(華東政法大學(xué)　上?！?00000)

引言

住房限購令，是政府為遏制部分城市房價(jià)過快上漲，保證房地產(chǎn)行業(yè)長期平穩(wěn)健康發(fā)展而采取的宏觀調(diào)控措施。中國社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型階段，宏觀調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然選擇。鑒于其出臺(tái)背景與目前取得的成效，站在社會(huì)公共利益的角度上，對(duì)于房屋限購令，既不能一味否定堅(jiān)決抵制，也不能在實(shí)施限購令的同時(shí)忽略掉其中的違法問題。正確的態(tài)度應(yīng)該是在論證房屋限購正當(dāng)性的前提下，列舉限購令實(shí)施過程中的違法問題后，尋找到房屋限購的合法化路徑，使之規(guī)范化，真正達(dá)到調(diào)控效果。這也是本文的研究重點(diǎn)和創(chuàng)新之處。

一、房屋限購的法律性質(zhì)

想要在法律的框架下評(píng)判一件事物、一種行為，首先必須明確其法律性質(zhì)。房屋限購多以國務(wù)院或地方政府的“通知”為表現(xiàn)形式，其制定主體是我國最主要的行政主體，那制定房屋限購政策的行為應(yīng)該是典型的抽象行政行為。但房屋限購具體是哪種抽象行政行為，除了抽象行政行為，房屋限購是否還有其他的定性，都需要進(jìn)一步展開論述。

(一)房屋限購是一種抽象行政行為

從法律性質(zhì)上看，“限購令”屬于抽象行政行為。抽象行政行為是指行政主體針對(duì)不特定對(duì)象制定具有普遍約束力、能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件的行為。從抽象行政行為的概念入手分析限購令可以得出：首先，限購令是針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的行政規(guī)范性文件，縱觀各地出臺(tái)的限購令，無一例外的都是對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的居民適用的，且對(duì)象都是不特定的，這一點(diǎn)上區(qū)別與針對(duì)具體行政相對(duì)人出臺(tái)的具體行政行為。其次，限購令能夠反復(fù)適用，在其有效期間之內(nèi)，限購令是能夠重復(fù)的適用于不同的相對(duì)人，每一個(gè)人購房者都要滿足限購令實(shí)施細(xì)則所規(guī)定的條件。所以，限購令本質(zhì)上是一種抽象行政行為。

(二)房屋限購是一種宏觀調(diào)控行為

我國《憲法》第15條第2款規(guī)定：“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”。宏觀調(diào)控是指以國家為主體，從國家經(jīng)濟(jì)全局出發(fā)，運(yùn)用各種宏觀經(jīng)濟(jì)手段和其他手段，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行管理調(diào)節(jié)和控制。①限購令正是國家運(yùn)用宏觀調(diào)控權(quán)的表現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一切活動(dòng)都應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。但是市場(chǎng)不是萬能的，市場(chǎng)對(duì)資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)的滯后性、盲目性、自發(fā)性等固有缺陷是不可避免的。依靠市場(chǎng)自身的力量難以解決“市場(chǎng)失靈”的問題，需要政府的干預(yù)，需要國家對(duì)資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行加以宏觀調(diào)控。在房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨崩盤，市場(chǎng)自身已難以自愈的情形下，國務(wù)院加強(qiáng)干預(yù)出臺(tái)一系列限購政策，是典型的宏觀調(diào)控行為。

(三)房屋限購是一種市場(chǎng)規(guī)制行為

“規(guī)制”(regulation)在通常意義是指依據(jù)一定的規(guī)則對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。②它通過對(duì)市場(chǎng)主體的行為進(jìn)行直接約束，限制市場(chǎng)主體的權(quán)利或增加其義務(wù)。市場(chǎng)規(guī)制和宏觀調(diào)控是常常捆綁在一起的一組概念。一般都是在市場(chǎng)失靈時(shí)，政府為提高資源配置效率、維護(hù)社會(huì)公平正義而采取的干預(yù)市場(chǎng)的手段。誠如愛倫·斯密德所言：“規(guī)制通常體現(xiàn)為人們普遍享用的基本價(jià)值判斷和公共選擇?！憩F(xiàn)出大多數(shù)人都認(rèn)可的倫理取向，而這種取向又在一定程度上賦予了監(jiān)督者權(quán)力來源的合法性基礎(chǔ)?！雹蹚倪@個(gè)角度將，市場(chǎng)規(guī)制就是公共政策法律化，必須以維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)秩序?yàn)槟康摹＂芫臀覈唐贩肯拶徚畈捎玫氖侄味?，限購令采用?qiáng)制性規(guī)定，這種直接對(duì)市場(chǎng)主體的行為發(fā)出的行政禁令，直接對(duì)市場(chǎng)主體的權(quán)利構(gòu)成了的限制。

