(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院　江蘇　南京　210095)

戶籍制度作為國(guó)家一直以來的一項(xiàng)基本行政制度，如今卻已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最深的傷痕，極大地束縛了政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，迫切需要進(jìn)行改革。2014年7月30日，國(guó)務(wù)院正式公布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。但目前，作為被戶籍制度影響最深遠(yuǎn)的農(nóng)民群體并沒有站在改革的最前沿。可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)改革這一制度的呼吁往往出自學(xué)者、官員和媒體之口，很少能聽見農(nóng)民自己的聲音。本文將通過赫希曼的退出—呼吁機(jī)制對(duì)戶籍制度改革中農(nóng)民的缺位現(xiàn)象進(jìn)行分析，從而為觀察和解決這一問題提供新的角度和思路。

一、赫希曼的“退出—呼吁”理論

在《退出、呼吁與忠誠:對(duì)企業(yè)、組織和國(guó)家衰退的回應(yīng)》一書中，美國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾伯特·O·赫希曼中提出了著名的“退出—呼吁”理論。退出(Exit)是指消費(fèi)者不再購買某企業(yè)的商品、會(huì)員不再隸屬于某組織的行為。呼吁(Voice)指的是消費(fèi)者或會(huì)員為修正企業(yè)或組織的管理、政策和產(chǎn)出所做的嘗試或努力，包括投訴、請(qǐng)?jiān)傅取：障ＢJ(rèn)為，由于企業(yè)和組織績(jī)效的衰退是一種常見現(xiàn)象，在大多數(shù)情況下，績(jī)效衰退是可修復(fù)的，即可以通過政策和制度的調(diào)整來扭轉(zhuǎn)績(jī)效衰退的趨勢(shì)。在一定條件下，呼吁機(jī)制可以發(fā)揮作用，避免企業(yè)和組織最終走向衰落或解體。退出選擇會(huì)顯著降低呼吁的概率。當(dāng)退出不可行或不予考慮時(shí)，驅(qū)逐會(huì)員的行為往往要受到限定，將成員驅(qū)逐出去是組織中的管理者限制成員呼吁的手段之一。呼吁渠道的暢通也是成員實(shí)施呼吁的基本前提，如果人們認(rèn)為呼吁根本沒有作用時(shí)，人們會(huì)主動(dòng)放棄呼吁權(quán)。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)與退出是恢復(fù)組織績(jī)效的最好方式。但在赫希曼看來，競(jìng)爭(zhēng)作為一種組織績(jī)效恢復(fù)機(jī)制產(chǎn)生的作用比較小，人人競(jìng)相“退出”不僅于事無補(bǔ)，反而有可能會(huì)把組織進(jìn)一步推向深淵[2]。

二、農(nóng)民的呼吁未生效的原因

1.農(nóng)民缺乏呼吁渠道

一般看來，農(nóng)村居民的受教育程度較低，自身素質(zhì)不高。這在一定程度上限制了他們接觸和利用新聞媒體的能力，妨礙了他們通過大眾傳媒等渠道進(jìn)行利益表達(dá)和呼吁。另外，近些年來有關(guān)農(nóng)民問題的呼吁非常之多，但是可以發(fā)現(xiàn)這些聲音來自記者、學(xué)者、官員甚至總理之口，卻恰恰不是出自農(nóng)民之口。由于受教育程度的限制，農(nóng)民群體對(duì)政府和政策表達(dá)意見與不滿往往只能依靠有責(zé)任心的學(xué)者和官員來表達(dá)，只能被動(dòng)地等著被“關(guān)注”、被“支持”而不是主動(dòng)呼吁。這導(dǎo)致戶籍制度改革未調(diào)動(dòng)最廣大農(nóng)民的積極性和產(chǎn)生理想效果。

2.農(nóng)民沒有退出權(quán)

