◎張雷雷

(西藏民族大學(xué) 管理學(xué)院，陜西 咸陽 712082）

一、問題的提出

2017年伊始，海南儋州市某商務(wù)局局長因“失職導(dǎo)致該局網(wǎng)站長期不更新”被給予行政處分，這是我國首例因未履行信息公開責(zé)任而被問責(zé)的案例[1]。這無疑表明了我國責(zé)任政府建設(shè)初見成效，政務(wù)信息公開條例逐步落地并發(fā)揮作用，而責(zé)任政府和政務(wù)公開都是建設(shè)回應(yīng)型政府的題中之意，高回應(yīng)型政府是實(shí)現(xiàn)社會治理和諧的關(guān)鍵。與此同時，也表明在大數(shù)據(jù)時代背景下，公眾對回應(yīng)型政府建設(shè)提出了更迫切的要求。

那么何謂回應(yīng)型政府？回應(yīng)型政府是指以公眾和社會的需要和偏好為依歸，以法治、透明、負(fù)責(zé)、公正為基本理念，以以人為本為根本價值追求，以為社會和公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共物品和公共服務(wù)。因此，回應(yīng)型政府強(qiáng)調(diào)以社會公共利益為根本導(dǎo)向，建立一種以公眾為核心的互動關(guān)系。[2]筆者認(rèn)為，回應(yīng)型政府具有以下特征：一是民主法治性，這是現(xiàn)代政府的基本特征；二是正義合法性，這是政府的人民性與代表性的集中體現(xiàn)；三是公開透明性，這是民主法治政府的具體要求；四是合作共治性，這是統(tǒng)治型“大政府”區(qū)別于治理型政府“有限政府”的顯著特征?？傊?，回應(yīng)型政府在本質(zhì)上是責(zé)任政府。

二、文獻(xiàn)回顧

政府作為我國行政生態(tài)中最能動的因子，備受專家學(xué)者的關(guān)注。我國學(xué)者對回應(yīng)型政府的研究經(jīng)歷了從對“政府回應(yīng)”的這一政府職能行為研究到構(gòu)建“回應(yīng)型政府”這一政府實(shí)體類型研究的轉(zhuǎn)變[3]。而直接對回應(yīng)型政府的研究主要包括以下幾方面：一是對回應(yīng)型政府理論構(gòu)建研究，比如盧坤建等對回應(yīng)型政府理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵、特征[4]及本質(zhì)的研究[5]；二是對回應(yīng)型政府構(gòu)建研究，包括籍慶利等對回應(yīng)機(jī)制的研究[6]、盧坤建對運(yùn)行模式的研究[7]、蘇皚對回應(yīng)績效的研究[8]、曾憲樞對回應(yīng)角色定位的研究[9]等；三是基于不同視角下回應(yīng)型政府回應(yīng)能力建設(shè)研究，包括楊立華基于群體性事件解決視角對政府回應(yīng)能力的研究[10]、陳新基于現(xiàn)代國家治理的視角對政府回應(yīng)能力建設(shè)研究[11]、李偉權(quán)基于公民參與視角對政府回應(yīng)能力提升研究[12]；四是楊嵐凱等對回應(yīng)型政府與服務(wù)型政府的比較研究[13]。

通過對回應(yīng)型政府研究現(xiàn)狀的回顧發(fā)現(xiàn)，目前基于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”視域?qū)ξ覈貞?yīng)型政府構(gòu)建的研究還存在不足。筆者提出通過利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺構(gòu)建三維數(shù)字政府，通過三維數(shù)字政府構(gòu)建進(jìn)而推動回應(yīng)型政府發(fā)展。

三、我國回應(yīng)型政府建設(shè)存在的問題及其表現(xiàn)

通過對M省63個縣級政府（含7個自治縣）門戶網(wǎng)站“政民互動”專欄（2016年1月份—12月份）的調(diào)查分析，85%以上的縣級政府的網(wǎng)民對政府回應(yīng)能力的滿意率和基本滿意率僅占30%（各占15%），而不滿意則高達(dá)68%。由此可見，我國地方政府回應(yīng)能力建設(shè)還存在諸多問題。

