彭 姝

（中共深圳市委黨校，廣東 深圳 518034）

黨的十九大報告指出，要“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”“社區(qū)治理體系”概念的提出，揭示了社區(qū)治理最本質(zhì)的變化：社區(qū)由一元主體統(tǒng)管向多元主體共治的轉型。社區(qū)治理現(xiàn)代化要求社區(qū)治理模式由權威式管理向執(zhí)政黨領導的參與式治理轉型。讓社區(qū)居民參與到社區(qū)治理中來，建構由執(zhí)政黨領導的多元互動的社區(qū)參與機制，是實現(xiàn)社區(qū)治理體系現(xiàn)代化的題中之義。

從世界范圍來看，學界一般認為城市社區(qū)治理的參與模式在實踐中大致形成了三種不同類型：第一種為自治型模式，政府不直接干預社區(qū)治理，而是通過法律法規(guī)來規(guī)范社區(qū)各治理主體的行為，社區(qū)內(nèi)的具體事務由社區(qū)內(nèi)主體實行自主自理，主要以歐美為代表；第二種為混合型模式，在社區(qū)治理中，政府力量與民間自治力量交織在一起，政府為社區(qū)治理提供規(guī)劃指導與經(jīng)費支持，主要以日本為代表；第三種為行政主導模式，表現(xiàn)為政府直接干預社區(qū)治理，設置多樣化的派出機構駐扎于社區(qū)，在社區(qū)治理中起主導作用，主要以新加坡為代表。

在中國，城市社區(qū)是國家建構的產(chǎn)物，社區(qū)發(fā)展深受國家政策的影響，社區(qū)治理的參與模式的形成與國家力量的介入程度有著直接的關聯(lián)性。深圳作為中國市場經(jīng)濟體制改革的排頭兵和對外開放的示范性窗口，在開放型市場經(jīng)濟體制構建方面走在了全國前列，經(jīng)濟的市場化和高速發(fā)展帶來大規(guī)模的人口流入，極大地改變了深圳的原生社會結構，面對社會層面利益的高度分化和城市居民的多樣化需求，深圳的社區(qū)治理也因治理主體的結構關系不同而呈現(xiàn)出多元化的參與模式。

1 居民自治為主型

如前文所述，歐美國家社區(qū)治理模式以居民自治為主。這種模式也通常被認為代表著社區(qū)治理現(xiàn)代化的未來方向。“自我形成、完全自治是社區(qū)發(fā)展的終端理念，也是社區(qū)公共管理發(fā)展的大趨勢”。[1]不過，深圳業(yè)已形成的以居民自治為主導的社區(qū)治理模式與通常意義上大家所理解的以法治為規(guī)則，以社區(qū)居民的高參與度和成熟的政治參與素養(yǎng)為主要特征的現(xiàn)代化社區(qū)自治模式還有著顯著的區(qū)別。很大程度上，深圳以居民自治為主導的社區(qū)多為“同鄉(xiāng)村”社區(qū)或“城中村”社區(qū)，帶有鮮明的農(nóng)村社區(qū)或過渡型城市社區(qū)的特征。

1.1 “同鄉(xiāng)村”社區(qū)

來自外地同一地區(qū)特別是同一鄉(xiāng)村的群體在深圳同一社區(qū)或相鄰社區(qū)結群而居，發(fā)展出居住人員同質(zhì)性很高的物理和社會文化空間，這種社區(qū)在深圳被稱為“同鄉(xiāng)村”社區(qū)?！巴l(xiāng)村”社區(qū)的人口在民風傳統(tǒng)、行為習慣、生活方式和社會聯(lián)系方面具有高度的同質(zhì)性，因為身處異鄉(xiāng)，他們甚至會發(fā)展出比故鄉(xiāng)鄉(xiāng)鄰更為密切和團結的情感紐帶，刻意地保留和維護相同的歷史記憶、身份認同和文化基因。因此，同鄉(xiāng)村社區(qū)即使進出人口會發(fā)生變動，但進出人口的身份性質(zhì)基本保持穩(wěn)定，這給予了他們自主參與社區(qū)治理的共識性心理基礎。

這種同鄉(xiāng)村社區(qū)在深圳廣泛存在，其治理以居民自治為主。以羅湖區(qū)為例，為了加強對同鄉(xiāng)村社區(qū)治理的引導，羅湖區(qū)委組織部自2007年開始推進同鄉(xiāng)村黨組織體系建設，以促進同鄉(xiāng)村社區(qū)治理的規(guī)范化與制度化。不過，黨對社區(qū)治理的引領本質(zhì)上仍需依托“同鄉(xiāng)管同鄉(xiāng)”，所以，同鄉(xiāng)村黨組織活動的方式仍然是情理大于法理，黨員干部主要依靠人格化的情理機制來解決社區(qū)公共事務治理中出現(xiàn)的各種問題。

