徐遠(yuǎn)娥

(中南大學(xué)， 湖南 長沙 410001)

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局、科技部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《2016年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2016年全國共投入研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)經(jīng)費(fèi)總量已達(dá)15676.7億元。[1]從科研經(jīng)費(fèi)總量來看，我國超過日本、德國、韓國和法國，成為世界第二位科技經(jīng)費(fèi)投入大國，僅次于位列首位的美國。與此同時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)管理過程中暴露的問題日益突出，科研資金的沉淀、浪費(fèi)、流失現(xiàn)象屢見不鮮，科研腐敗亂象更是層出不窮，不僅方式手法不斷翻新，而且涉案資金令人驚愕。比方說，北京郵電大學(xué)軟件學(xué)院原執(zhí)行院長宋某曾是工信部牽頭啟動的國家科技重大專項(xiàng)項(xiàng)目專家之一，竟然利用借用他人身份證、簽訂虛假勞務(wù)合同，冒領(lǐng)國家科技重大專項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)68萬元，最后被海淀區(qū)人民法院一審判決10年6個(gè)月。[2]諸如此類的科研經(jīng)費(fèi)貪污案例與涉案科研人員自身的法治觀念或者道德水平密不可分，但也與當(dāng)前我國科研經(jīng)費(fèi)管理制度有待完善的事實(shí)不無關(guān)聯(lián)。出于加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管和保護(hù)科研人員的諸多目的，許多科研單位實(shí)施了程序更為復(fù)雜、審批更為嚴(yán)格、審計(jì)更為頻繁的科研經(jīng)費(fèi)使用和報(bào)銷政策。這在一定程度上避免了科研經(jīng)費(fèi)被挪用和濫用，保護(hù)了科研人員不陷入牢獄之災(zāi)，但這種帶有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡的科研經(jīng)費(fèi)管理模式也同樣存在效率低下的問題，不僅財(cái)務(wù)管理人員增加了工作量和監(jiān)管壓力，而且給科研人員帶來了不必要的科研經(jīng)費(fèi)運(yùn)用麻煩。由于科研經(jīng)費(fèi)管理陷入“一放就亂，一管就死”的怪圈，因此改革和完善經(jīng)費(fèi)管理制度是科研經(jīng)費(fèi)管理改革與創(chuàng)新的當(dāng)務(wù)之急。

公允地說，科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革問題已經(jīng)引起了學(xué)界的高度重視，當(dāng)前既有李燕萍、吳紹棠、郜斐等《改革開放以來我國科研經(jīng)費(fèi)管理政策的變遷、評介與走向——基于政策文本的內(nèi)容分析》[3]和黃永林、李茂峰《我國高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策與制度存在的主要問題及其對策建議》[4]這類科研經(jīng)費(fèi)管理制度調(diào)查，又有邵積榮、鄭惠芬《高校科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀及對策探討》[5]和李兵、李正風(fēng)、崔永華《課題制科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問題與對策》[6]這類問題與對策分析，此外還有戴國慶《美國聯(lián)邦政府科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理及其啟示》[7]和劉波《基于〈課題制〉的大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)管理——與美國的比較研究》[8]這類跨國科研經(jīng)費(fèi)管理借鑒比較研究。沒有人會否認(rèn)這類科研經(jīng)費(fèi)管理制度研究的價(jià)值與意義。不過，如果將科研經(jīng)費(fèi)管理制度研究建立在更具操作性的具體實(shí)務(wù)方面，這樣的研究恐怕會更加具有建設(shè)性和實(shí)效性。就此而言，我們其實(shí)可以借鑒財(cái)務(wù)管理制度改革過程已經(jīng)取得的成功經(jīng)驗(yàn)，比方說自國外引進(jìn)并在我國上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索實(shí)行的“負(fù)面清單”(Negative list)制度。

