郇昌店 易劍東 童建紅

摘 要：對我國全民健身管理歷程進(jìn)行了梳理與概括，主要經(jīng)歷了“全民健身管理的司局級階段（1949—1995年）—全民健身管理的部委階段（1995—2014年） —2014年后的“國家戰(zhàn)略階段”3個(gè)階段。在分析各個(gè)階段的管理特征后，提出全民健身治理轉(zhuǎn)型路徑： 1）發(fā)揮全民健身對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持作用 ；2）強(qiáng)化多元主體參與的整體性治理格局 ；3）實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化 ；4）培育基層全民健身治理主體 ；5）實(shí)現(xiàn)評估理念和方式的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：全民健身；治理歷程；管理；治理轉(zhuǎn)型；產(chǎn)業(yè)效應(yīng)；轉(zhuǎn)型路徑；體系現(xiàn)代化

中圖分類號：G 80-051 學(xué)科代碼：040301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Abstract：This paper makes analysis on the course of China's national fitness management，including national fitness management departments（1949-1995）， national fitness management ministries （1995-2014），and national strategy after 2014.After analyzing the management characteristics of each stage，the national fitness governance transformation path is put forward：1） to Ggive full play to the support role of national fitness in industrial development，2） Sto strengthen the overall governance pattern of multi subject participation，3） Mto modernize the governance system，4） to cCultivate the main body of the grassroots national fitness governance，and 5） Ato achieve the change in assessment concepts and methods.

Keywords：national fitness； governance process； management； governance transformation； industrial effect； tran-

sformation path； modernization of the system

1 我國全民健身管理的歷程概覽

盡管“全民健身”這一術(shù)語直到1995年《全民健身計(jì)劃綱要》頒布后才獲得正式的政策指稱，距今僅有20余年歷史；但如拋卻語匯表述方面的爭議，從群眾參與多元化的體育活動(dòng)實(shí)踐來看，中華人民共和國成立以來的群眾性體育管理都應(yīng)納入寬泛的全民健身管理范疇。

全民健身管理分期的判斷標(biāo)準(zhǔn)，分為內(nèi)外2個(gè)層面。從內(nèi)部來看，基于國家的組織設(shè)置、資源注入和制度保障；外部則體現(xiàn)在與競技體育地位的相互比較?；诖耍狙芯繉⒅腥A人民共和國成立以來全民健身管理劃分為：1949—1995年的“司局戰(zhàn)略階段”、1996—2014年“部委戰(zhàn)略階段”、2015年后的“國家戰(zhàn)略階段”，如圖1所示?？梢钥闯?，我國群眾體育管理中，管理主體層次逐漸提升，涉及的政府機(jī)構(gòu)也逐漸增多，從而展示了全民健身的重要地位與獨(dú)特價(jià)值，更凸顯了我國戰(zhàn)略層面的轉(zhuǎn)換。尤其是國家戰(zhàn)略層面下，全民健身的領(lǐng)導(dǎo)主體變成國務(wù)院，國務(wù)院相關(guān)部委成為全民健身的責(zé)任主體，對我國全民健身的發(fā)展，具有至關(guān)重要的作用與意義。

