王秀珍

(山西省測(cè)繪地理信息局,山西 太原 030001)

基礎(chǔ)測(cè)繪是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和國(guó)防建設(shè)的基礎(chǔ)性、公益性事業(yè),是準(zhǔn)確掌握省情、國(guó)力，提高政府管理決策水平的重要手段。在對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中,應(yīng)結(jié)合基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目的特點(diǎn),衡量項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的合理性,分析、檢驗(yàn)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析問題、改進(jìn)管理,從而為以后年度基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目預(yù)算安排提供參考,不斷提高基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目預(yù)算資金的管理水平和使用效益。

一、基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)原則

(一)重要性和績(jī)效相關(guān)性原則

基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)根據(jù)基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)的特點(diǎn)確定評(píng)價(jià)重點(diǎn),根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與產(chǎn)出績(jī)效之間緊密的對(duì)應(yīng)關(guān)系確定評(píng)價(jià)思路和評(píng)價(jià)指標(biāo)。首先,基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目具有基礎(chǔ)性、公益性特點(diǎn),主要使用部門為政府部門、企業(yè)以及軍隊(duì)?？?jī)效評(píng)價(jià)思路和指標(biāo)除重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量之外,還要關(guān)注效益,特別是社會(huì)效益、生態(tài)效益和用戶滿意度。其次,基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目由山西省測(cè)繪地理信息局內(nèi)部子系統(tǒng)完成,預(yù)算資金分配也是在省局子系統(tǒng)之間進(jìn)行,并由局機(jī)關(guān)切塊分配?？?jī)效評(píng)價(jià)思路和指標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注子項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)范性、績(jī)效目標(biāo)合理性、預(yù)算資金分配是否與本項(xiàng)目的實(shí)施存在直接關(guān)系。最后,基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目具有較強(qiáng)的現(xiàn)勢(shì)性(地理空間信息要盡可能地反映當(dāng)前最新的情況),國(guó)家要求省級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪更新周期不得超過5年。為此,基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目評(píng)價(jià)的關(guān)注點(diǎn)是項(xiàng)目的進(jìn)度、可持續(xù)影響,山西省是否具有未來的項(xiàng)目更新規(guī)劃,是否具有詳細(xì)的更新年度計(jì)劃,是否具有持續(xù)的財(cái)政投入能力和計(jì)劃。

(二)系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性原則

基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)置了投入、過程、產(chǎn)出、效果等四個(gè)一級(jí)指標(biāo),重點(diǎn)圍繞項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理、目標(biāo)達(dá)成、項(xiàng)目效益等方面,對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性、績(jī)效目標(biāo)設(shè)立的合理性、資金落實(shí)情況、項(xiàng)目制度和采取的措施是否健全有效、項(xiàng)目預(yù)期的產(chǎn)出和服務(wù)的完成情況,以及績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和效果等進(jìn)行全方位綜合評(píng)價(jià)。為了更加全面地考察山西省測(cè)繪地理信息局內(nèi)部各子系統(tǒng)的工作情況,指標(biāo)體系評(píng)分采取按年度、按承擔(dān)單位分別進(jìn)行評(píng)價(jià),再根據(jù)各年度、各承擔(dān)單位和資金權(quán)重分析項(xiàng)目整體情況的辦法,重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目前期準(zhǔn)備情況、開工時(shí)間、竣工驗(yàn)收情況、資金到位、執(zhí)行情況等。

二、基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法

結(jié)合基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目的特點(diǎn),績(jī)效評(píng)價(jià)采取定量?jī)?yōu)先、定量與定性相結(jié)合的方式,遵循科學(xué)規(guī)范、公正公開、分級(jí)分類、績(jī)效相關(guān)的基本原則,確保評(píng)價(jià)的科學(xué)性與有效性?？?jī)效評(píng)價(jià)主要運(yùn)用因素分析法、比較法、公眾評(píng)判法等方法。

(一)因素分析法

因素分析法是指通過綜合分析影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、實(shí)施效果的因素,評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)過程管理。項(xiàng)目運(yùn)用因素分析法主要從項(xiàng)目立項(xiàng)、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理等三方面進(jìn)行重點(diǎn)分析,評(píng)價(jià)項(xiàng)目的立項(xiàng)和過程管理。