一、當(dāng)前我國科研經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)狀與問題

長期以來，我國對科研經(jīng)費(fèi)的管理實(shí)行“正面清單”模式，這一模式涉及行政審批滲透、科研項(xiàng)目立項(xiàng)、評審、經(jīng)費(fèi)使用、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)，“正面清單”管理模式有其正面作用，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“正面清單”管得過寬，管理太細(xì)等問題逐漸顯露出來?？蒲薪?jīng)費(fèi)的投入對推動科技創(chuàng)新和發(fā)揮人才驅(qū)動起著重要的作用，這已經(jīng)成為當(dāng)前全面深化科技體制改革的重中之重，因此有必要分析當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的弊端，并有針對性地消除。為改善“正面清單”中存在的問題，我國借鑒國外科研經(jīng)費(fèi)管理方式，探索“負(fù)面清單”管理模式。

現(xiàn)行的行政審批制度在運(yùn)行過程中重審批輕管理現(xiàn)象較為突出，審批權(quán)的設(shè)置和運(yùn)行直接影響到科研經(jīng)費(fèi)資源的配置。權(quán)力是巨大的誘惑，我國行政部門掌握著大量的科研經(jīng)費(fèi)，并決定著經(jīng)費(fèi)的分配，科研人員在申請項(xiàng)目時(shí)往往采取“跑關(guān)系”“走后門”等方式獲取科研經(jīng)費(fèi)。行政主導(dǎo)經(jīng)費(fèi)資源分配將帶來一系列問題，包括助長權(quán)力尋租行為、滋生科研腐敗，導(dǎo)致學(xué)術(shù)氛圍不良，促使“官本位”意識盛行，科研經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)嚴(yán)重等。過度地行政化干預(yù)和濃厚的“官本位”思想也嚴(yán)重干擾和束縛學(xué)術(shù)自由，容易造成對權(quán)力的屈從和崇拜，甚至放大了權(quán)力腐敗和科研腐敗的不良示范效應(yīng)。目前，我國科研經(jīng)費(fèi)過于集中在單位領(lǐng)導(dǎo)、資深教授、學(xué)科帶頭人等少數(shù)人手里，中青年學(xué)者卻因缺乏影響力而申請不到足夠的經(jīng)費(fèi)，而中青年恰恰是科學(xué)創(chuàng)造的“最佳年齡段”和出成果的“黃金時(shí)期”。為改善這一現(xiàn)狀，我國急需尋求更合理化的管理模式，改變科研經(jīng)費(fèi)管理模式中的不足。

當(dāng)前我國高校、科研院所科研經(jīng)費(fèi)主要包括三類來源：各類財(cái)政資金撥款的縱向經(jīng)費(fèi)、企事業(yè)單位等非財(cái)政資金撥入的橫向經(jīng)費(fèi)以及單位內(nèi)部自籌的科研經(jīng)費(fèi)。經(jīng)費(fèi)來源渠道的多元化無疑增加了科研經(jīng)費(fèi)管理的難度。由于我國對科研經(jīng)費(fèi)的法律屬性沒有明確界定，政府相關(guān)部門對橫向經(jīng)費(fèi)尚未制定專門管理辦法，不少科研單位將橫向經(jīng)費(fèi)混同于縱向經(jīng)費(fèi)管理，并采取相同的管理標(biāo)準(zhǔn)和政策，不恰當(dāng)?shù)馗深A(yù)科研活動，這嚴(yán)重影響了科研人員對外開展科研活動的主動性和積極性。我國對縱向科研經(jīng)費(fèi)的管理，主要依據(jù)政府行政管理部門出臺的相關(guān)制度，例如科技部的《國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃管理暫行辦法》(國科發(fā)資〔2017〕152號)、國家自然基金委的《國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》(財(cái)教〔2015〕15號)等，不過，各類管理辦法多為規(guī)范性文件，缺乏一致性和權(quán)威性，在實(shí)際應(yīng)用中存在不協(xié)調(diào)甚至沖突的問題。目前，我國尚未制定一部統(tǒng)一的既符合科學(xué)活動規(guī)律又體現(xiàn)法治原理的法律法規(guī)，科研經(jīng)費(fèi)的使用缺乏透明度，對科研經(jīng)費(fèi)的違規(guī)違法使用行為未予以明確的法律界定。

