○何隆德

(中共湖南省委黨校 科社教研部，湖南 長沙 410006)

治國之要，唯在得人。選人用人事關安邦定國和執(zhí)政安全。黨的十八大以來，習近平同志站在治國理政的新高度，著眼于建設一支高素質(zhì)的干部隊伍，以培養(yǎng)選拔黨和人民需要的好干部為標準，對新時期選人用人問題進行了深刻闡述，賦予了選人用人許多新理念新思想新舉措。發(fā)展協(xié)商民主，是習近平關于干部選拔任用工作民主化的重要思想，體現(xiàn)了我們黨推動協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的改革指向。習近平關于選人用人的協(xié)商民主思想，是新時期推進干部選拔任用工作民主化的重要舉措，為新時期干部選拔任用提供了思想指導，為深化干部人事制度改革提供了根本遵循。

一、協(xié)商民主是習近平關于選人用人的重要思想

推進干部工作民主化，是改革開放以來我國干部人事制度改革的主要取向，經(jīng)過多年的探索，取得了重大成就。在實踐中確立了黨管干部原則與干部工作民主化相結合的制度框架，創(chuàng)造了許多民主形式，形成了一套以選舉民主為特點的制度安排，推進了干部選拔任用民主化進程，如民主推薦、民主測評、公開選拔、公推直選、任前公示等。這些民主形式是一段時期以來干部選拔任用的重要形式，得到了普遍推行。不容否定，這些民主形式的廣泛探索和嘗試，克服了過去在選人用人上存在的一些弊端，對推動干部選拔任用工作民主化制度化公開化起到了積極作用，對提高選人用人公信度產(chǎn)生了重要影響。但是，這種以選舉民主為特點的民主形式，在一些地方的實踐中也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。其中，最突出的問題是過多地關注民主形式而忽視實際效果，“唯票取人”“唯分取人”的現(xiàn)象導致選人用人標準的簡單化，因拉票賄選、拉幫結派而產(chǎn)生不正之風和腐敗現(xiàn)象，并衍生出種種“逆淘汰”現(xiàn)象等。用人是重要的風向標。這些問題的產(chǎn)生，沖淡了改革成果，稀釋了制度效應，甚至在一些地方導致了政治生態(tài)的嚴重破壞。2013年6月，習近平在全國組織工作會議上的講話中，對干部選拔任用中的民主推薦、民主測評等工作進行了深入剖析，在充分肯定其積極作用的同時，對過于倚重民主形式、過度依賴票數(shù)、“唯票取人”、“唯分取人”等現(xiàn)象進行了剖析。強調(diào)“在選人用人工作中，民主是手段而不是目的，并且只是把人選準用好的手段之一”。認為“選拔干部當然要廣泛聽取意見，但必須把加強黨的領導和充分發(fā)揚民主結合起來，發(fā)揮黨組織在干部選拔任用工作中的領導和把關作用”。他明確提出“干部工作中發(fā)揚民主，不是只有投票推薦一種方式，還有個別談話、實地調(diào)查、廣泛吸取各方面意見等多種方式，還體現(xiàn)在醞釀動議、考察預告、溝通協(xié)商、討論決定、任前公示等各個環(huán)節(jié)”。[1]66從本質(zhì)上看，習近平這些重要闡述充分表達了關于選人用人的協(xié)商民主思想，充分肯定了“醞釀動議”“個別談話”“溝通協(xié)商”“廣泛聽取意見”等協(xié)商民主機制在選人用人中的重要作用。

發(fā)展協(xié)商民主，是黨的十八大以來我們黨推動社會主義民主政治發(fā)展的重要制度安排。黨的十八大首次提出推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重要命題，強調(diào)社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。習近平高度重視協(xié)商民主的發(fā)展及其作用，他在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上的講話中，全面系統(tǒng)地闡述了社會主義協(xié)商民主制度。他指出“社會主義協(xié)商民主，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)”，強調(diào)“實行人民民主，保證人民當家作主，要求我們在治國理政時在人民內(nèi)部各方面進行廣泛商量”，強調(diào)“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦”，認為“在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現(xiàn)人民當家作主的過程”。他明確指出：“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的?！盵2]72-74黨的十八屆三中全會通過的關于全面深化改革的決定，對推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作出了具體部署。2015年1月，中央出臺了《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，對發(fā)展社會主義協(xié)商民主進行了具體的安排。習近平在選人用人上強調(diào)協(xié)商民主，就是在這種對民主發(fā)展反思和總結的大背景下提出的，是黨的十八大以來推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展在干部選拔任用中的具體實踐和運用，是豐富民主形式、提高民主實效的重大制度安排。

