艾佳慧

(南京大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 南京 210093)

一、問題的提出

在現(xiàn)代法治國家，針對(duì)法官的組織人事制度如何設(shè)置以及效果如何(即能否實(shí)現(xiàn)事前“選對(duì)人”和事后“激勵(lì)人”)直接影響到一國司法制度和程序制度的運(yùn)行實(shí)效，因而值得認(rèn)真對(duì)待和深入研究。根據(jù)人力資源管理理論的界定，針對(duì)法官的組織人事制度包括遴選和選任制度、薪酬制度、績效考評(píng)制度和培訓(xùn)發(fā)展制度[1]269。在中國，恐怕還得加上一個(gè)非正式的內(nèi)部行政調(diào)動(dòng)制度[2]。為行文方便起見，本文將針對(duì)法官的組織人事制度統(tǒng)稱為法官管理制度。

就法官管理制度而言，國內(nèi)已有一些有份量的研究。譬如，在中國法院管理行政化的研究領(lǐng)域，賀衛(wèi)方第一個(gè)提出了中國法院管理的官僚化和行政化問題，指出中國法院管理行政化嚴(yán)重影響了法院正常的審判功能的實(shí)現(xiàn)，以一種行政的邏輯代替了司法的邏輯[3]。蘇力進(jìn)一步討論和分析了這一問題，但與賀文不同，蘇力關(guān)注法院管理和審判工作中的各種非正式制度對(duì)正式審判制度的侵蝕，認(rèn)為法院的行政管理職能和司法職能需要逐步分離，形成一種制度上的分工[4]。龍宗智等更進(jìn)一步指出在當(dāng)前深化改革背景下，更需要強(qiáng)化法院的司法審查功能，建立審判獨(dú)立的“二元結(jié)構(gòu)”并真正實(shí)現(xiàn)法院審判管理、司法行政管理和上下級(jí)法院業(yè)務(wù)管理上的“去行政化”[5]。

在法官遴選和任用制度方面，左衛(wèi)明區(qū)分了業(yè)務(wù)型普通法官、業(yè)務(wù)型領(lǐng)導(dǎo)法官和政治型領(lǐng)導(dǎo)法官任用機(jī)制的差異并進(jìn)一步探討了差異產(chǎn)生的任用理念原因[6]，基于實(shí)證材料總結(jié)并分析了中國法院院長特殊的角色定位[7]，并在當(dāng)下深化司法改革的背景下討論了省級(jí)統(tǒng)管法官任用的若干問題[8]。劉忠從極具中國特色的條條與塊塊關(guān)系出發(fā)，探討了地方法院院長的產(chǎn)生問題，并進(jìn)而指出中國法院院長選任中政治性知識(shí)和司法技術(shù)知識(shí)并重的復(fù)合二元結(jié)構(gòu)[9-10]；王祿生更從實(shí)證資料出發(fā)，敏銳地發(fā)現(xiàn)了初任法官任用中的“相馬”和“賽馬”現(xiàn)象，并探討了兩種任用機(jī)制背后的適用條件和背景[11-13]。更一般地，劉忠從黨史的角度挖掘“黨管司法”思想的合理性，與西方的司法獨(dú)立相比，政治范式的差異直接決定了司法治理的差異[14]；他還更敏銳地觀察到中國法院現(xiàn)存秩序的內(nèi)部深層結(jié)構(gòu)，即法官被劃分為細(xì)密的，與權(quán)力、福利、待遇相關(guān)的格、職、級(jí)，并通過競爭上崗方式將其激活[15]。

雖然既有研究在法官管理的若干制度上已有相當(dāng)深入的研究，但遺憾的是對(duì)法官管理制度的整體式思考和基于歷史的語境論考察仍較缺乏。本文希望透過幾種中國司法實(shí)踐中的法官管理制度，總結(jié)出中國法官管理范式的特點(diǎn)，更希望借助譜系學(xué)的方法和歷史的“長焦”鏡頭，透視該管理范式的“開端”和初次“出現(xiàn)”，然后更進(jìn)一步運(yùn)用“語境論”的研究思路，在重構(gòu)該范式意欲針對(duì)的常規(guī)社會(huì)問題的基礎(chǔ)上，考察在當(dāng)年自然環(huán)境、社會(huì)生產(chǎn)力條件和其他各種制約條件下該管理范式存在的必要性和重要性。但問題在于，如果說該范式曾經(jīng)能夠很好地應(yīng)對(duì)其所面臨的社會(huì)常規(guī)問題，到了已經(jīng)“滄海桑田”、常規(guī)社會(huì)問題已然悄然轉(zhuǎn)變的今天，這一基于某種程度上的路徑依賴(path-dependent)的整體性制度安排能否還能有效解決幾度“更新?lián)Q代”后的社會(huì)新問題？如果不能，應(yīng)該怎么辦？

二、什么是中國法官管理范式

由于現(xiàn)代分工的存在，基于工作分析和職位分類的人力資源管理制度在現(xiàn)代組織管理中非常重要。不僅如此，管理者和被管理者事前、事后的信息不對(duì)稱，更使得以“選對(duì)人”和“激勵(lì)人”為最終目標(biāo)的人力資源管理框架不得不包括有效的遴選制度、薪酬制度、培訓(xùn)發(fā)展制度和績效考評(píng)制度。在中國的司法語境下，加上了法院內(nèi)部行政性調(diào)動(dòng)制度的法官管理是一個(gè)同時(shí)包括以上五個(gè)既相互制約又相互關(guān)聯(lián)之制度的整體性制度安排。需要提前聲明，鑒于2013年開始的新一輪司法改革已在制度設(shè)計(jì)上突破了既有范式，本節(jié)對(duì)相關(guān)制度的描述以及由此提煉的中國法官管理范式僅針對(duì)2013年之前的制度現(xiàn)實(shí)。

具體而言，先看法官薪酬制度。由于中國法院系統(tǒng)長期實(shí)行“塊塊管理”，“法院的人、財(cái)、物全歸‘塊塊’管”[16]，因此，法官的薪酬直接和當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入掛鉤，并和當(dāng)?shù)仄渌珓?wù)人員的薪酬水平盡可能保持一致。中國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致同是法官實(shí)際收入?yún)s相差甚遠(yuǎn)，因此收入高待遇好的法院有人擠破腦袋進(jìn)不去，而收入低待遇差的法院根本無人問津。而在同一個(gè)法院內(nèi)部，法官在法院內(nèi)部擔(dān)任的行政職位決定了其薪酬的高低，而不是和其他行政管理人員拉開距離*法官和司法行政輔助人員工作性質(zhì)不同因而薪酬應(yīng)該迥然不同的理念早在清末司法新政制定之初就已經(jīng)深入人心了，翻看清末法部編定的各省審判廳經(jīng)費(fèi)人員表發(fā)現(xiàn)，作為推事的法官薪酬幾乎是書記官的好幾倍，和庭長、廳長的薪酬差距卻反而不大。參見汪慶祺(編)、李啟成(點(diǎn)校)《各省審判廳判牘》，北京大學(xué)出版社2007年版，第431-442頁。。不管是整個(gè)法院系統(tǒng)，還是法院內(nèi)部，我們都缺乏對(duì)法官工作的精準(zhǔn)分析和有效定位，缺乏一套在此基礎(chǔ)上制定的、能有效吸引優(yōu)秀法律人才進(jìn)入法院系統(tǒng)并激勵(lì)其努力工作的薪酬制度安排。

其次是法官遴選制度。從事前事后的角度劃分，法官遴選其實(shí)有事前遴選(即什么樣的人能進(jìn)法院)和事后遴選(即法院內(nèi)部的任用制度，決定什么樣的人能當(dāng)法官和領(lǐng)導(dǎo))。先看事前遴選，希望選擇什么樣的人來做法官以及能夠選擇什么樣的人做法官?zèng)Q定了中國法官遴選的范圍和實(shí)際效果。1999年的司法改革之前，我們的遴選傳統(tǒng)是強(qiáng)調(diào)政治能力忽視司法能力*董必武就指出，只要?dú)v史清白，有高小以上文化程度，身體健康，而且有志于政法工作的都可當(dāng)法官。請(qǐng)見董必武《關(guān)于整頓和改造司法部門的一些意見》，《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第117頁。，因此遴選標(biāo)準(zhǔn)必然輕專業(yè)素養(yǎng)(對(duì)初任法官資格要求過低的《法官法》第9條也就完全可以理解)。1999年司法改革之后，中國法院系統(tǒng)越來越強(qiáng)調(diào)法官的專業(yè)化和職業(yè)化，《法官法》也增加了初任法官須通過統(tǒng)一司法考試這一條款(第12條)。然而，首先，良莠不齊的法官隊(duì)伍如何精英化？其次，統(tǒng)一司法考試預(yù)期的提高法官職業(yè)門檻、遴選更多優(yōu)秀人才進(jìn)入法院的目標(biāo)并沒有完全實(shí)現(xiàn)。由于前提性的法官薪酬制度的制約，該制度不僅未能吸引更多更優(yōu)秀的人才進(jìn)入法院，相反出現(xiàn)了“法院內(nèi)部人才的逆向流動(dòng)”[17]251-258。