房產(chǎn)限購令顯然帶有市場(chǎng)規(guī)制色彩。

二、房屋限購的合法性

無房不以成家，“居者有其屋”是各國政府不可推脫的責(zé)任與使命。財(cái)產(chǎn)權(quán)是憲法所保障的基本權(quán)利之一，而房子作為最重要的財(cái)產(chǎn)，其權(quán)利更應(yīng)受到重點(diǎn)保護(hù)。如今，在國務(wù)院的要求之下，各地紛紛推出房屋限購令。政府為什么能否限購？這種做法是否違法，甚至違憲？在學(xué)界都頗有爭論。筆者認(rèn)為，可以借鑒德國“財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)”理論，并結(jié)合我國憲法上的相關(guān)規(guī)定，來探討房屋限購的合憲性。

(一)財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)的一般解釋

德國基本法第14條規(guī)定：“征收只有因公共福祉的需要方可進(jìn)行”。⑤所謂財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，是指“出于維護(hù)社會(huì)正義的目的，財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)作自我限縮。在個(gè)人張揚(yáng)其財(cái)產(chǎn)自由的同時(shí)，應(yīng)使其財(cái)產(chǎn)亦有助于社會(huì)公共福祉的實(shí)現(xiàn)，也就是能夠促進(jìn)合乎人類尊嚴(yán)的人類整體生存的實(shí)現(xiàn)”。⑥現(xiàn)代社會(huì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)并非“神圣不可侵犯”，因?yàn)椤柏?cái)產(chǎn)權(quán)一段連著個(gè)體的自由和權(quán)利，另一端則觸及普遍利益”。⑦因此各國憲法在訂立財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障條款同時(shí)，多輔之以征收條款和損失補(bǔ)償條款對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)加以限制。國家對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)能，包括占有、使用、收益、處分的限制等，若沒有侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)內(nèi)涵，則這種限制屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的合憲限制。對(duì)于這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，原則長財(cái)產(chǎn)權(quán)人應(yīng)予容忍。⑧依社會(huì)連帶的觀點(diǎn)來看，財(cái)產(chǎn)權(quán)承擔(dān)合理的社會(huì)義務(wù)是正當(dāng)?shù)?，尤其是那些與公共福利有著密切聯(lián)系的私有財(cái)產(chǎn)。如果國家對(duì)于私人的財(cái)產(chǎn)限制在其所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)范圍內(nèi)，那么個(gè)人應(yīng)該忍受。

(二)財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)在我國憲法上的規(guī)范依據(jù)

我國憲法規(guī)定“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不收侵犯”，又在第51條規(guī)定“公民在行使自由和權(quán)利時(shí)，不得損害國家的、社會(huì)的、集體的和其他公民的合法自由和權(quán)利。國家為了公共利益的需要，可以依照法律法規(guī)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這說明了我國憲法也承認(rèn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)。我國《憲法》中有著大量的社會(huì)權(quán)條款，本身就隱含著要求私人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任的內(nèi)容。除了憲法之外，《民法通則》第7條有關(guān)民事活動(dòng)不得損害社會(huì)公共利益的規(guī)定，《物權(quán)法》第7條“物權(quán)的取得和行使，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益”的規(guī)定，《土地管理法》第2條“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”以及第58條為了公共利益的需要可以提前收回國有土地使用權(quán)的規(guī)定，《城市房地產(chǎn)管理法》第6條“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋”的規(guī)定等，都是財(cái)產(chǎn)權(quán)承擔(dān)社會(huì)義務(wù)或原則或具體的體現(xiàn)。

(三)基于財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)理解房屋限購

基于財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)理論，房屋具有很大的“社會(huì)關(guān)聯(lián)性”，其權(quán)益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)必須有助于公益。樓市的穩(wěn)定關(guān)系著民生，對(duì)于一國的發(fā)展至關(guān)重要。樓市的過熱或過冷都將引起社會(huì)上的一系列連鎖反應(yīng)。當(dāng)市場(chǎng)手段不足以調(diào)控樓市的時(shí)候，基于公共利益的需要，有必要由政府出面進(jìn)行宏觀調(diào)控。鑒于遏制部分城市房價(jià)過快上漲的現(xiàn)實(shí)需要和政府在社會(huì)治理中的獨(dú)特地位，國家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的宏觀調(diào)控勢(shì)在必行。這也是我國房屋限購的出發(fā)點(diǎn)。

綜上所述，房屋作為具有強(qiáng)烈社會(huì)關(guān)聯(lián)性的財(cái)產(chǎn)，對(duì)其作出適當(dāng)?shù)南拗瓶梢员徽J(rèn)作是正當(dāng)、合法的。所以，從宏觀角度來看，政府的房屋限購具有合憲性和正當(dāng)性。但是限購目的的正當(dāng)性并不意味著限購的方法得當(dāng)，它只表達(dá)了政府對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)有調(diào)控規(guī)制的權(quán)力和責(zé)任。實(shí)踐中，各地的“限購令”不乏違法之處，亟需調(diào)整與規(guī)制，使房屋限購在目的上、手段上皆具備合法性、合理性。

