吳濤

自2007年開始實施結(jié)售匯年度總額管理政策以來，個人用匯便利化程度不斷提高，居民消費需求大量釋放，個人項下購付匯規(guī)模迅速增長。2012—2016年購匯年均增長率為33.8%，2016年個人購匯額較2008年增長近4倍。付匯方面，與購匯增長趨勢基本一致，2008年以來年均增長28.7%，但同期購付匯差額逐年增大。評估當(dāng)前個人購付匯管理政策實施效果，在檢查實踐和技術(shù)手段層面提出有針對性的解決方案，在政策儲備和監(jiān)管理念等方面提出相應(yīng)的對策建議，對于促進個人外匯業(yè)務(wù)健康發(fā)展，改進外匯管理方式和手段、完善外匯管理整體框架具有重要的現(xiàn)實意義。

一、個人購付匯業(yè)務(wù)發(fā)展態(tài)勢及特點

在外匯管理政策不斷開放、資金流動日趨復(fù)雜的背景下，個人主體對匯率、經(jīng)濟、政策、政治環(huán)境變化的敏感度上升，對個人財富保值增值的意愿增強，在購匯時間、方式、渠道等方面均呈現(xiàn)出新的特點。

（一）交易項目相對集中

個人境外旅游購物、出國留學(xué)需求旺盛，2011—2016年期間因私旅游和自費出境學(xué)習(xí)占據(jù)個人項下購匯的前兩位，兩項合計占全部購匯金額的88%；貨物貿(mào)易及資本項目占比分別為1%和2%，購匯規(guī)模和比重呈逐年擴大趨勢。

（二）購匯幣種與資金匯出國家基本匹配

從幣種看，2011—2016年期間個人購入美元、澳元、加元、港幣、英鎊5種貨幣金額占全部購匯金額的85%，其中美元高達46%，為最主要的購匯幣種；與購匯幣種相對應(yīng)，因私跨境支出匯往國家地區(qū)排在前5位的分別為美國、中國香港、加拿大、澳大利亞和英國，均為境內(nèi)個人留學(xué)、旅游及移民主要目的地，反映出個人購匯以滿足實際需求為主。

（三）個人購付匯主要通過電子渠道辦理

自2010年允許銀行開辦電子銀行個人結(jié)售匯業(yè)務(wù)以來，個人通過電子渠道辦理購匯規(guī)模及占比穩(wěn)步上升，由2011年的占比18%，增至2015年的占比61.3%，2016年占比達到80%以上。電子渠道取代傳統(tǒng)柜臺渠道成為個人購匯的主要渠道，其操作便利快捷的特點及優(yōu)勢，客觀上也刺激了個人用匯需求的進一步釋放。

（四）購匯持匯意愿強烈

購匯后資金主要存放于個人賬戶，2011—2016年期間個人購匯存入賬戶、購匯提鈔、匯出資金三種方式占購匯總量比分別為86.5%、13.4%和0.1%。購匯后主要存入賬戶反映出個人提前購匯、持匯意愿較強，個人購匯增量滯留境內(nèi)現(xiàn)象突出。

二、個人購付匯政策中的風(fēng)險分析

當(dāng)前，各個銀行在開展個人外匯購付匯業(yè)務(wù)時普遍存在服務(wù)優(yōu)先、放松審核的傾向，造成大量違規(guī)資金借助個人渠道分拆購匯流出境外。例如，某單一賬戶控制人涉嫌以分拆形式購付匯91筆，金額達到454萬美元，涉及境外6個收款人，所有外匯流處均通過網(wǎng)銀等電子渠道在極短的時間內(nèi)完成，銀行未履行上報義務(wù)，外匯部門日常監(jiān)測也未及時發(fā)現(xiàn)，表明現(xiàn)行的個人購付匯監(jiān)管在技術(shù)操作層面沒有制止的手段，個人外匯流出通道缺乏有效監(jiān)管。