再來看中國法官的培訓(xùn)發(fā)展制度。一般地，“職前訓(xùn)練”和法律繼續(xù)教育均屬于法官職業(yè)培訓(xùn)范疇，前者針對(duì)準(zhǔn)初任法官，后者針對(duì)在職法官。但在中國的法官培訓(xùn)實(shí)踐中，一方面，我們?nèi)狈υ诘聡却箨懛▏遗e足輕重的、只針對(duì)準(zhǔn)初任法官且長達(dá)兩年的“職前訓(xùn)練”制度，另一方面，之前過于粗疏的法官遴選標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致已有法官無法應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來的巨大司法需求，我們不得不開始了對(duì)在職法官的職業(yè)培訓(xùn)和學(xué)歷教育。但這樣的職業(yè)培訓(xùn)呈現(xiàn)出以下兩個(gè)極具中國特色的特征：其一是“運(yùn)動(dòng)化”的學(xué)歷教育。這一運(yùn)動(dòng)的效果是驚人的，以筆者調(diào)研過的幾個(gè)法院情況來看，法官至少都是本科以上學(xué)歷程度了。其二是培訓(xùn)機(jī)制的行政化與培訓(xùn)內(nèi)容的空洞化。這不僅使得在職培訓(xùn)的效果不佳，而且更無法吸引更多的法官參加培訓(xùn)*對(duì)我國法官培訓(xùn)制度的更多分析，參見宋克寧《論我國法官培訓(xùn)制度的缺陷與完善》，載《法官職業(yè)化建設(shè)指導(dǎo)與研究》2005年第2輯，人民法院出版社2005年版，特別是第104-106頁。。

然后是法官績效考評(píng)制度。同樣和法官遴選制度相關(guān)，由于長期以來不注重審判工作的專業(yè)性和特殊性，中國法院系統(tǒng)招進(jìn)了太多政治素質(zhì)不錯(cuò)但文化水平不高的人員。在社會(huì)結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生大的變動(dòng)，社會(huì)對(duì)法院的需求還不大的時(shí)候，這種水平的法官基本上還是人們心目中合格的法官，因此對(duì)其審判質(zhì)量進(jìn)行績效考評(píng)的動(dòng)力不大。但在改革開放以來的社會(huì)變遷背景下，法官素質(zhì)問題凸顯出來了，司法腐敗問題開始嚴(yán)重，針對(duì)法官工作的績效考評(píng)制度也開始越來越重要了。筆者在另一篇文章中已經(jīng)深入分析了現(xiàn)有績效考評(píng)制度隱含的邏輯和問題[18]，此不贅述。

最后是法院內(nèi)部行政性調(diào)動(dòng)制度。該制度以高度的靈活性和有效性服務(wù)于法院領(lǐng)導(dǎo)樹個(gè)人威信、結(jié)歸順自己之小團(tuán)體的需要和目的。在一個(gè)相對(duì)科學(xué)化的人事管理架構(gòu)中，由于有了前置的工作分析和職位分類，隨后的遴選、薪酬、培訓(xùn)和績效考評(píng)都是在職位特點(diǎn)已經(jīng)確定的前提下因職位而定的，因此不允許組織管理者隨意調(diào)動(dòng)工作人員，特別是那些專業(yè)性高、別人很難替代的職位。但在中國法院，由于缺乏基于專業(yè)分工的、法院內(nèi)部的職位分類理念，不僅長期擔(dān)任行政管理和司法輔助工作的人員可以經(jīng)過短期培訓(xùn)充當(dāng)審判法官，而且長期在審判第一線工作的法官也可以被隨意調(diào)至培訓(xùn)處、政治部和辦公室等行政后勤部門[2]。在法院領(lǐng)導(dǎo)看來，這是“加強(qiáng)管理”和“培養(yǎng)法官全面工作能力”的必要手段。

綜合中國法院系統(tǒng)針對(duì)法官的諸多管理制度可見，雖然以法官職業(yè)化為目標(biāo)、以統(tǒng)一司法考試和法院人員分類改革等制度為手段的司法改革運(yùn)動(dòng)已經(jīng)開展了十幾年，但至少到2013年新一輪司法改革之前，中國的法官管理制度架構(gòu)呈現(xiàn)出與西方諸國完全不同的特點(diǎn)，那就是事前遴選非職業(yè)化與事后管理高度行政化的共生并存*不管是英美還是德日，其法官管理架構(gòu)基本上都是嚴(yán)格苛刻的法官遴選制度配以法官高薪、自愿的法官培訓(xùn)以及相對(duì)寬松的法官管理。。在某種程度上，是事前遴選的非職業(yè)化直接導(dǎo)致和正當(dāng)化了事后管理的行政化。雖然20世紀(jì)90年代以后法官進(jìn)入門檻略有提高，但法官數(shù)量能從1979年的5.8萬暴漲到1995年的29萬*數(shù)據(jù)來自賀衛(wèi)方《通過司法實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義》，見《司法的理念與制度》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第13頁。，這一階段相對(duì)嚴(yán)格科學(xué)的法官遴選看來必定是缺位的。這種非職業(yè)化的遴選標(biāo)準(zhǔn)和司法地方化不僅直接決定了新中國各級(jí)法官的“雙低”(即素質(zhì)水平低和和工資薪酬低)，更在很大程度上正當(dāng)化了高度行政化的事后監(jiān)督和管理，并在社會(huì)變遷的背景下對(duì)嚴(yán)苛復(fù)雜的績效考評(píng)制度產(chǎn)生了急迫的現(xiàn)實(shí)需求。

本文將這套迥異于西方的整體性法官管理制度架構(gòu)定義為以非職業(yè)化、地方化和行政化為特點(diǎn)的中國法官管理范式。

三、百年司法變遷史上的司法改革

在對(duì)法官管理的中國范式進(jìn)行深入分析之前，以黃仁宇提倡的一種“大歷史”視野*黃仁宇主張研究中國歷史要“看遠(yuǎn)不看近”，需以一種宏觀的俯瞰視角來審視長時(shí)段內(nèi)諸多事件的發(fā)生和變化。其以此種大歷史觀研究中國歷史的著作，參看黃仁宇《中國大歷史》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版。，筆者先來梳理百年中國司法史上的四次司法改革以及改革背后法官管理理念的幾次反復(fù)，希望通過翻檢不同社會(huì)背景下開展的四次司法改革，為接下來的譜系考察提供一個(gè)動(dòng)態(tài)的歷史布景。

自1907年清政府設(shè)立大理院以來，中國司法至少經(jīng)歷了四次重大的、或成功或失敗的制度改革。第一次是以清末新政為背景、以現(xiàn)代西方司法制度為模版、以司法獨(dú)立和司法專業(yè)化為特點(diǎn)的司法改革?！白鳛橥砬宸筛母锏囊徊糠?，所取得的主要成就就是按照大陸法系的法院體系設(shè)立了四級(jí)三審的新式司法審判機(jī)構(gòu)(即大理院和各級(jí)審判廳)”[19]2，“希望通過嚴(yán)格設(shè)定的對(duì)抗性程序，通過司法從業(yè)人員嚴(yán)密的邏輯推理和專用技術(shù)，認(rèn)定事實(shí)和適用法律，最終實(shí)現(xiàn)法律所追求的具有普適性的公平、正義等價(jià)值”[20]3。此次“改天換地”的大變革其實(shí)是一種被迫的“西化”和現(xiàn)代化，也是中國全面向西方學(xué)習(xí)的一個(gè)起點(diǎn)。而改革后獨(dú)立審判機(jī)構(gòu)和專業(yè)審判官的出現(xiàn)，則標(biāo)志著傳統(tǒng)上諸權(quán)合一的審判體制向獨(dú)立司法體制邁出了重要一步。就法官管理理念和制度而言，此次改革確立的司法獨(dú)立、法官精英化和法官高薪政策一直是往后北洋軍閥政府、民國政府以及臺(tái)灣地區(qū)司法制度的基石。

第二次司法改革發(fā)生在中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌政權(quán)的陜甘寧邊區(qū)的司法制度方面，盡管共產(chǎn)黨在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期建立的革命政權(quán)比較短暫，然而蘇區(qū)時(shí)期雖不太成型但適應(yīng)于農(nóng)村地區(qū)和戰(zhàn)爭年代的司法制度和理念(比如法律為政治服務(wù)、程序簡便以及方便群眾)還是深深影響了陜甘寧邊區(qū)的司法實(shí)踐，并在很大程度上“構(gòu)成了陜甘寧邊區(qū)司法制度的制度淵源”[20]79。這是一種具有強(qiáng)烈大眾化傾向的司法理念。隨著抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立和進(jìn)一步發(fā)展，隨著延安成為“革命圣地”，越來越多的知識(shí)分子來到了延安，其中也包括李木庵、張曙、魯佛民等曾系統(tǒng)受過現(xiàn)代西方法學(xué)教育并長期從事司法實(shí)務(wù)工作的法律界人士[20]125-126。關(guān)于司法的觀念之爭開始如“箭在弦上”，一觸即發(fā)?！?942年前后，在陜甘寧邊區(qū)圍繞著司法問題展開了一場激烈的爭論，并最終引發(fā)了一場以強(qiáng)調(diào)司法審判的規(guī)范化和人員的專業(yè)化為主要內(nèi)容的司法改革。”[20]125以1942年4月李木庵被任命為陜甘寧邊區(qū)高等法院代理院長為起點(diǎn)，此次強(qiáng)調(diào)審判獨(dú)立、司法人員專門化以及完善訴訟審判程序的司法改革運(yùn)動(dòng)歷時(shí)一年有半，但由于種種原因，此次改革最后以失敗而告終[20]124-180。

