(中國(guó)石油華北化工銷售分公司 北京 100000)
傳統(tǒng)上,市場(chǎng)失靈是政府實(shí)施金融監(jiān)管的主要理論依據(jù)。金融市場(chǎng)壟斷、金融外部性、貨幣與金融體系的公共產(chǎn)品性以及金融市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱表明市場(chǎng)失靈在金融領(lǐng)域的普遍存在。而且,與一般的產(chǎn)品市場(chǎng)相比,金融領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈更為突出,所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)后果更為嚴(yán)重。因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的“檸檬問(wèn)題”使金融市場(chǎng)處于無(wú)效率狀態(tài),甚至?xí)?dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)市場(chǎng)在開始的時(shí)候就無(wú)法存在。由于金融在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的核心地位,金融體系固有的內(nèi)在脆弱性及金融危機(jī)往往引致實(shí)體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)蕩和危機(jī),極端的情形下將造成經(jīng)濟(jì)大衰退,體現(xiàn)了金融負(fù)外部性的嚴(yán)重后果。可見,從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,金融市場(chǎng)失靈顯然導(dǎo)致了整個(gè)社會(huì)的福利損失。因此,為了矯正市場(chǎng)失靈和解決外部性問(wèn)題,政府有必要代表公共利益,介入金融市場(chǎng),實(shí)施金融監(jiān)管。
傳統(tǒng)金融監(jiān)管的公共利益論預(yù)設(shè)的前提是政府有動(dòng)機(jī)、有能力糾正市場(chǎng)失靈,并且監(jiān)管沒(méi)有成本。然而,隨著政府金融監(jiān)管的不斷深入,金融監(jiān)管的弊端也幵始顯露出來(lái),一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家也開始懷疑政府實(shí)施金融監(jiān)管的動(dòng)機(jī)和能力,并考慮監(jiān)管的成本問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上,形成了表現(xiàn)為不同形式的金融監(jiān)管反思理論。金融監(jiān)管的反思理論指出,私人利益才是政府金融監(jiān)管的決定因素。相關(guān)利益集團(tuán)試圖從金融監(jiān)管中獲益,正是他們對(duì)監(jiān)管收益的關(guān)注決定了金融監(jiān)管的需求;政治家謀求選民的政治支持、監(jiān)管者謀取個(gè)人私利的動(dòng)機(jī)決定了金融監(jiān)管的供給。監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的相互影響推動(dòng)著金融監(jiān)管的發(fā)生與發(fā)展,在這一過(guò)程中,金融監(jiān)管本身淪為利益相關(guān)者謀取私利的工具,監(jiān)管者往往最終被置于其監(jiān)管對(duì)象的影響之下(即被俘獲)。因此,金融監(jiān)管在維護(hù)金融體系的穩(wěn)定方面作用有限。不當(dāng)?shù)慕鹑诒O(jiān)管措施不但扭曲了金融市場(chǎng),導(dǎo)致了金融市場(chǎng)的低效率。而且在極端情形下,監(jiān)管本身也會(huì)成為金融不穩(wěn)定的一個(gè)根源,從而產(chǎn)生了監(jiān)管失靈問(wèn)題。
在區(qū)域金融一體化的過(guò)程中,金融活動(dòng)的跨國(guó)性和區(qū)域性金融體系的形成,使市場(chǎng)失靈及監(jiān)管失靈表現(xiàn)出了區(qū)域化的新特征。從一般意義上來(lái)說(shuō),金融市場(chǎng)失靈和監(jiān)管失靈的區(qū)域化有以下幾個(gè)方面的體現(xiàn)。第一,信息不對(duì)稱更為突出。在區(qū)域?qū)用?,跨?guó)金融活動(dòng)會(huì)受到國(guó)家主權(quán)的制約,各個(gè)國(guó)家往往出于本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的考慮,對(duì)跨國(guó)金融活動(dòng)施加種種人為的限制,阻礙了相關(guān)信息的可獲得性。而且,由于國(guó)家主權(quán)的存在,投資者在獲取有關(guān)他國(guó)經(jīng)濟(jì)基本面、經(jīng)濟(jì)政策、投資環(huán)境等方面的信息時(shí)面臨更大困難。即便是同一地區(qū),各個(gè)國(guó)家在法律制度、語(yǔ)言文化和技術(shù)水平等方面也存在著較大的差異,這些差異無(wú)疑增加了信息獲取的成本(Buda,2003)。因此,金融活動(dòng)超越國(guó)界與區(qū)域金融一體化加劇了金融體系的信息不對(duì)稱,并使信息不對(duì)稱具有了區(qū)域性特征。
第二,金融外部性的區(qū)域化。由于單個(gè)銀行或其他金融中介機(jī)構(gòu)的倒閉往往會(huì)引起整個(gè)體系的銀行危機(jī),金融部門的危機(jī)往往會(huì)引致實(shí)體經(jīng)濟(jì)的困難或經(jīng)濟(jì)衰退。所以,與其他非金融企業(yè)相比,銀行等金融企業(yè)倒閉具有高昂的社會(huì)成本,但金融企業(yè)無(wú)法將這些社會(huì)成本內(nèi)化于其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中,表明了金融部門的負(fù)外部性。區(qū)域內(nèi)跨國(guó)金融活動(dòng)以及區(qū)域金融一體化的發(fā)展導(dǎo)致了金融負(fù)外部性的區(qū)域化,突出地表現(xiàn)為區(qū)域金融傳染。發(fā)生在區(qū)域內(nèi)單個(gè)國(guó)家或地區(qū)的貨幣危機(jī)、銀行危機(jī)或金融市場(chǎng)危機(jī)通過(guò)各種跨國(guó)傳染機(jī)制而擴(kuò)散傳播至區(qū)域內(nèi)的其他國(guó)家或地區(qū),使其他國(guó)家或地區(qū)也發(fā)生金融危機(jī),嚴(yán)重的時(shí)候,往往導(dǎo)致區(qū)域性的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退。