1.1 1949—1995年：全民健身管理的司局戰(zhàn)略階段

中華人民共和國成立初期，群眾體育優(yōu)先發(fā)展的定位彰顯了國家對群眾健康和國家安全的重視。中華人民共和國成立初期，國家對競技體育究竟服務(wù)“少數(shù)人還是多數(shù)人”的認(rèn)識模糊，使得明確“服務(wù)大眾”的群眾體育事業(yè)獲得了優(yōu)先關(guān)注。1949年的人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》提出“提倡國民體育”，為當(dāng)時(shí)我國體育事業(yè)發(fā)展指明了方向。1952年，中華全國體育總會成立，并提出了體育工作的方針，即在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，從實(shí)際出發(fā)，促使體育運(yùn)動(dòng)普及化、經(jīng)?；e極發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)，為加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)，加強(qiáng)國防建設(shè)而服務(wù)。為推動(dòng)全民體育的普及化和經(jīng)常化，國家無論從主管部門還是制度建設(shè)層面均做出了突出工作。全國體育事業(yè)的主要精力放在了群眾體育方面。1954年，中央批復(fù)《關(guān)于加強(qiáng)人民體育運(yùn)動(dòng)的報(bào)告》中再次明確了體育改善人民健康狀況、增強(qiáng)人民體質(zhì)的戰(zhàn)略價(jià)值，并形成了對群眾體育發(fā)展極為重要的政策文件《關(guān)于加強(qiáng)人民體育運(yùn)動(dòng)工作的指示》，對體育工作的重要性做了重要指示并強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對體育工作的領(lǐng)導(dǎo)，要求各地結(jié)合實(shí)際情況，推動(dòng)各有關(guān)部門共同努力，使群眾性體育開展起來。同年，原國家體委第一次公布了《準(zhǔn)備勞動(dòng)與衛(wèi)國》體育制度暫行條例，極大地推動(dòng)了群眾體育的發(fā)展。據(jù)1955年不完全統(tǒng)計(jì)，全國有187所中等以上的學(xué)校實(shí)行勞衛(wèi)制一級，參加鍛煉的學(xué)生達(dá)到12萬7 000人，勞衛(wèi)制預(yù)備級在2 300所學(xué)校中推行，有115萬9 000人參與鍛煉[1]。

受競技體育發(fā)展訴求的影響，群眾體育優(yōu)先發(fā)展的定位出現(xiàn)松動(dòng)。盡管1958年中華全國體育總會制定的未來10年發(fā)展規(guī)劃中，依舊提出“普及與提高相結(jié)合”政策，但受制于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會條件，體育發(fā)展的重點(diǎn)側(cè)重于“提高”。1961年12月的全國體育工作會議提出，當(dāng)前體育工作的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練工作上，并對群眾體育活動(dòng)的規(guī)模、運(yùn)動(dòng)量、運(yùn)動(dòng)競賽的次數(shù)，根據(jù)不同情況分別加以適當(dāng)?shù)目刂?。由此可見，群眾體育優(yōu)先發(fā)展的定位有所改變，競技體育優(yōu)先發(fā)展開始啟動(dòng)[2]。

群眾體育與競技體育不同的治理思路，最終形成了該階段“上下分離”的格局。種種現(xiàn)象表明“普及”（群體）與“提高（競體）”已開始分離。所謂體育發(fā)展中的上下分離，即競技體育主要由國家體委和省體委負(fù)責(zé)，而群眾體育由省以下體委負(fù)責(zé)，競技體育管理層級較高，群眾體育管理層級較低，形成了省以上體委側(cè)重抓“提高”，省以下體委主要抓“普及”[3]的格局，縣、鄉(xiāng)、村成為發(fā)展群眾體育的責(zé)任主體[4]，如圖2所示。

體育管理上下分離，群眾體育低位運(yùn)行的格局，持續(xù)了較長時(shí)間。1978年開始，《關(guān)于做好縣的體育工作的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)群眾體育工作的意見》等文件相繼下發(fā)，進(jìn)一步強(qiáng)化了群眾體育管理的低層位運(yùn)行狀況。尤其是1979年中國恢復(fù)了國際奧委會的合法席位，短時(shí)期內(nèi)快速提高競技體育成績、擴(kuò)大國家影響成為體育的重要價(jià)值導(dǎo)向，并據(jù)此開始強(qiáng)化競技體育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致群眾體育發(fā)展緩慢[5]。統(tǒng)計(jì)顯示，七五、八五期間，國家投入競技體育的經(jīng)費(fèi)每年超過20億元，而群眾體育投入數(shù)額較小。1996年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國體育系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)為28億4 100萬元，僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.041%，其中大量投入競技體育領(lǐng)域。