相關(guān)科學(xué)經(jīng)費(fèi)管理法律法規(guī)的不完善一方面給科研人員帶來經(jīng)費(fèi)使用的風(fēng)險(xiǎn)，到底哪些錢該花、哪些錢不該花，什么方式合法、什么方式不合法，這些都是一筆糊涂賬。另一方面使得當(dāng)前的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不到位。在國家層面上，由于深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的影響，我國對科研經(jīng)費(fèi)的投入采用“多元投入、分散管理”的模式，缺乏有效的監(jiān)督和評估統(tǒng)籌機(jī)制，經(jīng)費(fèi)監(jiān)管存在著主體多頭、職權(quán)交叉、責(zé)任不清等問題。一方面，各級政府部門對科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督檢查，由于職責(zé)不明確、信息不共享等原因，造成多頭檢查、重復(fù)檢查、過度檢查等弊病，嚴(yán)重影響了科研工作的高效有序推進(jìn)。另一方面，基于政府部門怠于履行監(jiān)管職權(quán)而產(chǎn)生的相應(yīng)責(zé)任，往往由于主體多頭、職權(quán)交叉而使具體責(zé)任難以落實(shí)，這在很大程度上也縱容了科研違規(guī)甚至腐敗行為，阻礙了科研事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展。高校和科研院所層面上，在當(dāng)下高校、科研院所展開實(shí)力排名競爭的環(huán)境下，科研資金到賬量被列為重要的競爭指標(biāo)，高校、科研院所和科研人員之間由此形成了事實(shí)上的利益共同體。利益的整體性加之缺乏有效的外部監(jiān)管，使得高校、科研院所及其所屬權(quán)力部門在對科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中保持一致意見和行動，對科研違規(guī)行為也往往采取網(wǎng)開一面的態(tài)度，這就導(dǎo)致出現(xiàn)不利后果時(shí)，責(zé)任主體難以區(qū)分，科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)到位。

二、引入“負(fù)面清單”制度的必要性

“負(fù)面清單”(Negative list)，又譯“否定清單”或“否定列表”，起源于國際商貿(mào)往來活動中，它是一個(gè)國家或地區(qū)以清單的方式列出禁止外資進(jìn)入或限定外資比例的行業(yè)，清單之外的行業(yè)或領(lǐng)域充分開放。“負(fù)面清單”體現(xiàn)的是“法無禁止皆可為”的法治理念，即凡是法律沒有禁止的，均是法律允許的。2013年9月，上海市人民政府公布《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(“負(fù)面清單”)(2013)》，[9]上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)首次推行“負(fù)面清單”模式，它明確列出自貿(mào)區(qū)禁止的行為和領(lǐng)域，在清單外的其他相關(guān)活動都是允許的。概括地說，“負(fù)面清單”是指僅列舉法律法規(guī)禁止的事項(xiàng)，對于法律沒有明確禁止的事項(xiàng)，都屬于法律允許的事項(xiàng)。[10]

科研經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”管理是指對科研經(jīng)費(fèi)申請和使用，以清單的形式列明法律法規(guī)禁止的事項(xiàng)或行為?！罢媲鍐巍惫芾砟Ｊ綇?qiáng)調(diào)事前審批，而“負(fù)面清單”管理模式更強(qiáng)調(diào)事中和事后監(jiān)管。誠如中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)行“負(fù)面清單”制度所取得的成效那樣，“負(fù)面清單”管理制度也可能使當(dāng)前的科研經(jīng)費(fèi)管理得到質(zhì)的飛躍。這有利于通過“簡政放權(quán)”方式去規(guī)范科學(xué)經(jīng)費(fèi)行政審批權(quán)的運(yùn)行，通過“以人為本”的科研經(jīng)費(fèi)管理方式來吸收并留住高端科技人才，從而根本上促進(jìn)科研事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

