(中南林業(yè)科技大學(xué)　湖南　長(zhǎng)沙　410004)

引言

21世紀(jì)以來(lái)，隨著中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策的推行，以及城市化進(jìn)程的加快，使得城市中心區(qū)大量污染嚴(yán)重的工業(yè)企業(yè)集中搬迂到位于城郊的新建工業(yè)園區(qū)，而被遺留在城市中心區(qū)的污染場(chǎng)地卻擁有很高的土地價(jià)值，需要進(jìn)行再開(kāi)發(fā)和再利用。中國(guó)棕地修復(fù)工作直到近年來(lái)才琢步提到政府議事日程，并越來(lái)越引起社會(huì)各界的關(guān)注。

一、棕地的概念及特征

棕地，也叫褐色土地，由英文Brownfield翻譯而來(lái)，意思是有輕度污染的土地，特指工廠關(guān)閉之后所閑置的土地。棕地具有如下特征:第一,棕地是已經(jīng)開(kāi)發(fā)過(guò)的土地；第二,棕地的部分或全部遭廢棄、閑置或無(wú)人使用；第三,棕地可能遭受(工業(yè))污染；第四,棕地的重新開(kāi)發(fā)與再次利用可能存在各種障礙。

二、棕地修復(fù)的意義

對(duì)城市棕地的清理整治與再利用,是城市可持續(xù)發(fā)展與城市復(fù)興的必然。棕地經(jīng)過(guò)治理以后，可以被開(kāi)發(fā)成各種用途的用地。成功的再開(kāi)發(fā)案例是把棕地開(kāi)發(fā)為零售商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、輕型無(wú)污染工業(yè)區(qū)、辦公區(qū)、交通樞紐站、公園、廣場(chǎng)、展覽館、學(xué)校等等各種用途的用地。如此，土地達(dá)到再生性循環(huán)使用,對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,其意義不可估量。

三、中國(guó)棕地修復(fù)行業(yè)現(xiàn)狀研究

(一)國(guó)內(nèi)土地污染現(xiàn)狀

1.污染加劇，分布面廣

根據(jù)世界銀行 2005年5月份發(fā)布的《中國(guó)廢棄物管理：?jiǎn)栴}與建議》，我國(guó)約有至少5000處“棕地”。由于“棕地”的概念剛引進(jìn)我國(guó)不久，隨著相關(guān)的調(diào)查和評(píng)估體系的完善，被發(fā)現(xiàn)的棕地的數(shù)量還將增加。目前在中國(guó)大陸，工業(yè)企業(yè)搬迂后遺留下的場(chǎng)地是污染場(chǎng)地中最主要的類型之一。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，許多位于中心城區(qū)的老工業(yè)企業(yè)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境安全而從主城區(qū)搬遷出去。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2001-2009年，全國(guó)共有98 000家企業(yè)關(guān)?；虬嵊兀a(chǎn)生了大量被遺棄的高風(fēng)險(xiǎn)污染場(chǎng)地。

2.損失巨大，事件頻發(fā)

由于缺乏相關(guān)管理法規(guī)和政策，化工廠、農(nóng)藥廠、鋼鐵廠、焦化廠、金屬冶煉、電鍍和機(jī)械加工廠等大量排放危險(xiǎn)廢棄物的企業(yè)，經(jīng)搬迂后遺留的污染場(chǎng)地并沒(méi)有納入相應(yīng)環(huán)境管理程序。或者只是經(jīng)簡(jiǎn)單處置就進(jìn)入土地用途變更而開(kāi)發(fā)利用，存在著極大的環(huán)境安全隱患，不少環(huán)境健康社會(huì)事件時(shí)有發(fā)生。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)(珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲、京津冀、東北老工業(yè)區(qū)等)，都出現(xiàn)了土壤的重污染區(qū)和環(huán)境健康的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。

(二)面臨的挑戰(zhàn)

1.法律法規(guī)的缺乏

目前中國(guó)污染土壤的防治和管理缺乏全面系統(tǒng)的專門性的法律法規(guī)體系，在實(shí)際的管理中往往出現(xiàn)無(wú)法可依的狀況，關(guān)于污染土地的法律責(zé)任的歸屬，現(xiàn)有法律還不明確，實(shí)際操作也有問(wèn)題。對(duì)固體廢物、危險(xiǎn)廢物與污染土壤的區(qū)別和聯(lián)系也需進(jìn)一步明確。

2.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不健全

現(xiàn)有的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。目于主要是針對(duì)農(nóng)業(yè)，而對(duì)其他土地利用類型的土壤環(huán)境質(zhì)量管理的實(shí)用性較差。由于主要是針對(duì)農(nóng)業(yè)，標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的污染物項(xiàng)目沒(méi)有包括所有污染物。尤其是有機(jī)污染物。與城市土壤環(huán)境管理有關(guān)的只有1999年由當(dāng)時(shí)的中國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局頒布的《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)》，但只是參考基準(zhǔn)而非強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，由于該基準(zhǔn)本身也未充分考慮土地再開(kāi)發(fā)的不同需要和土地修復(fù)技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性。實(shí)際操作困難較大。