該階段，群眾體育事業(yè)發(fā)展的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是國家體委（國家體育總局）群體司，主要責(zé)任主體是各市（縣、區(qū)）體委，同時(shí)附帶中華全國體育總會及其所屬系統(tǒng)。群眾體育管理資源匯集，社會動(dòng)員、橫向協(xié)調(diào)等能力不足，群眾體育管理成效不明顯。1990年亞運(yùn)會后，熊斗寅建議由全國體育總會專管群體工作，在各縣市設(shè)分會，按照產(chǎn)業(yè)和社會組織建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)等，推動(dòng)群眾體育與競技體育協(xié)調(diào)發(fā)展等[6]，但這種“分化治理、強(qiáng)化社會組織”的戰(zhàn)略構(gòu)想，與當(dāng)時(shí)的社會環(huán)境實(shí)際不相符。

群眾體育管理的司局戰(zhàn)略階段，表現(xiàn)出普及水平不高、短暫性優(yōu)先、長期基層治理的特征。由于體育財(cái)政投入不足，人均體育經(jīng)費(fèi)較少，群眾體育發(fā)展所需的物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致該階段群眾體育治理成效不顯著。

1.2 1995—2014年：全民健身管理的部委戰(zhàn)略階段

群眾體育的長期低位運(yùn)行，形成與人民群眾不斷增長的體育需求之間的矛盾，國家開始推動(dòng)群眾體育與競技體育的協(xié)調(diào)發(fā)展。1995年6月20日，國務(wù)院發(fā)布《全民健身計(jì)劃綱要》，啟動(dòng)了國家體育總局負(fù)責(zé)組織實(shí)施群眾體育工作的格局?！度窠∩碛?jì)劃綱要》的頒布使得群眾體育在國家治理過程中的地位得以提高。1997年，國家體育總局下發(fā)《運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心工作規(guī)范暫行規(guī)定》，體現(xiàn)了國家體育總局通過運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的相關(guān)技術(shù)、設(shè)施和人力資源優(yōu)勢，通過不斷滲透和傳播運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目文化，引導(dǎo)群眾性體育活動(dòng)開展的思路。

在國務(wù)院的推動(dòng)下，全民健身治理開始進(jìn)入國家體育總局戰(zhàn)略階段。全民健身納入國家體育總局層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)后，能夠調(diào)動(dòng)體育系統(tǒng)整體力量發(fā)展全民健身工作。進(jìn)入部委戰(zhàn)略階段的全民健身事業(yè)，體現(xiàn)出制度化特征。國務(wù)院、國家體育總局（國家體委）相繼發(fā)布了多項(xiàng)措施，推動(dòng)了全民健身事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，見表1。

在各項(xiàng)政策的協(xié)調(diào)推動(dòng)下，群眾體育與競技體育的關(guān)系得以重新調(diào)整，二者協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢逐漸確立。尤其獲得北京奧運(yùn)會舉辦權(quán)后，備戰(zhàn)奧運(yùn)的同時(shí)也積極發(fā)展群眾體育事業(yè)，凸顯政府的公共服務(wù)職能。2006年，在全國試點(diǎn)推行的“農(nóng)民體育健身工程”和“全民健身與奧運(yùn)同行”為主題的全國學(xué)校體育場館向社會開放等舉措，推動(dòng)了全民健身服務(wù)的落地并增強(qiáng)了其可操作性。2007年，國家體育總局發(fā)布《關(guān)于開展“全民健身與奧運(yùn)同行”健身大講堂——社區(qū)行活動(dòng)的通知》（體群字[2007]79號），推動(dòng)全民健身與競技體育在社區(qū)中的結(jié)合。2008年7月，北京奧運(yùn)會舉辦在即，國家體育總局發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)深入開展全民健身與奧運(yùn)同行活動(dòng)的通知》，要求各級體育部門和行業(yè)體協(xié)廣泛深入開展“全民健身與奧運(yùn)同行”活動(dòng)，在廣大人民群眾中進(jìn)一步掀起體育健身的熱潮。2012年，“全民健身與奧運(yùn)同行”青少年夏令營系列活動(dòng)啟動(dòng)，通過互動(dòng)娛樂，引導(dǎo)青少年及其家庭積極參加身心鍛煉。