“負(fù)面清單”管理模式有利于簡化審批流程，擴(kuò)大開放力度。“負(fù)面清單”體現(xiàn)了“法不禁止皆可為”和“法無授權(quán)皆禁止”兩種價(jià)值理念。“法不禁止皆可為”屬于私權(quán)范圍，“法無授權(quán)皆禁止”是公權(quán)范圍的重要法律原則?！柏?fù)面清單”給科研經(jīng)費(fèi)的管理劃出“紅線”和“底線”，在清單列明外則“法無禁止皆可為”，這就意味著清單未予以禁止的事項(xiàng)或行為，科研經(jīng)費(fèi)的管理無需通過行政審批而只需行政備案即可，這徹底改變了既往行政審批制度的思維和邏輯，弱化了行政權(quán)力，達(dá)到了簡政放權(quán)目標(biāo)。例如科研人員在使用經(jīng)費(fèi)列支清單以外項(xiàng)目時(shí)，不必經(jīng)所在院所行政部門層層審批，而是只需憑相關(guān)票據(jù)直接到財(cái)務(wù)部門進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)銷，縮短了經(jīng)費(fèi)使用流程?！柏?fù)面清單”管理促使行政管理部門嚴(yán)格遵循“法無授權(quán)皆禁止”的原則，不僅防止了行政權(quán)力對科研活動的直接干預(yù)，減少了行政自由裁量權(quán)，也使得行政權(quán)力更加公開化和透明化，這對抑制權(quán)力尋租和滋生科研腐敗無疑是大有裨益。

“負(fù)面清單”管理模式有利于聚集人才資源，激發(fā)科研活力。人才資源是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的第一資源，誰擁有一流的創(chuàng)新科技人才，誰就擁有科技創(chuàng)新的主導(dǎo)權(quán)和優(yōu)勢。如何建立有效的管理機(jī)制以吸引并留住這些高端科技人才成為政府和高校、科研院所面臨的重大課題。作為科研人員，特別是依靠各種政策吸引回國的高端科技人才，一般無法全面了解國家的科研經(jīng)費(fèi)管理政策，這種信息的不對稱帶來了風(fēng)險(xiǎn)的不確定，導(dǎo)致觸碰紅線的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?！柏?fù)面清單”管理模式對科研經(jīng)費(fèi)使用的禁止行為，以清單方式列明，使科研人員能夠簡明地掌握相關(guān)信息，哪些行為違規(guī)、哪些行為違法，一目了然，減少了科研人員的后顧之憂，也避免了部分海歸人才因?qū)φ叩牟皇煜び兴櫦啥俣取皻w?！?。另外，“負(fù)面清單”管理模式弱化了行政審批權(quán)力，使科研人員對所從事的科研項(xiàng)目在深度和廣度上獲得了最大限度的自主權(quán)，不必事事經(jīng)審批，體現(xiàn)了以人為本的理念和態(tài)度，創(chuàng)造了良好的科研氛圍，提升了科研人員的歸屬感。

三、實(shí)施“負(fù)面清單”制度的可操作性

就推行科研經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”管理模式來說，我們需要完成的工作當(dāng)然很多，但最主要還是“消除隱性壁壘”“制訂負(fù)面清單”“完善配套制度”“事中事后監(jiān)管”四個(gè)方面：