在選人用人上開展協(xié)商民主，就是要把黨管干部原則與干部工作民主化有機結合起來，以加強黨的領導為前提，通過各種形式的民主協(xié)商，廣泛聽取群眾意見，在集思廣益的基礎上把人選準用好。在選人用人上開展協(xié)商民主，是落實民主集中制的重要制度創(chuàng)新。民主集中制是黨的根本組織制度和領導制度。習近平高度重視黨的民主集中制的貫徹落實，他指出：“民主集中制，是領導班子的根本工作制度，是黨的根本組織制度和領導制度，也是中國特色社會主義民主政治的鮮明特點。民主和集中辯證統(tǒng)一、不可分割。只有既充分發(fā)揚民主，又實行正確集中，才能及時集中正確意見，及時糾正不正確的意見和做法?！盵3]24-25協(xié)商民主與民主集中制是統(tǒng)一的。堅持民主集中制，就是要把黨內(nèi)民主和集中統(tǒng)一起來，實行民主基礎上的集中與集中指導下的民主有機結合。而協(xié)商民主，是實現(xiàn)民主和集中相結合的有效形式，是落實民主集中制原則的最佳制度選擇。

二、協(xié)商民主有利于破解選人用人實踐難題

選拔任用干部，必須堅持黨管干部原則和干部工作民主化相結合，這是一條重要原則，是推進干部工作民主化必須遵循的“鐵律”。毛澤東同志指出，政治路線確定之后，干部就是決定的因素。用人權是我們黨最重要的執(zhí)政權。堅持黨管干部原則是我們黨的根本組織原則，是加強黨的領導在干部選拔任用中的具體體現(xiàn)，是鞏固黨的執(zhí)政地位、履行黨的執(zhí)政使命的根本保證。推動干部工作民主化，是堅持人民當家作主的具體體現(xiàn)，是提高干部選拔任用公信度和科學性的重要途徑，也是我們黨的群眾路線在干部選拔任用工作中的具體實踐。實踐證明，在干部選拔任用上，什么時候堅持黨管干部原則和干部工作民主化有效結合，干部工作就會健康發(fā)展，反之就會出現(xiàn)這樣或那樣的問題。

但是，在實踐中如何堅持黨管干部原則與干部工作民主化有效結合？這是一個實踐難題。從理論上講，黨管干部原則與干部工作民主化兩者并不矛盾。我們黨的性質(zhì)和宗旨決定了，黨作為干部選拔任用的領導主體和人民群眾作為授權主體，兩者在根本上是一致的。但在實踐中處理不好就容易出現(xiàn)矛盾，甚至產(chǎn)生對立。如過去有些地方在選人用人中強調(diào)黨管干部，民主化流于形式，熱衷于花拳繡腿，表面上看采用了民主推薦、民主測評或者公開選拔等形式，但實際上都是早已內(nèi)定，設計程序操縱選拔，搞“暗箱操作”，少數(shù)人說了算，甚至是一把手說了算，把黨管干部變成黨委書記個人說了算，引起了群眾的反感和不滿。有些地方則相反，因強調(diào)民主化而削弱組織權威，使黨管干部原則變成一句空話，唯票取人、唯分取人等現(xiàn)象突出，由此導致黨的領導弱化、權威淡化。一些地方甚至拉票賄選盛行，拉幫結派嚴重，敗壞了黨風、政風和社會風氣。一些踏實干事、德才兼?zhèn)涞母刹康貌坏街赜?，一些政績平平、溜須拍馬、當老好人、搞形式主義的干部屢屢得到提拔重用?？梢姡瑘猿贮h管干部原則與干部工作民主化相結合在實踐上是一個難題。能否破解這一難題，關系到干部人事制度改革成效。