1937—1949年間的陜甘寧邊區(qū)是中國共產(chǎn)黨建立全國統(tǒng)一政權(quán)之前獨(dú)立執(zhí)政最長久也最穩(wěn)固的地區(qū)，其執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)和司法理念直接構(gòu)成了中華人民共和國成立后國家建設(shè)方略的基礎(chǔ)*雖然劉忠不同意這一論斷，認(rèn)為新中國的司法雛形來自于位于華北的晉察冀邊區(qū)，但目前主流的觀點(diǎn)仍然認(rèn)為陜甘寧邊區(qū)的司法經(jīng)驗(yàn)和司法理念奠定了1949年后人民司法的基礎(chǔ)。參見劉忠：“‘從華北走向全國’——當(dāng)代司法制度傳承的重新書寫”，載《北大法律評(píng)論》第11卷第1輯，北京大學(xué)出版社2011年版。。由于1949年后舊法人員注重程序、審判獨(dú)立和司法專門化的司法理念與共產(chǎn)黨司法為政治服務(wù)、司法大眾化的司法理念完全背道而馳，嚴(yán)重干擾和影響了黨的方針政策的貫徹和落實(shí)。因此，自1952年6月開始，在“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)勝利的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨“采取了思想改造與組織整頓相結(jié)合、群眾揭發(fā)與司法機(jī)關(guān)內(nèi)部檢查相結(jié)合的政策方針”[21]，開始了一場批判舊法觀點(diǎn)、舊司法作風(fēng)以及改革司法機(jī)關(guān)的司法改革運(yùn)動(dòng)。由于在意識(shí)形態(tài)和理論高度上與中共中央保持了高度的一致性，此次歷時(shí)九個(gè)月幾乎將舊法人員全部清除的司法改革“不僅僅是一種法律的改革，它實(shí)際上就是一場政治改革，是將全新的政治意識(shí)形態(tài)灌輸?shù)剿痉▽?shí)踐中的政治改革”[22]147。

百年司法變遷史上的最后一次司法改革發(fā)生在世紀(jì)之交的轉(zhuǎn)型中國。自改革開放，特別是20世紀(jì)90年代以來，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立、社會(huì)關(guān)系的急劇變化和利益格局的重大調(diào)整導(dǎo)致社會(huì)矛盾和糾紛層出不窮，這“使人民法院審判工作面臨前所未有的復(fù)雜局面，人民法院的管理體制和審判工作機(jī)制受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！本头ü俟芾碇贫榷裕艾F(xiàn)行的法官管理體制導(dǎo)致法官整體素質(zhì)難以適應(yīng)審判工作專業(yè)化要求，難以抵制拜金主義、享樂主義、特權(quán)觀念等腐朽思想的侵蝕，人民群眾對(duì)少數(shù)司法人員腐敗現(xiàn)象和裁判不公反應(yīng)強(qiáng)烈，直接損害了黨和國家的威信”[23]185，人民法院的改革因此勢(shì)在必行。不同于1952年追求司法工具化、大眾化和政黨化的司法改革，此次司法改革的總體目標(biāo)是“健全人民法院的組織體系；進(jìn)一步完善獨(dú)立、公正、公開、高效、廉潔、運(yùn)行良好的審判工作機(jī)制；在科學(xué)的法官管理制度下，造就一支高素質(zhì)的法官隊(duì)伍”[23]186。

翻檢百年中國司法史上的四次司法改革，我們發(fā)現(xiàn)兩個(gè)有意思的現(xiàn)象：其一，時(shí)間雖然過去了百年， 1999年司法改革的目標(biāo)和理想?yún)⒄障岛?907年的卻相差無幾。譜系學(xué)要求我們，“必須對(duì)事件的反復(fù)出現(xiàn)保持敏感，但不是為了跟蹤實(shí)踐演進(jìn)的漸進(jìn)曲線，而是要將事件在其中扮演不同角色的場景隔離開來”[24]。因此，需要考察兩次司法改革背后迥異的政治背景、社會(huì)背景、經(jīng)濟(jì)背景以及其面臨的不同制度約束和現(xiàn)實(shí)困境。1907年改革在很大程度上是“一張白紙好畫圖”，只不過以回應(yīng)工商社會(huì)需要為目標(biāo)的現(xiàn)代司法體制無法有效動(dòng)員和組織中國最廣大的農(nóng)民。1999年的改革則試圖在已經(jīng)相當(dāng)牢固的觀念結(jié)構(gòu)和制度框架內(nèi)重塑一套至少在表面上向西方學(xué)習(xí)的司法制度，其改革助力點(diǎn)在于中國市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展亟需一套獨(dú)立高效的司法體制，其改革阻力在于根深蒂固的人民司法理念和盤根錯(cuò)節(jié)的行政化管理制度。

第二個(gè)現(xiàn)象更具根本性，那就是百年來兩種司法話語(即以獨(dú)立、專業(yè)、程序正義為關(guān)鍵詞的專業(yè)化司法話語與以馴服工具、大眾化和實(shí)體正義為關(guān)鍵詞的大眾化司法話語)的競相爭斗，兩條司法路線(即以司法職業(yè)化精英化為特點(diǎn)的專家司法路線和以群眾路線、實(shí)事求是為核心的人民司法路線)的暗中較量。除了1907年的那次司法改革，后三次發(fā)生在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的司法改革均非常突出地呈現(xiàn)了這一特點(diǎn)。司法改革的艱難在于，改革成敗并不僅僅取決于正式制度層面上的變革，決定了改革正當(dāng)性的話語系統(tǒng)和觀念形態(tài)能否變革其實(shí)更重要。因?yàn)?，“?xí)慣、觀念、作風(fēng)這些非正式制度的變遷是不會(huì)隨著正式法律條文的變化而立即變化的，它在現(xiàn)實(shí)中的作用更潛在、更持久，因而也更深刻；它的變遷也更緩慢?！撎Q骨’非一日之功，再次‘脫胎換骨’、撥亂反正也頗需時(shí)日”[25]96。

正是在中國百年司法變遷史的這張宏大畫卷上，我們考察中國法院非職業(yè)化、地方化與行政化法官管理模式(或者一個(gè)可能不太恰當(dāng)?shù)臄U(kuò)展，非職業(yè)化、地方化與行政化的中國司法觀)的初次“出現(xiàn)”和變遷才會(huì)有所附著。

四、譜系學(xué)的考察

為了考察制度的“出身”和初次“出現(xiàn)”，我們需要裝備能夠洞察古今的歷史“長焦“鏡頭，不僅要對(duì)制度產(chǎn)生的具體場景進(jìn)行“顯微鏡”般的考察和描述，也要對(duì)制度發(fā)生發(fā)展的時(shí)代背景進(jìn)行“望遠(yuǎn)鏡”般的俯瞰和縱覽。這種歷史研究方法就是尼采和?？轮鲝埐⑷?shí)踐的譜系學(xué)[24，26]。

一套自成體系的司法理念和制度建設(shè)仰賴于一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定長久的政權(quán)。雖然第一次國內(nèi)革命時(shí)期中國共產(chǎn)黨曾建立過一些短期的革命政權(quán)，也積累了一些適應(yīng)于戰(zhàn)爭環(huán)境的糾紛解決經(jīng)驗(yàn)，但既不系統(tǒng)也沒有觀念化。作為一個(gè)制度化的司法實(shí)踐，筆者將中國法院非職業(yè)化、行政化的法官管理制度初次“萌芽”和“出現(xiàn)”的場域確定為成立于1937年的陜甘寧邊區(qū)。如果我們將陜甘寧邊區(qū)視為非職業(yè)化、行政化法官管理范式得以發(fā)生的舞臺(tái)，接下來的任務(wù)就是描述和展示促使這一制度安排(以及其背后的司法理念)出現(xiàn)、引起爭論以至最終固化的各種力量和背景。

作為近代中國經(jīng)濟(jì)和文化最為落后的地區(qū)之一，要在陜甘寧邊區(qū)這樣一個(gè)貧窮落后、當(dāng)?shù)孛癖妿缀跞俏拿さ牡貐^(qū)建立政權(quán)并贏得老百姓的支持和擁戴，中國共產(chǎn)黨不可能采納那種回應(yīng)工商社會(huì)需要的，以司法獨(dú)立、司法專業(yè)化和繁瑣程序?yàn)樘攸c(diǎn)的西式司法制度和糾紛解決方式[20]12-13。這是陜甘寧邊區(qū)政府之所以敢于突破既有的專業(yè)化司法道路，轉(zhuǎn)向努力實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正和大眾化司法方向的社會(huì)背景和地理制約。