首先是消除“負(fù)面清單”管理的隱性壁壘。盡管“負(fù)面清單”管理原來只涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但是隨著我國全面深化改革的持續(xù)推進(jìn)，“負(fù)面清單”管理已經(jīng)被引入政治領(lǐng)域，即包括對政府權(quán)力運(yùn)行及利益關(guān)系的調(diào)整。這就意味著推行“負(fù)面清單”絕非一帆風(fēng)順，各種隱性壁壘成為主要障礙，沒有消除隱性壁壘，“負(fù)面清單”管理模式就是空中樓閣。一是全面清理現(xiàn)有的法律法規(guī)。完善的法律法規(guī)是實(shí)施“負(fù)面清單”管理的基礎(chǔ)，“負(fù)面清單”管理涉及我國科技管理體制改革，因而需要對科技管理體制的相關(guān)法律法規(guī)做出修改，使之與“負(fù)面清單”管理理念相符。同時(shí)，探索制定一部關(guān)于科研立項(xiàng)、審批、經(jīng)費(fèi)管理、監(jiān)管責(zé)任的系統(tǒng)法律，填補(bǔ)法律漏洞，從立法層面逐步破除隱性壁壘。二是消除“門閥”觀念。我國科研資源配置“貧富不均”，經(jīng)費(fèi)集中在少數(shù)科研人員或者少數(shù)科研團(tuán)隊(duì)手里，學(xué)術(shù)界門戶之見、“門閥”觀念嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)一些畫地為牢、近親繁殖的科研“怪圈子”，推行“負(fù)面清單”管理必須清除“門戶”之見及“門閥”觀念。三是轉(zhuǎn)變政府職能，破除“官本位”意識。在科研經(jīng)費(fèi)的分配和管理中，行政化干預(yù)過多，“官本位”意識盛行，這無疑是與“負(fù)面清單”管理的實(shí)施相悖的。因而，只有完善相關(guān)法律法規(guī)，厘清政府行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，弱化行政審批權(quán)力，才能逐步消除“負(fù)面清單”管理的隱性壁壘。

其次是科學(xué)合理地?cái)M定“負(fù)面清單”?！柏?fù)面清單”必須理清政府和高校、科研院所及科研人員的關(guān)系，發(fā)揮市場在科技資源配置的主體作用，而并非只是簡單地由“正面清單”轉(zhuǎn)為“負(fù)面清單”。一是必須明確“負(fù)面清單”的制定依據(jù)?！柏?fù)面清單”制定的核心是清單條目選擇標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，即科研人員不能干什么的理由及其法律法規(guī)依據(jù)。國家層面，政府各行政部門均要全面梳理科研經(jīng)費(fèi)管理中禁止或者限制行為或事項(xiàng)，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，對這些行為或事項(xiàng)進(jìn)行合理性、合法性審查。各部門要以《國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》(財(cái)教〔2015〕15號)、《教育部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范高校科研行為的意見》(教監(jiān)〔2012〕6號)、《國家科技計(jì)劃實(shí)施中科研不端行為處理辦法(試行)》(科技部令第11號)、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見〉》等規(guī)章制度為依據(jù)，并結(jié)合我國實(shí)際國情，確保制定的“負(fù)面清單”合法可行。高校、科研院所層面，除了以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)外，還應(yīng)結(jié)合本單位相關(guān)管理政策，制定一份符合切實(shí)可行的“負(fù)面清單”。二是在制定“負(fù)面清單”時(shí)，要設(shè)立多方參與決策機(jī)制，充分吸收科研、財(cái)務(wù)、稅務(wù)等相關(guān)專家意見和建議，組織專家論證，并向社會公眾公開征求意見。三是遵循動態(tài)管理原則及時(shí)調(diào)整清單內(nèi)容。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，“負(fù)面清單”發(fā)布實(shí)施后，需要根據(jù)具體實(shí)踐情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)修正調(diào)整“負(fù)面清單”。