（一）政府回應(yīng)意識淡薄

1.缺乏服務(wù)意識，存在不回應(yīng)現(xiàn)象

通過對M省63個縣級政府網(wǎng)站的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，68%縣級政府的國土局、環(huán)保局等部門回應(yīng)率較低，明顯存在不回應(yīng)現(xiàn)象。究其原因主要是由于公務(wù)人員責(zé)任意識和服務(wù)意識不強(qiáng)，尤其是像這些政府部門的“冷衙門”，普遍缺乏回應(yīng)意識，這從根本上制約了基層政府回應(yīng)能力的提高。對于涉及人民群眾根本利益的事件，基層政府部門常常行動遲緩，甚至采取拖延或者沉默的做法，極力掩蓋事實(shí)真相。只有在被媒體曝光之后，引起強(qiáng)烈的社會反響時，才開始介入和解決。

2.被動回應(yīng)為主，主動回應(yīng)較少

通過分析可知，目前，我國基層政府及其工作人員普遍缺乏主動回應(yīng)的思想意識，主動回應(yīng)的行政文化氛圍尚未形成。一方面，政府很少從滿足公眾需求的角度去思考問題；另一方面，政府尚未建立以滿足公眾需要為目的的信息采集機(jī)制?？偠灾壳拔覈鶎诱腥狈σ匀藶楸镜男姓砟?，其公共服務(wù)的供給還難以滿足公眾日益增長的需求，其制度供給難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的社會治理需求。

3.回應(yīng)遲緩，針對性不足

通過對M省63個縣級政府網(wǎng)站政民互動專欄的數(shù)據(jù)分析可以得出，80%的政府部門回應(yīng)還存在回應(yīng)遲緩與針對性不足等問題，無論公眾咨詢和投訴的事件的輕重緩急，從提交到回復(fù)，再到辦理完畢基本都在一周時間以上，一些拆遷糾紛的求救信被得到回復(fù)時，留言者的房子早已被拆掉，再去回應(yīng)的意義何在。74%的政府部門網(wǎng)站缺乏網(wǎng)民留言的跟蹤查詢機(jī)制，留言是否收到，是否已交辦、核實(shí)等環(huán)節(jié)缺乏回應(yīng)，只是告訴網(wǎng)民辦理的結(jié)果。在這個過程中，往往由于政府部門的無回應(yīng)或回應(yīng)不及時，網(wǎng)民已經(jīng)采取了上訪，甚至其他非法律措施?？傊鶎诱幕貞?yīng)性迅捷性不高，即政府部門及其工作人員不能對公眾的需求與反映的問題進(jìn)行及時負(fù)責(zé)的回應(yīng)，經(jīng)常無故拖延甚者不了了之或沒有了下文。

（二）政府回應(yīng)能力不足

通過對M省7個自治縣政府網(wǎng)站政民互動專欄的分析可知，目前我國地方政府回應(yīng)能力的整體狀況可以概括為回應(yīng)乏力，具體表現(xiàn)為基礎(chǔ)能力不足、科學(xué)決策能力不足、回應(yīng)中的執(zhí)行力有限、回應(yīng)中的監(jiān)控能力偏弱。

1.基礎(chǔ)能力不足，存在變相回應(yīng)

一是回應(yīng)過程中感應(yīng)、收集信息的能力欠缺，不少地方政府在面對亟待回應(yīng)的公共事件時，對于該事件缺乏深入調(diào)研和詳細(xì)了解，通常停留于膚淺的耳聞層面，未能組織必要的人員進(jìn)行全面考察，缺少翔實(shí)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計資料，領(lǐng)導(dǎo)往往拍腦袋決策；二是回應(yīng)中的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，面對公眾質(zhì)疑，要么不懂裝懂，要么轉(zhuǎn)移話題，敷衍塞責(zé)。究其原因主要是法治理念缺失、行政責(zé)任流失、行政效率低下以及漠視社會正常需求。[14]

2.科學(xué)決策能力不足，存在任性回應(yīng)

一是一些政府在回應(yīng)之初，未能把政府回應(yīng)納入政府議事日程，多是隨意處之；二是一些政府回應(yīng)中的政策設(shè)計缺乏科學(xué)性、針對性和實(shí)用性；三是一些地方政府回應(yīng)政策決定能力有待提高。主要是因?yàn)檎诠矝Q策的制定過程中，主體單一，既缺乏專家學(xué)者等智庫的論證，也缺少社會團(tuán)體和公眾的共同參與。

