董立山，葉子豪

（惠州學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 惠州 516007）

一、問(wèn)題與思路

香港回歸以來(lái)，在“一國(guó)兩制”的體制下，中央政府治理香港的模式始終圍繞著《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《基本法》）構(gòu)建。但是這種治理模式是什么，其產(chǎn)生原因又是什么似乎并不那么明確?！痘痉ā分惺褂昧耸€(gè)條款來(lái)規(guī)定中央政府與香港特別行政區(qū)的關(guān)系，但是，這十二個(gè)條款卻沒(méi)有一條完整地說(shuō)明中央政府究竟是如何治理香港的。雖然可以以“一個(gè)國(guó)家，兩種制度”和“港人治港，高度自治”這樣的政治話語(yǔ)來(lái)籠統(tǒng)概括中央對(duì)香港的治理就是中央授權(quán)讓香港人在《基本法》的范圍內(nèi)進(jìn)行自治。但是這種話語(yǔ)無(wú)法解決更加細(xì)致的問(wèn)題，比如在這樣的高度自治局面下，中央政府通過(guò)什么方式保持香港繁榮和穩(wěn)定？因此，需要有新的視角來(lái)探究中央政府實(shí)際上如何治理香港，而不是僅僅訴諸政治話語(yǔ)來(lái)理解中央與香港的關(guān)系。這樣的理論工作有利于更加清晰地把握中央政府在對(duì)港工作中的權(quán)力運(yùn)作，理解在《基本法》的框架下中央政府治理香港的手段，從而制定正確的對(duì)港政策，增強(qiáng)中央與香港的互信，也有利于中央政府在地方擁有高度自治權(quán)的情形下積累治理經(jīng)驗(yàn)。這為統(tǒng)一臺(tái)灣后如何治理臺(tái)灣，以及如何在不斷向地方下放權(quán)力的情況下維持中央政府的權(quán)威與權(quán)力提供了參考價(jià)值。

文章第二部分將討論在“一國(guó)兩制”下中央依據(jù)《基本法》所實(shí)際擁有的主權(quán)權(quán)力，因?yàn)檫@是影響中央治理香港的最根本因素。此部分的基本思路來(lái)自博丹的主權(quán)理論，通過(guò)直接比較理論上的主權(quán)權(quán)力與中央政府在現(xiàn)實(shí)條件下的主權(quán)權(quán)力，直觀地感受中央政府能夠行使的主權(quán)權(quán)力。第三部分在第二部分的基礎(chǔ)上依據(jù)《基本法》討論中央治理香港的方式，文章將會(huì)指出這種方式實(shí)際上是以愛(ài)國(guó)者治港為基礎(chǔ)的通過(guò)行政長(zhǎng)官的“間接治理”，這種治理模式在現(xiàn)實(shí)條件下有其不可替代的價(jià)值和優(yōu)勢(shì)。最后一部分則集中討論“間接治理”模式下出現(xiàn)的弊端，即不利于國(guó)家建構(gòu)和凝聚香港人的認(rèn)同感，并對(duì)未來(lái)作簡(jiǎn)單的展望。

二、“一國(guó)兩制”體制下中央政府的主權(quán)權(quán)力

1997年7月1日，中華人民共和國(guó)對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)?！爸鳈?quán)”問(wèn)題始終是中國(guó)收回香港的過(guò)程中最為核心的內(nèi)容，鄧小平在面對(duì)英國(guó)人“主權(quán)換治權(quán)”的要求時(shí)，更是斬釘截鐵地宣布主權(quán)問(wèn)題不可以討論［1］12。中國(guó)政府就中國(guó)對(duì)香港是否擁有主權(quán)的歷史與政治敘事中，采取的策略是否定清政府與英國(guó)政府簽訂的三條不平等條約的政治正當(dāng)性，從而否認(rèn)香港是英國(guó)領(lǐng)土，因此得以合法、正當(dāng)?shù)刂苯有贾袊?guó)對(duì)香港享有主權(quán)，而英國(guó)占領(lǐng)香港的政治事實(shí)只是歷史遺留問(wèn)題。這種策略在憲法學(xué)上的表述就是陳端洪教授所說(shuō)的領(lǐng)土權(quán)的所有權(quán)與占領(lǐng)相分離、統(tǒng)治權(quán)的正當(dāng)權(quán)威和實(shí)際權(quán)力相分離［2］165-185。中國(guó)的主權(quán)立場(chǎng)在中英談判伊始即獲得確立［3］134-146，《中英聯(lián)合聲明》第一條的措辭是“中國(guó)宣布恢復(fù)行使主權(quán)”，關(guān)鍵詞是“恢復(fù)行使”，這里的政治修辭意味著，中國(guó)在英國(guó)的三個(gè)不平等條約下仍然享有主權(quán)，但是僅僅擁有“主權(quán)權(quán)力”，而沒(méi)有“主權(quán)權(quán)力行使”，因此，香港回歸在憲法學(xué)意義上實(shí)際上是中國(guó)在擁有主權(quán)的前提下，恢復(fù)了主權(quán)權(quán)力的行使。在此，區(qū)分了“主權(quán)權(quán)力”與“主權(quán)行使”兩個(gè)概念，前者是作為主權(quán)者的中國(guó)人民在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)具有權(quán)威，而后者則是主權(quán)者通過(guò)其代表向其通知范圍內(nèi)施展權(quán)力，進(jìn)行技術(shù)意義上的治理。事實(shí)上，“主權(quán)權(quán)力”是具有政治意義和道德意義的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，“主權(quán)行使”則是技術(shù)上的形式性內(nèi)容。