經(jīng)辦銀行方面，外匯指定銀行總分支行三級機構(gòu)均未按照展業(yè)原則進行盡職審查，有的銀行分支機構(gòu)在幫助客戶有意規(guī)避以限額管理為主的外匯管理政策，表明現(xiàn)行的個人外匯管理政策設(shè)計和監(jiān)管框架存在結(jié)構(gòu)性問題，在執(zhí)行層面存在不足，整體政策和管理框架蘊含了大量風(fēng)險，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）需求錯位風(fēng)險

近年來，居民國際交流日益頻繁，經(jīng)濟活動種類逐漸增多，境內(nèi)個人境外留學(xué)、移民、置業(yè)等需求不斷增長。而目前的政策仍是以單一限額管理為主，5萬美元的便利化額度很難滿足各類換匯需求，這種形勢造成了與需求不相吻合帶來的政策套利風(fēng)險。全國查處的多個案例中，很多是居民正常的換匯需求未能在銀行系統(tǒng)獲得滿足，再加上對政策不了解，通過地下錢莊實現(xiàn)跨境資金匯出。如果政策進一步放開或者回歸到真實性審核的基本線上，將會大大降低此類政策風(fēng)險。

（二）調(diào)控沖突風(fēng)險

外匯管理作為宏觀調(diào)控的主要實施部門，具體政策的制定和實施與宏觀調(diào)控的整體目標相一致，而宏觀調(diào)控的基本特點就是逆周期管理，減少波動為主，這就決定了政策目標與大部分個人購匯需求方向不同，而且在短周期上也不同步。個人購匯盡管金額較小，但社會影響面和積聚效應(yīng)巨大，具有群體性特征，容易形成跟風(fēng)效應(yīng)，與宏觀調(diào)控政策存在方向性差異，甚至造成較大的市場波動。

（三）外匯政策風(fēng)險

當(dāng)前，經(jīng)常項目外匯管理基本放開，而資本項下的外匯仍保持有限度的管理，人民幣升值周期進入國內(nèi)的大批境外異常套利資金在無法通過正常渠道流出的情況下，多采取“螞蟻搬家”分拆購付匯的方式，通過個人購匯渠道實現(xiàn)跨境流出。此外，個人境外投資政策未出臺，導(dǎo)致境外購房購車的需求不能滿足；還有相當(dāng)多資本項下的資金由于缺乏合理用途，無法通過正常渠道辦理匯出，也通過個人購匯方式流出，由此帶來外匯監(jiān)管的政策風(fēng)險。

（四）洗錢和犯罪風(fēng)險

從全國外匯檢查的查處案件結(jié)果可以看出，個人外匯違規(guī)案件數(shù)量直線上升，個人項下的外匯資金匯出，不但混入了相當(dāng)多的貿(mào)易資金、境外購房等投機和投資資金，而且摻雜了大量地下錢莊資金，伴隨著大量的逃稅和貪腐行為，監(jiān)管難度進一步增加。近年來查處的地下錢莊案件，多是利用個人名義通過電子渠道進行資金劃轉(zhuǎn)，其中潛在的洗錢逃稅等風(fēng)險不可忽視。

三、當(dāng)前個人外匯監(jiān)管問題及難點

（一）個人外匯管理政策框架存在短板

與針對機構(gòu)主體實行的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、資本項目管理不同，現(xiàn)行個人購付匯外匯管理主要側(cè)重于售匯環(huán)節(jié)，在付匯方面政策相對缺失，導(dǎo)致外匯局在付匯匯出環(huán)節(jié)沒有任何控制手段，外匯指定銀行對付匯環(huán)節(jié)基本無任何審核。例如檢查發(fā)現(xiàn)，某行開發(fā)的匯款產(chǎn)品，當(dāng)收款人開戶銀行為其海外分行時，境內(nèi)客戶在網(wǎng)銀渠道提交的個人外匯匯款實現(xiàn)實時自動處理，不需要人工干預(yù)，也無任何落地審核，在極大程度上忽略、規(guī)避了真實性審核原則，使外匯管理政策不得以分拆方式規(guī)避限額管理的規(guī)定流于形式。

