王廷勇，黃明輝，陳佳湘，楊遂全

（1.黔南民族師范學(xué)院，貴州都勻 558000；2.四川大學(xué)法學(xué)院，成都 610207）

縱覽古今，橫貫中西，土地是人類賴以生存的最基本資源和“人類世世代代共同的永久的財(cái)產(chǎn)”〔1〕917-918。由于各個國家有其獨(dú)特的歷史文化、政治、經(jīng)濟(jì)背景，土地資源“因國家、民族和歷史傳統(tǒng)的不同而具有特殊性”〔2〕。作為土地制度核心和關(guān)鍵的所有制不僅承載著多種社會功能，而且對人類生存與發(fā)展的影響甚巨。近年來，如何推進(jìn)土地制度改革以增加農(nóng)民收入引起了社會各界的廣泛關(guān)注。黨的十八屆三中全會在“土地產(chǎn)權(quán)制度”改革方面有了新的提法和開創(chuàng)性的突破，具有極其鮮明的時代特征。黨的十九大明確了“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”的安排。

從現(xiàn)實(shí)來看，在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)土地制度下，私權(quán)與公權(quán)的沖突不斷。土地是一種重要的基礎(chǔ)性生產(chǎn)要素資源，有限土地資源利用效率問題一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家們關(guān)注的焦點(diǎn)。就我國農(nóng)地制度改革而言，單一化的農(nóng)民集體所有權(quán)是否完全符合我國農(nóng)村實(shí)際，值得重新考量。盡管西方產(chǎn)權(quán)理論對產(chǎn)權(quán)效率的研究備受一些學(xué)者推崇，但若直接套用來解決我國的土地問題，會有諸多困難。當(dāng)下農(nóng)村房地抵押貸款、流轉(zhuǎn)面臨的困難和問題至少說明，我們對農(nóng)地制度尚未完全認(rèn)識清楚，僅僅局限于傳統(tǒng)思維定勢的改革未能滿足當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會快速發(fā)展的多樣化需求，農(nóng)地制度仍有許多實(shí)質(zhì)問題需要突破和創(chuàng)新。

從理論上看，以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派為代表的“私權(quán)派”和以人類學(xué)、社會學(xué)家為代表的“公權(quán)派”就農(nóng)地制度改革問題爭論不休。爭議激烈，觀點(diǎn)多元。在各流派的爭鳴、不同思想的激蕩過程中，農(nóng)地問題之復(fù)雜、意義之重大也日漸清晰。爭論的結(jié)果主要集中表現(xiàn)為農(nóng)地“公有化”與“私有化”兩種觀點(diǎn)的對立；爭論的目的都是為了如何進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，增加農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性收益；爭論的焦點(diǎn)終歸不得不回到衍生土地問題的所有權(quán)問題上來。盡管兩種主張各有千秋，但最終都未能從根本上有效解決農(nóng)地制度的理論和實(shí)踐問題。

值得進(jìn)一步思考的是：在我國《民法典》的編纂過程中，農(nóng)地制度設(shè)計(jì)在理論上除“公”與“私”之外，土地制度與市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的基本路徑和方法是什么？有沒有更符合我國國情和農(nóng)村實(shí)際的第三條道路？基于此，本文結(jié)合當(dāng)前我國農(nóng)地制度改革實(shí)踐，試圖探析當(dāng)前農(nóng)地制度改革框架體系，以期對創(chuàng)新公有制多種實(shí)現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和實(shí)現(xiàn)公有制與市場經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合有所裨益。為此，下文先從中外土地制度與經(jīng)營模式演變說起。

一、土地制度及經(jīng)營模式的演變

（一）中國的土地制度及經(jīng)營模式

原始社會的生產(chǎn)力水平極低，土地部落公有，集體共同耕種土地，產(chǎn)品實(shí)行平均分配。這一時期的經(jīng)營模式為生產(chǎn)力水平極低的公有公營模式。奴隸社會的剩余勞動和剩余產(chǎn)品直接歸奴隸主占有，土地所有權(quán)和使用權(quán)還沒有分離，一切土地名義上屬于國家公有。國王把土地層層分封給各級貴族世代享用，但不得轉(zhuǎn)讓和買賣，諸侯要向國王交納一定的貢賦，農(nóng)奴擁有土地使用權(quán)，沒有所有權(quán)。嚴(yán)格來說，這種國王和貴族所有制仍為公有私營模式。封建社會確立了以封建地主所有制為主體的土地制度。在封建地主所有制為主體的土地制度下，租佃制成為土地利用的最主要形式，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)呈逐步分離的趨勢（這一過程中始終存在自耕農(nóng)形式），私有私營的分散經(jīng)營模式成為主要形式，但在農(nóng)業(yè)用水方面也存在私有公營的互助模式。清末民初到中華人民共和國成立以前，封建土地制度為主體（國統(tǒng)區(qū)），農(nóng)民所有制（解放區(qū)）與之并存，封建土地所有制仍然處于主體地位，土地經(jīng)營模式也主要是私有私營。