3.執(zhí)行能力不足，存在滯后回應(yīng)

一是回應(yīng)執(zhí)行中的信息公開問題，一些地方政府在執(zhí)行回應(yīng)決策的過程中信息公開不及時，以致社會公眾得不到及時有效的信息反饋，回應(yīng)中的社會情緒不夠穩(wěn)定，甚至因此惡化回應(yīng)態(tài)勢；二是回應(yīng)執(zhí)行中的準(zhǔn)備不足問題，一些地方政府在做出回應(yīng)決策后，卻因?yàn)槿鄙儆行У奈镔|(zhì)準(zhǔn)備和組織準(zhǔn)備而導(dǎo)致回應(yīng)方針與政策很難落到實(shí)處，以致回應(yīng)執(zhí)行的效力受到減損；三是執(zhí)行中的走樣與糾錯不及時，一些地方政府及其工作人員受各種外在因素和復(fù)雜心理動機(jī)的影響，并未按照回應(yīng)政策的真正精神去進(jìn)行政府回應(yīng)工作。并且在回應(yīng)執(zhí)行出現(xiàn)偏差之后，未能進(jìn)行及時有效的糾正，這都消損了回應(yīng)執(zhí)行的效力。

（三）政府回應(yīng)機(jī)制缺失

在政府回應(yīng)制度方面，雖然我國的信息公開制度、績效評估制度、問責(zé)制度等在不斷地完善，并取得了顯著的成績，但隨著大數(shù)據(jù)時代和“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，原有的回應(yīng)體制機(jī)制反應(yīng)遲鈍，難以滿足公眾的利益訴求。尤其是我國地方政府回應(yīng)機(jī)制還沒有全面建立起來，依然缺乏完善、健全的制度設(shè)計以及有效的法律保障，這使得我國地方政府回應(yīng)供給不足，回應(yīng)力極其有限。

1.績效評估機(jī)制不成熟，回應(yīng)績效難度量

一是現(xiàn)行地方政府績效評估體系不健全，評估指標(biāo)的設(shè)定、評估內(nèi)容、方法等不規(guī)范，方式單一，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)績效，忽視對民生、公共服務(wù)等方面的測評，缺乏客觀性；二是現(xiàn)行地方政府績效評估活動制度化、法治化程度不高，缺乏權(quán)威性、制約性；三是現(xiàn)行地方政府績效評估主體單一，價值取向存在偏差，缺乏公眾性、代表性和可靠性。[15]

2.回應(yīng)監(jiān)督獎懲機(jī)制不完善，回應(yīng)積極性難激發(fā)

自2003年以來，行政問責(zé)制度逐步在地方政府貫徹實(shí)行，成為我國現(xiàn)代民主政治建設(shè)的重要組成部分。但是行政問責(zé)難以滿足公民日益多元化的社會訴求，公眾的話語權(quán)也必須得到保障，公眾的聲音必須得到及時地反饋。對那些對公眾訴求熟視無睹的政府部門及其相關(guān)責(zé)任人必須給予應(yīng)有的懲戒，對社會和公眾滿意的高回應(yīng)的部門和個人必須給予高度的褒獎。