這種社區(qū)自治有較強的互信基礎，也能很大意義上降低社區(qū)治理的工作成本，具有很強的實效性，但容易形成不當?shù)谋F和庇護機制，滋生和掩蓋社會問題甚至是違法犯罪行為。所以，總的來講，這種自治主導型的熟人社區(qū)治理具有較強的排外性和局限性，內(nèi)卷化程度高而制度化程度低，不屬于一種現(xiàn)代化的社區(qū)治理模式。

1.2 “城中村”社區(qū)

“城中村”社區(qū)，指深圳原農(nóng)村經(jīng)過城市化改造而形成的社區(qū)。雖然其居民的戶口由農(nóng)民戶口轉為城市戶口，但社區(qū)往往還保留著原農(nóng)村的管理體系和生活模式。社區(qū)一般由社區(qū)的集體股份有限公司承擔建設和相應的管理職能，村民則依靠在宅基地上建小產(chǎn)權房出租而獲得經(jīng)濟收入。由于城中村特殊的地理位置優(yōu)勢以及相對于商品房而言租住成本低廉，因而吸引大量外來務工人員租住。由此，城中村社區(qū)往往形成三大居住主體：社區(qū)股份公司、原村民和租戶。這種社區(qū)的治理模式往往也以自治為主，而自治的主導者一般是社區(qū)股份公司，參與者和受益者是原村民，外來租戶雖然是社區(qū)居住的龐大主體，卻往往不具備實際上的參與社區(qū)治理的機會。

以龍華區(qū)民治街道上芬社區(qū)的XT新村為例。2009年，XT新村在政府的支持下探索業(yè)主自治模式。首先，成立業(yè)委會，實行自主管理。業(yè)主委員會由21人組成，設立1名主任、1名常務副主任負責業(yè)委會日常工作的運轉；每三年進行一次換屆。制定業(yè)委會章程，確定小區(qū)的物業(yè)管理收費標準，管理費使用情況定期向全體業(yè)主公布，經(jīng)費開支透明、公開。其次，引入居民議事廳機制。業(yè)委會聯(lián)合社區(qū)派出所、物業(yè)管理處和社區(qū)樓棟長等單位，通過議事廳會議收集社情民意，多方聯(lián)動共同發(fā)力，解決社區(qū)民生實事。三是打造群防群治力量。推行“樓長制”工作模式，選出樓長100多名，將樓長納入小區(qū)安保體系，加強小區(qū)治安管控力量；成立群防群治塔式管理XT新村分隊，發(fā)動業(yè)主參加治安義工，動員臨街商鋪業(yè)主參與小區(qū)治安防控；與轄區(qū)派出所緊密聯(lián)系，在業(yè)委會辦公場地內(nèi)設置警務聯(lián)動室，建立民警與業(yè)委會、保安隊的聯(lián)動機制等。這種自治模式收到較好的效果，該社區(qū)的居住環(huán)境、治安狀況及居民滿意度都有顯著提升。

XT新村社區(qū)的業(yè)主同構性很強，祖籍以廣東化州籍居多，社區(qū)建筑主要是居民自建房，租房收入為社區(qū)業(yè)主主要的收入來源。社區(qū)實際居民以租戶為主，小區(qū)人口密集，結構復雜，在治理過程中面臨環(huán)境臟、治安差、管理亂等“城中村”的普遍問題。改善社區(qū)居住環(huán)境和安全條件，與小區(qū)業(yè)主主營收入直接掛勾，所以，業(yè)主有參與社區(qū)治理的主觀共識，社區(qū)自治也具備民意基礎。不過，這種以業(yè)主自治為主的社區(qū)治理模式，是以資產(chǎn)（自有住房）為門檻和條件的，業(yè)委會選舉實行一幢一票制，而不是一人一票制，權利明顯向財產(chǎn)傾斜，擁有更多房屋者對社區(qū)治理就有更多的話語權乃至決定權。同時，很多業(yè)主一般并不居住在社區(qū)，真實居住在社區(qū)的租戶并沒有參與社區(qū)自治的機會。

2 行政職能嵌入型

在基層社區(qū)治理中，“嵌入”常被用來形容政府不是通過常規(guī)的官僚結構體系的運行方式參與社區(qū)事務，而是因地制宜地以個性化、非體制化的形式嵌構進社區(qū)治理體系，對社區(qū)治理起到協(xié)調(diào)、補充或支撐的作用。[2]行政嵌入一般有以下情況：組織嵌入、人員嵌入、制度規(guī)則嵌入、功能服務嵌入等。

