馬 濤

(西南大學， 重慶 400715)

行政管理層級設置是行政管理體制的重要內(nèi)容，也是國家現(xiàn)代化制度建設的一部分。自古以來我國在地方行政方面均采用多層級方式，用于保障行政管理的穩(wěn)定有序性。合理的行政管理層級設置，能夠促進行政管理工作有效開展，降低政府管理成本，實現(xiàn)社會善治。中華人民共和國成立后，建立了無產(chǎn)階級專政，根據(jù)社會發(fā)展的新形態(tài)，對地方行政管理層級進行了重新設置，形成“省、市、縣、鄉(xiāng)”四個行政管理層級。隨著我國區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的加快和市場經(jīng)濟改革體制的不斷深化，這種四級行政體制已經(jīng)不適應時代需求，地方本位主義、市縣爭利等矛盾日益突出，迫切要求對現(xiàn)有層級結(jié)構(gòu)進行調(diào)整與改革。在中共十六屆五中全會上，我國探討了健全行政問責機制的具體措施，指出行政問責機制在行政管理中的重要性。隨后各級政府圍繞行政管理中存在的問題，結(jié)合本地實際健全行政問責制度，深化行政管理體制改革，努力建設責任型與服務型政府。本文從行政問責機制的視角，分析了我國行政管理層級的調(diào)整邏輯，并提出具體的行政管理層級改革路徑。

一、行政問責機制在我國行政管理中的重要性分析

在新的時代背景下，我國政府的行政管理項目日益增多，管理內(nèi)涵也發(fā)生了深刻變化，更加要求執(zhí)政人員尊重社會與民眾需求，倡導保障權(quán)利與責任的平衡，這就使得行政問責機制變得尤為重要。

(一)控制行政自由裁量權(quán)的需要

目前我國正在大力推行行政管理制度改革，從行政組織重構(gòu)的角度看，由于長期受到私營部門“去中心化”的影響，政府要實現(xiàn)行政管理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，必須通過強有力的行政問責機制有效控制私營部門的自由裁量權(quán)。二十世紀八十年代以來，私營部門在市場調(diào)節(jié)方面發(fā)揮著重要作用，在政府集權(quán)化層級管理結(jié)構(gòu)之外，形成了獨立的結(jié)構(gòu)模式，能夠自由靈活地開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。我國政府在借鑒私營機構(gòu)管理經(jīng)驗的基礎上，對傳統(tǒng)集權(quán)式行政管理層級結(jié)構(gòu)進行了重組，促進了權(quán)力下放，并對部分行業(yè)放松了管制。[1]這也意味著行政人員的權(quán)利更為分散，自由裁量權(quán)的使用范圍擴大。為了維持扁平化行政管理機構(gòu)的有序運行，政府部門必須重視建立行政問責機制，強化對工作職能的合理分配與監(jiān)管。

(二)提升行政管理效率的需要

行政人員具有特殊的社會地位，他們的工作表現(xiàn)與言行舉止都可能對社會產(chǎn)生一定的影響。而公眾對于行政人員的要求，就是能夠恪守職業(yè)道德，清正廉潔，出色地完成各項行政事務。這樣的期待勢必會給行政人員帶來無形的壓力，促使他們強化服務意識，嚴格遵守行政法規(guī)，不斷創(chuàng)新行政理念，真正做到執(zhí)政為民，真正為廣大人民謀取福利。行政問責機制的建立，有助于強化行政人員的自律意識，讓他們認識到自己的權(quán)利和義務，督促他們慎用手中權(quán)力，提高為公眾謀福祉的積極性。行政問責也讓行政人員認識到，若出現(xiàn)違法失職等行為，必將受到嚴厲的懲罰。[2]這必然帶給行政人員強大而無形的壓力，讓他們隨時正視自身行為，嚴格依據(jù)行政管理規(guī)章行事，進而有效提高行政管理效率。

(三)樹立清廉政府形象的需要

我國“官本位”的傳統(tǒng)思想根深蒂固。在這種思想的影響下，目前依然可以看到很多行政人員只想要權(quán)利，卻忽視了自身應該承擔的責任，以高高在上的姿態(tài)，將百姓的福祉拋在腦后。這樣的思想本身是不對的，也容易讓行政人員出現(xiàn)失職、瀆職或違法行為，嚴重影響其在老百姓心中的形象，也直接降低了行政管理效率，甚至會阻礙整個社會的發(fā)展。行政問責機制的建立，明確要求行政人員應該權(quán)責對等，有權(quán)必有責，無功也是過。行政問責在消除“官本位”等思想方面發(fā)揮著重要作用，能夠優(yōu)化行政人員隊伍，有利于政府部門隨時接受政務等方面的質(zhì)詢。行政問責機制的嚴格約束有利于行政人員樹立高度的責任感，認真行使人民賦予的權(quán)力，樹立政府的清廉形象。