再次是進(jìn)一步完善管理模式轉(zhuǎn)變的配套制度。加強(qiáng)和完善眾多相關(guān)配套制度是“負(fù)面清單”模式推行的重要保障，是促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理系統(tǒng)化、法制化的根本要求。一是實(shí)行行政備案制度。隨著“負(fù)面清單”管理模式的推行，科研經(jīng)費(fèi)申請和使用“負(fù)面清單”以外的諸多領(lǐng)域和行為由核準(zhǔn)制變更為備案制，而不再執(zhí)行行政審批。行政備案制是“負(fù)面清單”管理模式的一種保障性制度。如對科研選題立項(xiàng)設(shè)置“負(fù)面清單”，清單以外的研究領(lǐng)域科研人員均可申請立項(xiàng)研究，且申請環(huán)節(jié)更為簡化，另外對科研經(jīng)費(fèi)的使用行為設(shè)立“負(fù)面清單”，清單以外的科研經(jīng)費(fèi)支出在規(guī)定比例內(nèi)都可以報(bào)銷，讓科研人員擺脫行政式的“繁文縟節(jié)”管理。二是強(qiáng)化人才驅(qū)動，加大對人力資本的補(bǔ)償。人才是科技創(chuàng)新的核心要素，科研經(jīng)費(fèi)的管理應(yīng)該從傳統(tǒng)的“重物輕人”轉(zhuǎn)到“以人為本”，通過提高科研經(jīng)費(fèi)中用于勞務(wù)費(fèi)和績效費(fèi)支出的比例，加大對人力資本的補(bǔ)償，以提高科研人員的積極性。三是重視成果產(chǎn)出，建立完善評價(jià)考核體系?，F(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)管理中“重立項(xiàng)輕成果”問題突出，對科研成果的考核大多只局限對論文數(shù)量、期刊級別的評價(jià)，而忽視了科研成果的轉(zhuǎn)化，這種評價(jià)機(jī)制嚴(yán)重影響了科研事業(yè)的長足發(fā)展。我們必須要強(qiáng)化科研成果轉(zhuǎn)化，建立客觀公正的項(xiàng)目評價(jià)考核制度，將項(xiàng)目的考核結(jié)果與科研人員的后續(xù)補(bǔ)助掛鉤，對擁有高質(zhì)量成果產(chǎn)出的科研團(tuán)隊(duì)持續(xù)加大支持，促進(jìn)成果擴(kuò)大和升級創(chuàng)新。

最后是加強(qiáng)對科研經(jīng)費(fèi)的事中事后監(jiān)管?！柏?fù)面清單”管理模式有助于去行政化，并實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)，然而僅有權(quán)力下放，容易導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)的濫用，所以必須加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的事中和事后監(jiān)管。尤其是當(dāng)“負(fù)面清單”管理放寬科研經(jīng)費(fèi)申請和使用的審批權(quán)限后，政府和高校、科研院所應(yīng)加強(qiáng)對科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)從“事前審批”向“事中事后監(jiān)管”的重心轉(zhuǎn)移。一是要依托信息化平臺，實(shí)現(xiàn)信息共享和公開。實(shí)施“負(fù)面清單”的必要條件是信息的充分公開和高度透明，政府應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一公開的國家科技管理信息平臺，對科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行情況，在不違背國家利益的前提下，必須向社會公眾公開，接受社會公眾的監(jiān)督。二是建立科研信用體系。目前我國尚未建立完善的科研信用體系，科研人員的失信收益遠(yuǎn)大于失信成本，在功利主義驅(qū)使下，很多科研人員采取違規(guī)方式將科研經(jīng)費(fèi)占為己有。政府部門應(yīng)設(shè)立科研人員信用數(shù)據(jù)庫，進(jìn)行動態(tài)評估和監(jiān)測，對科研活動過程中存在的科研不端、違規(guī)、違紀(jì)和違法行為，納入科研信用“黑名單”。三是建立權(quán)責(zé)明晰的問責(zé)機(jī)制，首先必須明確責(zé)任主體，強(qiáng)化科研項(xiàng)目承擔(dān)單位的法人責(zé)任，明確單位科研、審計(jì)、財(cái)務(wù)、紀(jì)委等部門的監(jiān)管責(zé)任，落實(shí)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的直接責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制；其次建立覆蓋項(xiàng)目審批、經(jīng)費(fèi)管理、實(shí)施主體的逐級問責(zé)機(jī)制和“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的責(zé)任倒查和承擔(dān)機(jī)制。