2010年，寶安區(qū)城管執(zhí)法部門提出“城管進社區(qū)”方案，一方面是希望通過這種方式把市政管理與服務下沉到基層，另一方面是希望將社區(qū)治理與城市管理結合起來，激活社區(qū)參與城市管理的功能與積極性。到2012年底，寶安即在125個社區(qū)全部推行了這一工作機制，實現(xiàn)了社區(qū)城管工作室的掛牌，建立了一支人員達2237名的專職化社區(qū)城管隊伍。為了使這項工作推進順利、落實到位，寶安區(qū)在區(qū)和街道兩級政府都成立了“城管進社區(qū)”工作領導小組，對該項目作規(guī)劃統(tǒng)籌、組織實施和監(jiān)督考核。所有社區(qū)基本上都成立了社區(qū)城管工作室，作為開展城管進社區(qū)工作的平臺和載體。工作室的工作開展以街道城管執(zhí)法機構為主導，社區(qū)工作站（居委會）、社區(qū)集體股份公司、小區(qū)物業(yè)公司等也直接通過這一平臺參與到社區(qū)城市管理工作中，其主要功能是聚合社區(qū)各種管理資源，進行社區(qū)內(nèi)部的日常城市管理工作和宣傳相關法律法規(guī)、接受群眾咨詢和投訴等。工作室不僅成員的來源多元，工作經(jīng)費也由政府、市場和社會合力提供。

利益相關者需求的有機聚合是寶安區(qū)“城管進社區(qū)”工作得以有效嵌入社區(qū)的關鍵前提，城管執(zhí)法工作由管理型向服務型轉變，并且實現(xiàn)了“面對面管理，家門口服務”，所以很好地回應了社區(qū)居民的需求，調(diào)動了社區(qū)主體參與城管工作的積極性，讓以往的被管理對象也成為了社區(qū)環(huán)境治理的維護者和合作創(chuàng)建者。這一方面有力地緩解了區(qū)和街道城市管理執(zhí)法人力資源的嚴重匱乏問題，另一方面也很好地破解了很多社區(qū)環(huán)境治理理念落后、治理水平低的困局。行政力量的有效嵌入，有利于激活、整合和吸納多種社區(qū)原生資源，因而形成了行政職能部門和社區(qū)主體的有益互動，取得了多贏的效果。

3 經(jīng)濟組織主導型

在深圳的基層社區(qū)治理中，社區(qū)經(jīng)濟組織也是一個非常關鍵的主體，在一些社區(qū)甚至起到主導性的作用。在這類社區(qū)中，社區(qū)經(jīng)濟組織（一般指開發(fā)商、物業(yè)管理公司或村集體股份公司等）主導和統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展，以公司營收為社區(qū)治理提供資金保障，承擔社區(qū)主要公共事務管理，其他社區(qū)治理主體在企業(yè)的動員和組織下，參與社區(qū)公共決策、享受社區(qū)公共服務。

寶安西鄉(xiāng)的“桃源居”代表著以社區(qū)開發(fā)商、物業(yè)為主承托社區(qū)建設的一種社區(qū)治理參與模式。社區(qū)最大的企業(yè)為桃源居集團，主要由社區(qū)開發(fā)商、物業(yè)管理公司兩部分組成。2006年，經(jīng)深圳市政府批準，桃源居集團成立桃源社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展中心，是深圳市首個社區(qū)非營利性經(jīng)濟發(fā)展組織，負責對社區(qū)婦女鄰里中心、兒童中心、老年協(xié)會、志愿者服務中心、餐廳、體育俱樂部、環(huán)保督查隊、義警隊等八個社區(qū)組織的管理。

這種模式的最大特點就是讓作為經(jīng)濟主體的企業(yè)加入到社區(qū)治理當中來，承擔了更多的社會責任。社區(qū)物業(yè)公司主導社區(qū)治理，既提供經(jīng)費支持，又負責組織社區(qū)福利、公益活動、文化交流等各種社區(qū)公共活動，搭建社區(qū)共享共治的平臺，吸納和動員各個主體加入到社區(qū)的自我管理、自我服務和相互協(xié)助之中。企業(yè)的公益性投入極大地調(diào)動了社區(qū)各類主體參與社區(qū)事業(yè)發(fā)展的積極性，培養(yǎng)了社區(qū)居民的歸屬感和服務、奉獻的意識。比如，社區(qū)義工站吸納了大批的居民加盟，義工站實行從義工到社工的運營模式，該社區(qū)居民只要在就業(yè)年齡段參與到社區(qū)公共服務的工作當中，就可成為社區(qū)站義工，義工工作到一定時間、做出一定貢獻后，就可升級為社工，并可獲得社區(qū)經(jīng)濟組織按最低工資標準提供的經(jīng)濟補償。因此，社區(qū)居民參與社區(qū)治理更具有主動性和榮譽感，成為了社區(qū)共治的一支重要力量。