2009年10月1日，《全民健身?xiàng)l例》施行，且每年8月8日確定為“全民健身日”，全民健身獲得了更高的社會地位。2011年，國務(wù)院下發(fā)《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》，全民健身得到更高層面的重視。此時(shí)，涉及全民健身工作的27個(gè)中央部委及其縱向條線被相繼納入，全民健身發(fā)展走向新的高度。

全民健身治理的部委戰(zhàn)略階段，表現(xiàn)出系統(tǒng)化制度建設(shè)的形成；全民健身治理的法制化不斷加強(qiáng)；全民健身治理的協(xié)調(diào)行為起步。該階段，全民健身的制度建設(shè)成效斐然，體育設(shè)施、組織建設(shè)和服務(wù)購買等方面的制度創(chuàng)新漸次出現(xiàn)。國家層面的《全民健身?xiàng)l例》和地方省市《全民健身?xiàng)l例》的頒布，促進(jìn)了地方政府對全民健身的投入。在大群體格局的打造進(jìn)程中，全民健身協(xié)同治理漸次推進(jìn)，但仍需深度合作，多部門協(xié)同發(fā)展，需要更高層面的發(fā)展格局推動(dòng)。

1.3 2015年以來，健康整合導(dǎo)向的國家戰(zhàn)略階段

全民健身治理的戰(zhàn)略升級，源于國家對其在實(shí)現(xiàn)健康中國中的全新定位，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》第6章中提出“完善全民健身公共服務(wù)體系”和“廣泛開展全民健身運(yùn)動(dòng)”。當(dāng)前，健康中國建設(shè)是全面提升中華民族健康素質(zhì)、實(shí)現(xiàn)人民健康與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的國家戰(zhàn)略，指引著我國未來15年的發(fā)展方向[7]。體育運(yùn)動(dòng)能夠較好地降低相關(guān)慢性病的發(fā)病率，延緩人體衰老的時(shí)間，最大程度上減少醫(yī)療開支，提升國民的幸福指數(shù)。有鑒于此，在國家實(shí)現(xiàn)小康社會的重要關(guān)口、在實(shí)現(xiàn)兩個(gè)100年偉大目標(biāo)的進(jìn)程中，及時(shí)提升全民健身的戰(zhàn)略定位，最大化發(fā)揮全民健身的健康維護(hù)價(jià)值，無疑具有重要的戰(zhàn)略意義與價(jià)值[8]。

在健康中國建設(shè)進(jìn)程中全民健身公共服務(wù)體系，不僅表現(xiàn)在對外部的宣傳、衛(wèi)生計(jì)生、文化、教育、民政、養(yǎng)老、殘聯(lián)、旅游等部門工作的整合，更表現(xiàn)在對體育系統(tǒng)內(nèi)部，如體育產(chǎn)業(yè)、政策工具、基層功能和評估考核等方面的整合。全民健身公共服務(wù)體系的外部整合主要表現(xiàn)在各部門任務(wù)中目標(biāo)的一致性、措施的協(xié)調(diào)性和執(zhí)行的全面性；內(nèi)部整合則是如何更好地優(yōu)化體育系統(tǒng)的力量，服務(wù)于全民健身運(yùn)動(dòng)的健康價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