我國(guó)城鄉(xiāng)間資源分配與生活水平的巨大差距使得農(nóng)民跳出“農(nóng)門”的愿望格外強(qiáng)烈。但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國(guó)城鄉(xiāng)二元管理體制嚴(yán)重限制了農(nóng)村居民向城市的遷移，農(nóng)民退出的大門基本上是封閉的。改革開放后，進(jìn)城打工成為農(nóng)民最為簡(jiǎn)單的一種退出方式。但由于農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，農(nóng)村的土地為集體所有，農(nóng)民對(duì)土地只有使用權(quán)，而沒有所有權(quán)和自由處置權(quán)[3]。目前，按照法律規(guī)定，農(nóng)民土地可以轉(zhuǎn)讓承包，然而由于農(nóng)村土地市場(chǎng)沒有建立，加上政府和集體的共同干預(yù)，土地的轉(zhuǎn)讓承包無法自由進(jìn)行或者轉(zhuǎn)讓費(fèi)用很高。農(nóng)民由于外出打工而拋荒，而且轉(zhuǎn)讓的土地仍要交納各種稅費(fèi)，無形中加大了農(nóng)民向城市遷移的機(jī)會(huì)成本，限制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性及其選擇謀生方式的自由。農(nóng)民沒有辦法退出農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，因而他們事實(shí)上并不能充分認(rèn)識(shí)到戶籍制度在城鄉(xiāng)歧視性中的表現(xiàn)和與他們自身存在的聯(lián)系。

3.我國(guó)當(dāng)前的戶籍政策并非完全封閉

從目前來看，農(nóng)民可以通過個(gè)人買房投資、接受大學(xué)教育、參軍、提干等方式獲得城市戶口，但這種選擇性的制度事實(shí)上導(dǎo)致農(nóng)民群體中最有呼吁能力的人口被選拔進(jìn)入城市，弱化了剩余群體的呼吁能力。2016年10月11日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》①明確指出，“除極少數(shù)超大城市外，將全面放開放寬重點(diǎn)群體落戶限制，包括農(nóng)村學(xué)生、參軍進(jìn)城的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，在城鎮(zhèn)就業(yè)居住達(dá)5年的、舉家遷徙的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，以及新時(shí)代農(nóng)民工等。以農(nóng)村籍高校畢業(yè)生為例，可根據(jù)本人意愿，將戶口遷至高校所在地；畢業(yè)后可根據(jù)本人意愿，將戶口遷回原籍地或遷入就(創(chuàng))業(yè)地?！边@意味著剩余農(nóng)民群體失去了群體中最有能力為他們呼吁的人口。退出后的農(nóng)民已不再屬于農(nóng)民群體，他們?cè)谂?shí)現(xiàn)其個(gè)人追求的同時(shí)，不會(huì)再過多關(guān)注農(nóng)民群體的生存狀況。他們退出后，農(nóng)民中多數(shù)成員的狀況并未有所改善，反而削弱了這個(gè)群體的凝聚力。

三、建議與措施

要使農(nóng)民真正地參與到戶籍制度改革中來，退出與呼吁應(yīng)當(dāng)相互結(jié)合。由此，我建議：

1.各級(jí)政府要積極鼓勵(lì)農(nóng)民有組織的政治參與行為，完善農(nóng)民政治參與的制度體系，努力拓寬農(nóng)民群體的呼吁渠道并建立合理有序的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，開辟依法成立的農(nóng)民組織與地方政府平等協(xié)商對(duì)話的制度渠道。

2.政府各部門應(yīng)從制度上保證農(nóng)民自由遷徙、自由擇業(yè)的權(quán)力，減少對(duì)農(nóng)民流動(dòng)、農(nóng)民就業(yè)的各種政策限制。

3.戶籍制度改革必須與土地、就業(yè)、教育、社會(huì)保障等相關(guān)體制改革配套推進(jìn)，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。同時(shí)，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和城市低保，廉價(jià)房和公租房等保障性住房也要逐步對(duì)城鎮(zhèn)常住外來人口開放，盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障城鄉(xiāng)對(duì)接和跨區(qū)域接轉(zhuǎn)。

四、結(jié)語

戶籍制度的改革不會(huì)是一蹴而就的，我們必須清楚認(rèn)識(shí)到這一過程的復(fù)雜性和漫長(zhǎng)性。由于城鄉(xiāng)歧視性的戶籍制度在農(nóng)民身上作用的更加明顯，所以對(duì)于這一制度改革的主動(dòng)權(quán)理應(yīng)交到農(nóng)民群體手中。為此，必須真正使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到這一制度的缺陷性和亟待改革的現(xiàn)狀，真正促使農(nóng)民以及農(nóng)民政治組織在制度改革過程中的有力參與和有效表達(dá)。只有這樣，戶籍制度改革才能有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，從而為我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化鋪平道路。

【注釋】

①中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶案.[Z].2016-10-11