(二)比較法

比較法是指通過績(jī)效目標(biāo)與實(shí)施效果、項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)資料，以及對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目標(biāo)本1∶10 000晉西、晉北測(cè)區(qū)更新地圖的現(xiàn)場(chǎng)觀摩,通過比較上下年度、計(jì)劃和實(shí)際的數(shù)據(jù),綜合分析績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。在評(píng)價(jià)中,主要通過對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的審核、對(duì)項(xiàng)目任務(wù)書的查驗(yàn),以及對(duì)項(xiàng)目成果入庫單、項(xiàng)目使用清單的核實(shí),將項(xiàng)目實(shí)施效果與其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行比較,評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金落實(shí)、項(xiàng)目產(chǎn)出是否達(dá)到預(yù)期的績(jī)效目標(biāo)。

(三)公眾評(píng)判法

公眾評(píng)判法是指通過公眾訪談、公眾問卷及抽樣調(diào)查等對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目支出效果進(jìn)行評(píng)判,評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。針對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象設(shè)置了山西省測(cè)繪地理信息局基礎(chǔ)測(cè)繪服務(wù)滿意度問卷調(diào)查方案,以及基礎(chǔ)測(cè)繪生產(chǎn)任務(wù)、資金分配狀況等訪談方案,評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期績(jī)效目標(biāo)。

三、基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的綜合分析

通過對(duì)2016—2017年基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià),我們總結(jié)出了該項(xiàng)目績(jī)效管理中的主要經(jīng)驗(yàn),也發(fā)現(xiàn)了存在的問題與不足。

(一)基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目管理的主要經(jīng)驗(yàn)

1.項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)充分,項(xiàng)目立項(xiàng)程序基本規(guī)范,資金撥付足額及時(shí),符合《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》及相關(guān)制度辦法關(guān)于財(cái)政資金撥付的規(guī)定。立項(xiàng)過程中為項(xiàng)目制定了績(jī)效目標(biāo),包括量化的產(chǎn)出目標(biāo)、合理的質(zhì)量目標(biāo)和效益目標(biāo)。在分配生產(chǎn)任務(wù)過程中為每個(gè)生產(chǎn)任務(wù)主體制定了項(xiàng)目任務(wù)書,項(xiàng)目任務(wù)書明確了項(xiàng)目完成時(shí)間、數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。

2.建立了比較完善的業(yè)務(wù)管理制度和財(cái)務(wù)管理制度。山西省測(cè)繪地理信息局在2016—2017年基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目實(shí)施中,建立了比較完善的業(yè)務(wù)管理制度和財(cái)務(wù)管理制度,并按照各項(xiàng)制度有效執(zhí)行,項(xiàng)目質(zhì)量均達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),資金使用符合相關(guān)規(guī)定,建立了財(cái)務(wù)信息公開制度,發(fā)現(xiàn)問題能及時(shí)解決,建立了完善的過程控制機(jī)制。

3.建立了生產(chǎn)質(zhì)量規(guī)范管理體系。建立了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、作業(yè)規(guī)范規(guī)程和“兩級(jí)檢查,一級(jí)驗(yàn)收”驗(yàn)收制度,生產(chǎn)任務(wù)完成質(zhì)量較好,基礎(chǔ)測(cè)繪成果能夠一次性通過檢驗(yàn)。

4.停征測(cè)繪成果成圖資料收費(fèi),使得基礎(chǔ)測(cè)繪的公益屬性顯著增強(qiáng)。認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)的政策,自2017年4月1日起停征測(cè)繪成果成圖資料收費(fèi)。這對(duì)于基礎(chǔ)測(cè)繪成果的廣泛使用起到了極大的推動(dòng)作用。根據(jù)相關(guān)部門提供的測(cè)繪成果供應(yīng)清單,2016年為用戶供應(yīng)DLG 784幅、DOM 2幅,共計(jì)786幅,2017年為用戶提供DLG 5 687幅、DOM 1 478幅,共計(jì)7 165幅;2016年共35家單位使用測(cè)繪成果,2017年使用測(cè)繪成果的單位達(dá)106家。很明顯,2017年使用基礎(chǔ)測(cè)繪成果的數(shù)量和用戶都有成倍增長(zhǎng)，其中，數(shù)量年增長(zhǎng)率為811.58%,用戶年增長(zhǎng)率為202.9%,極大地增強(qiáng)了基礎(chǔ)測(cè)繪的公益屬性,對(duì)于促進(jìn)山西省經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)具有重要意義。

(二)基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目管理中存在的主要問題

1.項(xiàng)目資金分配方案不夠完善。首先,預(yù)算資金分配未充分考慮各單位的業(yè)務(wù)范圍與業(yè)務(wù)特長(zhǎng),而是基于各單位財(cái)政供養(yǎng)人口的多少;其次,基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目預(yù)算資金分配沒有充分考慮各單位的生產(chǎn)能力,未嚴(yán)格按照項(xiàng)目資金管理辦法規(guī)范申請(qǐng)、論證、評(píng)審等程序。