四、“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下我國回應(yīng)型政府建設(shè)的對策

（一）發(fā)展三維數(shù)字政府，促進(jìn)政務(wù)公開常態(tài)化

通過充分挖掘大數(shù)據(jù)資源，并以“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略為依托，可以有效發(fā)揮聽證制度、公示制度、通報制度、質(zhì)詢制度等四項(xiàng)制度的規(guī)范作用，使陽光政府從政府官方文件中落實(shí)到現(xiàn)實(shí)的政治生活中。具體來說：一是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式可以為重大決策聽證制度搭建更為廣闊和便利的平臺，可以擴(kuò)大重大決策的主體和聽眾，公眾可以遠(yuǎn)程觀看決策過程，更可以遠(yuǎn)程參與決策過程，隨時對決策程序、決策內(nèi)容提出質(zhì)疑[16]；二是利用大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)可以實(shí)現(xiàn)公共部門政務(wù)信息公開化、共享化，大大縮短公眾監(jiān)督政府的半徑，實(shí)現(xiàn)從大數(shù)據(jù)到大監(jiān)督，從大數(shù)據(jù)到精準(zhǔn)監(jiān)督，從大數(shù)據(jù)到秒監(jiān)督，拉近公眾與政府之間的心理距離；三是以大數(shù)據(jù)為支持的三維數(shù)字政府可以加快政民互動的頻率，使政民之間的溝通暢通無阻，公眾的話語權(quán)真正得到保障。公眾心聲表達(dá)即時化，可以化解民怨，保障公民的主人翁地位，推動社會主義和諧社會的建設(shè)進(jìn)程?？傊七M(jìn)陽光政府是構(gòu)建回應(yīng)型政府的關(guān)鍵，缺少政務(wù)公開的常態(tài)化化、透明化，妄談回應(yīng)型政府是徒勞的。四是構(gòu)建三維數(shù)字政府，為回應(yīng)型政府提供回應(yīng)平臺。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)資源構(gòu)建三維數(shù)字政府，為回應(yīng)型政府提供回應(yīng)載體。三維數(shù)字政府是指政府利用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)充分挖掘龐大的大數(shù)據(jù)資源，為政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會組織和公眾提供即時化、全方位、全天候地信息及其他服務(wù)的虛擬政府辦公平臺。三維數(shù)字政府具有科技的領(lǐng)導(dǎo)性、政府信息公開性、聯(lián)動共享性以及可獲得性等特征，為電子公文、電子采購、電子決策和電子回應(yīng)提供了技術(shù)載體和平臺支撐[17]。

（二）開發(fā)大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)資源，創(chuàng)新政府回應(yīng)機(jī)制

首先，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)信訪跟蹤查詢機(jī)制，提升信訪的有序性和實(shí)效性。隨著智能手機(jī)的普及，網(wǎng)絡(luò)信訪因其具有隱蔽性和便利性，而越來越備受網(wǎng)民的青睞。正由于它的這些特性，網(wǎng)民對信訪的回應(yīng)性也提出了更高的要求。他們不但要求相關(guān)部門盡快答復(fù)或辦理，同時也希望他們所信訪事件的處理情況實(shí)現(xiàn)公開化和可視化，他們可以隨時了解到事件的處理進(jìn)展，減少因不知情而盲動上訪、甚至采取非法律途徑解決問題。

其次，建立公眾議程，促進(jìn)政府與社會的良性互動。一方面通過建立公眾議程，暢通公眾的利益訴求的表達(dá)、討論渠道，使其利益訴求表達(dá)即時化、途徑正當(dāng)化，減少群體性事件；另一方面，賦予公眾直接進(jìn)入政府決策議程的權(quán)利，讓社會各種政治力量進(jìn)行協(xié)調(diào)，妥協(xié)，促進(jìn)政府與社會的良性互動，進(jìn)而促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。另一方面，通過完善信息聯(lián)動共享機(jī)制，促使回應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置扁平化，縮短政民互動的半徑，增加政民互動的頻率。

其三，創(chuàng)新回應(yīng)型政府考評機(jī)制，規(guī)范政府回應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。政府回應(yīng)機(jī)制的設(shè)計與運(yùn)作是構(gòu)建回應(yīng)型政府的關(guān)鍵。一方面，回應(yīng)型政府必須具有完善的政府回應(yīng)載體、透明的政務(wù)信息、良好的回應(yīng)能力、完善的監(jiān)督機(jī)制等；另一方面，良好的政府回應(yīng)機(jī)制必須具備以下特征：政府與公眾的互動性；民眾與政府的互相監(jiān)督；民眾意愿的整合集中與代表性。