但是，這種以開發(fā)商為后盾的“公益”開發(fā)模式也存在著突出的問題，社區(qū)治理過分依賴開發(fā)商輸血，在經(jīng)營社區(qū)的十多年時間里，桃源居集團獨自注資六億八千萬元，用于社區(qū)公共設施建設和發(fā)展，公共設施的長期投資、運營和維護給企業(yè)發(fā)展帶來了沉重的負擔。物業(yè)管理缺乏規(guī)范的市場化運作機制，長期處于虧損狀態(tài)。后期，在社區(qū)開發(fā)臨近尾聲、開發(fā)商將要撤離社區(qū)的情況下，物業(yè)公司無力承載自負盈虧的社區(qū)治理，在上調(diào)物業(yè)費的過程中，引發(fā)了企業(yè)與社區(qū)居民的尖銳對立，導致了社區(qū)管理的失序。這種企業(yè)主導的社區(qū)治理模式對企業(yè)的盈利能力、社會責任感和公益精神有非常高的要求。雖然后期桃源居集團通過與多方的通力合作，最終基本形成了由社區(qū)黨委、社區(qū)工作站、居民委員會、業(yè)主委員會、社區(qū)服務中心和物業(yè)公司“六位一體”的社區(qū)治理體系，但其經(jīng)驗教訓也表明，企業(yè)參與是優(yōu)化社區(qū)治理、提升社區(qū)建設品質(zhì)的可以依托的重要力量，但不可能依賴作為市場主體的企業(yè)一直在社區(qū)治理中起主導作用，無論社區(qū)治理的起點由何種力量來啟動，最終的方向應該是建立多元化的社區(qū)治理參與機制。

4 黨建引領整合型

近年來，通過基層黨建來引領社區(qū)建設，構建“一核心多元”型的社區(qū)治理參與模式成為主流的發(fā)展方向?！鞍腰h的旗幟舉起來”，讓黨組織成為社區(qū)工作的主心骨，實現(xiàn)最大程度的資源整合，打造社區(qū)治理的多元合力，有效地提升了社區(qū)治理的規(guī)范化水平。

以龍華區(qū)北站社區(qū)為例。2011年，深圳市為適應深圳北站（高鐵站）開通后，迅速擴大的服務供給需求，成立了北站社區(qū)。轄區(qū)總面積4.45平方公里，管理人口至2017年底已達到6.7萬。社區(qū)社會結構復雜，人員成分多元，流動人口規(guī)模較大。基于深圳北站的窗口效應和社區(qū)本身治理局面復雜的客觀現(xiàn)實，深圳市委、龍華區(qū)委作出部署，通過社區(qū)黨建標準化，強化社區(qū)黨委的領導核心作用，統(tǒng)籌各類資源開展社區(qū)治理。

為了加強黨對基層治理的領導，北站社區(qū)實施陣地“標準+”，在最好的地段，拿出最好的公配用房，高標準建成面積達2800平方米的社區(qū)黨群服務中心，涵蓋黨務、政務、醫(yī)療、文體服務等功能，吸納20多家機構和組織進駐，由社區(qū)黨委統(tǒng)籌，并建立黨群服務中心運營管理機制，為轄區(qū)居民群眾提供服務。到2018年5月，北站社區(qū)已依托黨群服務中心開展黨課講座、樂器培訓、健康體檢等各類活動156場次，服務居民2.7萬余人次，為各類社會組織、機構服務黨員群眾提供了平臺載體和統(tǒng)籌空間。同時，在社區(qū)黨委的領導下，北站社區(qū)推出了諸多創(chuàng)新性的舉措：牽頭建立社區(qū)黨建聯(lián)盟，統(tǒng)籌20個駐社區(qū)單位和24個黨組織形成工作合力；創(chuàng)建NGO組織孵化器，培育了龍悅志愿者協(xié)會等21家社會組織，并引領這些組織參與街巷整治和各類志愿服務活動；成立社區(qū)議事廳，組建“街坊評議團”，建立居民“市容巡邏隊”，做到社區(qū)問題大家議、大家評、共治理等。目前，北站社區(qū)的治理模式已成為引發(fā)全國各地廣泛關注和學習的樣本。

社區(qū)千面，社區(qū)治理的參與模式亦因時因地而各異。但總的來看，“一個健康、成熟的和諧社區(qū)，應該是社區(qū)與政府、社區(qū)與企業(yè)、社區(qū)與社會、社區(qū)與自然、社區(qū)與居民良性互動的社區(qū)。”[3]作為國家治理體系的神經(jīng)末梢，城市社區(qū)是基層民主參與的實踐平臺、社會資本的積聚場域和公共服務的供給終端，探索更具包容性的社區(qū)治理參與機制，既有利于構建和拓展共建共治共享的基層社會治理空間，又能夠為宏觀的國家治理體系的優(yōu)化帶來更為豐富的多樣性和靈活性。