1935年10月，爬雪山過草地、九死一生后的中央紅軍和中國共產(chǎn)黨進(jìn)駐陜北；1936年12月12日的西安事變以及國共兩黨隨后建立的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線表明國民黨政府開始承認(rèn)共產(chǎn)黨在陜北的政權(quán)；1937年秋，陜甘寧邊區(qū)政府作為南京政府的一個(gè)特別行政區(qū)正式成立。雖然抓住機(jī)會(huì)贏得了合法性和各界民眾的支持，但元?dú)獯髠闹袊伯a(chǎn)黨急需擴(kuò)大隊(duì)伍、統(tǒng)一意識(shí)形態(tài)以及強(qiáng)化黨對(duì)各項(xiàng)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。第一項(xiàng)任務(wù)很快就完成了，短短三年時(shí)間，共產(chǎn)黨員就由1937年的5萬擴(kuò)展到了1940年的80萬；但擴(kuò)容太快的后果就是意識(shí)形態(tài)不純和思想不統(tǒng)一，對(duì)此毛澤東開展了著名的“整風(fēng)運(yùn)動(dòng)”。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)則集中體現(xiàn)在精兵簡政過程中雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的建立——由于原有的縱向領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致各部門各自為政，黨和政府很難統(tǒng)一管理和領(lǐng)導(dǎo)。為削弱政府各部門的獨(dú)立性，陜甘寧邊區(qū)以同級(jí)黨委和政府為核心的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制代替了原來的縱向領(lǐng)導(dǎo)體制*毛澤東對(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制有這樣的贊揚(yáng)，這是一種“分工又統(tǒng)一的方法，使一件工作經(jīng)過總負(fù)責(zé)人推動(dòng)很多干部、有時(shí)甚至是全體人員去做，可以克服各單個(gè)部門干部不足的缺點(diǎn)，而使許多人都變?yōu)榉e極參加該項(xiàng)工作的同志、這也是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合的一種形式”。參見《毛澤東選集》第3卷，人民出版社，第855-856頁。?！皬?942年起，在雙重領(lǐng)導(dǎo)的制度安排中，政府各部門的領(lǐng)導(dǎo)人不再僅僅是對(duì)上級(jí)對(duì)口部門負(fù)責(zé)，這種責(zé)任甚至被降到了次要位置。他必須定期向縣、區(qū)長及同級(jí)的委員會(huì)匯報(bào)并接受指導(dǎo)?！盵27]211這是一種反對(duì)行政精英壟斷權(quán)力、反對(duì)狹隘專業(yè)化的運(yùn)動(dòng)型政治，適應(yīng)于需要在政治和軍事上快速動(dòng)員民眾的戰(zhàn)爭環(huán)境。

作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)機(jī)構(gòu)，1937年7月12日成立的陜甘寧高等法院及其下轄各級(jí)司法機(jī)關(guān)同樣受制于這一雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。1943年起草的《陜甘寧邊區(qū)政紀(jì)總則草案》明確指出：“司法機(jī)關(guān)為政權(quán)工作的一部分，應(yīng)受政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，邊區(qū)審判委員會(huì)及高等法院受邊區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)，各下級(jí)司法機(jī)關(guān)應(yīng)受各該級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)?！盵20]82在這種體制下，司法機(jī)關(guān)只是各級(jí)政府的一個(gè)職能部門，其人、財(cái)、物的管理，甚至部分審判事務(wù)，通通歸屬于同級(jí)政府。對(duì)中國法官管理范式的出現(xiàn)而言，這是一個(gè)相當(dāng)重要的政治力量和背景。

主要領(lǐng)導(dǎo)人的司法觀是影響陜甘寧邊區(qū)司法制度建設(shè)的第三種力量?！八痉ㄊ擎?zhèn)壓一切敵對(duì)分子反抗的有力手段”在陜甘寧邊區(qū)早期一直很有市場。徐顯明的研究表明，法律為政治服務(wù)的思想在青年毛澤東的頭腦中就已確立，不迷信法律，把法律作為政治工具使用，在毛澤東的法律思想中表現(xiàn)得一直較為突出[20]95。不只是毛澤東，曾先后擔(dān)任過邊區(qū)高等法院院長、新中國法制和司法制度主要奠基者之一的董必武和謝覺哉對(duì)司法也持有和毛澤東相似的看法。董必武認(rèn)為司法工作是人民民主專政最銳利的武器[28]，謝覺哉認(rèn)為“我們的法律是服從于政治的，沒有離開政治而獨(dú)立的法律”[29]。

雖然十分重要但也現(xiàn)實(shí)存在的另外一種制約因素是陜甘寧邊區(qū)初建時(shí)法律專門人才的匱乏。作為一個(gè)以貧苦農(nóng)民為主體的政黨和政府，其成員大多是文盲半文盲，再加上又剛經(jīng)歷傷亡慘重的長征，即使當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人有一種司法專業(yè)化的意識(shí)和思想，也無法尋找到合適的法官人選并組建專業(yè)化的法院系統(tǒng)。更不要說，在視政黨生存發(fā)展為頭等大事的戰(zhàn)爭年代里根本沒有對(duì)專業(yè)化司法和規(guī)則之治的需求，司法只能也必須“異化”為共產(chǎn)黨動(dòng)員民眾和社會(huì)治理的政治工具。因此，對(duì)司法人員的要求必然是政治素質(zhì)至上，也因此，我們才好理解陜甘寧邊區(qū)司法人員大多是工農(nóng)干部的現(xiàn)象。

正是以陜甘寧邊區(qū)和動(dòng)蕩的戰(zhàn)爭環(huán)境為舞臺(tái)，在上述背景和各種力量的共同推動(dòng)下，中國獨(dú)有的非職業(yè)化、地方化與行政化的法官管理范式的雛形開始初步呈現(xiàn)，政法一體化的管理思路也慢慢嶄露頭角。具體而言，在法官遴選方面，以是否忠誠于黨和革命事業(yè)為首要標(biāo)準(zhǔn)，而不論其文化水平高低；在法官培訓(xùn)方面，限于學(xué)員水平和師資，培訓(xùn)內(nèi)容只能是一些簡單的司法知識(shí)和文化訓(xùn)練；在法官薪酬方面，陜甘寧邊區(qū)經(jīng)濟(jì)十分落后，法官津貼當(dāng)然非常微??；在法官考評(píng)方面，主要考核法官的政治堅(jiān)定性和執(zhí)行政策法令的情況，法官獎(jiǎng)懲帶有極濃厚的行政色彩[20]239-240。不僅如此，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的建立使得法院直接受制于同級(jí)黨委和政府，而院長負(fù)責(zé)制的確立又使得法院內(nèi)部的行政化成為可能。

由此，我們發(fā)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的這一法官管理范式并不是精心設(shè)計(jì)出來的，它只是當(dāng)時(shí)戰(zhàn)爭環(huán)境、社會(huì)背景等諸多制約條件下的一個(gè)合理有效的應(yīng)對(duì)。用哈耶克的話來說，這一套涉及法官管理的整體性制度安排在很大程度上類似于一種“自生自發(fā)”秩序，不存在一個(gè)基于完全理性的事前設(shè)計(jì)。但陜甘寧邊區(qū)早期形成的這套法官管理模式還并不穩(wěn)固，它還要經(jīng)歷被質(zhì)疑甚至被暫時(shí)替代的命運(yùn)。因?yàn)椤爸贫刃纬傻倪壿嫛嗍菤v時(shí)性的。制度的發(fā)生、形成和確立都是在時(shí)間的流逝中完成的，是在無數(shù)人的歷史活動(dòng)中形成的”[30]92。這一套非職業(yè)化、地方化與行政化的司法模式還要在歷史中被反復(fù)質(zhì)問和檢驗(yàn)，才能最終形成和確立。

以一種動(dòng)態(tài)的眼光來看，當(dāng)產(chǎn)生某事件(或制度)的各種力量在發(fā)展過程中發(fā)生偏移和變化時(shí)，諸多新力量的加入必然會(huì)或多或少地改變?cè)撌录?或制度)的走向和內(nèi)容。就陜甘寧邊區(qū)的法官管理模式而言，李木庵等專業(yè)司法人員的到來和謝覺哉對(duì)邊區(qū)司法工作的不滿是兩個(gè)重要的新力量，兩者的結(jié)合足以改變，至少是暫時(shí)改變?cè)械乃痉Ｊ健?940年前后，李木庵等人在獲得了謝覺哉的支持后，以新法學(xué)會(huì)成員*新法學(xué)會(huì)1941年6月8日成立于延安，主要成員為李木庵、張曙時(shí)、魯佛民、朱嬰等來自國統(tǒng)區(qū)、又受過系統(tǒng)現(xiàn)代法學(xué)教育的專業(yè)司法人員。為主要力量，在邊區(qū)開始了一場上達(dá)一年半、以審判規(guī)范化和人員專業(yè)化為內(nèi)容的司法改革。就法官管理而言，這次改革很大程度上是對(duì)之前非職業(yè)化、行政化模式的挑戰(zhàn)和變革。據(jù)侯欣一的研究，改革內(nèi)容包括淡化法院的行政化色彩、不得隨意借調(diào)審判人員從事其他工作、強(qiáng)調(diào)司法人員專業(yè)化等[20]146-151。可以發(fā)現(xiàn)，這些改革措施和先前的做法完全針鋒相對(duì)，背后其實(shí)隱含著兩種不同的司法理念和司法觀。