3.監(jiān)管問(wèn)題

由于目前中國(guó)各地區(qū)的城市化進(jìn)程在加快，城區(qū)搬遷的工業(yè)企業(yè)數(shù)量眾多，遺留的污染場(chǎng)地的具體范圍和污染特征都無(wú)從了解。可以說(shuō)目前國(guó)家對(duì)場(chǎng)地污染情況掌握不全、對(duì)土壤污染物的種類、數(shù)量、污染程度、擴(kuò)散范圍缺乏詳細(xì)的了解。

工業(yè)污染場(chǎng)地的管理在某些地區(qū)尚沒(méi)有引起管理部門的足夠重視。環(huán)境管理部門對(duì)場(chǎng)地污染的管理技術(shù)和程序要求掌握不夠。土壤污染監(jiān)測(cè)體系不完善．缺乏污染場(chǎng)地的信息管理系統(tǒng)：缺少完整的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理體系。目前全國(guó)只有9個(gè)省(區(qū)、市)初步開(kāi)展了污染場(chǎng)地的監(jiān)管工作。其他省(區(qū)、市)尚未開(kāi)展相關(guān)工作。

4.產(chǎn)業(yè)化困境

目前，中國(guó)城市污染土壤修復(fù)行業(yè)才剛剛起步。仍處在實(shí)驗(yàn)和市場(chǎng)培育期。雖然近兩年來(lái)市場(chǎng)需求漸趨旺盛。但國(guó)家和地方政策、法規(guī)缺乏和滯后。行業(yè)還沒(méi)有系統(tǒng)、嚴(yán)格的個(gè)人和單位的資質(zhì)要求。總體市場(chǎng)進(jìn)入門檻低。比較混亂。另外。市場(chǎng)上缺乏一批具有較強(qiáng)自主研發(fā)能力的大中型綜合性修復(fù)企業(yè)。行業(yè)還未形成規(guī)模效益。高效和經(jīng)濟(jì)適用的符合國(guó)情的工程化修復(fù)技術(shù)不多。主要設(shè)備和藥劑依賴進(jìn)口，國(guó)產(chǎn)化程度很低。和國(guó)際上相比。整個(gè)產(chǎn)業(yè)上的分工和產(chǎn)業(yè)鏈還沒(méi)有建立起來(lái)，咨詢、工程和設(shè)備等企業(yè)仍然欠缺分工和協(xié)作．限制了各自在業(yè)務(wù)上的技術(shù)突破和集成發(fā)展。未來(lái)需要有在技術(shù)和管理導(dǎo)則下更明確的業(yè)務(wù)分工和準(zhǔn)入。

5.技術(shù)研發(fā)薄弱

由于歷史原因，中國(guó)污染場(chǎng)地在實(shí)踐中對(duì)于修復(fù)技術(shù)的全面應(yīng)用和掌握尚不成熟。大部分仍停留在實(shí)驗(yàn)室研究階段。工程應(yīng)用少，特別是經(jīng)濟(jì)、安全、快速的實(shí)用技術(shù)不多。產(chǎn)學(xué)研的聯(lián)系度尚待提高．系統(tǒng)和全面的修復(fù)技術(shù)理念有待培養(yǎng)和實(shí)踐。從國(guó)家層面上還需建立更全面詳細(xì)的修復(fù)技術(shù)的篩選導(dǎo)則體系。對(duì)修復(fù)技術(shù)的研發(fā)給予支持和引導(dǎo)。針對(duì)中國(guó)現(xiàn)有的污染場(chǎng)地的狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。重點(diǎn)鼓勵(lì)和支持那些滿足國(guó)內(nèi)污染場(chǎng)地修復(fù)現(xiàn)實(shí)要求的修復(fù)技術(shù)的應(yīng)用。在單一技術(shù)研發(fā)的同時(shí)，由于土壤污染通常是個(gè)復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題。也要注重研發(fā)一些復(fù)合和集成的技術(shù)手段。

6.資金機(jī)制不健全

污染場(chǎng)地的修復(fù)治理需要全面考慮不同程度和不同類型的污染土壤及地下水的治理，資金需求巨大?，F(xiàn)階段法律對(duì)污染者責(zé)任的認(rèn)定與追溯．存在較大空白和爭(zhēng)議。污染場(chǎng)地治理修復(fù)的單一資金投入高昂。工程持續(xù)的時(shí)間較長(zhǎng)，如果沒(méi)有充分的資金或可行的籌集與保障和分擔(dān)機(jī)制，則難以實(shí)際執(zhí)行。土壤污染治理主體不清，對(duì)污染者的責(zé)任追究也存在缺失。目前各地污染場(chǎng)地，由于缺少了法律的強(qiáng)制執(zhí)行力。各地區(qū)對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行修復(fù)的動(dòng)力不足，有些地區(qū)將污染土壤挖出異地隨意填埋，造成了二次污染。再加上缺乏多渠道的資金籌措和收益方式。社會(huì)資本也缺乏參與動(dòng)力。