中華人民共和國成立后到1978年，公有公營為主體是土地制度經(jīng)營模式的主要特征。1950年的《土地改革法》將封建土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民所有制，實(shí)行了短暫的私有私營。但隨著農(nóng)業(yè)集體化的快速推進(jìn)，農(nóng)民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制，公有公營模式得以確立并成為主要形式。1978年至今，形成了公有私營（家庭承包制）為主體、公有公營（國有農(nóng)場）并存的土地制度模式。安徽鳳陽小崗村率先再次實(shí)行大包干（土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體、承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶）的公有私營模式。公有私營的土地制度創(chuàng)新實(shí)踐，形成了土地農(nóng)民集體所有與承包經(jīng)營并存的形式，極大地推動了農(nóng)村發(fā)展并提高了農(nóng)民生活水平。盡管中華人民共和國成立之后農(nóng)民所有制的私有私營模式和大規(guī)模集體所有制的公有公營模式都曾有過一定積極意義，但實(shí)踐證明，私有私營和公有公營模式的“一權(quán)”模式，總體來看并不符合我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求，因而“一權(quán)”的私有私營、公有公營模式被“兩權(quán)”的公有私營模式取代〔3〕。

家庭承包制的創(chuàng)新形式說明，以農(nóng)戶為基礎(chǔ)的經(jīng)營模式在我國應(yīng)該具有廣泛和長久的適應(yīng)性和旺盛的生命力。改革開放后，與土地相關(guān)的各類法律和政策都肯定了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的基本經(jīng)營制度。總體來說，我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和變革是不斷適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平的過程，是對農(nóng)村生產(chǎn)實(shí)踐應(yīng)然和必然的反映，體現(xiàn)了主觀能動性與客觀規(guī)律性的有機(jī)統(tǒng)一，符合認(rèn)識不斷深化發(fā)展的規(guī)律。

（二）西方國家的土地制度和經(jīng)營模式

羅馬城邦共和國主要實(shí)行土地氏族集體共同所有制，土地是氏族財(cái)產(chǎn)而不是家族財(cái)產(chǎn)，家族只享有土地使用權(quán)，與之對應(yīng)的主要是公有公營模式。到了共和國末期，個人土地所有權(quán)才適用于一切社會關(guān)系，與之對應(yīng)的主要是私有私營模式；歐洲中世紀(jì)時期實(shí)行土地雙重所有權(quán)制度，土地所有權(quán)被抽象化。土地權(quán)利被分為所有權(quán)與使用權(quán)，諸侯擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民擁有土地的長期使用權(quán)（永業(yè)權(quán)），與之對應(yīng)的主要是私有私營模式。日爾曼社會土地制度的主要特征是公社或村落的集體公有制。從氏族共同占有、全體村民總有到社員占有制，其管理權(quán)和處分權(quán)都?xì)w集體。即使到了耕地大部分私有時期，土地交易只涉及有限的處分權(quán)，與之對應(yīng)的主要是公有私營模式。近代資本主義國家，在個人本位的絕對所有權(quán)觀念下，土地成了自由支配的個人財(cái)產(chǎn)，建立了土地私有權(quán)制度（但也具有定限物權(quán)的特征），與之對應(yīng)的主要是私有私營模式；20世紀(jì)后的資本主義國家土地立法，社會本位思想代替了個人本位思想，所有權(quán)的公益性、社會性得到重視，土地不僅承載著私法義務(wù)也負(fù)載著公法義務(wù)，公共福利、社會公益事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、規(guī)?；?jīng)營、可持續(xù)發(fā)展等成為土地立法的重要價(jià)值取向〔4〕。

不難看出，土地所有制與經(jīng)營模式具有歷史性兼階級性、主體性兼多樣性和公私兼顧的基本特征，與一定社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的土地制度和土地經(jīng)營模式不具有單獨(dú)性和唯一對應(yīng)性，同一性質(zhì)的土地可以采用不同的經(jīng)營模式，不同性質(zhì)的土地也可以采取同一經(jīng)營模式。土地所有權(quán)是公民私權(quán)與國家公權(quán)的統(tǒng)一。在人類社會的絕大部分歷史時期，不同性質(zhì)的國家都普遍采取了以土地生產(chǎn)資料歸本階級所有為主體的土地制度形式和相應(yīng)的經(jīng)營模式。就當(dāng)前我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的不平衡、多層次、不充分而言，單一化的土地集體所有制并不完全符合和適應(yīng)多種經(jīng)濟(jì)形式發(fā)展的要求。在今后的改革過程中，應(yīng)充分考慮歷史、現(xiàn)實(shí)和未來的銜接與統(tǒng)一，實(shí)行以集體公有為主體、多種形式并存的農(nóng)地制度。

二、以農(nóng)地集體公有為主體、多種形式并存的含義

（一）農(nóng)村土地的范圍

《土地管理法》第4條規(guī)定，中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。這就是說，我國的土地公有制包括國家所有和集體所有。以集體公有為主體、多種形式并存的土地制度形式是相對于不同性質(zhì)的農(nóng)村土地而言的，并不包括城市的國有土地。按土地用途劃分，農(nóng)村土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和非利用地。農(nóng)用地即直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地包括住宅用地、公共設(shè)施用地、工礦土地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；非利用地指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，如“四荒地”（荒山、荒丘、荒溝、荒灘，包括荒坡、荒沙、荒草、荒水等）。