二、問責機制視角下我國行政管理層級的調(diào)整邏輯

對我國地方行政管理層級進行改革，不僅是提高地方行政管理效能的現(xiàn)實需求，也是我國城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化加快發(fā)展的倒逼結(jié)果。當下我國很多地方政府還存在側(cè)重政治控制、忽視社會經(jīng)濟發(fā)展等問題，在行政管理職能上存在缺位、越位或錯位現(xiàn)象，這也導致地方行政管理機構(gòu)很難進行徹底改革。為此，有必要對地方行政管理層級進行調(diào)整，堅持民主治理、因地制宜等基本邏輯，進而為后續(xù)的改革優(yōu)化奠定基礎。

(一)落實民主治理原則

推進地方行政管理層級調(diào)整屬于政治上層建筑的內(nèi)容，涉及行政區(qū)劃調(diào)整、行政中心調(diào)整等程序，在調(diào)整邏輯上應該堅持民主治理原則，充分尊重不同主體的意愿。在具體實施過程中，首先應該根據(jù)不同地區(qū)政府部門的實際行政管理績效，從行政問責機制角度對這些行政機構(gòu)存在的必要性進行評估，分析行政管理中存在的問題，對既有機構(gòu)的優(yōu)越性與不足進行辯證分析，全面落實民主治理制度。其次，在行政管理層級的結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，要保障行政層級與管理幅度的統(tǒng)一，合理設定行政區(qū)劃范圍，行政層級越少，管理幅度越寬，反之則越窄。此外，應該認識到我國不同地區(qū)的行政管理現(xiàn)狀存在差異，應該根據(jù)各地的實際情況，設置最為合理的民主治理制度，以為行政管理層級調(diào)整提供支持。

(二)堅持因地制宜原則

行政管理層級調(diào)整是系統(tǒng)復雜的工作，包括干部調(diào)整、體制變更等多方面的內(nèi)容，務必做到因地制宜、循序漸進。我國地域遼闊，各地在歷史文化、人口面積等方面差異巨大，尤其是東部與西部地區(qū)社會發(fā)展水平差異顯著。為此，促進地方行政管理層級調(diào)整，不能搞一刀切，而是要根據(jù)各地實際靈活施策。東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由于城市化水平較高，可以設置省直管縣的制度，減少行政管理層級，提高行政管理效率。而西部很多地區(qū)人口稀少，若推行省直管縣，勢必增加省級部門的行政管理壓力，這就需要根據(jù)不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展狀況，靈活調(diào)整行政管理層級。從行政問責角度考慮，還要避免上級部門的過多參與，賦予地方政府更多自主權(quán)，以獲得更符合本地實際的調(diào)整方案，以為我國落實基層自治奠定基礎。

(三)避免錯位越位管理

縱觀東西方國家近年來的行政管理變革運動歷程，可以發(fā)現(xiàn)盡管各國在政府治理模式上存在差異，在政府治理體系發(fā)展變革過程中，政府的職能與角色轉(zhuǎn)變始終發(fā)揮著關(guān)鍵作用，即各國都嘗試調(diào)整政府、市場與社會之間的關(guān)系，建立多元協(xié)作的行政治理格局。為此，地方行政管理層級調(diào)整的實施，有必要優(yōu)化調(diào)整政府與市場、社會之間的權(quán)利運行關(guān)系，明確三者各自的權(quán)責范圍，在堅持黨的領導的基礎上，合理界定行政管理范圍，進而實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。這個過程中行政問責機制要發(fā)揮作用，即明確不同機構(gòu)的行政管理權(quán)責，避免權(quán)力缺位、越位現(xiàn)象，根據(jù)不同地區(qū)的行政管理水平，理順不同層級的權(quán)責關(guān)系，形成政府與市場、社會之間的平等、合作、協(xié)調(diào)的伙伴型共治關(guān)系。

三、問責機制視角下我國行政管理層級的改革路徑

對我國行政管理層級進行改革創(chuàng)新，是貫徹落實黨的十八大中關(guān)于深化行政體制改革的現(xiàn)實要求，也是適應市場經(jīng)濟發(fā)展新形勢的戰(zhàn)略舉措。地方行政管理層級改革，并非簡單的結(jié)構(gòu)調(diào)整，而是對政府行政管理行為與模式的重塑，應該遵循基本的調(diào)整邏輯，從行政問責機制角度理順不同層級的職能權(quán)限，根據(jù)不同地區(qū)實際開展有針對性的改革工作。