（二）以“關(guān)注名單”為手段的事后監(jiān)管模式效果欠佳

目前個人結(jié)售匯90%以上業(yè)務(wù)通過網(wǎng)上銀行渠道完成，對個人分拆的監(jiān)管手段主要為“關(guān)注名單”管理政策，即將違反相關(guān)規(guī)定進行或輔助進行個人分拆的個人列入“預(yù)關(guān)注”或“關(guān)注名單”，取消其便利化額度和網(wǎng)上銀行渠道，但實際上大部分出借個人外匯額度的個人不會再次辦理外匯業(yè)務(wù)，不具有持續(xù)性，而資金提供者或歸集者本人也可能不直接購匯或者結(jié)匯，“關(guān)注名單”作為一種事后監(jiān)管手段效果有限。特別是2016年初，個人外匯業(yè)務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)上線后，關(guān)注名單和重點關(guān)注對象由國家外匯管理局統(tǒng)一進行篩查和發(fā)布。實際操作中，國家外匯管理局各分局經(jīng)常項目管理部門按季度給各家銀行推送關(guān)注名單，但個人通過電子渠道辦理分拆業(yè)務(wù)時間都比較集中，當(dāng)銀行收到外匯局關(guān)注名單時，資金早已流出境外，關(guān)注名單下發(fā)的延時性導(dǎo)致不能及時發(fā)現(xiàn)分拆行為。另外，由外匯管理局統(tǒng)一發(fā)布關(guān)注名單后，各銀行主動發(fā)現(xiàn)識別異常售付匯行為的積極性大幅降低，在檢查中，多家銀行反映對此政策的理解出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致銀行完全停止自身真實性審核工作，完全依賴外匯局推送名單，導(dǎo)致未能及時制止分拆行為。

（三）監(jiān)測和檢查技術(shù)手段亟待提升

個人購付匯業(yè)務(wù)90%以上均通過電子渠道進行，外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)獲取嚴重滯后，技術(shù)手段嚴重落后，監(jiān)測、監(jiān)管和檢查的技術(shù)手段亟待提升。一是系統(tǒng)對“多對多”分拆售匯行為無法有效識別和監(jiān)測。目前個人系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)“一對多”、“多對一”分拆結(jié)售匯的監(jiān)測核查，但由于技術(shù)手段限制，無法管控“多對多”即境外多人對境內(nèi)多人的分拆行為，通過增加分拆參與主體或歸集主體的方式可輕易逃避監(jiān)管視線。二是電子渠道使得監(jiān)管責(zé)任弱化，個人利用電子銀行快捷、簡便的特點逃避銀行柜臺監(jiān)管，容易成為異常資金跨境流動通道。在客戶電子銀行網(wǎng)上購匯和匯款時，銀行和個人客戶不發(fā)生面對面接觸，失去了銀行“了解客戶”的優(yōu)勢及身份識別的環(huán)節(jié)，加大了對個人分拆結(jié)售匯的識別和事前防范難度。三是個別電子渠道分拆購付匯可疑交易中多筆購付匯手續(xù)在一日內(nèi)集中完成，不排除一個人持多人賬戶的賬號、密碼、電子密鑰，將全部購匯資金集中匯出的可能，分拆購付匯的隱蔽性較強。由于業(yè)務(wù)辦理軌跡僅體現(xiàn)為相關(guān)賬戶數(shù)字的增減，無紙質(zhì)單證的留存，外匯管理局在其資金來源、去向監(jiān)管及檢查取證方面都存在一定難度。