雖然來勢(shì)很猛，改革之初又有領(lǐng)導(dǎo)人的支持，但這一強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、程序化的改革既不能適應(yīng)貧窮落后、文盲半文盲占多數(shù)的邊區(qū)，也不能適應(yīng)希望強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)以奪取政權(quán)的中國共產(chǎn)黨對(duì)司法的要求。因此，一方面，老百姓抱怨法官偏向富農(nóng)以及程序太繁瑣；另一方面，執(zhí)政黨不可能容許其管理下的司法鬧獨(dú)立。早先支持改革的謝老后來這樣說道：“司法獨(dú)立在舊社會(huì)有好處，在新社會(huì)政權(quán)下獨(dú)立的好處已漸失去而成了害?！盵31]557不適應(yīng)邊區(qū)人民和執(zhí)政黨的需要，改革后期又失去了領(lǐng)導(dǎo)人支持，這樣的改革最終只能以失敗告終*1944年1月，陜甘寧邊區(qū)政府委員會(huì)第四次會(huì)議上，以政府工作總結(jié)的方式正式對(duì)這次改革從政治上作了定性：這次司法改革是一些舊的法律工作者，“脫離邊區(qū)實(shí)際和邊區(qū)人民的需要”，“照搬舊型司法制度和舊型法律”的結(jié)果，核心是要司法獨(dú)立，改革導(dǎo)致“人民的正當(dāng)權(quán)益或有遭到損害，而破壞分子的不法行為或且反獲寬容”，并給邊區(qū)司法工作帶來了壞作風(fēng)。參見陜西省檔案館、陜西省社會(huì)科學(xué)院合編：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第8輯，檔案出版社1988年版。轉(zhuǎn)引自侯欣一：《從司法為民到人民司法——陜甘寧邊區(qū)大眾化司法制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第171頁。。

這是兩種司法話語、兩條司法路線在中國近當(dāng)代史上的第一次交鋒，專業(yè)化司法話語和專家司法路線(雖然只是一種程度很輕的專業(yè)化)因不合時(shí)宜而在這次交鋒中落敗。失敗的司法改革又反過來強(qiáng)化和進(jìn)一步正當(dāng)化了之前的司法管理模式和司法觀?！袄钅锯指母锸『?，司法制度的規(guī)范化建設(shè)和程序意識(shí)受到嚴(yán)重打擊，以至于此后相當(dāng)長的一段時(shí)間里，人們對(duì)此心存疑慮，不再敢涉及。”[20]173就法官管理方面，司法人員的非專業(yè)化基本成了定論：“新的工作需要新的人才，首先是從人民事業(yè)中——生產(chǎn)和抗戰(zhàn)中，產(chǎn)生人民自己的干部?！盵32]149因此，工農(nóng)干部重新成了司法人員的主流；行政領(lǐng)導(dǎo)司法的體制進(jìn)一步強(qiáng)化，由早期的裁判委員會(huì)制*陜甘寧邊區(qū)早期實(shí)行的一種行政參與司法的制度，裁判委員會(huì)由裁判員、縣長、縣委書記、保安科長、保安大隊(duì)長組成，討論和決定一切重大的民刑事案件。轉(zhuǎn)向政府主管司法，開始實(shí)行縣長兼任司法處長、專員兼任分庭庭長的制度，甚至在一些人手較少的地方干脆由縣長兼審判員[20]174-177。至此，中國法院非職業(yè)化、地方化與行政化的法官管理范式初步形成。

“群眾路線”的提出和“馬錫五審判方式”的出現(xiàn)更進(jìn)一步在理論和實(shí)踐上強(qiáng)調(diào)和證實(shí)了法官大眾化的必要性和可能性。以大力推廣“馬錫五審判方式”為標(biāo)志，陜甘寧邊區(qū)的司法制度開始有了自己真正的特色，那就是來自群眾、服務(wù)于群眾又受群眾檢驗(yàn)、追求實(shí)質(zhì)公正的人民司法或者侯欣一所稱的“大眾化司法”。在這種司法觀下，“法律和道德、政策和習(xí)慣之間并沒有涇渭分明的分界限。與此同時(shí)，法官與干部、村長、村中有威信的人也沒有根本上的不同，大家都是共產(chǎn)主義事業(yè)的‘螺絲釘’。司法人員的職業(yè)特征并不是對(duì)法律知識(shí)的掌握和法律思維的認(rèn)同”[33]133，而是“懂政治，不懂得政治決不會(huì)懂得法律”(謝覺哉語)。

至此，中國共產(chǎn)黨終于找尋到了一種既能灌輸和滲透自己意志又能有效動(dòng)員和組織民眾的司法模式，這種新型的司法模式不僅延續(xù)和強(qiáng)化了陜甘寧邊區(qū)早期司法大眾化和行政化的特點(diǎn)，更創(chuàng)造性地將民眾從司法服務(wù)的客體轉(zhuǎn)化成了司法工作的主體。司法真正成為了“人民”的司法。

五、語境論的審視

至全國解放前夕，創(chuàng)建于陜甘寧邊區(qū)的、以黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線為核心的人民司法制度已趨完善，并即將構(gòu)成新中國司法制度的基本框架。這是有別于古今中外一切司法制度，特別是以司法獨(dú)立、程序正義為特點(diǎn)的西方司法制度的新型司法制度，是毛澤東倡導(dǎo)的“中國問題特殊化”“馬克思主義中國化”的產(chǎn)物*毛澤東指出：“馬克思主義必須和我國的具體特點(diǎn)相結(jié)合并通過一定的民族形式才能實(shí)現(xiàn)。……使馬克思主義在中國具體化，使之在其每一表現(xiàn)中帶著必須有的中國的特性，即是說，按照中國的特點(diǎn)去應(yīng)用它，成為全黨亟待了解并亟須解決的問題?！眳⒁娒珴蓶|《論新階段》，譯載斯拉姆《毛澤東思想》，第113-114頁。轉(zhuǎn)引自(美)馬克·賽爾登：《革命中的中國：延安道路》，魏曉明、馮崇義譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版，第186頁。。。謝覺哉等新中國的領(lǐng)導(dǎo)人雖然認(rèn)識(shí)到了陜甘寧邊區(qū)的司法實(shí)踐是一種更適合農(nóng)村環(huán)境需要的、相對(duì)特殊的地方性經(jīng)驗(yàn)*謝覺哉就指出：“我們有農(nóng)村司法經(jīng)驗(yàn)——但不夠；我們尚少城市司法經(jīng)驗(yàn)——而城市現(xiàn)在是主要的、我們沒有理由可以以以前的經(jīng)驗(yàn)自滿，城市不只案件多。比如土地、債務(wù)、租佃等處理，在鄉(xiāng)村并不太難，在城市則牽涉各個(gè)方面，一不慎就出亂子?！敝x覺哉《司法工作報(bào)告》，載王定國等編：《謝覺哉論民主與法制》，法律出版社1996年版，第167頁。，但又認(rèn)為城市需要和農(nóng)村經(jīng)驗(yàn)之間存在必要的聯(lián)系。由于沒有城市地區(qū)的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，以往司法實(shí)踐的成功又固化了其對(duì)司法的認(rèn)識(shí)，這增強(qiáng)了共產(chǎn)黨在包括城市地區(qū)在內(nèi)的全國范圍內(nèi)推行人民司法制度的信心和決心。這樣，一個(gè)脫胎于戰(zhàn)爭年代和農(nóng)村地區(qū)的地方性經(jīng)驗(yàn)在全國解放后開始逐漸成為一種普遍性的社會(huì)實(shí)踐性話語和制度。

但在舊司法人員的“阻撓”下，這一新型司法制度的推行卻并不那么順利。由于“共產(chǎn)黨人中，過去搞法律的在參加革命后，多數(shù)人改作其他工作，繼續(xù)作法律工作的現(xiàn)在只有幾個(gè)人”[34]436，因此在中華人民共和國成立初期，一方面，為了不使原國統(tǒng)區(qū)的司法人員失業(yè)，導(dǎo)致社會(huì)混亂，另一方面，開展司法工作，特別是城市地區(qū)的司法工作又需要大批司法干部，因此不得不保留了大量的舊法人員*“1952年，全國各級(jí)法院干部共約2萬8千人，其中舊法人員6千名，約占總?cè)藬?shù)的22%”，參見史良：《徹底改造和整頓各級(jí)人民法院的報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》1952年8月23日。。但這些頭腦中充斥了程序理念和無罪推定、罪行法定等法律思維方式的專業(yè)型舊法人員不能接受和適應(yīng)法律為政治服務(wù)、讓群眾參與和滿意、實(shí)體公正的新型司法理念，也因此，中國共產(chǎn)黨的方針和政策無法通過這些未被馴服的身體和靈魂在實(shí)踐中順利、平滑地運(yùn)行(這里借用一下強(qiáng)世功的修辭)。20世紀(jì)50年代初“鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)”中司法機(jī)關(guān)對(duì)敵人“寬大無邊”的現(xiàn)象就是一個(gè)實(shí)例。在中國司法變遷史上，這是兩種司法話語、兩條司法路線的第二次相遇或短兵相接。