（二）集體公有為主體與多種形式并存的內(nèi)涵

針對不同性質(zhì)的農(nóng)村土地，以土地集體公有為主體、多種形式并存應(yīng)準(zhǔn)確界定為：集體公有的土地范圍應(yīng)該包括農(nóng)業(yè)用地、集體公益性建設(shè)用地、工礦土地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地和非利用地等；而宅基地應(yīng)該賦予農(nóng)戶有限制性所有權(quán)。土地集體公有即土地生產(chǎn)資料農(nóng)民集體“共同占有”〔5〕874，以土地“集體公有”為主體的實(shí)質(zhì)是農(nóng)地以農(nóng)民集體共同占有為主體；“多種形式”即農(nóng)地制度形式可以多樣化，允許在宅基地和非利用地范圍內(nèi)有限制性地賦予農(nóng)民土地所有權(quán)；“并存”就是在以農(nóng)村土地農(nóng)民集體公有為主體的前提下，對特殊類型的土地（即宅基地）可以采用特殊的產(chǎn)權(quán)形式。

1.反對土地私有化，堅(jiān)持以集體公有為主體

從社會歷史實(shí)踐看，以各個獨(dú)立勞動者與其勞動條件相結(jié)合為基礎(chǔ)的私有制生產(chǎn)方式封閉狹隘，不利于節(jié)約資源。私有化排斥生產(chǎn)資料的積聚，也排斥協(xié)作，排斥同一生產(chǎn)過程內(nèi)部的分工，排斥對自然的社會統(tǒng)治和社會調(diào)節(jié)，排斥社會生產(chǎn)力的自由發(fā)展。建立在私有制基礎(chǔ)上的封建小生產(chǎn)和資本主義大生產(chǎn)對地力的不合理榨取和濫用最終將導(dǎo)致土地資源更加貧瘠，破壞土地的自然力，不能進(jìn)行自覺合理的經(jīng)營。私有化“是以土地和其他生產(chǎn)資料的分散為前提的……它只同生產(chǎn)和社會的狹隘的自然產(chǎn)生的界限相容”〔5〕872。這說明，土地私有制不利于土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營和土地資源保護(hù)。以集體公有為主體的集體公益性質(zhì)，能夠更好地實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)益。馬克思指出：“私人利益本身已經(jīng)是社會所決定的利益，而且只有在社會所創(chuàng)造的條件下并使用社會所提供的手段，才能達(dá)到；也就是說，私人利益是與這些條件和手段的再生產(chǎn)相聯(lián)系的。私人利益的內(nèi)容以及實(shí)現(xiàn)的形式和手段是由不以任何人為轉(zhuǎn)移的社會條件決定的。”〔6〕就我國的土地制度而言，私人利益實(shí)現(xiàn)的最重要“社會條件”就是土地公有制，因此，實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民合理的私人利益必須堅(jiān)持以集體公有為主體，反對土地私有化。

2.堅(jiān)持以集體公有為主體是多種形式存在的前提和基礎(chǔ)

首先，我國農(nóng)村人多地少，土地具有有限性、差異性和固定性。堅(jiān)持土地集體公有為主體，有利于保障糧食安全和充分發(fā)揮土地的社會保障功能。其次，土地資源的合理經(jīng)營、利用和可持續(xù)發(fā)展是社會綜合生產(chǎn)力的基礎(chǔ)和源泉。實(shí)行農(nóng)民集體公有為主體，保障了農(nóng)民平等擁有最主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和生活資料的權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障，是中國特色社會主義的重要制度特征。再次，以集體公有為主體能夠有效對生產(chǎn)資料進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配、組織協(xié)作生產(chǎn)過程來發(fā)展規(guī)?；?jīng)營、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和進(jìn)行有效的社會調(diào)節(jié)，能更好地處理人地關(guān)系以提高土地的綜合生產(chǎn)力?？傊?，在以集體公有為主體的基礎(chǔ)上，農(nóng)民與集體的根本利益是一致的。以集體公有為主體是集體管理權(quán)能的重要基礎(chǔ)，集體管理權(quán)能的有效行使是集體成員利益實(shí)現(xiàn)的重要保障。廣大農(nóng)民脫貧致富、農(nóng)村社會進(jìn)步、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展都離不開集體的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和管理。因此，堅(jiān)持以土地集體公有為主體是多種形式存在的前提和基礎(chǔ)。

3.允許多種形式并存

集體公有不可能脫離集體成員的個人利益而抽象地存在，集體公有具有集體成員私權(quán)性質(zhì)。集體公有的私權(quán)性表明，它享有的民事權(quán)利和其他民事主體在地位上是平等的、本質(zhì)上是一致的，與民法的個人利益本位是一致的〔7〕。馬克思指出：“勞動者對他的生產(chǎn)資料的私有權(quán)是小生產(chǎn)的基礎(chǔ)，而小生產(chǎn)又是發(fā)展社會生產(chǎn)和勞動者本人的自由個性的必要條件。誠然，這種生產(chǎn)方式在奴隸制度、農(nóng)奴制度以及其他從屬關(guān)系中也是存在的。”〔5〕872“其他從屬關(guān)系中”即除了奴隸制度、農(nóng)奴制度、封建小生產(chǎn)私有制外，資本主義大生產(chǎn)私有制以及我國社會主義初級階段的生產(chǎn)關(guān)系中也同樣存在勞動者對他的生產(chǎn)資料私有權(quán)的小生產(chǎn)形式。在我國，這種小生產(chǎn)形式主要出現(xiàn)在中西部地區(qū)邊遠(yuǎn)山區(qū)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，以土地私有制或公有制為主體的不同社會生產(chǎn)形式并不絕對排斥勞動者對他的生產(chǎn)資料私有權(quán)的小生產(chǎn)形式。以集體公有為主體、多種產(chǎn)權(quán)形式并存是集體私權(quán)性和社會公益性的統(tǒng)一，這不僅體現(xiàn)了不同社會生產(chǎn)關(guān)系的兼容性、多樣性，也反映了一定社會物質(zhì)生產(chǎn)關(guān)系與社會生產(chǎn)力相適應(yīng)的必然性和過渡性。因此，社會主義初級階段不可能實(shí)行唯一的統(tǒng)一的完全公有制，只能實(shí)行以公有制為主體、多種所有制并存的形式。同樣道理，實(shí)行以集體公有為主體、多種形式并存的土地制度是對我國基本經(jīng)濟(jì)制度的進(jìn)一步完善和發(fā)展。