（四）個人外匯業(yè)務(wù)檢查及處罰難度較大

當(dāng)前，個人購置海外資產(chǎn)的意愿強烈，而個人境外投資政策尚未出臺，部分境內(nèi)居民購匯、用匯需求通過合規(guī)渠道無法得到滿足，部分個人轉(zhuǎn)而通過分拆購匯、申報虛假購匯用途等方式規(guī)避政策監(jiān)管。一是利用個人年度5萬美元以內(nèi)購匯及匯出資金只需提供身份證的便利化額度政策，采取借用多人額度分拆匯出資金，將支出申報為“境外旅行”、“出國留學(xué)”、“探親”等；二是通過自行設(shè)立公司，將資金通過投資款匯出；三是通過專業(yè)機構(gòu)采取公司間操作將資金違規(guī)匯出；四是通過地下錢莊流入流出；五是通過攜帶外幣現(xiàn)鈔實現(xiàn)資金流入、流出。這些處于“灰色地帶”的個人境外投資方式比較隱蔽，突破了國內(nèi)政策限制，交易行為游離于國內(nèi)外匯監(jiān)測之外，涉及交易的跨境資金規(guī)模、時間都無法及時監(jiān)控，從外匯檢查角度看，個人主體又存在較強的流動性，外匯局在對個人身份調(diào)查了解及行政處罰等方面缺少有效操作手段，存在檢查取證難的問題。

（五）個人外匯政策宣傳效果不佳

目前外匯管理政策并未放開對于個人項下資本項目的投資，境外購置地產(chǎn)等項目仍受到管制，但一些媒體和機構(gòu)（境外券商、境外保險機構(gòu)等）為了自身利益，對民眾進行不符合外匯政策的宣傳和承諾，誘導(dǎo)和幫助境內(nèi)居民進行資金匯出。正面引導(dǎo)的外匯政策宣傳相對較少，覆蓋面偏低，民眾易受不當(dāng)輿論影響，易引發(fā)群體性市場波動。

四、意見與建議

（一）疏堵并舉，完善個人外匯政策法律框架

一是完善個人匯入?yún)R出和境內(nèi)劃轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的政策法規(guī)，對于因違規(guī)行為列入名單的個人限制其結(jié)售匯、收支、境內(nèi)劃轉(zhuǎn)及存取鈔各環(huán)節(jié)的便利性，加大個人違規(guī)辦理分拆結(jié)售匯業(yè)務(wù)的成本，切實發(fā)揮關(guān)注名單的負面清單功效，通過政策的差別化實現(xiàn)對監(jiān)管對象用匯的管理，提高外匯局監(jiān)管的嚴肅性和權(quán)威性。二是推進個人境外投資開放進程。簡化個人財產(chǎn)對外轉(zhuǎn)移審批手續(xù)，適時拓寬個人境外投資渠道，滿足境內(nèi)居民個人境外投資合理合法需求，降低個人財產(chǎn)對外轉(zhuǎn)移申請成本。三是進一步明確并大力宣揚個人申報義務(wù)，引導(dǎo)個人如實申報購付匯用途，還原交易資金真實屬性，全面掌握個人項下資金來源與用途數(shù)據(jù)。明確銀行為反分拆義務(wù)的主體，客戶也應(yīng)負有配合義務(wù)，明確個人未履行如實申報收支和匯兌交易性質(zhì)的法律責(zé)任及相應(yīng)罰則。四是探索將個人違規(guī)外匯交易信息納入個人征信記錄，加大借用他人額度進行不真實申報行為的違規(guī)成本。

（二）借鑒經(jīng)驗，建立清晰的監(jiān)管法規(guī)體系

目前，美國已經(jīng)形成了較為嚴密的反洗錢法律體系，該體系的核心為“一解兩報”，即“了解你的客戶”和向執(zhí)法部門提交“貨幣交易報告”和“可疑活動報告”。借鑒美國《銀行保密法》和中國人民銀行《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》，從法規(guī)層次重新制定細化個人外匯大額和可疑交易報告，規(guī)范報告內(nèi)容、格式、渠道和頻率，要求各外匯指定銀行將報告義務(wù)全面嵌入銀行內(nèi)控體系及操作規(guī)程。同時，在法規(guī)層面明確分拆交易的違法性質(zhì)，重新制定詳細的量化標準，并將逃避現(xiàn)金報告義務(wù)涵蓋在內(nèi)。建議將拆分交易的行為規(guī)定不同檔次的量刑標準：一是拆分交易行為的通常處罰標準，即對行為人處一定比例以下罰金或入刑或兩者并處；二是情節(jié)嚴重的處罰標準，即如果行為人在實施拆分交易的同時又違反了其他法律，或者在連續(xù)12個月內(nèi)拆分交易的涉案金額超過一定數(shù)額以上的，對行為人處一定比例以下罰金或入刑或者并罰；三是在此基礎(chǔ)上隨著拆分交易金額的增加其處罰比例也應(yīng)不斷增加。