與1942年兩種司法話語發(fā)生正面沖突的第一次交鋒不同，這次的沖突僅僅是一股“潛流”，專業(yè)化司法話語根本不具備第一次交鋒中的正當(dāng)性和合法性。在支持人民司法路線的人看來，堅(jiān)持程序性和專業(yè)化的舊法人員只是一些堅(jiān)持反動(dòng)的資產(chǎn)階級(jí)法律學(xué)說、脫離群眾、“坐堂辦案”、不關(guān)心群眾利益與黨和政府政策的反動(dòng)分子。因此，不需要給你任何爭辯的機(jī)會(huì)，強(qiáng)大的人民民主專政政權(quán)隨時(shí)可以出手，給對(duì)手完全無法還手的致命一擊。這就是中國百年司法變遷史上的第三次司法改革(以1952年6月24日彭真發(fā)表關(guān)于司法改革的講話作為發(fā)起標(biāo)志*1952年6月24日，中央人民政府政治法律委員會(huì)彭真副主任在政法干部訓(xùn)練會(huì)議上發(fā)表了“關(guān)于司法部門的改造與整頓問題”的講話，后全文登載在《人民司法》1957年第11期上。參見彭真《關(guān)于司法部門的改造與整頓問題》，載《人民司法》1957年第11期，第3-7頁。，該次運(yùn)動(dòng)一直延續(xù)到次年春天)，其重點(diǎn)在于批判舊法觀點(diǎn)和整體清除舊法人員。經(jīng)過暴風(fēng)驟雨般的內(nèi)部整頓，法院干部中“不和諧”的成分被徹底剔除了，一個(gè)以工農(nóng)干部和轉(zhuǎn)業(yè)軍人為主、完全服務(wù)于政治的大眾化法院系統(tǒng)基本形成。此次在觀念上、政治上和人員上均與舊司法徹底告別的司法改革運(yùn)動(dòng)不僅宣告了大眾化司法話語和人民司法路線的全面勝利，更在法官管理制度方面進(jìn)一步強(qiáng)化和固定了法官遴選的大眾化以及法官管理的行政化。

伴隨著新民主主義革命時(shí)期的結(jié)束，社會(huì)主義時(shí)期的到來，伴隨著農(nóng)村初級(jí)合作社、高級(jí)合作社和人民公社的漸次成立，城市公私合營到國家“贖買”的順利實(shí)施，新中國堅(jiān)定不移地走上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的道路。與此同時(shí)，經(jīng)過1952年司法改革“洗禮”的新型司法制度和新型司法人員已然絕對(duì)服從于黨在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的各種指令。用一種源自西方的法治意識(shí)形態(tài)來看，那個(gè)時(shí)候的法官和法院有其“名”無其“實(shí)”，只是“人治”和“政策治”的工具，“公有制基礎(chǔ)上的高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，也客觀需要人治和政策指揮，而不需要法制”[35]93。

先不論自1999年起試圖再次“翻云覆雨”的司法改革，至少到改革開放之初，這套大眾化、地方化與行政化的法官管理模式不僅是中國近當(dāng)代史的一個(gè)長期存在，而且也獲得了不管是當(dāng)政者還是普通民眾的普遍認(rèn)可和支持。如何看待這一在今天看來已不太恰當(dāng)?shù)恼w性制度安排？如何審視其與中國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法治建設(shè)的絞合糾纏以及潛在的因果關(guān)聯(lián)？語境論方法可以為本節(jié)的研究提供一種有益的視角，幫助我們既理解又批判地審視該模式得以形成的各種制約及其變化。

借用蘇力的界定，語境論“力求語境化地(設(shè)身處地地、歷史地)理解任何一種相對(duì)長期存在的法律制度、規(guī)則的歷史正當(dāng)性和合理性……把法律制度和規(guī)則都視為在某些相對(duì)穩(wěn)定的制約條件下對(duì)于常規(guī)的社會(huì)問題的一種比較經(jīng)濟(jì)化的回應(yīng)”[36]235-236。就中國法院系統(tǒng)的法官管理模式而言，其大眾化、地方化與行政化的特點(diǎn)都是與戰(zhàn)爭年代和中華人民共和國成立初期亟需加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力以奪取政權(quán)和建立統(tǒng)一民族國家等政治目標(biāo)相聯(lián)系的，也是與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代人員流動(dòng)不頻繁、糾紛簡單等實(shí)際情況相適應(yīng)的，是為了回應(yīng)在戰(zhàn)爭年代和建國初期如何在貫徹黨的路線方針政策和動(dòng)員民眾的同時(shí)有效解決糾紛的問題。

在列強(qiáng)環(huán)伺、救亡圖存的歷史背景下，“無論是共產(chǎn)黨還是國民黨，都與西方國家的主要政黨有很大不同。它們都自覺意識(shí)到并自我承擔(dān)了這個(gè)民族的一個(gè)后來證明是相當(dāng)長時(shí)間的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的歷史使命，即要在中國帝制崩潰的歷史條件下，在中國以一切可能的方式集合起各種政治力量，加以利益整合，完成一個(gè)對(duì)于在列強(qiáng)爭霸的世界中這個(gè)民族的生存、發(fā)展和繁榮的最基本的前提，即國家的統(tǒng)一、獨(dú)立、自由，這就是所謂的‘建國’(consititution of the nation-state)，以及在此之后通過國家的力量來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治文化的快速發(fā)展”[37]274。孫中山也說過，“要改造國家，非有很大力量的政黨，是做不成功的；非有很正確共同的目標(biāo)，不能夠改造的好的。我以前見得中國太紛亂，民智太幼稚，國民沒有正確的政治思想，所以主張‘以黨治國’”[38]96。

對(duì)中國共產(chǎn)黨而言，要想實(shí)現(xiàn)自己的建國理想，首要的任務(wù)(或者前提)就是贏得戰(zhàn)爭和奪取政權(quán)，所有的黨、政、軍工作都要圍繞這一中心，被視為政府工作一部分的司法工作當(dāng)然也只能圍繞該目標(biāo)而展開。因此，如果說在一般情況下司法功能包括糾紛解決和規(guī)則之治的話，在陜甘寧邊區(qū)時(shí)期，不僅沒有建立規(guī)則之治的知識(shí)儲(chǔ)備和社會(huì)需求，就連糾紛的解決也要服從和受制于中國共產(chǎn)黨動(dòng)員民眾、爭取民眾支持的政治需要。在這種背景下，便于有效組織民眾的均一雷同的管理方式占了上風(fēng)，“法庭的審判工作與行政工作和基層群眾工作的分工與相互獨(dú)立性也就抹殺了”[33]129，法官管理的行政化當(dāng)然就有了實(shí)踐中和政治上的正當(dāng)性。馬錫五審判方式以及該審判方式需要的大眾型法官也只有放在這一制約條件下才能真正理解它的語境合理性和必要性。

共產(chǎn)黨成功獲取政權(quán)并建立了中華人民共和國后，由于統(tǒng)一民族國家建設(shè)的需要，法官管理的非職業(yè)化、地方化和行政化不僅沒有失去其語境合理性和歷史正當(dāng)性，相反，在新的歷史環(huán)境下更顯示其在法院系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一思想、集中力量貫徹黨的意志的積極功用。由于政權(quán)初建，各方面都還不穩(wěn)固，共產(chǎn)黨亟需在全國范圍內(nèi)盡快建構(gòu)其“合法性”，而在司法領(lǐng)域建立其“合法性”的具體措施包括：(1)“廢除國民黨的六法全書及其一切反動(dòng)法律”*“廢除國民黨的六法全書及其一切反動(dòng)法律”，這是1949年3月31日由董必武簽署，由董必武、薄一波、藍(lán)公武、楊秀峰以華北人民政府主席和副主席名義發(fā)布的訓(xùn)令。參見《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第14-15頁。；(2)1952年開展的司法改革運(yùn)動(dòng)對(duì)建國初接管舊司法建立起來的司法隊(duì)伍進(jìn)行了一次脫胎換骨的改造；(3)在審判工作中積極貫徹群眾路線*各地法院紛紛總結(jié)自己在審判工作中貫徹群眾路線的經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)秀審判員和優(yōu)秀法院也以是否能有效貫徹群眾路線為主要標(biāo)準(zhǔn)。參見廖志剛(甘肅省文縣人民法院)：《如何在審判工作中貫徹群眾路線》，載《人民司法》1959年第1期；《審判工作必須大走群眾路線》，載《人民司法》1959年第2期；《一個(gè)優(yōu)秀的審判員——記平谷縣法院審判員安志昌的先進(jìn)事跡》，載《人民司法》1959年第6期。。