三、房屋限購的規(guī)范建議

如上所述，行政限購作為一種宏觀調(diào)控手段的使用，存在很強(qiáng)的合理性，可是在憲政時(shí)代，介入和限制私權(quán)的公權(quán)力行為必然要求遵循形式合理的原則，而不能是絕對(duì)不確定的自由裁量性規(guī)范。對(duì)于政府宏觀調(diào)控的手段和行為，不僅需要滿足經(jīng)濟(jì)上的合理性，還要從制度上和法律上予以保障、規(guī)范或授權(quán)，使其獲得法律上的合法性根據(jù)，從而提高其說服力和遵從度，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的預(yù)期目標(biāo)。

(一)明確房屋限購的法律依據(jù)

依前所述，國務(wù)院和其他地方政府在實(shí)施限購政策時(shí)面臨沒有法律授權(quán)的合法性質(zhì)疑。要解決這個(gè)問題，首先就要明確其法律依據(jù)。

對(duì)不同發(fā)育階段與葉功能性狀的相關(guān)性分析顯示(表2)，樣地1和樣地2長柄雙花木的發(fā)育狀況一致，均與LT、LA呈顯著正相關(guān)、與LWC、SLA、LPC呈顯著負(fù)相關(guān)(P < 0.05)；樣地3和樣地4的長柄雙花木發(fā)育狀況一致，均與LT、LA呈顯著正相關(guān)、與LWC、SLA、LNC、LPC呈顯著負(fù)相關(guān)(P < 0.01)。

憲法根本法的地位決定了權(quán)力的最終來源為憲法。政府的宏觀調(diào)控權(quán)在憲法上必須由更加細(xì)致完善的體現(xiàn)?！熬哂泻戏ㄐ缘暮暧^調(diào)控應(yīng)當(dāng)是由具有宏觀調(diào)控權(quán)的主體依法實(shí)施的，因此，如果一個(gè)主體本身不具有宏觀調(diào)控權(quán)，則該宏觀調(diào)控就不存在法律上的合法性?！雹嵋虼?，憲法對(duì)各類具體的宏觀調(diào)控權(quán)還應(yīng)做出具體的劃分，例如在國務(wù)院的相關(guān)職能部門之間，就涉及如何更好地劃分宏觀調(diào)控權(quán)的問題；以及在最高立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間存在的授權(quán)立法的問題，應(yīng)有更完善的規(guī)定。

(二)遵循依法行政的要求

財(cái)產(chǎn)權(quán)不是絕對(duì)的權(quán)利，基于公共利益可以對(duì)其進(jìn)行限制，但不能亂限，必須依法進(jìn)行。目前各地限購令的實(shí)施造成對(duì)多項(xiàng)公民基本權(quán)利的侵犯，主要是因?yàn)檎谥贫ㄏ拶彺胧r(shí)沒有嚴(yán)格遵守依法行政的要求。要想把限購引入法治化軌道，必須滿足依法行政的要求。

1.合法行政

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。限購作為政府行使行政調(diào)控權(quán)的形式，首先必須符合合法行政的要求。行政主體法定原則要求盡快出臺(tái)對(duì)于國務(wù)院和地方政府調(diào)控權(quán)的授權(quán)立法，明確宏觀調(diào)控權(quán)的主體。行政職責(zé)法定原則要求我國盡快出臺(tái)宏觀調(diào)控立法，對(duì)于宏觀調(diào)控行使的前提、手段、程序等進(jìn)行詳盡的規(guī)制。這樣才能給各地制定限購政策時(shí)提供參考，避免出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)越權(quán)侵犯公民權(quán)益的行為。法律保留原則要求政府在推出限購政策時(shí)，必須取得全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)。

2.合理行政

(三)擴(kuò)大救濟(jì)途徑

1.以行政復(fù)議為主渠道，行政訴訟為最終渠道

我新的《行政復(fù)議法》擴(kuò)大了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的審查權(quán)限，將抽象行政行為的審查也納入了行政復(fù)議的范疇。行政復(fù)議是行政相對(duì)人權(quán)益獲得保護(hù)的第一道門檻，也應(yīng)是化解行政糾紛的主渠道。復(fù)議具有訴訟所不具備的及時(shí)性、專業(yè)性，因此限購令引發(fā)的糾紛最先應(yīng)在復(fù)議階段加以解決，才能對(duì)大程度減少相對(duì)人權(quán)益受到的損害。司法救濟(jì)是保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的重要屏障。2015年我國行政訴訟法修改，抽象行政行為納入審查范圍，復(fù)議與訴訟的受案范圍趨于一致，促進(jìn)了兩種救濟(jì)渠道協(xié)調(diào)配合共同發(fā)揮權(quán)利保障作用。當(dāng)相對(duì)人訴諸法院，法院應(yīng)作出依法公正判決，排除地方勢(shì)力的影響，切實(shí)發(fā)揮抽象行政行為附帶審查的作用。