2 全民健身治理的轉(zhuǎn)型路徑

提高全民身體素質(zhì)上升到國家戰(zhàn)略，進(jìn)一步展示了全民健身治理的時(shí)代性、特殊性和責(zé)任性[6]。首先，提高全民身體素質(zhì)戰(zhàn)略的確立與實(shí)施，也是建設(shè)體育強(qiáng)國的關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)體育強(qiáng)國需要全民健身奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其次，持續(xù)發(fā)揮體育在健身、健心、娛樂和休閑等方面的價(jià)值與功能，促進(jìn)體育多元化功能的實(shí)現(xiàn)。第三，在老齡化社會來臨和青少年體質(zhì)健康提升的時(shí)期，大力發(fā)展全民性群眾體育事業(yè)，其責(zé)任性更為突出?！敖】抵袊眹覒?zhàn)略的確立，是增加人們參與建設(shè)的機(jī)會，以全民健身促進(jìn)發(fā)展[7]體育產(chǎn)業(yè)。積極推動(dòng)體育與其他領(lǐng)域的跨界融合，實(shí)現(xiàn)多層面的合作。提高全民身體素質(zhì)的國家戰(zhàn)略，需要從多領(lǐng)域、多層面實(shí)現(xiàn)治理方式、機(jī)制的轉(zhuǎn)變，其中不僅涉及到群眾體育自身運(yùn)行的問題，同時(shí)還要與體育系統(tǒng)其他戰(zhàn)略、體育系統(tǒng)外的國家戰(zhàn)略契合并相互關(guān)聯(lián)[9]?；诖?，本研究構(gòu)建了治理轉(zhuǎn)型路徑，如圖3所示。

2.1 發(fā)揮全民健身對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持作用

長期以來，由于全民健身服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性，導(dǎo)致各界對其產(chǎn)業(yè)效應(yīng)關(guān)注明顯不足[9]。我國全民健身參與主體的超大規(guī)模性[10]，需求內(nèi)容和層次的多元性，引發(fā)了諸如音響、運(yùn)動(dòng)服裝、器械、電子產(chǎn)品等實(shí)物性消費(fèi)，同時(shí)健身指導(dǎo)、信息提供乃至圍繞健身的多項(xiàng)服務(wù)呼之欲出。圍繞全民健身已經(jīng)形成了明顯的商業(yè)機(jī)會，學(xué)者對全民健身廣場舞參與人群的調(diào)研結(jié)果[11]發(fā)現(xiàn)，中老年婦女和城市職工群體屬于主要人群，此類群體消費(fèi)能力較強(qiáng)，通過健身宣傳與引導(dǎo)，圍繞廣場舞有望形成以健身消費(fèi)為主體，傳媒、金融、互聯(lián)網(wǎng)等多業(yè)態(tài)融合的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。在提高全民身體素質(zhì)納入國家戰(zhàn)略的背景下，大力弘揚(yáng)全民健身對產(chǎn)業(yè)價(jià)值、實(shí)現(xiàn)全民健身與體育產(chǎn)業(yè)的有效融通，最大化促進(jìn)其社會價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的雙重目的，無疑具有至關(guān)重要的意義[12]。

2.2 強(qiáng)化多元主體參與的整體性治理格局

伴隨著全民健身事業(yè)的日漸發(fā)展，尤其在“大群體”格局的推進(jìn)進(jìn)程中，需要多層次推進(jìn)全民健身治理。提高全民健身治理機(jī)構(gòu)的地位，統(tǒng)合散布于不同部門的治理權(quán)限，有效彌補(bǔ)治理的縫隙。研究認(rèn)為，全民健身部門分工、專業(yè)負(fù)責(zé)的管理理念在面臨復(fù)雜性事務(wù)時(shí)，存在部門本位和權(quán)責(zé)壁壘，從而導(dǎo)致部門治理的碎片化[13]，使得全民健身治理績效不高。例如政府相關(guān)部門在治理廣場舞噪音擾民問題的作為，凸顯了治理的局限，多個(gè)關(guān)聯(lián)部門對此問題無能為力，產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會負(fù)面影響。從圖4可見，全民健身的治理權(quán)限散布于多個(gè)部門之間，尤其是在新型事務(wù)和新問題出現(xiàn)后，傳統(tǒng)的治理體系績效較低，誘發(fā)了極大的社會問題。

倡導(dǎo)多元共治，提倡組織參與，全民健身整體治理探索由來已久。部分地方政府積極探索全民健身整體治理格局，成立了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，完善了制度建制，例如，上海、天津、河北等建立了區(qū)域“全民健身統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)席會議制度”，對推進(jìn)全民健身治理具有一定的啟示意義，但囿于相關(guān)部門協(xié)同中的利益和機(jī)制問題，全民健身治理中多部門協(xié)同尚有一定距離。

