正確的回應(yīng)才能保持其快速發(fā)展的勢(shì)頭?？偨Y(jié)來看，主要的挑戰(zhàn)有如下三點(diǎn)。

第一，數(shù)據(jù)民主面臨與國家信息安全之間的張力。數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)安全之間的張力是推進(jìn)數(shù)據(jù)民主過程中不可回避的話題。數(shù)據(jù)安全，既是國家層面的安全也是個(gè)人層面的安全。在國家安全方面，數(shù)據(jù)公開堅(jiān)持“以共享為原則，不共享為例外”，涉及國家秘密和安全的，按照相關(guān)法律法規(guī)予以保密。但即便如此，一些并非涉及國家安全與秘密的非敏感數(shù)據(jù)在大數(shù)據(jù)技術(shù)的聚合分析下仍然可能形成涉及國家安全的衍生數(shù)據(jù)，其破壞威力不可小覷。因此，除明確涉及國家安全的數(shù)據(jù)外，哪類數(shù)據(jù)也應(yīng)該保密需要由國家安全部門去核實(shí)甄別，這樣不但會(huì)加大安全部門的工作量，也會(huì)造成共享的不及時(shí)，甚至有些數(shù)據(jù)在安全審查的過程中早已失去了時(shí)效性。在個(gè)人數(shù)據(jù)安全層面，隨著公共數(shù)據(jù)開放的程度加深，數(shù)據(jù)民主與個(gè)人隱私保護(hù)之間的矛盾日益顯化。政府在收集公共信息的同時(shí)必然會(huì)采集到個(gè)人信息數(shù)據(jù)，即便在數(shù)據(jù)開放的過程中按照相關(guān)規(guī)定和法律將個(gè)人信息隱匿，但不同數(shù)據(jù)庫之間的信息交叉會(huì)彼此印證，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)同樣可以分析出準(zhǔn)確的個(gè)人信息和生活軌跡，政府公共數(shù)據(jù)開放共享可能會(huì)加劇對(duì)公民隱私權(quán)的侵犯。在政府公共數(shù)據(jù)開放共享的法律法規(guī)日益成熟的情況下，簡(jiǎn)單的安全和隱私數(shù)據(jù)直接泄露應(yīng)該會(huì)極少出現(xiàn)，但利用大數(shù)據(jù)技術(shù)有意地去捕捉安全和隱私信息，卻值得高度關(guān)注。因此，追求數(shù)據(jù)民主的過程中不能枉顧數(shù)據(jù)安全，在兩者不可兼得的情況下尋找最佳平衡點(diǎn)就成為了關(guān)鍵之舉。

第二，現(xiàn)行體制對(duì)于數(shù)據(jù)民主缺乏激勵(lì)。當(dāng)前體制下尚未建立良好的數(shù)據(jù)開放的正向激勵(lì)機(jī)制，現(xiàn)有體制反而成了阻礙數(shù)據(jù)開放的障礙。首先，公共數(shù)據(jù)被條塊分割在不同部門和不同層級(jí)，且因各個(gè)數(shù)據(jù)庫間存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)不一、格式各異和接口不通的問題人為地制造了若干信息孤島。要想消除信息孤島，需要打通橫縱不統(tǒng)一的環(huán)節(jié)，對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)的重新編排需要耗費(fèi)大量的人力物力財(cái)力，并且開放公共數(shù)據(jù)也算是一種創(chuàng)新，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。其次，數(shù)據(jù)是一種資源，其背后代表的是權(quán)力與利益，并且其開放程度與其所帶來的權(quán)力及利益呈反比，有些部門基于自身利益的考量必然不愿意開放其所壟斷的數(shù)據(jù)，甚至利用這些數(shù)據(jù)為其部門謀利。比如，查詢一個(gè)身份信息需要3元的驗(yàn)證費(fèi)，一些企業(yè)準(zhǔn)確的基本信息只能到工商局大廳付費(fèi)查詢。更有甚者，一些與民生息息相關(guān)的數(shù)據(jù)根本就不開放。最后，數(shù)據(jù)開放會(huì)促使政府更加透明和更加高效，一些“懶政”“怠政”和“不作為”“亂作為”行為將在民眾的監(jiān)督下無所遁形，由數(shù)據(jù)開放所帶來的倒逼機(jī)制會(huì)給政府官員造成很大的壓力。因此，在上述三條“壟斷邏輯”的負(fù)向激勵(lì)下，理性的官員必然缺少主動(dòng)開放公共數(shù)據(jù)的動(dòng)力。在實(shí)踐中，部門利益阻隔也是困擾公共數(shù)據(jù)開放的主要因素。

第三，技術(shù)鴻溝下的受益失衡。如果說數(shù)據(jù)的壟斷尚且能夠打破，但對(duì)數(shù)據(jù)處理技術(shù)的壟斷尤其是對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的壟斷破除卻異常艱難。毫不夸張地說，大數(shù)據(jù)技術(shù)所依賴的高速運(yùn)行計(jì)算機(jī)、云計(jì)算平臺(tái)、無限擴(kuò)展的儲(chǔ)存系統(tǒng)和分布式數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)設(shè)施從根本上注定了是一場(chǎng)僅向資本與技術(shù)開放的游戲，普通民眾和一般程序員很難染指，技術(shù)壟斷自此形成。因此，開放公共數(shù)據(jù)雖能夠打破數(shù)據(jù)擁有方面的鴻溝，但在利用方面因技術(shù)壟斷反而有擴(kuò)大的趨勢(shì)。與數(shù)據(jù)利用相對(duì)應(yīng)的是增益價(jià)值的分配問題，公共數(shù)據(jù)的開放共享并沒有瓦解不平等的收益分配，普通民眾的收益有可能僅僅局限于便民服務(wù)的被動(dòng)接受和政府更加高效的間接收益，而在技術(shù)上占有壟斷優(yōu)勢(shì)的企業(yè)則會(huì)收獲巨大的經(jīng)濟(jì)效益，這也就是華為和騰訊不惜撕破臉皮進(jìn)行數(shù)據(jù)爭(zhēng)奪戰(zhàn)的重要原因。數(shù)據(jù)民主追求的是每個(gè)人都能自由平等地?fù)碛袛?shù)據(jù)權(quán)，但囿于獲取和利用數(shù)據(jù)的能力存在巨大差異，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源和新增價(jià)值進(jìn)一步向少數(shù)資本和技術(shù)精英集中，從而形成新的特權(quán)階層，這與數(shù)據(jù)民主的本意是不相符的。正因?yàn)榇?，?shù)據(jù)民主的實(shí)際效果如何將受到技術(shù)壟斷的嚴(yán)重制約。