2.完善房屋限購的行政賠償救濟(jì)體系

無救濟(jì)則無權(quán)利。因房產(chǎn)“限購令”導(dǎo)致行政相對(duì)人合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)賦予其在追索期限內(nèi)要求行政賠償?shù)臋?quán)利。然而，現(xiàn)行的行政賠償立法體系尚存在兩個(gè)值得商榷的問題：一是《國家賠償法》存在歧義。該法第 5條“國家不承擔(dān)賠償責(zé)任”的若干款項(xiàng)中未排除抽象行政行為，從邏輯上分析，既然未被明確排除就應(yīng)該屬于賠償范圍，但司法實(shí)踐中顯然被排除在外了。該法對(duì)抽象行政行為的賠償問題進(jìn)行了模糊不清的肯定性規(guī)定，導(dǎo)致法院依法作出判決面臨兩難，相對(duì)人也往往認(rèn)為法院駁回其請(qǐng)求缺乏法律依據(jù)，筆者建議在修改《國家賠償法》時(shí)將抽象行政行為明確列入行政賠償范圍。二是上述行政賠償應(yīng)滿足何種特定條件，尚存爭議：《國家賠償法》規(guī)定，造成的損害是針對(duì)特定相對(duì)人的，而不是普適的：損害必須達(dá)到一定的嚴(yán)重程度。如限購存續(xù)期間，因限購導(dǎo)致合同無法履行、首付款利息損失、無法購房而增加的房租損失等情形的公民，應(yīng)屬于“特定相對(duì)人”；至于“損害的嚴(yán)重程度”，普通公眾實(shí)難舉證，法院也缺乏可行性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這類案件的裁判將很大程度上取決于自由裁量，可能給息訴服判、和諧司法帶來困擾，應(yīng)明確具體地在法律或司法解釋中列舉。

結(jié)語

房屋限購政策是政府面臨房地產(chǎn)市場(chǎng)動(dòng)蕩，為了遏制房價(jià)上漲過快和投機(jī)性購房，合理分配資源，通過限制主體資格和購房數(shù)量進(jìn)行宏觀調(diào)控的行政手段。因其是對(duì)公民基本權(quán)利之一的財(cái)產(chǎn)權(quán)的直接限制，對(duì)公民權(quán)益侵害大，又不符合市場(chǎng)規(guī)律，故運(yùn)用起來必須謹(jǐn)慎。但是市場(chǎng)失靈導(dǎo)致自愈能力不足，稅收、利率、公共住房政策等調(diào)控手段運(yùn)作周期長、效果不顯著等都決定了房屋限購在緊急形勢(shì)下存在的必要性和合理性。但各地限購政策在法律實(shí)踐中面臨著缺乏法律授權(quán)，違背我國《憲法》、《物權(quán)法》、《合同法》，監(jiān)督機(jī)制缺失等一系列困境。因此，對(duì)于極端但是卻行之有效、目的符合實(shí)質(zhì)公平的限購措施，我們正確的態(tài)度是在堅(jiān)持行政合法原則、比例原則的基礎(chǔ)上，通過一系列法律機(jī)制的建立來加以規(guī)范，真正起到遏制房價(jià)、穩(wěn)定市場(chǎng)的作用。

【注釋】

①參見孟海貴著：《中國宏觀調(diào)控》，中國廣播電視出版社2007年版，第9頁。

②參見[日]植草益著：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文等譯，中國發(fā)展出版社1992年版，第1頁。

③參見[美]愛倫·斯密德著：《財(cái)產(chǎn)、權(quán)力和公共選擇》，黃祖輝等譯，上海三聯(lián)書店1999年版，第17頁。

④參見韓志紅等主編：《經(jīng)濟(jì)法權(quán)研究》，中國教育出版社2012年版，第256頁。

⑤參見張千帆著：《憲法學(xué)》(第三版)，法律出版社2015年版，第249頁。

⑥張翔：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第9期。

⑦李累：《論憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)——根據(jù)人在社會(huì)中的自治地位所作的解說》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2004年第4期。

⑧參見胡建淼著：《行政法學(xué)》(第三版)，法律出版社2010年版，第397頁。

⑨張守文：《宏觀調(diào)控權(quán)的法律解析》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2001年第3期。

⑩參見姜昕：《比例原則的理論基礎(chǔ)探析——以憲政哲學(xué)與公法精神為視角》，載《河北法學(xué)》2008年第7期。