四、推行“負(fù)面清單”制度的不利因素及對策

“負(fù)面清單”管理模式對中國而言，是新生事物，將其內(nèi)化為與我國發(fā)展相契合的發(fā)展模式還需不斷地進(jìn)行探索。上海自貿(mào)區(qū)推行“負(fù)面清單”管理模式先行試驗(yàn)，取得了一定的成效，具體體現(xiàn)在優(yōu)化政府角色，加大對外開放力度等方面。盡管如此，在推廣的過程中不可避免的遇到一些問題與挑戰(zhàn)。目前我國“負(fù)面清單”的管理制度尚未發(fā)展成熟，就科研經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”實(shí)施模式來看，其在法律體系、監(jiān)管制度、“負(fù)面清單”制定等方面尚需不斷完善和改進(jìn)。

(一)實(shí)行“負(fù)面清單”管理模式首先應(yīng)完善國家相關(guān)法律體系

當(dāng)前推行科研經(jīng)費(fèi)管理“負(fù)面清單”制度存在立法不健全，內(nèi)容的制定比較寬泛，沒有出臺與之相對應(yīng)的法令條文，這使得我國的科研管理體制缺乏配套的法律政策。科研經(jīng)費(fèi)管理在執(zhí)行過程中達(dá)不到預(yù)期效果，相關(guān)政策缺失阻礙了“負(fù)面清單”管理制度的出臺，而法律的不完善直接導(dǎo)致“負(fù)面清單”的實(shí)施與推行存在法律風(fēng)險(xiǎn)。我國“負(fù)面清單”的實(shí)施不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大改革措施，它還涉及了科研經(jīng)費(fèi)管理，探索制定一部關(guān)于科研立項(xiàng)、審批、經(jīng)費(fèi)管理、監(jiān)管責(zé)任的系統(tǒng)法律，有利于科研管理朝著健全的方向發(fā)展，因此為促進(jìn)我國科研管理的發(fā)展，應(yīng)完善“負(fù)面清單”相關(guān)法律法規(guī)的缺陷。在完善“負(fù)面清單”制度立法前，首先要對我國國內(nèi)有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)的分析與梳理，找出漏洞，通過制定專門行政法規(guī)突破現(xiàn)有的法律規(guī)定。依據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定，國務(wù)院可以為執(zhí)行法律或者補(bǔ)充法律未定事項(xiàng)制定行政法規(guī)，針對科研經(jīng)費(fèi)立法中存在的不足，可進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與補(bǔ)充；其次要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理模式，消除隱性壁壘，合理分配科研資源，弱化行政審批制度，轉(zhuǎn)變“門閥”觀念；最后要完善糾紛解決的途徑，我國對科研管理模式中存在的解決糾紛程序方面并未作出詳盡的規(guī)定，在科研經(jīng)費(fèi)的實(shí)施過程中不可避免的會遇到一些問題與糾紛，為確?？蒲薪?jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”的順利實(shí)施，應(yīng)制定相關(guān)的法律，探索有效的糾紛解決方式，以應(yīng)對瞬息萬變的復(fù)雜環(huán)境。

(二)實(shí)行“負(fù)面清單”管理模式應(yīng)該切實(shí)貫徹執(zhí)行事中事后監(jiān)管制度

在很長一段時(shí)期，我國推行的是“以審代管”的管理模式，科研經(jīng)費(fèi)在使用前需要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管審查，之后對科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管力度逐漸降低，這一體制的實(shí)行存在著弊端。隨著“負(fù)面清單”的推行，開始放寬科研經(jīng)費(fèi)的申請和使用審批權(quán)限，必然會增加監(jiān)管難度，易出現(xiàn)監(jiān)管不到位等問題。因此實(shí)行“負(fù)面清單”管理模式應(yīng)該切實(shí)貫徹事中事后監(jiān)管制度，一是建立互聯(lián)網(wǎng)在線監(jiān)控平臺，將事前審批轉(zhuǎn)化為事中事后的動態(tài)管理中，對科研經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行監(jiān)管；二是建立信用評價(jià)體系，依據(jù)跟蹤結(jié)果適時(shí)調(diào)整清單的監(jiān)管力度，優(yōu)化監(jiān)管流程，提高科研經(jīng)費(fèi)使用的透明度；三是建立明晰的問責(zé)機(jī)制和審查制度，科研經(jīng)費(fèi)實(shí)施的單位、審計(jì)、財(cái)務(wù)等部門應(yīng)積極承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，在實(shí)施的過程中確保各個(gè)環(huán)節(jié)順利完成，構(gòu)建統(tǒng)一的科研管理機(jī)制；四是學(xué)習(xí)外國的監(jiān)管模式，建立專門的機(jī)構(gòu)，為了更好的進(jìn)行監(jiān)管，借鑒國外可行性的監(jiān)管方式，構(gòu)建合理的監(jiān)管體系，規(guī)避科研管理過程中所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)實(shí)行“負(fù)面清單”管理模式應(yīng)該謹(jǐn)慎制定并不斷完善