（三）賦予農(nóng)戶宅基地有限制性私人所有權(quán)應(yīng)是多種形式的主要內(nèi)容

我們認(rèn)為，宅基地與非利用地的土地類型較為特殊，在“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”的過程中，應(yīng)賦予農(nóng)戶宅基地有限制性私人所有權(quán)。主要理由有以下幾點(diǎn)。

1.目前的不動產(chǎn)政策與繼承法之間存在矛盾和沖突

“已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定發(fā)證。在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記‘該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人’?！薄?〕117“非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無異議的，可依法辦理土地登記，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記‘該權(quán)利人為非本農(nóng)民集體成員’”，“城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’等違法用地，不得登記發(fā)證?！薄?〕117-118從上述政策看，城鎮(zhèn)居民不允許到農(nóng)村購買宅基地和農(nóng)民住宅，但在合法繼承的情況下，農(nóng)民集體成員和非本集體成員一戶多宅將不可避免。由于“房地一體”，非本集體成員的城鎮(zhèn)居民可以通過繼承農(nóng)村房屋占用農(nóng)村宅基地，這也承認(rèn)了非農(nóng)業(yè)戶口居民擁有農(nóng)村宅基地及房屋的事實(shí)。國土資源部《農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》按照“分類處理”原則來貫徹實(shí)行農(nóng)村“一戶一宅、面積法定”的分配制度，這就意味著農(nóng)戶不能有一處以上宅基地。超標(biāo)占用宅基地和“一戶多宅”的，超過部分實(shí)行有償使用；非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地，實(shí)行有償使用。盡管“試點(diǎn)方案”對“一戶多宅”和“因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地”提出了“有償使用”的解決辦法，也提出了農(nóng)村宅基地出租、轉(zhuǎn)讓、入股等的流轉(zhuǎn)方式，但將宅基地流轉(zhuǎn)范圍嚴(yán)格界定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部。而事實(shí)上，宅基地流轉(zhuǎn)入市不規(guī)范，民間私下買賣交易仍然存在，有的地方還突破現(xiàn)行法（如廣東省法制辦公布的《廣東省農(nóng)村宅基地管理辦法（送審稿）》中提出“允許農(nóng)村宅基地可在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)”，這與集體成員范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定也不一致）。這就造成了《繼承法》、“一戶一宅、面積法定”、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)等規(guī)定之間的不一致。

2.現(xiàn)行法之間也存在沖突和矛盾

依現(xiàn)行法，市民可繼承農(nóng)房，但繼承后不可轉(zhuǎn)讓給其他市民，以致農(nóng)房不能流轉(zhuǎn)又無法為生活在城市的農(nóng)民工或繼承人使用，全國人大修改《繼承法》將此列為重點(diǎn)，但《物權(quán)法》《土地管理法》等依然回避，相互之間也存在沖突和矛盾。其現(xiàn)實(shí)結(jié)果是：農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、宅基地用益物權(quán)因不能真正流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致農(nóng)民房地權(quán)益得不到有效保障。同時，由于失去了宅基地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口越來越多和城鎮(zhèn)居民“因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地”，集體要在農(nóng)戶間有效調(diào)劑宅基地供需矛盾并不現(xiàn)實(shí)。另外，在未來城鎮(zhèn)化趨勢下，農(nóng)戶進(jìn)城會造成越來越多的房地閑置。由于房地一體、房屋具有私有性質(zhì)和宅基地使用權(quán)很容易變成一種無期用益物權(quán)等原因，通過取消房屋繼承來維護(hù)宅基地農(nóng)民集體所有權(quán)在情理上和法理上都說不通，所以從一定意義上說，宅基地使用權(quán)實(shí)際上有著所有權(quán)的功能和作用，事實(shí)上擁有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶幾乎等同于事實(shí)上擁有了宅基地所有權(quán)，宅基地所有權(quán)事實(shí)上被農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民繼承了。

3.農(nóng)戶宅基地“私人所有權(quán)”不同于私有制下的個人私有權(quán)