中國(guó)對(duì)于香港雖然擁有無(wú)可爭(zhēng)議的主權(quán)，并且也成功收回香港，恢復(fù)行使主權(quán)。但是如果回到傳統(tǒng)主權(quán)理論中考察“一國(guó)兩制”，就會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)在“一國(guó)兩制”下的主權(quán)行使與傳統(tǒng)主權(quán)理論出現(xiàn)了錯(cuò)位。16世紀(jì)法國(guó)著名的政治理論家讓·博丹提出了主權(quán)理論，為現(xiàn)代政治理論的建構(gòu)和發(fā)展提供了基礎(chǔ)。博丹在《國(guó)家六書(shū)》中詳細(xì)地梳理了“主權(quán)清單”，在他看來(lái)，主權(quán)者至少擁有一些特有的主權(quán)權(quán)力才可稱為主權(quán)者，這里的“主權(quán)權(quán)力”在文本的意義中不僅僅是擁有“主權(quán)權(quán)力”，而且還是具備“主權(quán)行使”的權(quán)力，即主權(quán)者是否能在現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境中行使這一系列主權(quán)權(quán)力。博丹強(qiáng)調(diào)的是主權(quán)者是否“擁有主權(quán)權(quán)力”，而文本除了用博丹的理論理解主權(quán)者是否擁有諸項(xiàng)權(quán)力，還需要進(jìn)一步探討主權(quán)者是否能夠行使這些主權(quán)權(quán)力。在博丹看來(lái)，這些主權(quán)權(quán)力包含以下內(nèi)容：（一）制定法律；（二）宣戰(zhàn)和媾和；（三）設(shè)置與罷免主要官員；（四）終審權(quán)；（五）赦免權(quán)；（六）效忠儀式；（七）鑄幣權(quán)；（八）度量衡的規(guī)制；（九）設(shè)定直接和間接稅的權(quán)力［2］186-187。如果以《基本法》下中央對(duì)香港的權(quán)力劃分對(duì)照博丹所開(kāi)列的主權(quán)權(quán)力清單，可以發(fā)現(xiàn)在法律規(guī)范意義上中央政府擁有以上的所有權(quán)力，是名副其實(shí)的主權(quán)者，但是這些權(quán)力統(tǒng)統(tǒng)通過(guò)《基本法》授予了香港特區(qū)，所以，中央政府事實(shí)上得以行使的主權(quán)權(quán)力并不能完全覆蓋博丹所列舉的主權(quán)權(quán)力。