2.項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢,資金使用率較低。項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和保障措施不到位,未充分考慮項(xiàng)目實(shí)施過程中的不利因素,導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢,預(yù)算執(zhí)行率較低,2016年項(xiàng)目資金使用率僅為43.40%。

3.質(zhì)量監(jiān)督檢查不夠細(xì)化,基礎(chǔ)測(cè)繪成果準(zhǔn)確率不高。各項(xiàng)目實(shí)施單位與省測(cè)繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站利用上級(jí)主管部門制定的“兩級(jí)檢查,一級(jí)驗(yàn)收”驗(yàn)收制度代替質(zhì)量監(jiān)督檢查技術(shù)實(shí)施方案和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度跟蹤質(zhì)檢的具體方案。山西省測(cè)繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪成果進(jìn)行抽查后完成的《2016—2017年度基礎(chǔ)測(cè)繪成果績(jī)效評(píng)價(jià)檢查情況》顯示,五幅DOM圖質(zhì)量得分分別為60、91.3、89.6、91.3和84.8,三幅DLG圖質(zhì)量得分分別為70、75和73分,地理信息準(zhǔn)確率總體上并不高。

4.基礎(chǔ)測(cè)繪成果更新緩慢,周期長(zhǎng)，現(xiàn)勢(shì)性不足。《山西省測(cè)繪管理?xiàng)l例》規(guī)定，山西省基礎(chǔ)測(cè)繪成果5年更新一次。據(jù)此推斷山西省最新一輪1∶10 000基礎(chǔ)測(cè)繪成果更新周期應(yīng)在2014—2018年完成。但是按照山西省目前的財(cái)政投入力度和生產(chǎn)進(jìn)度估算,這一輪更新周期將長(zhǎng)達(dá)7.86年,直到2021年下半年才可能完成。

5.用戶申請(qǐng)使用基礎(chǔ)測(cè)繪成果的便捷性不足。《山西省測(cè)繪地理信息局行政審批辦事指南》規(guī)定,企業(yè)用戶申請(qǐng)山西省基礎(chǔ)測(cè)繪成果須提交項(xiàng)目合同書,這導(dǎo)致為獲得項(xiàng)目合同進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究、前期論證的企業(yè)無法獲取基礎(chǔ)測(cè)繪成果。山西省測(cè)繪地理信息局行政許可流程圖規(guī)定,企業(yè)獲得基礎(chǔ)測(cè)繪成果需要經(jīng)過受理(1個(gè)工作日)、審核(8個(gè)工作日)、領(lǐng)導(dǎo)審定(3個(gè)工作日)、批復(fù)(2個(gè)工作日),辦結(jié)時(shí)限合計(jì)為14個(gè)工作日,與浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市的7個(gè)工作日相比,審批周期較長(zhǎng),影響項(xiàng)目進(jìn)度。

6.基礎(chǔ)地理信息共建共享機(jī)制有待進(jìn)一步完善。山西省測(cè)繪地理信息局2016—2017年地理信息資源共建共享工作成效顯著,但從總體上看,多數(shù)具有一定的單向性(測(cè)繪局單方面提供地理信息服務(wù))，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制;有的還停留在協(xié)議上,需要繼續(xù)推進(jìn)具體的合作業(yè)務(wù),共建共享機(jī)制有待繼續(xù)完善。同時(shí),基礎(chǔ)地理信息通用性最強(qiáng),共享需求最大,幾乎所有與地理信息有關(guān)的行業(yè)均需采用統(tǒng)一的空間定位和進(jìn)行空間分析的基礎(chǔ)地理單元,因此共建共享工作的廣度、深度有待進(jìn)一步擴(kuò)大。

四、強(qiáng)化基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目績(jī)效管理的建議

(一)完善項(xiàng)目資金分配方案

認(rèn)真完善內(nèi)部控制機(jī)制,細(xì)化項(xiàng)目資金預(yù)算分配辦法,為預(yù)算資金分配提供全面、合理、可靠的依據(jù);規(guī)范各單位預(yù)算資金申請(qǐng)程序,保證基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目資金支出遵循“厲行節(jié)約”原則;引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,充分考慮各單位的業(yè)務(wù)特長(zhǎng)和生產(chǎn)能力分配生產(chǎn)任務(wù),合理分配基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目資金,避免資金浪費(fèi)。

(二)積極推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè),加快經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度