（三）明確責(zé)任，建立金融機構(gòu)為主體的個人外匯監(jiān)控體系

要求銀行建立清晰量化可執(zhí)行的內(nèi)控制度及操作規(guī)程，以及與之相匹配的個人外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)。同時，要求金融機構(gòu)制定交易監(jiān)測標準，并對其有效性負責(zé)。交易監(jiān)測標準包括客戶的身份、行為以及交易的資金來源、金額、頻率、流向、性質(zhì)等存在異常的情形；確認為可疑交易的，應(yīng)當(dāng)在可疑交易報告理由中完整記錄對客戶身份特征、交易特征或行為特征的分析過程。比如“了解你的客戶”的要求包括：（1）了解與客戶建立的關(guān)系；（2）了解客戶的身份；（3）了解資金的來源；（4）監(jiān)督客戶的行為。要求銀行能定期檢查一個賬戶的交易，確保這個賬戶實際發(fā)生的情況與客戶聲稱的交易相符。此外，應(yīng)采取加強檢查、加大處罰等有力措施，提高金融機構(gòu)盡職審核要求，增加未盡職成本，明確義務(wù)，提高震懾力。

（四）技術(shù)優(yōu)先，推動完善部門聯(lián)合工作機制

一是外匯局應(yīng)繼續(xù)收集、補充、完善個人外匯結(jié)售匯、收付匯及賬戶收支數(shù)據(jù)，充分利用科技手段，加強對銀行個人外匯系統(tǒng)對接與研究，建立強大完善的個人外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)。完善監(jiān)測系統(tǒng)功能，提高監(jiān)測效果，構(gòu)建“多對多”分拆結(jié)售匯監(jiān)測框架，篩查相似性高的跨境資金收付匯行為，彌補現(xiàn)有監(jiān)測漏洞。二是充分發(fā)揮銀行全面掌握客戶身份信息、賬戶信息、本外幣資金流動信息的優(yōu)勢，在執(zhí)行個人外匯管理政策過程中，深度挖掘和全面反饋客戶異常交易信息，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為并向外匯管理局報告。三是立足本外幣主體監(jiān)管視角，加強與人民銀行反洗錢部門聯(lián)動與共享，充分發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，以個人為主體實施本外幣全面監(jiān)測和聯(lián)動管理。四是進一步暢通聯(lián)合監(jiān)管渠道，強化與海關(guān)、公安、邊檢的配合協(xié)作，建立有效的信息共享平臺，深度挖掘和分享業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息，促進“信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助”，共同打擊個人項下違法交易，防范跨境資金流動風(fēng)險。

（五）正面?zhèn)鞑?，通過加強宣傳引導(dǎo)市場輿論和公眾預(yù)期

一是加強正面引導(dǎo)。在年初年末等敏感時間節(jié)點，外匯管理局應(yīng)適度強化個人外匯政策宣傳，加大社會輿論引導(dǎo)力度，正面引導(dǎo)個人正確理解和運用個人外匯管理政策，防止對政策誤讀、誤傳引發(fā)個人盲目恐慌購匯，特別是加強銀行口徑的政策宣傳，準確解釋個人外匯政策法規(guī)，加強風(fēng)險提示，引導(dǎo)客戶理性辦理購匯和理財業(yè)務(wù)，疏導(dǎo)公眾資產(chǎn)保值升值焦慮等。二是穩(wěn)定匯率預(yù)期。適時適度干預(yù)離岸人民幣市場和在岸人民幣匯率，穩(wěn)定人民幣預(yù)期，形成匯率雙向波動趨勢，防止單邊貶值預(yù)期下匯率避險意愿高漲導(dǎo)致個人購匯繼續(xù)大幅增長。三是強化責(zé)任，嘗試將違規(guī)名單納入個人信用體系，起到信息披露、履行義務(wù)、法規(guī)宣傳的提示和輻射作用。