不僅如此，雄心勃勃的共產(chǎn)黨還要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)中國歷史上從來沒有過的、統(tǒng)一的、建立在國家認(rèn)同和民族認(rèn)同基礎(chǔ)上的現(xiàn)代主權(quán)國家。在政局不穩(wěn)、階級(jí)敵人隨時(shí)有可能伺機(jī)反撲的建國初期，為了將中國共產(chǎn)黨的路線方針政策自上而下地傳遞到最低層社會(huì)機(jī)構(gòu)并保障其有效實(shí)施，借助于自己歷來強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)控制和嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)將包括司法部門在內(nèi)的所有黨政軍機(jī)構(gòu)統(tǒng)合起來也就理所應(yīng)當(dāng)。那是一個(gè)需要增進(jìn)國家權(quán)力而不是限制國家權(quán)力的時(shí)代，也是一個(gè)政黨的生存和發(fā)展高于個(gè)人權(quán)利保障的時(shí)代。在共產(chǎn)黨人眼中，司法就是國家政治的一個(gè)組成部分和增進(jìn)國家權(quán)力的一個(gè)重要力量，因此，司法政治化、司法黨化就成為必然*沈國琴討論過南京國民政府司法黨化政策的演進(jìn)過程，在很大程度上，國民黨和共產(chǎn)黨均認(rèn)可特定情勢(shì)下司法的工具化特點(diǎn)，即司法必須服從于“黨”、服務(wù)于“黨”。參見沈國琴：《中國傳統(tǒng)司法的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型》，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第202-207頁。?！暗?958年，黨管司法的制度全面確立。這一制度包括：中共中央和縣級(jí)以上各級(jí)黨委均設(shè)立政治法律委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定司法工作的方針政策，協(xié)調(diào)公檢法機(jī)關(guān)的關(guān)系。”[35]91

只有在“建國”(state-building)這一意義上，我們才能理解非職業(yè)化法官以及當(dāng)?shù)攸h政直接掌控法院的歷史正當(dāng)性，這一套非職業(yè)化、地方化和行政化的司法管理模式可能只是能夠有效應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)要求和情境的、不說是最好也是比較好的制度安排。也正是在對(duì)陜甘寧邊區(qū)和建國初期法院管理模式的語境論審視中，筆者認(rèn)同中國政黨政治與司法的關(guān)系格局和形態(tài)是中國近現(xiàn)代歷史社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物——一種諸多社會(huì)變量促成的實(shí)在[37]277。以一種實(shí)用主義和后果主義的眼光來看，“黨先國后”的現(xiàn)實(shí)以及為了實(shí)現(xiàn)建立現(xiàn)代民族國家的理想，現(xiàn)當(dāng)代在中國執(zhí)政的政黨一定要通過它的政治理想、政策方針和組織系統(tǒng)來塑造包括司法在內(nèi)的所有現(xiàn)代國家機(jī)構(gòu)[37]277。國民黨如是，共產(chǎn)黨更如是。

除了建立政權(quán)合法性和保障政令暢通等政治制約條件之外，非職業(yè)化、地方化和行政化的法官管理制度得以可能和有效施行的一個(gè)重要的社會(huì)制約條件是整個(gè)社會(huì)訴訟類型比較單一以及糾紛相對(duì)簡單。在陜甘寧邊區(qū)，刑事案件除了只需要政治和政策水平的反革命案件以外，無非是一些少量的搶劫、偷盜案。在大家“低頭不見抬頭見”的鄉(xiāng)村熟人小社區(qū)，只要審判人員耐心細(xì)致一點(diǎn)，肯下鄉(xiāng)到生事地點(diǎn)調(diào)查研究，再吸取當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷囊庖?，不需要什么專業(yè)的法學(xué)知識(shí)和繁瑣程序，案子就不僅斷得漂亮還能獲得當(dāng)?shù)孛癖姷馁潛P(yáng)。民事案件就更是如此。貧瘠地區(qū)不發(fā)達(dá)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)以及依附其上的人與人之間相對(duì)簡單的關(guān)系，導(dǎo)致邊區(qū)民眾最頻繁的民事糾紛不過是婚姻、田土和一些小額的借貸案件。對(duì)于這種家長里短、鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的糾紛，了解民風(fēng)民俗、擁有豐富生活經(jīng)驗(yàn)和政策知識(shí)的非職業(yè)化法官最為拿手。只要像馬錫五同志那樣傾聽群眾的意見，就不僅能實(shí)現(xiàn)組織動(dòng)員民眾的政治要求，還能獲得老百姓的贊譽(yù)和擁護(hù)。因此，非職業(yè)化法官擁有以及可能進(jìn)一步積累的知識(shí)肯定不是那種“坐堂辦案”的職業(yè)化法官需要積累和掌握的司法知識(shí)。在這樣的社會(huì)條件下，法官管理中的非職業(yè)化和行政化相得益彰、相互支持，配合得“天衣無縫”。

到了中華人民共和國成立初期，雖說以城市為主的原國統(tǒng)區(qū)糾紛類型比較多，也比較復(fù)雜，但共產(chǎn)黨建立全新政權(quán)(要求統(tǒng)一在馬列主義、毛澤東思想的意識(shí)形態(tài)之下)的要求全面壓倒了城市地區(qū)部分商人對(duì)穩(wěn)定預(yù)期的司法制度的需求。在憑借國家強(qiáng)制力摧毀和清除了舊法統(tǒng)和舊司法人員之后，共產(chǎn)黨很快以私有制的消滅為前提在城鄉(xiāng)地區(qū)建立起了意在統(tǒng)合全國力量建立現(xiàn)代工業(yè)體系的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制?？梢哉f，一直到改革開放前夕，雖然中間有一段“砸爛公檢法”、無法無天的時(shí)期(大致在文化大革命初期)，非職業(yè)化法官以及一直不遺余力地配合黨的中心工作的法院系統(tǒng)基本上能滿足計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)司法的需求(也可以說那時(shí)對(duì)司法可能真沒有什么需求)。如果說農(nóng)村的人民公社、城市的“單位制”以及嚴(yán)密的戶籍制度在制度層面限制了人們的流動(dòng)，那么落后的科學(xué)技術(shù)以及相應(yīng)落后的通信和交通就在物理層面限制了人們的交流。一個(gè)相對(duì)簡單穩(wěn)定的社會(huì)系統(tǒng)根本不需要成本高昂、復(fù)雜難懂的規(guī)則之治以及現(xiàn)代化、程序化的司法制度，更何況在糾紛解決方面，我們還有強(qiáng)大有效的村干部、單位領(lǐng)導(dǎo)、街道大媽和上級(jí)主管部門。董仲舒有言，“天不變，道亦不變”，只要中國社會(huì)還是“一潭死水”般的靜止社會(huì)，只要中國仍然實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這一套能有效配合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要、能應(yīng)對(duì)簡單糾紛解決的法官管理范式就沒有改變的必要。

六、制度變遷何以可能

但到了20世紀(jì)70年代末，以中共十一屆三中全會(huì)的召開為起點(diǎn)和標(biāo)志，一切就要開始改變了。

首先是中國共產(chǎn)黨國家治理策略的轉(zhuǎn)變。“文化大革命”的慘痛教訓(xùn)以及國民經(jīng)濟(jì)幾近癱瘓的現(xiàn)實(shí)讓中國共產(chǎn)黨人痛定思痛，決心“把全黨的工作中心和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”*《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》(1978年12月22日通過)，參見北京大學(xué)法律學(xué)系(編)：《法學(xué)基礎(chǔ)理論學(xué)習(xí)資料選編》(上)，1982年(未公開出版)。。雖然“過去長期以來我們比較習(xí)慣于用搞政治運(yùn)動(dòng)的辦法對(duì)反黨反社會(huì)主義的勢(shì)力和各種刑事犯罪分子進(jìn)行政治斗爭”，但現(xiàn)在“我們應(yīng)該并且可以學(xué)會(huì)采用法律武器(包括罰款、重稅一類的經(jīng)濟(jì)武器)與反黨反社會(huì)主義的勢(shì)力和各種刑事犯罪分子作斗爭”[39]。用強(qiáng)世功的話來說，“在什么時(shí)候采取運(yùn)動(dòng)的治理技術(shù)，什么時(shí)候采取法律的治理技術(shù)，這取決于黨對(duì)整個(gè)政治形勢(shì)的判斷”[40]153，因此，這一治理策略的轉(zhuǎn)變意味著中國共產(chǎn)黨深刻認(rèn)識(shí)到了“‘搞群眾運(yùn)動(dòng)’這種技術(shù)適用于奪取政權(quán)的‘革命’模式，而依法辦事的法律技術(shù)適用于實(shí)現(xiàn)‘四化’這樣的‘建設(shè)’模式”[41]87。不僅如此，作為“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的“先聲”，此轉(zhuǎn)變不僅開啟了隨后大規(guī)模的立法運(yùn)動(dòng)，更在政治上為法律、法治以及依附其上的法治意識(shí)形態(tài)正了名。

這是三十多年來法治中國出現(xiàn)并漸次展開的政治背景。但就法官管理范式而言，“通過法律的治理”這種“建設(shè)型”的治理技術(shù)，不僅完全可以“在承認(rèn)法律相對(duì)自主性的基礎(chǔ)上將黨的政策滲透到法律實(shí)踐中”[40]151，也完全可以和法官大眾化、行政主管司法、法院為黨的中心工作服務(wù)等人民司法理念兼容。真正對(duì)這套法官管理制度造成沖擊和挑戰(zhàn)的只能是改革開放以及隨之展開的社會(huì)變遷和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，背后的根本推動(dòng)力是市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及初步形成的現(xiàn)代工商社會(huì)對(duì)現(xiàn)代獨(dú)立司法的急迫需求，也即亟待一套維系市場秩序的規(guī)則和一個(gè)完善有效的司法體系來確保人們的市場預(yù)期。