近年來，在實(shí)行土地私有化的西方發(fā)達(dá)資本主義國家，土地所有權(quán)也具有明顯的公法屬性和社會屬性，土地所有權(quán)也并不是完全意義上的私有權(quán)權(quán)利，所有權(quán)觀念已發(fā)生了較大變化。可以說，土地規(guī)劃權(quán)高于所有權(quán)、建筑權(quán)等權(quán)利是整個西方發(fā)達(dá)國家土地法律制度發(fā)展的基本趨勢。土地“所有權(quán)”已不能完全等同于“所有制”和“私有化”。隨著土地所有權(quán)權(quán)能的不斷分離，以所有權(quán)為中心的“一權(quán)”主張也并不符合現(xiàn)階段我國農(nóng)村實(shí)際和當(dāng)今世界各國的普遍做法。實(shí)踐證明，絕對所有權(quán)也不利于土地的合理利用。因此，國家通過修訂法律以限制絕對性質(zhì)的土地所有權(quán)和使用權(quán)。土地的繼承、買賣、贈予必須符合國家法律和政策的要求，違反規(guī)定的行為會受到嚴(yán)厲制裁和處罰。例如為了防止農(nóng)用地非農(nóng)化、非糧化和土地的細(xì)分、碎化現(xiàn)象，保證土地的農(nóng)業(yè)性質(zhì)、農(nóng)用地經(jīng)營的穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)農(nóng)場地塊的規(guī)模經(jīng)營效益和提高農(nóng)地利用效率，確保農(nóng)用地的用途不發(fā)生改變和社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等各方面因素之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，法國農(nóng)用地繼承也受到政府公權(quán)力調(diào)控和國家法律的限制（如通過區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓、農(nóng)場的規(guī)?？刂啤⑼寥辣Ｗo(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的法律，保證了國家對土地的最終所有權(quán)與處分權(quán)，從法律上明確了對農(nóng)用地有先買權(quán)和征收權(quán)，同時對個人土地所有權(quán)取得實(shí)行購買限制等）。

農(nóng)戶宅基地有限制性所有權(quán)是土地集體公有制基礎(chǔ)上、有期限和有范圍限制的土地所有權(quán)，以不損害土地集體公有為主體而存在，它是公私法兼顧的更能體現(xiàn)社會法屬性的“私人所有權(quán)”，不可將其混同為私有制為基礎(chǔ)的個人私有權(quán)，也不能將“所有權(quán)”等同于“所有制”。建立在私有制基礎(chǔ)上的私有權(quán)是對直接生產(chǎn)者土地權(quán)益的剝奪。我國是以公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家，《物權(quán)法》第64條至第68規(guī)定的“私人所有權(quán)”不同于私有制下的私有權(quán)。不存在“對直接生產(chǎn)者土地權(quán)益的剝奪”性質(zhì)，也不存在私人非勞動者剝削的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。土地集體所有不可能脫離集體成員的個人利益而抽象的存在，土地集體所有同集體成員的個人利益有密切關(guān)系，集體公有具有明顯的私權(quán)性，集體成員的個人利益享有的民事權(quán)利和其他民事主體在地位上是平等的、本質(zhì)上是一致的，與民法的個人利益本位也是相符的〔9〕。因此，《物權(quán)法》規(guī)定的“私人所有權(quán)”主要是相對于國家所有權(quán)和集體所有權(quán)而言的一種客觀現(xiàn)實(shí)存在，即“宅基地使用權(quán)人之所以能使供役地所有權(quán)的權(quán)能由需役地人分享，是因?yàn)樗鼈冊谄錂?quán)利設(shè)立時法律已經(jīng)將處分權(quán)直接授予他們了”〔10〕。

4.宅基地用益物權(quán)是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)益、增加農(nóng)民收入的重要基礎(chǔ)

依現(xiàn)行法，農(nóng)民只有宅基地使用權(quán)，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體，宅基地也不能繼承。盡管宅基地可以在本集體成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶對宅基地上的附著物享有所有權(quán)，有買賣和租賃的權(quán)利。盡管政策和法律認(rèn)可農(nóng)民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但從現(xiàn)實(shí)看，由于受到宅基地所有權(quán)的限制，宅基地上農(nóng)戶房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性對農(nóng)民來說有名無實(shí)，抵押權(quán)的效力不能及于該房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人一般不愿意接受借款人用農(nóng)村房屋設(shè)定抵押，這無疑大大降低了房屋的價(jià)值?，F(xiàn)實(shí)問題說明，應(yīng)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性功能、社會保障功能尚未如期所愿。農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)與宅基地抵押貸款的改革要求和方向還相差甚遠(yuǎn)。因此，應(yīng)在集體公有為主體的前提下，賦予農(nóng)戶宅基地有限制性“私人所有權(quán)”以確保農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

三、對以集體公有為主體的農(nóng)地制度的再認(rèn)識

農(nóng)民與土地的關(guān)系是調(diào)整和變革農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)。農(nóng)村制度變遷問題研究專家黨國英認(rèn)為，以前的農(nóng)村土地承包制是半截的土地政策，沒有一鼓作氣把承包權(quán)做實(shí)，沒有真正確立農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。這給農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資帶來了很大的不確定性。而近年來，“土地制度改革向前推進(jìn)不夠，特別是中央層面上的推進(jìn)不能回應(yīng)地方的呼聲，不能適應(yīng)發(fā)展的要求，是不用懷疑的事實(shí)”〔11〕。我們認(rèn)為，今后我國實(shí)行以集體公有為主體的農(nóng)地制度有其客觀必然性。