四、案例分析——以廣州市為例

(一)背景

十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了改革開(kāi)放新時(shí)代，廣東省在中國(guó)近30年發(fā)展歷程中發(fā)揮了重要作用。這個(gè)位于中國(guó)版圖南部的省份已經(jīng)成為城市化程度最高、工業(yè)最密集的區(qū)域之一。

隨著生產(chǎn)技術(shù)的革新和生產(chǎn)率的提高，越來(lái)越多勞動(dòng)和資源密集型工廠最終因不能滿足市場(chǎng)需求而遭到淘汰。這些工廠大多坐落在廣東省省會(huì)城市廣州市的中心。對(duì)應(yīng)市中心寓企的土地價(jià)值，如何改善原地塊低下的生產(chǎn)率。無(wú)疑是目前面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。也對(duì)如何重新開(kāi)發(fā)這些廢舊廠房以提高土地使用率提出了新的要求。

(二)廣州市棕地修復(fù)行業(yè)發(fā)展對(duì)策

優(yōu)化政策、改造棕地:

2010年年初．廣東省獲批推行具有開(kāi)創(chuàng)性的“三舊改造”政策。廣州“三舊”地約 74m2，尚有較大面積的危險(xiǎn)品化學(xué)類工廠遺址。2009 年搬遷91 家，2012 年搬遷 77 家，計(jì)劃 2015 年搬遷 32 家，已啟動(dòng)南方鋼廠、環(huán)球公司、塑料制品三廠、員村熱電廠等“退二進(jìn)三”。這些工業(yè)廢棄地如何再生利用值得關(guān)注。棕色地塊變身經(jīng)濟(jì)適用房用地并不罕見(jiàn)，如原廣州氮肥廠、原南方鋼鐵廠都被建成經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)。2008 年，原廣州氮肥廠部分地塊規(guī)劃建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房被媒體曝光后，廣州市政府只好花費(fèi) 600 萬(wàn)元進(jìn)行棕地修復(fù)?？芍^為廣州土壤修復(fù)第一案。

受到以上政策的激勵(lì)。一系列城市棕地重建計(jì)劃在廣州涌現(xiàn)。包括信義會(huì)館、太古倉(cāng)、紅專廠和TIT國(guó)際服裝創(chuàng)意園。在保持土地原有用途的基礎(chǔ)上(即工業(yè)用地)。開(kāi)發(fā)商以租賃形式發(fā)展地塊，若開(kāi)發(fā)商要將工業(yè)用地進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，政府不僅要求每個(gè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)商繳納土地差價(jià)，更要求他們把創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)結(jié)合到商業(yè)用地發(fā)展計(jì)劃當(dāng)中。盡管相對(duì)而言。較低的投資成本能帶來(lái)較高的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化效益．但這種開(kāi)發(fā)計(jì)劃難以將土地的使用價(jià)值提升至最高。“舊廠房改造”的政策仍在調(diào)整和改善過(guò)程中，成功與否尚待分曉。

(三)前景

從中長(zhǎng)期來(lái)看，廣東省特有的“三舊改造”模式給中國(guó)城市的棕地重建樹(shù)立了標(biāo)桿。但是該政策的有效實(shí)施還需要政府提供更多引導(dǎo)。廣州市設(shè)立棕地重建政策已有約10年時(shí)間．還有大量舊廠房正在改造或等待改造。改造項(xiàng)目雖然已初見(jiàn)成效。但中國(guó)政府應(yīng)該留意市場(chǎng)開(kāi)放過(guò)程中。地方債券和融資平臺(tái)逐漸顯露出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，社會(huì)穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的關(guān)鍵因素，所以在決定舊廠房改造性質(zhì)時(shí)必須更重視公眾意見(jiàn)。提高公眾參與度是城市棕地可持續(xù)發(fā)展之本。

結(jié)束語(yǔ)

隨著城市化進(jìn)程的加快，迫切需要在滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市建設(shè)，人類健康，環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，合理有效地對(duì)廢棄工業(yè)或污染地塊進(jìn)行恢復(fù)與改造，這既是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要課題，也是城市景觀建設(shè)的重要組成部分。棕地的景觀綠地改造是其過(guò)去歷史最好的歸宿和注腳。為了更好的利用棕地資源，政府及相關(guān)組織必須出面推動(dòng)棕地重建，建立棕地登記制度和良好的土地利用規(guī)劃制度，鼓勵(lì)相關(guān)利益方積極參與，政府通過(guò)行政，財(cái)政手段，促進(jìn)棕地開(kāi)發(fā)利用。