明確項(xiàng)目實(shí)施單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的主體責(zé)任,按時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)各單位的支出進(jìn)度進(jìn)行通報(bào)與督促,要求各單位制定出分月的支出進(jìn)度計(jì)劃并做出承諾。同時(shí)，項(xiàng)目相關(guān)責(zé)任處室深入局屬重點(diǎn)單位,詳細(xì)了解并分析每個(gè)項(xiàng)目支出進(jìn)度緩慢的具體原因,協(xié)調(diào)政府采購等有關(guān)工作的開展,盡力加快預(yù)算的下達(dá)和用款計(jì)劃審批,實(shí)時(shí)監(jiān)督各單位支出計(jì)劃的兌現(xiàn)情況。

(三)細(xì)化質(zhì)量監(jiān)督檢查,提高基礎(chǔ)測(cè)繪成果準(zhǔn)確率

細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算,制定詳細(xì)的質(zhì)量監(jiān)督檢查技術(shù)實(shí)施方案；跟蹤實(shí)施進(jìn)度，及時(shí)掌握項(xiàng)目質(zhì)量；科學(xué)合理地安排項(xiàng)目資金,提高資金的使用效率和基礎(chǔ)測(cè)繪成果的準(zhǔn)確率。

(四)增加投入,加快基礎(chǔ)測(cè)繪成果更新速度

按照山西省原來的省級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制,省級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪經(jīng)費(fèi)由省發(fā)改委和省財(cái)政廳按1∶1共同投入。自2014年起,由于山西省煤炭基金取消,省發(fā)改委未再安排基礎(chǔ)測(cè)繪經(jīng)費(fèi),基礎(chǔ)測(cè)繪經(jīng)費(fèi)只剩下由省財(cái)政投入的每年度所需經(jīng)費(fèi)的一半。為有序推進(jìn)全省基礎(chǔ)地理信息采集更新工作,如期依法完成1∶10 000基礎(chǔ)測(cè)繪更新任務(wù),提高基礎(chǔ)測(cè)繪的資金保障能力,缺口經(jīng)費(fèi)應(yīng)向省政府提出建議,申請(qǐng)省財(cái)政預(yù)算予以安排補(bǔ)足。

(五)提高用戶申請(qǐng)使用基礎(chǔ)測(cè)繪成果的便捷性

山西省測(cè)繪地理信息局已按照有關(guān)要求,對(duì)照標(biāo)桿省份,進(jìn)一步壓縮審批時(shí)限、精簡(jiǎn)審批材料、提高審批事項(xiàng)網(wǎng)辦率,其中,國(guó)家秘密測(cè)繪成果提供使用審批,法定為20個(gè)工作日,原辦理時(shí)限為14個(gè)工作日,壓減后的承諾辦理時(shí)限為7個(gè)工作日。按照打造“六最”環(huán)境和“最多跑一次”的精神,對(duì)能夠通過政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)查驗(yàn)的申請(qǐng)材料,可視共享情況不再要求申請(qǐng)人提供,包括營(yíng)業(yè)執(zhí)照、事業(yè)單位法人證書、身份證、畢業(yè)證、職稱證書、社保繳納證明等。國(guó)家秘密測(cè)繪成果提供使用審批實(shí)現(xiàn)了“網(wǎng)上辦”“一次辦”。

(六)進(jìn)一步完善基礎(chǔ)地理信息共建共享機(jī)制

基礎(chǔ)地理信息作為國(guó)家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源,廣泛服務(wù)于國(guó)土、水利、林業(yè)、城市規(guī)劃、國(guó)防等領(lǐng)域,山西省測(cè)繪地理信息局應(yīng)更加積極主動(dòng)、有所作為,與政府各部門、社會(huì)各行業(yè)開展務(wù)實(shí)有效的合作,建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作機(jī)制并使之制度化,更好地發(fā)揮基礎(chǔ)地理信息的社會(huì)效益。建議政府有關(guān)部門做好頂層設(shè)計(jì),整合林業(yè)、水利、地質(zhì)礦產(chǎn)等部門測(cè)繪專題資料和基礎(chǔ)測(cè)繪需求,避免重復(fù)建設(shè)和地理信息資源浪費(fèi)現(xiàn)象,按照優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共建共享的原則,使地理信息資源得到充分利用,并開發(fā)出更多滿足社會(huì)需求的公共產(chǎn)品,引導(dǎo)、規(guī)范和推動(dòng)地理信息產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展,大力推進(jìn)測(cè)繪成果的社會(huì)化服務(wù)。