（一）這是由社會發(fā)展規(guī)律決定的

歷史唯物主義認(rèn)為，生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力狀況的規(guī)律是社會發(fā)展的一般規(guī)律。社會發(fā)展規(guī)律具有重復(fù)性、常規(guī)性和不可抗拒性。同時，社會發(fā)展規(guī)律也具有歷史性。在不同的社會、國家、民族以及不同的歷史階段都有不同的表現(xiàn)形式。在社會發(fā)展的不同階段，存在著與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，不同的生產(chǎn)關(guān)系包含著不同性質(zhì)的所有制形式。歷史上的封建國家、近現(xiàn)代資本主義國家實(shí)行以私有制為主體的所有制結(jié)構(gòu)，而社會主義國家則實(shí)行以公有制為主體的所有制結(jié)構(gòu)。物質(zhì)資料的生產(chǎn)是人類社會存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，人們不能改造或廢除社會發(fā)展規(guī)律，但可以在實(shí)踐中遵循和利用規(guī)律來改造社會，在已經(jīng)獲得的生產(chǎn)力所允許的限度和范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自由。我國仍處于社會主義初級階段，農(nóng)村情況千差萬別，農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展具有不平衡和多層次性。按照生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)生產(chǎn)力狀況的規(guī)律，生產(chǎn)關(guān)系不能超前也不能滯后。當(dāng)前，實(shí)行以集體公有為主體、多種形式并存的土地制度是我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，有利于進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平。

（二）這是我國基本經(jīng)濟(jì)制度和社會性質(zhì)的要求

經(jīng)濟(jì)制度是生產(chǎn)關(guān)系的總和。生產(chǎn)資料所有制決定生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)和根本特征，是國家制度的重要組成部分，是區(qū)分國家制度和社會制度的根本標(biāo)志。我國現(xiàn)階段實(shí)行以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。確立這一制度是由人類社會發(fā)展規(guī)律、國家性質(zhì)和社會主義初級階段的基本國情決定的。實(shí)踐證明，以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度，符合我國社會主義初級階段的基本國情，不僅保證了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的正常建立和運(yùn)轉(zhuǎn)，而且推動了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。我國是以公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家，生產(chǎn)資料所有制形式集中體現(xiàn)了國家制度的本質(zhì)特征，決定著國家政權(quán)的階級本質(zhì)。因此，在堅(jiān)持生產(chǎn)資料公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，建立以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，不僅堅(jiān)持了社會主義道路而且促進(jìn)了社會生產(chǎn)力發(fā)展。同樣，在基本經(jīng)濟(jì)制度下，實(shí)行以集體公有為主體、多種形式并存的土地制度，不僅是由社會主義國家性質(zhì)決定的，而且體現(xiàn)了與基本經(jīng)濟(jì)制度的一致性。公有制為主體決定了以土地集體公有為主體，土地集體公有為主體是公有制為主體的必然反映，多種所有制決定了可以存在多種產(chǎn)權(quán)形式，多種產(chǎn)權(quán)形式是多種所有制形式的體現(xiàn)?？傊瑘?jiān)持以土地集體所有為主體不僅符合我國經(jīng)濟(jì)制度的要求，而且體現(xiàn)和維護(hù)了社會主義國家性質(zhì)。

（三）這是對“社會所有制”和“土地國有化”理論的補(bǔ)充和完善

從社會歷史發(fā)展的總趨勢看，以集體公有為主體、多種形式并存與馬克思的“土地國有化”理論具有發(fā)展的一致性。馬克思的“土地國有化”理論描述的是高度發(fā)達(dá)的社會生產(chǎn)力狀態(tài)下的國有化。首先，馬克思認(rèn)為“土地國有化愈來愈成為一種‘社會必然性’，抗拒這種必然性是任何擁護(hù)所有權(quán)的言論都無能為力的”〔12〕451-452?！吧鐣\(yùn)動將做出決定：土地只能是國家的財(cái)產(chǎn)?！薄?2〕453-454其次，馬克思的“土地國有化”有兩個同時存在的必不可少的重要條件：一是“階級差別和特權(quán)將與它們賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一同消失”；二是“同社會相對立的政府和國家將不復(fù)存在”〔12〕454。顯然，初級階段的社會主義與這種高度發(fā)達(dá)生產(chǎn)力下的土地國有化還有很遠(yuǎn)的距離，廣大農(nóng)村也就不可能實(shí)行統(tǒng)一的唯一的土地國有化。在社會主義初級階段，以土地等生產(chǎn)資料共同占有為主體、多種形式并存應(yīng)該是向“土地國有化”過渡的一種必要形式。以集體公有為主體、多種形式并存的土地制度不僅在總趨勢上與“土地國有化”具有一致性，而且是馬克思土地理論結(jié)合我國具體實(shí)際的創(chuàng)新，是對馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論的豐富和發(fā)展。

所有制是人們進(jìn)行生產(chǎn)和分配的前提。馬克思在遵循社會發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過對資本主義積累的分析，既肯定了資本主義生產(chǎn)方式的歷史進(jìn)步性，同時又指出了人類社會必將向更高階段發(fā)展——資本主義必然滅亡，社會主義必然勝利。資本主義生產(chǎn)方式的否定與自我否定，“這種否定不是重新建立私有制，而是在資本主義時代的成就的基礎(chǔ)上，也就是說，在協(xié)作和對土地及靠勞動本身生產(chǎn)的生產(chǎn)資料的共同占有的基礎(chǔ)上，重新建立個人所有制”〔1〕874。恩格斯在《反杜林論》中對此作了解釋說明：“社會所有制涉及到土地和其他生產(chǎn)資料，個人所有制涉及產(chǎn)品，那就是涉及消費(fèi)品?！边@說明，馬克思的“社會所有制”指的是在生產(chǎn)資料共同占有的基礎(chǔ)上，建立生活資料的個人所有制。不難看出，生產(chǎn)資料占有制度與生活資料分配制度也具有歷史現(xiàn)實(shí)性。從區(qū)域地理位置看，我國農(nóng)村情況千差萬別，還有大部分人口在農(nóng)村生活，不同位置的土地有不同的生產(chǎn)條件。在東部地區(qū)，主要表現(xiàn)為機(jī)械化程度較高的社會協(xié)作勞動，與此相反，在西部地區(qū)，則主要表現(xiàn)為牛馬耕種的獨(dú)立勞動，而中部地區(qū)二者兼而有之。因此，實(shí)行以集體公有為主體、多種形式并存的農(nóng)地制度剛好符合了我國多層次的生產(chǎn)力水平特征，是向馬克思描述的社會所有制和土地國有化過渡的必然形式，而且可以為今后政策調(diào)整留下空間和余地。