其四，建立回應(yīng)型政府監(jiān)督獎懲機(jī)制，促進(jìn)政府積極回應(yīng)。政府在理論意義上是價值中立的，但政府又必須借助于公務(wù)人員以實(shí)現(xiàn)其運(yùn)作，在這個意義上政府難以超然事外保持中立。因此良好的監(jiān)督機(jī)制是保證政府行為合法合理的關(guān)鍵，是規(guī)避政府選擇性回應(yīng)的關(guān)鍵。在大數(shù)據(jù)背景下，對政府回應(yīng)的監(jiān)督成為了可能。相關(guān)監(jiān)管部門要定期對政民互動中政府回應(yīng)滯后的相關(guān)職能部門通報批評，對因回應(yīng)不及時出現(xiàn)群體性事件的相關(guān)部門的黨政負(fù)責(zé)人要進(jìn)行黨內(nèi)處分與追究行政責(zé)任；對群眾反響良好的高回應(yīng)政府部門要進(jìn)行公開表揚(yáng)，對相關(guān)部門負(fù)責(zé)人要進(jìn)行黨內(nèi)表揚(yáng)，優(yōu)先提拔使用。總之，要使基層政府積極回應(yīng)民意、解決民急成常態(tài)化，提升政府的公信力。

（三）融合“互聯(lián)網(wǎng)+”打造學(xué)習(xí)型政府，提升政府回應(yīng)意識與回應(yīng)能力

首先，培養(yǎng)服務(wù)意識，構(gòu)建服務(wù)型政府。一是通過加強(qiáng)黨史學(xué)習(xí)牢記我國政府的宗旨與使命，不忘初心，全心全意為人民服務(wù)。二是優(yōu)化人文環(huán)境，增強(qiáng)政府回應(yīng)的軟實(shí)力。加強(qiáng)公民文化和行政生態(tài)文化建設(shè)，增強(qiáng)公眾的參政意識，實(shí)現(xiàn)“公眾”向“公民”的根本性轉(zhuǎn)變；學(xué)會尊重和識別人們在政治生活中表現(xiàn)出來的各種政治偏好，增強(qiáng)滿足人們政治需求的能力。三是發(fā)展公共媒體，促進(jìn)公民社會建設(shè)。公民社會的構(gòu)建離不了社會自媒體的同步發(fā)展。自媒體相對于主流媒體具有獨(dú)立性和公民性。黨的十八大以來，我國政府在簡政放權(quán)方面做了重大改革，為社會組織和自媒體的發(fā)展提供了較為廣闊的平臺。“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)時代的到來，必將促進(jìn)社會自媒體大發(fā)展。

其次，提升基礎(chǔ)能力，構(gòu)建高效政府。一方面，不管政府回應(yīng)體制機(jī)制有多么健全，如果公務(wù)人員的整體素質(zhì)不提升，政府回應(yīng)能力的提升是極為有限的；另一方面，能力不足不僅是我黨面臨的四大危險之一，更是我國政府面臨的危險之一。智能時代的到來，對政府的整體素質(zhì)提出了更高的要求，只有通過不斷的學(xué)習(xí)進(jìn)步，方能準(zhǔn)確感知社會的動向、民眾的心聲，為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。干部人才的更新、培養(yǎng)是提升政府基礎(chǔ)能力與創(chuàng)新能力的關(guān)鍵，因此必須處理好培養(yǎng)年輕干部與老同志把關(guān)掌舵的關(guān)系[18]；必須通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力進(jìn)而提升政府執(zhí)行力。

最后，優(yōu)化決策能力，打造可持續(xù)發(fā)展型政府。大數(shù)據(jù)時代的到來，為優(yōu)化政府決策能力提供了智能支持。政府決策能力的提升也是構(gòu)建回應(yīng)型政府的關(guān)鍵。尤其是在面臨突發(fā)事件時，政府積極、科學(xué)回應(yīng)社會的應(yīng)急決策能力是風(fēng)險性社會的客觀要求。基層政府要整合社會團(tuán)體、高校等智庫資源，發(fā)展大數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室，優(yōu)化科學(xué)、民主決策環(huán)境，建立社會風(fēng)險評估智庫，打造可持續(xù)發(fā)展型政府。

五、結(jié)語

概而言之，回應(yīng)能力和回應(yīng)意識作為衡量政府合法性與政府治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺，也是公民社會對建設(shè)以“善治”為終極目標(biāo)的回應(yīng)型政府的客觀要求[19]。因此，提升政府回應(yīng)能力是構(gòu)建回應(yīng)型政府，形成政民互動新常態(tài)的關(guān)鍵。這要求政府不僅要加強(qiáng)自身整體素質(zhì)能力建設(shè)，而且要引導(dǎo)“公眾社會”向“公民社會”轉(zhuǎn)型，通過社會建設(shè)倒逼回應(yīng)型政府建設(shè)。

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