提高全民身體素質(zhì)納入國家戰(zhàn)略后，需釋放社會體育組織的發(fā)展功能。鑒于全民健身事業(yè)的發(fā)展，以中華全國體育總會、全國性單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會和行業(yè)體協(xié)為代表的社會體育組織日漸壯大。2014年，中華全國體育總會發(fā)出《關(guān)于廣泛組織開展“發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)，同心共筑中國夢”全民健身系列活動(dòng)的通知》，發(fā)揮了其統(tǒng)攝全國性、區(qū)域性和人群等社會體育組織的活力和整合各體育組織的能力。尤其通過政府體育機(jī)構(gòu)與社會組織構(gòu)建的伙伴關(guān)系彌補(bǔ)基層政府體育機(jī)構(gòu)整合后留下的組織真空，是當(dāng)前推進(jìn)基層全民健身治理的關(guān)鍵所在。

2.3 實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化

“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)同和全社會參與”是國家的頂層設(shè)計(jì)，其中關(guān)鍵是部門協(xié)同。部門協(xié)同涉及到服務(wù)內(nèi)容協(xié)同、政策協(xié)同、機(jī)制協(xié)同、方式協(xié)同等，比較而言，公共政策的協(xié)同在推進(jìn)部門間合作方面作用更為重要。政策協(xié)同是應(yīng)對現(xiàn)代社會治理的跨域性和復(fù)雜性問題的必然要求。政策協(xié)同為解決部門之間的政策沖突與競爭，并協(xié)調(diào)不同部門間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政策的整體效應(yīng)。有研究認(rèn)為，針對復(fù)雜性問題不要使用單一政策，而是要整合部門間的政策，并注意專業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)、社會等政策的協(xié)同[14]。目前，我國全民健身領(lǐng)域政策抵觸時(shí)有出現(xiàn)。例如對校園體育場館開放有規(guī)定：校園體育場館在非教學(xué)時(shí)間應(yīng)對居民開放，以彌補(bǔ)體育場地設(shè)施不足的限制。而同樣還有規(guī)定：學(xué)校應(yīng)當(dāng)健全門衛(wèi)制度，建立校外人員入校的登記或者驗(yàn)證制度，禁止無關(guān)人員和校外機(jī)動(dòng)車入內(nèi)，禁止將非教學(xué)用易燃易爆物品、有毒物品、動(dòng)物和管制器具等危險(xiǎn)物品帶入校園?！伴_放與安全”形成了較為明顯的政策沖突，因此，學(xué)校對校園體育場館開放的積極性不高。

在推進(jìn)全民健身政策協(xié)同的過程中，首先，全民健身服務(wù)的供給側(cè)改革，應(yīng)立足于全民健身服務(wù)供給的優(yōu)化，通過多元化全民健身產(chǎn)品供給、不斷培育新的體育需求，提升體育需求的門類，引導(dǎo)形成科學(xué)、有效的健身需求，實(shí)現(xiàn)供給對需求的引導(dǎo)效應(yīng)。其次，完善全民健身服務(wù)項(xiàng)目制。項(xiàng)目治理通過轉(zhuǎn)移支付，能夠改進(jìn)地方全民健身治理水平。通過優(yōu)化縱向項(xiàng)目制的運(yùn)行邏輯，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在強(qiáng)化地方全民健身服務(wù)供給能力方面，依舊具有至關(guān)重要的作用。鑒于此，在推進(jìn)全民健身治理工作過程中，既要關(guān)注體育與其他部門政策協(xié)同問題，同時(shí)也要關(guān)注體育政策與其他政策的協(xié)同問題。

2.4 培育基層全民健身治理主體

長期以來，群眾體育治理由于政府機(jī)構(gòu)改革的影響，縣、區(qū)體育行政機(jī)構(gòu)大量合并后，基層體育行政部門的資源集聚能力降低，基層體育治理遺留了巨大的組織空白。