（四）這與“三權(quán)分置”理論和“三條底線”原則具有內(nèi)在統(tǒng)一性

“三權(quán)分置”理論主要適用于農(nóng)用地和非利用地范圍，本文提出的多種形式特指集體建設(shè)用地中的宅基地，并不包括農(nóng)用地、非利用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和集體公益性建設(shè)用地，所以多種形式與農(nóng)用地、非利用地堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提也并不矛盾。況且以集體公有為主體與堅(jiān)持集體所有的前提具有本質(zhì)上的一致性，并不會改變集體所有的性質(zhì)。當(dāng)前，“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的“三條底線”是整個農(nóng)村土地制度改革的指導(dǎo)思想和基本原則。實(shí)行農(nóng)地以集體公有為主體、多種形式并存與“三條底線”原則也是統(tǒng)一的。以集體公有為主體是土地公有制性質(zhì)的體現(xiàn)，并不改變土地公有制性質(zhì)；農(nóng)用地、非利用地等的集體所有權(quán)性質(zhì)不改變是以集體公有為主體的最根本標(biāo)志，堅(jiān)持農(nóng)用地和非利用地的集體所有權(quán)性質(zhì)不變與集體公有也是統(tǒng)一的；賦予農(nóng)民宅基地個人所有權(quán)是保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的要求，不會改變土地公有制性質(zhì)。

四、構(gòu)建以集體公有為主體、多種形式并存的農(nóng)村土地制度的路徑

構(gòu)建一種新的制度體系，關(guān)鍵要看這種制度與現(xiàn)行政策和法律有沒有對接的可能性和現(xiàn)實(shí)性，而不是另起爐灶。按照建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求，我們認(rèn)為：構(gòu)建新型土地制度的立法精神，為今后的改革留下政策、法律調(diào)整的空間和余地。為此，農(nóng)地制度改革可以在堅(jiān)持“三個原則”的基礎(chǔ)上，以市場化改革為方向，以“分地制”為突破口，以合理兼顧國家、集體、個人利益增值收益分配為目標(biāo)來構(gòu)建以集體公有為主體、多種形式并存的農(nóng)地制度體系。

（一）堅(jiān)持“三個原則”和“一個標(biāo)準(zhǔn)”

“三個原則”即實(shí)事求是、互惠互利、底線思維原則。一要堅(jiān)持實(shí)事求是原則。認(rèn)識我國土地制度改革存在的眾多疑難問題，應(yīng)著眼于農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐中的問題，搞清楚“三農(nóng)問題”的真相和農(nóng)村情況，堅(jiān)持用實(shí)事求是原則進(jìn)行土地制度理論創(chuàng)新。二要堅(jiān)持互利互惠原則?！榜R克思強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)利益才是處在觀念背后并決定著人們價(jià)值觀的東西?！薄?3〕互惠互利是維系國家、集體與農(nóng)民多方利益需求的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的綜合平衡。處理好農(nóng)民、集體、國家的利益關(guān)系直接關(guān)系到農(nóng)地制度改革的成敗。三要堅(jiān)持底線思維原則。農(nóng)村土地制度改革關(guān)系重大，謀篇布局和制定戰(zhàn)略規(guī)劃時，必須把“三條底線”放到總體戰(zhàn)略的全局中去思考，避免片面性，增強(qiáng)憂患意識和風(fēng)險(xiǎn)意識，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)農(nóng)地制度改革。

“一個標(biāo)準(zhǔn)”即生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)。人類社會的發(fā)展是先進(jìn)生產(chǎn)力不斷取代落后生產(chǎn)力的歷史進(jìn)程，生產(chǎn)力是人類社會發(fā)展的最終決定力量。生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)是歷史唯物主義關(guān)于生產(chǎn)力是社會發(fā)展的最終決定力量原理的體現(xiàn)，是實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)在社會歷史領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。是否有利于解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，是判斷我們的路線、方針、政策正確與否，改革是非得失，社會制度是否優(yōu)越和進(jìn)步的根本標(biāo)準(zhǔn)。在生產(chǎn)方式的矛盾運(yùn)動中，生產(chǎn)力是主導(dǎo)方面，是最活躍、最革命的因素。總之，農(nóng)村生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，進(jìn)而決定整個農(nóng)村社會關(guān)系的基本面貌和社會發(fā)展的歷史進(jìn)程。