把協(xié)商民主引入干部選拔任用實踐，是破解選人用人實踐難題的重大制度安排。從本質(zhì)上講，協(xié)商民主是與治理相對應的民主形式，它強調(diào)的是多元主體之間的協(xié)商，追求的是各個主體的廣泛共識，目的是實現(xiàn)公共利益最大化。在中央關于推進協(xié)商民主的意見中，對我國協(xié)商民主是有明確定義的，即“協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領導下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式”[2]291。我國社會主義協(xié)商民主是實現(xiàn)黨管干部原則和干部工作民主化相結合的重要民主形式，是一種把組織要求與群眾意愿有機結合的重要機制。習近平在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上的講話中指出：“中國社會主義協(xié)商民主，既堅持了中國共產(chǎn)黨的領導，又發(fā)揮了各方面的積極作用；既堅持了人民主體地位，又貫徹了民主集中制的領導制度和組織原則；既堅持了人民民主的原則，又貫徹了團結和諧的要求?！盵2]75他強調(diào)“實現(xiàn)民主的形式是豐富多樣的，不能拘泥于刻板的模式，更不能說只有一種放之四海而皆準的評判標準”[2]73。協(xié)商民主是在黨的領導下所進行的廣泛協(xié)商，保證黨的領導是開展協(xié)商民主的前提。同時，協(xié)商民主重在協(xié)商，它是一種多元主體共同參與討論決定重大事務的民主形式，是公民通過參與決策確立公共政策的過程。在選人用人上發(fā)展協(xié)商民主，一方面體現(xiàn)了黨在干部工作中的核心領導地位和決策地位，體現(xiàn)了黨委在干部工作中的主導地位，這是有利于加強黨的領導的民主形式。另一方面，在保證黨的領導前提下，可以廣開言路，尊重差異，廣泛接收民意，尋求最大公約數(shù)，實現(xiàn)公共利益最大化。

可見，社會主義協(xié)商民主的推行，有利于破解選人用人的實踐難題，為堅持黨管干部原則和干部工作民主化相結合提供了有效的制度空間。

三、協(xié)商民主有利于提高選人用人的民主實效

協(xié)商民主作為我國社會主義民主的一種重要形式，它與選舉民主相比較具有不同的特點，也具有獨特優(yōu)勢。在選人用人上發(fā)展協(xié)商民主，有利于提高民主實效，使民主真正得以落地。

首先，協(xié)商民主更加關注民主結果，有利于達成民主的最終目的。在選人用人上發(fā)展民主，目的是通過發(fā)揮民意的基礎性作用，拓寬選人用人渠道，更好地考察識別干部，更好地選準人用對人。一直以來，人們在思想認識上有個誤區(qū)，那就是把選舉民主看成是真正的現(xiàn)代民主，甚至有人把民主簡單地等同于票決。事實上，民主的形式是多樣性的，選舉民主僅僅是民主的一種形式。協(xié)商民主與選舉民主的主要區(qū)別在于，選舉民主以投票方式表達意愿，它重過程、重授權，而協(xié)商民主則以討論來決定事務，它重結果、重權力運行。對民主結果的關注，既是協(xié)商民主的特點，也是它的優(yōu)點。協(xié)商民主以促進科學決策為取向。發(fā)展社會主義協(xié)商民主，不是為協(xié)商而協(xié)商、為表達而表達，而是通過擴大各界人士的政治參與，實現(xiàn)對國家事務的有效管理。因此，把協(xié)商民主引入選人用人實踐，有利于達到民主的最終目的，使選用的人員更符合多數(shù)人的預期。在實際運作中也可以看到，選舉民主由于對民主過程、形式的偏好，比較注重程序的合法性，對達成理想的效果關注度不夠。有時在實踐中形式搞了很多，但結果不盡如人意。而通過廣泛協(xié)商和討論，則更能選出符合條件的合適人選，實現(xiàn)合理的人崗匹配。在選人用人上發(fā)展協(xié)商民主，也不受形式局限，可以采取多種形式協(xié)商討論，可以把協(xié)商貫穿于選人用人的全過程，也可以反復協(xié)商，直至達成理想的結果。