當(dāng)前，我國政府體育機(jī)構(gòu)在中央和省市級設(shè)置較為完備，縣、區(qū)級全民健身領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不健全，導(dǎo)致全民健身投入水平不高，基層全民健身治理主要依靠轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)等狀況[15]，同時(shí)由于社會體育組織發(fā)展滯后，盡快提升基層體育治理能力尤為重要。有學(xué)者以山西省為個(gè)案展開研究，發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村體育設(shè)施已實(shí)現(xiàn)全覆蓋的山西省，基層政府公共體育服務(wù)依舊存在資金不足、規(guī)劃意識落后和治理手段低下等問題[16]。同時(shí)，在對天津市街道一級的群眾體育主管人員進(jìn)行訪談得知，城市社區(qū)群眾體育主管部門欠缺，大量組織處于自我發(fā)展、缺乏約束的局面。

在提高全民身體素質(zhì)的國家戰(zhàn)略下，基層全民健身組織發(fā)展應(yīng)秉承2個(gè)思路。1）積極轉(zhuǎn)變基層全民健身服務(wù)供給方式。針對全民健身的事權(quán)改革，提升地方政府的全民健身供給能力。強(qiáng)化中央和省市財(cái)政對基層政府一般性轉(zhuǎn)移支付力度，明確基層政府對政府體育組織建設(shè)的責(zé)任。2）強(qiáng)化社會體育組織培育為重點(diǎn)，通過政府相關(guān)部門的引導(dǎo)和監(jiān)督，通過體育社會組織培育建設(shè)彌補(bǔ)政府行政部門調(diào)整后遺留的組織空白，引導(dǎo)自發(fā)性體育組織、草根性體育組織建構(gòu)，建立原子化、原生態(tài)、點(diǎn)面結(jié)合、類型多樣的基層組織發(fā)展格局。

2.5 實(shí)現(xiàn)評估理念和方式的轉(zhuǎn)變

長期以來，我國全民健身評估尚未關(guān)注政策效應(yīng)的滯后性和交叉性，依舊處于工作評估而非政策評估階段。在全民健身政策評估方面應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：第一，不可忽視政策時(shí)滯。任何政策作用的發(fā)揮都需要一定的時(shí)間，政策效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)考慮時(shí)間基礎(chǔ)。第二，不可忽視相關(guān)政策的交叉影響。全民健身的發(fā)展，受到經(jīng)濟(jì)與社會等多元政策的制約，因此，不可忽視其他政策的影響。第三，政策評估的內(nèi)容不可過于簡單。通過場地設(shè)施、組織建設(shè)、參與人群等幾個(gè)維度的評估，不足以全面呈現(xiàn)全民健身的政策效應(yīng)。

鑒于全民健身政策評估的復(fù)雜性和長期性，對政策效果的評估應(yīng)側(cè)重于政策效應(yīng)的綜合評估，對單一政策的評估行為，應(yīng)該充分考慮政策時(shí)滯，利用更科學(xué)的模糊評估方式，引入第三方評估機(jī)構(gòu)，從而推動(dòng)我國全民健身治理政策效應(yīng)評估的科學(xué)化。在政策評估較為困難的情況下，可以通過全民健身工作的年度序列數(shù)據(jù)作為間接指標(biāo)，通過多年的綜合比較，間接展示政策的效應(yīng)。

3 結(jié)束語

提高全民身體素質(zhì)的國家戰(zhàn)略的提出，凸顯了國家體育發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，這也是我國體育管理格局轉(zhuǎn)變的直接體現(xiàn)。全民健身治理應(yīng)該側(cè)重于治理能力的提升，實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。全面弘揚(yáng)全民健身在國家建設(shè)與健康中國建設(shè)中的積極意義，通過政府行政部門能力邊界的限定，社會組織發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，持續(xù)提升基層體育治理主體的資源聚集、社會動(dòng)員和投入能力，利用政策相互間的作用，全面實(shí)現(xiàn)全民健身治理能力現(xiàn)代化，是我國全民健身治理發(fā)展的必然路徑。

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