實(shí)施“負(fù)面清單”制度應(yīng)完善與之相關(guān)的配套制度，以確保科研經(jīng)費(fèi)的實(shí)施能夠順利完成。一是提高科研經(jīng)費(fèi)使用的透明度，我國對科研經(jīng)費(fèi)的具體使用情況沒有進(jìn)行系統(tǒng)的跟蹤，應(yīng)增強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的透明度，以便發(fā)現(xiàn)實(shí)施過程中所存在的問題。二是加大創(chuàng)新型才人在科研方面的補(bǔ)償，提高科研人員的創(chuàng)新積極性。創(chuàng)新是國家發(fā)展的動力，國家在科研經(jīng)費(fèi)管理中，應(yīng)制定保障創(chuàng)新型人才的經(jīng)費(fèi)管理模式，最大程度發(fā)揮人才的效用。三是進(jìn)一步完善備案制，“審”改為“備”只是信息報(bào)送的改變，科研經(jīng)費(fèi)管理“負(fù)面清單”的建立，使科研機(jī)構(gòu)在在申請過程中簡化了之前的繁文縟節(jié)，但其真實(shí)性有待于進(jìn)一步核實(shí)，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，確保信息的真實(shí)性和完整性。四是我國對“負(fù)面清單”的制定應(yīng)該建立在保障國家利益的基礎(chǔ)上，“負(fù)面清單”管理體制的目的本就是擴(kuò)大開放與交流，每個(gè)國家在推行之前都會制定相應(yīng)的政策以保護(hù)本國的核心利益。因此我國在政策的制定中應(yīng)具有一定的預(yù)見性，在保障我國國家的核心利益基礎(chǔ)上，借鑒國外科研經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”管理中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以全面的、長期的、發(fā)展性的理念制定“負(fù)面清單”，以避免管理體制的實(shí)施引發(fā)過大的風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語

綜全文所述，在行政審批模式下，科研經(jīng)費(fèi)管理陷入了“一放就亂，一管就死”的怪圈，其根源在于行政權(quán)力的過于集中，科研人員的自由空間和自治權(quán)力太小?！柏?fù)面清單”制度打破了當(dāng)前行政主導(dǎo)科研資源配置的局面，體現(xiàn)了“簡政放權(quán)”理念，即還權(quán)于科研，還權(quán)于學(xué)術(shù)，使得科研人員獲得了極大的自主權(quán)。與“正面清單”規(guī)定科研人員“只能干什么”相比，“負(fù)面清單”只管科研人員“不能干什么”，為科研創(chuàng)新提供了更多的空間，讓市場配置科技資源發(fā)揮更大作用，同時(shí)厘清了政府、高校和科研院所行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系。“負(fù)面清單”強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管，把激發(fā)科研活力和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管統(tǒng)籌起來，有利于加快構(gòu)建開放公平、規(guī)范有序、權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)管有力的科研經(jīng)費(fèi)管理體制。如果說“正面清單”模式下嚴(yán)苛的財(cái)務(wù)報(bào)銷制度嚴(yán)重挫傷了科研人員的積極性，那么“負(fù)面清單”管理則有利于把科研人員從繁重的事前審批和財(cái)務(wù)報(bào)銷事物中解放出來。