（二）以市場化改革為方向

土地制度改革是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度改革的重點(diǎn)，其核心問題是如何處理好政府和市場的關(guān)系。如何界定市場與政府作用在土地資源配置中的邊界，這是有待深入研究的問題。一方面，商品是使用價(jià)值和價(jià)值的統(tǒng)一體，是用于交換的勞動產(chǎn)品。我國實(shí)行土地有償使用制度，正在構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)交易平臺，土地權(quán)能“變成一種交易品”〔1〕702而具有商品化特征。另一方面，“因?yàn)橥恋夭皇莿趧赢a(chǎn)品，從而沒有任何價(jià)值”〔1〕702-703。土地交易只能作為客觀存在的“一個不合理的范疇”〔14〕，所以土地不是完全市場化的商品。在土地制度改革中，土地資源要素配置的主體是市場而不是政府，但由于土地具有特殊性，市場的決定性作用范圍是相對的而不是絕對的。應(yīng)該將市場配置土地資源與政府土地用途管制和土地規(guī)劃結(jié)合起來逐步尋求最佳的路徑，推動土地資源更有效率、更加公平、更可持續(xù)地發(fā)展。目前，賦予農(nóng)民宅基地私人所有權(quán)，構(gòu)建以集體公有為主體、多種形式并存的農(nóng)地制度是更為合適的選擇路徑，可以為市場和政府在土地資源配置中的作用范圍邊界提供有益的實(shí)踐空間。

（三）以“分地制”為突破口

“分地制”是將變成為城市建設(shè)用地的農(nóng)村集體土地重新分成幾塊。“在新開發(fā)一個區(qū)域時，首先要劃出一塊來做基礎(chǔ)設(shè)施；還要有一塊用于準(zhǔn)公共設(shè)施建設(shè)；另有一塊要給移居打工的農(nóng)民工家庭，還有是劃出來做商住的部分需要拿出來標(biāo)售，彌補(bǔ)公共設(shè)施建設(shè)費(fèi)用；當(dāng)然還要留一塊給原來這塊土地上的農(nóng)民?！薄?5〕“分地制”改革可以減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。實(shí)行以農(nóng)民為主體的自主城鎮(zhèn)化，土地和資金主要通過城鎮(zhèn)化主體內(nèi)部協(xié)商解決，這可以降低城鎮(zhèn)化過程中的土地需求成本。公益用地、住宅用地的提供應(yīng)從集體公益性建設(shè)用地中劃撥，基礎(chǔ)建設(shè)的資金應(yīng)主要由集體經(jīng)營性土地的增值收益承擔(dān)。在城鄉(xiāng)一體化過程中和土地征收制度改革中，要改變地方政府以城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化為借口變相與農(nóng)民爭利的做法，應(yīng)將地方政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸龑?dǎo)城鎮(zhèn)化。

應(yīng)推動農(nóng)用地連片分地改革。盡管1982年中央一號文件規(guī)定“社員承包的土地應(yīng)盡可能連片”，但在第一、二輪土地承包分配中，很多地方都存在按土地肥力和位置進(jìn)行多等次搭配的追求平均化、細(xì)碎化分配問題。沒有根據(jù)各地實(shí)際情況盡可能地連片分地制約了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展，阻礙了土地流轉(zhuǎn)。因此，連片分地的“分地制”可以解決農(nóng)用地細(xì)碎化問題，減少拋荒面積，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)?；?jīng)營、提高勞動效率和增加農(nóng)民收入。

（四）以合理兼顧國家、集體、個人利益為目標(biāo)

土地所有權(quán)一方面決定分配關(guān)系，另一方面又要由分配關(guān)系來實(shí)現(xiàn)。土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值就在于憑它可以獨(dú)立取得收益。土地產(chǎn)品的市場價(jià)值中包含著一種特殊的分配關(guān)系，這種分配關(guān)系的自然條件是土地資源的有限性，社會條件則是商品生產(chǎn)方式。近年來，在城市不斷擴(kuò)張和城鎮(zhèn)化過程中，土地收益在國家、集體、個人之間利益分配不公平引發(fā)的社會矛盾突出，大量因分配不公引發(fā)的群體性事件嚴(yán)重危及社會穩(wěn)定。因此，應(yīng)以合理兼顧國家、集體、個人利益增值收益分配為目標(biāo)來推進(jìn)農(nóng)地制度改革。如何分配土地增值收益和分享土地發(fā)展權(quán)益是由社會生產(chǎn)組織方式、社會生產(chǎn)的交換方式、社會生產(chǎn)成果的分配方式等內(nèi)容來綜合體現(xiàn)的動態(tài)過程，也是城鄉(xiāng)生產(chǎn)關(guān)系和諧的重要基礎(chǔ)。因此，建立合理兼顧國家、集體、個人利益的土地增值收益分配機(jī)制，有助于構(gòu)建以集體公有為主體、多種形式并存的農(nóng)地制度。

我國農(nóng)地制度改革，應(yīng)在堅(jiān)持在以土地集體公有為主體的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)戶宅基地私人所有權(quán)。實(shí)行以集體公有為主體、多種形式并存的農(nóng)地制度，這是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力不平衡性和多層次性的客觀要求。這與馬克思的“社會所有制”和“土地國有化”理論具有歷史趨勢的契合性；同時，這一制度與我國的基本經(jīng)濟(jì)制度和社會性質(zhì)具有內(nèi)在一致性，是在堅(jiān)持“三條底線”的基礎(chǔ)上，對“三權(quán)分置”的進(jìn)一步完善，也是基本經(jīng)濟(jì)制度的具體要求，今后應(yīng)成為進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向。