(一)優(yōu)化區(qū)域中心管理層級設置

我國的區(qū)域中心城市多為副省級城市或地級市，是城市化高速發(fā)展的基礎。[3]在地方行政管理層級改革方面，我國憲法明確規(guī)定，較大的市可以直接對區(qū)縣進行管轄，即人口超過一百萬的地級市，可以對市轄區(qū)設置進行保留，并由政府給予優(yōu)惠政策，促進中心城市更好地發(fā)展。而人口不足一百萬的城市，可以設置新的政府派出機構(gòu)，促進轄區(qū)與街道、社區(qū)居委會等進行合并，實施統(tǒng)一的管理，以減少行政管理層級，將原有的地級市、轄區(qū)、街道三級層級結(jié)構(gòu)，變?yōu)橛墒兄苯庸茌牭亩壗Y(jié)構(gòu)。對于人口眾多的大型城市，由于其具備較好的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，對周圍市縣具有輻射作用，可以對三級行政管理層級予以保留，并根據(jù)周邊市縣的發(fā)展狀況，考慮是否撤縣設區(qū)，以實現(xiàn)市縣平等。

(二)建立地方三級行政管理體制

為規(guī)避現(xiàn)有四級行政體制存在的弊端，可以建立以省直管縣為主要形式的三級行政管理體制，進而減少行政管理層級，提高行政管理效率。具體而言，對于經(jīng)濟發(fā)展狀況較好、縣級行政區(qū)數(shù)量適宜的省區(qū)，可以開展全面的省直管縣改革，將原有地級市的行政管理權(quán)限下放，賦予市、縣平等的權(quán)利，拓展省級政府的管理幅度。對于縣級行政區(qū)較多的省份，可以將部分縣區(qū)進行合并或撤縣建區(qū)，強化中心城市的規(guī)模和發(fā)展?jié)摿?。對于面積較大、人口稀少的偏遠地區(qū)，如新疆、西藏等地區(qū)，可以繼續(xù)實施市管縣的制度，并且下放部分行政管理權(quán)限到基層政府。待到時機成熟時，可以逐步取消地級市與縣級市的行政層級區(qū)別，進一步調(diào)動縣域發(fā)展的積極性。

(三)轉(zhuǎn)變地方政府行政管理職能

我國實施行政管理層級改革的關(guān)鍵內(nèi)容，就是合理界定政府行政管理邊界，明確政府與市場、社會之間的關(guān)系，讓各自獨立發(fā)揮相應的作用，優(yōu)化政府行政管理職能，達到社會善治的目標。若在這個過程中地方政府職能無法轉(zhuǎn)變，依然沿用原有的集權(quán)式行政管理方式，勢必導致政府的“手”伸得過長，出現(xiàn)權(quán)力越位現(xiàn)象，阻礙市場有序發(fā)展，也導致政府行政管理幅度過寬。為此，一方面各級政府部門要明確自身權(quán)責，將行政管理職能限定在市場監(jiān)督、公共服務、社會管理等范圍內(nèi)，市場能夠自主調(diào)節(jié)絕不插手，逐步將部分權(quán)力下放，逐步強化公共服務意識。另一方面，政府行政人員要轉(zhuǎn)變服務理念，確立為人民服務的意識，以提高民眾生活質(zhì)量為己任，努力提升行政管理水平。

(四)完善權(quán)力制約與行政問責機制

我國行政管理層級改革的推行，伴隨著各級政府管理職能的重新分配，行政管理范圍的重新劃定，以及上級政府部分權(quán)力的下放。這樣有助于提高地方政府的積極性，促進各地因地制宜開展社會治理活動，進一步強化基層政府的主體責任感。但隨著基層政府行政管理權(quán)限的增多，勢必增加對這些權(quán)力進行制約的難度。為此，有必要建立完善的行政問責機制，根據(jù)新形勢下的行政管理層級改革特點，做好權(quán)力運行的監(jiān)督與制約工作，保障權(quán)力下放能夠真正服務于民。尤其要依法確定被監(jiān)督主體的范圍、方式與程序等，全面跟蹤分析他們的行政管理行為，以避免權(quán)力濫用。此外，要理順權(quán)力與民主之間的關(guān)系，讓基層政府在行政管理中有更高的透明度，促進行政人員與公眾之間的信息交互，發(fā)揮輿論引導作用，形成相互制約的基層行政管理模式。

四、結(jié)語

我國實施行政管理層級調(diào)整與改革，是優(yōu)化政府層級結(jié)構(gòu)、降低行政成本、提高行政管理效率的客觀要求。在實現(xiàn)路徑上，各級政府部門要做好分權(quán)與放權(quán)工作，引入市場化理念，結(jié)合我國國情的特殊性和各地的發(fā)展差異，制定合理的改革措施，切實促進我國行政管理整體水平的提升。