仿佛阿拉丁的神燈，起源于改革開放和商品交換的這些變化在短短三十多年就神奇地將中國變換成了一個(gè)充滿活力的“世界工廠”、一臺(tái)世界經(jīng)濟(jì)增長的超強(qiáng)引擎。雖然還有一些不甚發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，但中國正在從一個(gè)以農(nóng)業(yè)為中心的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)以工商業(yè)為根基的現(xiàn)代工業(yè)國，卻是不爭的事實(shí)。不僅一個(gè)全國性的、多層面的、統(tǒng)一的大市場正在形成，而且改革開放以來基本形成了一個(gè)以“市場”為中心的文化新傳統(tǒng)[42]。產(chǎn)權(quán)、合同、擔(dān)保、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保險(xiǎn)、證券、破產(chǎn)、金融這些農(nóng)業(yè)社會(huì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代聽都沒有聽說的概念和制度迅速占據(jù)了我們時(shí)代的顯著空間，并日益影響著我們的生活和工作。

與戰(zhàn)火紛飛、勝負(fù)未定的戰(zhàn)爭年代不同，也與亟需鞏固政權(quán)和建立合法性的中華人民共和國成立初期不同，“大破大立”之后政權(quán)的日趨鞏固以及國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展已經(jīng)使得中國共產(chǎn)黨的治理重心悄悄地從“如何建國”轉(zhuǎn)移到了“如何治國”上。就法院功能而言，市場經(jīng)濟(jì)和“治國”的需要已經(jīng)使法院的作用從“維持社會(huì)治安轉(zhuǎn)移到至少是維持社會(huì)治安與促成和維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序并重的局面”[43]4。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的良性發(fā)展需要一套包括高效、獨(dú)立司法系統(tǒng)在內(nèi)的“支撐系統(tǒng)”(supporting system)，而“在政治和技術(shù)的這種張力中，技術(shù)越科學(xué)準(zhǔn)確，就越能為政治提供有效的工具”[44]20。更進(jìn)一步地，如果說在戰(zhàn)爭年代和中華人民共和國成立初期，司法需要回應(yīng)和解決的社會(huì)常規(guī)問題主要是動(dòng)員民眾和解決糾紛的話，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的和平年代，在現(xiàn)代工商社會(huì)，司法需要回答的卻是如何實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治的新問題，以及承擔(dān)起穩(wěn)定市場經(jīng)濟(jì)參與人預(yù)期的新任務(wù)。

在新的社會(huì)條件下，法院的功能發(fā)生了變化，司法需要應(yīng)對(duì)的常規(guī)社會(huì)問題也發(fā)生了急劇變化。中國法院系統(tǒng)該如何應(yīng)對(duì)這一歷史性的變化？

以一種歷史和動(dòng)態(tài)的眼光，我們發(fā)現(xiàn)三十多年來持續(xù)的社會(huì)變遷和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型將越來越多、越來越復(fù)雜新穎的糾紛推到了還沒有做好充分準(zhǔn)備的法院面前。對(duì)此未預(yù)期的大變化，中國法院系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)是被動(dòng)地增加人手和轉(zhuǎn)嫁司法成本，此即自20世紀(jì)80年代末開始的強(qiáng)調(diào)“誰主張誰舉證”的民事審判方式改革。

“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。如果說在陜甘寧邊區(qū)，中國共產(chǎn)黨選擇程序簡便的大眾化司法影響了此后半個(gè)世紀(jì)的司法實(shí)踐的話，此次民事審判方式的被動(dòng)變革也在不經(jīng)意間引發(fā)了此后長達(dá)30余年的司法改革運(yùn)動(dòng)。由于“舉證責(zé)任在邏輯上要求判決成為規(guī)定程序展開的目標(biāo)，而這樣的目標(biāo)置換必然引起整個(gè)程序構(gòu)造的深刻變動(dòng)”[45]11，因此，不管是從“誰主張，誰舉證”的舉證責(zé)任改革到對(duì)公開審判、直接言辭原則和法官獨(dú)立原則的強(qiáng)調(diào)，還是從民事審判方式改革一直到1999年由最高人民法院發(fā)動(dòng)的司法改革運(yùn)動(dòng)，“改革的種種嘗試都可以理解為在社會(huì)變動(dòng)的條件下法院對(duì)自己的功能和位置的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移從程序方面作出的應(yīng)對(duì)”[45]7-8。

與1952年的司法改革運(yùn)動(dòng)完全不同，此次意在回應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變遷需要的司法改革強(qiáng)調(diào)程序和程序正義的重要性，也強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立、專業(yè)化法院和職業(yè)法官在現(xiàn)代社會(huì)的必要性。對(duì)于已經(jīng)存在和正當(dāng)化了半個(gè)多世紀(jì)、以實(shí)體正義和群眾路線為關(guān)鍵詞和核心的大眾化司法話語和人民司法路線，這是一次公然的“挑釁”和“顛覆”。中國百年司法變遷史上兩條司法路線、兩種司法話語的第三次激烈碰撞和交鋒正在上演。

七、制度的未來(代結(jié)語)

改革開放前，以行政化和政黨化為基點(diǎn)，中國法官管理非職業(yè)化、地方化與行政化的特點(diǎn)在很大程度上是相輔相成、相互支撐的，糾紛很少且相對(duì)簡單的情形使得法院無需專業(yè)化法官(事前信息不對(duì)稱不太嚴(yán)重)，當(dāng)然也就沒有如何解決事后信息不對(duì)稱的困擾。改革開放以來，法院管理的難題在于，當(dāng)缺乏嚴(yán)格遴選又急劇增長的法官隊(duì)伍面對(duì)“油水”很大的巨量糾紛時(shí)，如何監(jiān)督和控制這些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下大有機(jī)會(huì)利用手中職權(quán)徇私舞弊的法官？我們的對(duì)策是：在外，加強(qiáng)黨委、政府和人大對(duì)法院的監(jiān)督和管理；在內(nèi)，在強(qiáng)化院庭長和審委會(huì)案件把關(guān)的同時(shí)量化法官工作的諸多考核指標(biāo)，以激勵(lì)和監(jiān)督法官努力工作和秉公守法。因此，行政化的法官管理模式在20世紀(jì)80年代以來的司法改革進(jìn)程中不是弱化而是愈加強(qiáng)化了。也因此，雖然中國法院系統(tǒng)認(rèn)識(shí)到了法官專業(yè)化的重要性，并發(fā)動(dòng)了有利于法官職業(yè)化的諸多改革，但行政化管理模式的制約和配套制度的缺乏，卻使得這些改革很難達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

如果以遴選、薪酬、培訓(xùn)、考評(píng)和調(diào)動(dòng)為一個(gè)整體的法官管理制度安排，1999年以來的司法改革中“變”的方面有遴選、培訓(xùn)和考評(píng)制度，“未變”的方面有薪酬和調(diào)動(dòng)制度。具體而言，以統(tǒng)一司法考試為代表，中國法官的遴選已經(jīng)開啟了其“職業(yè)化”和“精英化”的旅程；不同于改革前的“悄無聲息”，以學(xué)歷教育為主的司法培訓(xùn)制度在法院系統(tǒng)的地位隨法官職業(yè)化的進(jìn)程而日漸重要，其制度設(shè)置也日趨完善；與此同時(shí)，為控制和監(jiān)督自由裁量權(quán)越來越大的法官，績效考評(píng)制度不僅越來越嚴(yán)苛，也越來越“科學(xué)化”和數(shù)量化。但與這些變化中的法官管理制度不同，直到2013年，法官薪酬地方化和法院內(nèi)部的行政調(diào)動(dòng)制度仍然是此輪司法改革中未被觸動(dòng)的制度“死角”。

由于中國的法官管理制度是一個(gè)相互制約和支撐的整體，也由于法官和法官候選人是一個(gè)生活在現(xiàn)代社會(huì)和市場經(jīng)濟(jì)中的理性個(gè)體，更由于法官自由裁量權(quán)(或者法官工作低特定性)內(nèi)在的難以監(jiān)督性，1999年以來制度變革中的“變”與“未變”已凸顯了已有變革的不足和制度間潛藏的內(nèi)在張力，那就是固有的法官管理地方化和行政化正在削弱既有改革的實(shí)效。也正是在此意義上，我們才能明了2013年以來針對(duì)司法地方化、司法行政化問題的若干司法改革措施(比如法官員額制改革、司法財(cái)政省直管等)的重要性。

因此，只有在法院財(cái)政上“釜底抽薪”，只有在“頂層設(shè)計(jì)”上具備一種有效解決事前、事后信息不對(duì)稱的眼光，比如通過提高法官進(jìn)入門檻來有效降低事后的監(jiān)管壓力，固有的法官管理范式才能有效調(diào)整至能應(yīng)對(duì)現(xiàn)代工商社會(huì)的職業(yè)化和去行政化道路上來。也因此，2013年以來的司法改革大方向是對(duì)的，但改革實(shí)效如何應(yīng)是下一步研究的課題。