其次，協(xié)商民主有利于更理性地表達意見，體現(xiàn)民意的真實性。選舉民主在實施過程中，由于信息不對稱，有時難免存在一定的盲目性。尤其是在缺乏充分競爭性選舉氛圍的條件下，選舉的盲目性更大，受非理性因素干擾也很多，有時難以達成理想的結果，民意的真實性不足。比如，在民主推薦中，在若干個候選人中投票產(chǎn)生擬任人選，如同大海撈針，針對性不強，隨意性很大，投感情票、敷衍票等情況常見。而開展協(xié)商民主則不同。有學者認為，“協(xié)商民主觀念要求公民對自己的選擇進行辯護和論證，承擔道義責任，在協(xié)商與論辯過程中，各方最初的主張可能發(fā)生變化，這種基于公共責任和公共理性而作出的集體決策，具有更高的民主質(zhì)量”[4]。顯然，協(xié)商民主更能彰顯公共理性和公共利益，使民主過程更具理性。而理性的民主有利于取得最佳民主效果，使決策更具合理性，也有利于民主的生長。協(xié)商民主的結果也具有可逆性。在選人用人的協(xié)商過程中如果發(fā)現(xiàn)問題，可以再協(xié)商，可以進行多次協(xié)商，可以推翻原有的結論，形成新的結論，直到達成多數(shù)人可以接受的穩(wěn)定性的意見。

再次，協(xié)商民主有利于形成最大公約數(shù)，提高選人用人公信度。選人用人，關鍵是找到最大公約數(shù)，提高選人用人公信度。也就是我們通常所說的，選出來的人要讓組織放心、讓群眾滿意、讓干部服氣。隨著改革開放的深入發(fā)展，我國經(jīng)濟市場化、政治民主化水平大大提高，社會多元化程度加深，在決策中需要致力于尋求社會共識。協(xié)商民主是達成社會共識的基本路徑。與西方協(xié)商民主不一樣，我國協(xié)商民主是以合作為前提和基礎的，是在黨的領導下，通過社會各界的廣泛協(xié)商達成共識，從而實現(xiàn)民主、科學、合法的公共決策和公共治理模式。協(xié)商的過程，就是多元主體取得共識的過程。通過廣泛協(xié)商統(tǒng)一思想，達成共識，找到社會最大公約數(shù)，這是發(fā)展社會主義協(xié)商民主的根本要義。在改革開放以來的實踐探索中，我們曾經(jīng)把發(fā)展社會主義民主歸結為三種形式，即選舉民主、協(xié)商民主、參與民主。實際上，協(xié)商民主中就包含著參與的形式，而且是一種更好更廣泛更有序的公民政治參與。習近平指出：“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐?！盵1]73從這個意義上講，協(xié)商民主具有廣泛的政治意義，它更多地負擔起密切黨、政府同人民群眾聯(lián)系，加強溝通交流，協(xié)調(diào)多元訴求的民主意義。協(xié)商民主致力于對各種不同利益的協(xié)調(diào)。開展協(xié)商民主的最大優(yōu)勢，就是可以使多數(shù)人的意見都能真實地表達出來，通過協(xié)商達成共識，進而以這種共識形成民主的決策。

當然，在選人用人上強調(diào)協(xié)商民主的重要價值，并不是輕視選舉民主的作用，更不是要以協(xié)商民主取代選舉民主。在社會主義民主發(fā)展中，協(xié)商民主與選舉民主是相輔相成的。選舉民主是代議制民主的重要基礎。沒有選舉民主和投票，協(xié)商民主就會議而不決。因此，在實踐中不應該把兩者對立起來，而是要統(tǒng)一起來。特別是選舉與協(xié)商是相互促進、相互滲透的，選舉中有協(xié)商，協(xié)商中有選舉。所以，將選舉民主與協(xié)商民主相結合，應該是未來干部人事制度改革的理性選擇。