(二)數(shù)據(jù)民主對(duì)中國的啟示

首先，數(shù)據(jù)民主為提升中國政府公信力提供了一個(gè)思路。目前整個(gè)世界包括西方都處在一個(gè)“信任赤字”和“不信任政府”的時(shí)代，中國政府同樣面臨著政府公信力下降的困擾。造成政府公信力下降的影響因素是多樣的，但政府職能轉(zhuǎn)變不到位造成的服務(wù)能力差，神秘主義理念下的信息公開不透徹和行政主體的價(jià)值失衡等政府自身問題卻是關(guān)鍵性的。因此，提升政府公信力的突破口在于政府自身，需要通過打造服務(wù)型政府、提升社會(huì)治理水平和以公開透明的方式減少腐敗與權(quán)力不當(dāng)運(yùn)行來提高政府公信力。結(jié)合前文分析可知，上述辦法都可以在推進(jìn)數(shù)據(jù)民主的進(jìn)程中找到對(duì)應(yīng)，創(chuàng)建中央政府層面的公共數(shù)據(jù)開放共享平臺(tái)，既是對(duì)人民數(shù)據(jù)權(quán)利的保障，也是提升政府公信力的前提條件。雖然我國政府公共數(shù)據(jù)開放的工作在世界范圍內(nèi)處于相對(duì)落后的位置，但后發(fā)優(yōu)勢(shì)、各地各部門的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和無可比擬的體制優(yōu)勢(shì)都將為共享平臺(tái)建設(shè)起到保駕護(hù)航的作用，應(yīng)該盡快予以落實(shí)。

其次，數(shù)據(jù)民主能夠?yàn)橹袊厣鐣?huì)主義民主提供有力支撐。十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視中國特色社會(huì)主義民主建設(shè)的問題，尤其是在十九大報(bào)告中大篇幅論及“人民當(dāng)家作主”為核心的新時(shí)代中國特色社會(huì)主義民主理論體系。我國的社會(huì)主義民主具有最廣泛、最真實(shí)、最管用的價(jià)值取向，其中，廣泛性體現(xiàn)在人民能夠通過各種途徑和形式在各個(gè)領(lǐng)域參與管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)，而把民主落實(shí)到制度體系中，人民能夠?qū)嵭忻裰鬟x舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督則體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義民主的真實(shí)性，發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，這是對(duì)管用性的對(duì)應(yīng)。此外，發(fā)展社會(huì)主義民主不應(yīng)該僅僅局限于現(xiàn)有的政治領(lǐng)域，還應(yīng)該著眼于包括數(shù)據(jù)民主在內(nèi)的能夠促進(jìn)人民參與、增進(jìn)人民權(quán)益的其他領(lǐng)域，把“最廣泛、最真實(shí)、最管用”的鮮明優(yōu)勢(shì)發(fā)揮得淋漓盡致?？傊?，數(shù)據(jù)民主是民主理念在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的延伸，對(duì)數(shù)據(jù)民主概念的深入研究能夠幫助我們拓展社會(huì)主義民主的踐行領(lǐng)域和鞏固人民當(dāng)家作主的地位。

最后，數(shù)據(jù)民主能夠?yàn)楣蚕砀母镩_放成果提供新途徑。在中國特色社會(huì)主義邁入新時(shí)代的歷史方位下，單純地依靠經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展已經(jīng)不能很好地破除不平衡、不充分的發(fā)展對(duì)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的制約。只有堅(jiān)持共享發(fā)展成果，讓改革開放的成果更加公平地惠及全體人民，切實(shí)改善民生，才能逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。這既是對(duì)社會(huì)主要矛盾變遷的積極回應(yīng)，也是社會(huì)主義制度公正的內(nèi)在要求。除保障人民的政治參與，完善現(xiàn)有分配制度，遏制特殊利益集團(tuán)和加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)等常規(guī)措施外，推進(jìn)數(shù)據(jù)民主或許也是共享發(fā)展成果的必要途徑。

①郭小安：《網(wǎng)絡(luò)民主的概念界定及辨析》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期。

②徐圣龍：《大數(shù)據(jù)與民主實(shí)踐的新范式》，《探索》2018年第1期。

③徐子沛：《大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命》，廣西師范大學(xué)出版社2012年版，第271～274頁。

④胡海波、高鵬：《面向用戶服務(wù)的政府開放數(shù)據(jù)：一個(gè)概念性闡釋框架》，《情報(bào)理論與實(shí)踐》2018年第1期。

⑤Huber S., The Fitness of OGD for the Creation of Public Value，ConferenceforDemocracy&OpenGovernment, 2014.

⑥殷劍：《大數(shù)據(jù)引領(lǐng)政府權(quán)力監(jiān)督智能化》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2017年第36期。