第三,各國(guó)監(jiān)管者之間的利益和激勵(lì)沖突。各國(guó)金融監(jiān)管政策法規(guī)的制定者優(yōu)先考慮的是這些政策法規(guī)對(duì)本國(guó)金融系統(tǒng)的影響。政治家和監(jiān)管者尤其考慮本國(guó)利益集團(tuán)的政治支持。即便金融監(jiān)管是出于維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定和保護(hù)消費(fèi)者的目的,相應(yīng)的監(jiān)管法律、法規(guī)和政策措施也更加關(guān)注本國(guó)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和注重對(duì)本國(guó)消費(fèi)者的保護(hù)。因此,許多國(guó)家的金融法規(guī)往往出于保護(hù)本國(guó)金融產(chǎn)業(yè)的目的而限制他國(guó)金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入,這在比較落后的發(fā)展中國(guó)家尤其如此。在涉外金融監(jiān)管法規(guī)的實(shí)施方面,也存在監(jiān)管者激勵(lì)沖突問(wèn)題。在跨國(guó)銀行監(jiān)管中,母國(guó)監(jiān)管者對(duì)在其本國(guó)注冊(cè)的銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管更加關(guān)注,而往往忽略對(duì)在其他國(guó)家設(shè)立的本國(guó)銀行的分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。與此同時(shí),東道國(guó)監(jiān)管者則更加關(guān)注境內(nèi)銀行體系的穩(wěn)定性,對(duì)分支機(jī)構(gòu)母行的財(cái)務(wù)狀況并不十分的關(guān)心。此外,東道國(guó)監(jiān)管者存在隱滿監(jiān)管信息的激勵(lì),在其監(jiān)管不力時(shí)尤其如此,從而致使母國(guó)監(jiān)管者不能及時(shí)了解分支機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
第四,重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空。各國(guó)金融法規(guī)以及金融制度的演化受制于其歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及政治體制等因素,這些因素的不同決定了各國(guó)金融制度迴異的演化路徑和現(xiàn)有金融法規(guī)的千差萬(wàn)別。區(qū)域金融一體化發(fā)展并不能消除各國(guó)金融法規(guī)的差異,更不能改變各國(guó)法律體系千差萬(wàn)別的現(xiàn)狀。這樣,投資者、融資者以及金融中介機(jī)構(gòu)在區(qū)域內(nèi)從事跨國(guó)金融活動(dòng)的時(shí)候,經(jīng)常面臨不同的法律體系,也面臨著多個(gè)監(jiān)管者和監(jiān)管的司法管轄權(quán)。在具體的金融監(jiān)管方面,各類從事跨國(guó)金融活動(dòng)的行為者將不得不遵守不同的甚至是相互沖突的監(jiān)管法規(guī),也不得不面對(duì)有著不同激勵(lì)的監(jiān)管者。因此,對(duì)同一金融機(jī)構(gòu)或者同類業(yè)務(wù)的重復(fù)監(jiān)管或者監(jiān)管真空也就在所難免。特別是一些銀行等金融機(jī)構(gòu)在地區(qū)范圍內(nèi)所建立分支機(jī)構(gòu),在市場(chǎng)準(zhǔn)入、審慎標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及退出制度等方面既受本國(guó)當(dāng)局的監(jiān)管,同時(shí)也受東道國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。另一方面,由于各國(guó)的金融監(jiān)管法規(guī)的制定都基于國(guó)別層面,加之監(jiān)管法規(guī)的制定以及政策措施的出臺(tái)一般都滯后于金融活動(dòng)的實(shí)踐,從而形成了對(duì)跨國(guó)金融活動(dòng)監(jiān)管的灰色區(qū)域,出現(xiàn)了所謂的監(jiān)管真空。
第五,監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管“爭(zhēng)下游”。在金融全球化的情境下,資本更加傾向于流向監(jiān)管較為寬松的國(guó)家和地區(qū),隨著地區(qū)范圍內(nèi)各國(guó)間金融領(lǐng)域的漸趨開放,相互之間的競(jìng)爭(zhēng)也日益激烈。各國(guó)在相互競(jìng)爭(zhēng)中為了更大范圍地獲取有限的金融資源,不斷地放松金融監(jiān)管,導(dǎo)致了與嚴(yán)格監(jiān)管相對(duì)應(yīng)的另外一種政府失靈的區(qū)域化,即特定區(qū)域內(nèi)各國(guó)之間的監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)。尤其在一些發(fā)展中國(guó)家,往往忽略了金融自由化所需要的制度基礎(chǔ),在沒(méi)有完善的相關(guān)制度的保障下,過(guò)早地推行金融自由化。此外,由于監(jiān)管者更多地僅僅關(guān)注國(guó)內(nèi)股東的利益,為了使本國(guó)銀行等金融機(jī)構(gòu)在一個(gè)地區(qū)的金融市場(chǎng)更加具有競(jìng)爭(zhēng)力,在監(jiān)管實(shí)踐中往往降低對(duì)本國(guó)銀行的審慎監(jiān)管要求,如隱性降低資本充足要求,造成了“監(jiān)管容忍”。