中央政府首先擁有的是立法權(quán)，但是中央政府的立法權(quán)僅限于對(duì)香港《基本法》的制定、解釋和修改，而根據(jù)《基本法》第十七條，日常立法權(quán)歸于香港立法會(huì)，除非與《基本法》抵觸，立法會(huì)在被授予的自治權(quán)內(nèi)自行立法；并且根據(jù)《基本法》第八條，香港原有法律除非與《基本法》相抵觸或經(jīng)香港特區(qū)的立法機(jī)關(guān)做出修改外，均可予以保留。換言之，中央政府只有在關(guān)于《基本法》制定、解釋和修改這樣的頂層制度設(shè)計(jì)方面才有立法權(quán)，而治理香港的具體法律則在自治權(quán)范圍內(nèi)授權(quán)給香港立法會(huì)。因此，中央政府并不能通過(guò)全國(guó)人大日常立法或者國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的方式治理香港，并且由于香港終審法院擁有終審權(quán)，最高人民法院也無(wú)法借助司法程序處理香港事務(wù)。所以，在法律層面上只能以“人大釋法”的方式處理一些有關(guān)《基本法》的爭(zhēng)議性問(wèn)題，通過(guò)具有普遍約束力的解釋意見(jiàn)治理香港，但是基于尊重“一國(guó)兩制”及香港“高度自治”的現(xiàn)實(shí)考量，全國(guó)人大常委會(huì)極少使用解釋權(quán)解釋《基本法》。自香港回歸以來(lái)只進(jìn)行過(guò)五次人大釋法，最近一次是在2016年11月7日，針對(duì)香港立法會(huì)“港獨(dú)”議員宣誓對(duì)《基本法》第一百零四條進(jìn)行的解釋。

其次，中央政府在香港派駐解放軍，這除了如鄧小平所言是宣示主權(quán)的體現(xiàn)外［1］75，在法律意義上則是執(zhí)行《基本法》第十四條有關(guān)香港特區(qū)防務(wù)權(quán)的規(guī)定。防務(wù)權(quán)實(shí)質(zhì)上是附屬于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)中的一項(xiàng)權(quán)力，即主權(quán)者有權(quán)在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或者緊急狀態(tài)下進(jìn)行政治決斷以維護(hù)國(guó)家安全［4］。駐港部隊(duì)在港權(quán)力僅限于執(zhí)行防務(wù)權(quán)與必要時(shí)的“協(xié)助維持治安和救助災(zāi)害”，并且后者需要特區(qū)政府向中央政府請(qǐng)求方可實(shí)現(xiàn)。因?yàn)椋v港部隊(duì)的權(quán)力受《基本法》第十四條第三款以及特別法《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)駐軍法》的限制，即駐港部隊(duì)不得干預(yù)香港特別行政區(qū)的地方事務(wù)。所以，在社會(huì)處于和平狀態(tài)下，駐港部隊(duì)僅僅是作為“主權(quán)在我”的象征，即使發(fā)生“旺角暴亂”這樣的群體性暴力事件，駐港部隊(duì)仍然不會(huì)出動(dòng)，因?yàn)檫@是《基本法》第十二條第二款規(guī)定的由港府負(fù)責(zé)的社會(huì)治安事件。因此，由于受《基本法》與《駐軍法》約束，實(shí)際上中央政府在香港駐軍的主權(quán)象征意味多于主權(quán)行使。

第三，中央政府享有外交權(quán)力，《基本法》第十三條規(guī)定中央政府負(fù)責(zé)與管理香港有關(guān)的外交事務(wù)，但是在本條第三款中同時(shí)規(guī)定了中央授權(quán)香港依照本法自行處理有關(guān)的對(duì)外事務(wù)?！痘痉ā返谄哒略敿?xì)規(guī)定了香港特別行政區(qū)在外交事務(wù)中的具體范圍，香港特別行政區(qū)可以以“中國(guó)香港”的名義參與非政治性的對(duì)外交往事務(wù)，也就是說(shuō)，中央政府擁有的只是政治性的外交事務(wù)權(quán)力，而香港則獲得了非常大的對(duì)外交往權(quán)力，至少相對(duì)于內(nèi)地的省、直轄市、自治區(qū)這樣的同級(jí)地方單位而言，這種外交權(quán)力大大高于其他同級(jí)地方政權(quán)，相當(dāng)于“半主權(quán)”的政治實(shí)體享有的權(quán)利。這就是為什么在一些國(guó)際場(chǎng)合常?？梢钥吹揭浴爸袊?guó)香港”名義參與國(guó)際事務(wù)的場(chǎng)景，而看不到“中國(guó)廣東”“中國(guó)北京”“中國(guó)西藏”等以中國(guó)大陸地方政權(quán)為名的交往活動(dòng)的原因所在。中央通過(guò)《基本法》授權(quán)香港高度的對(duì)外事務(wù)權(quán)力，這也從側(cè)面反映了香港的高度自治權(quán)。

第四，主權(quán)權(quán)力是人事任命權(quán)?！痘痉ā返谑鍡l規(guī)定中央政府享有任命特區(qū)行政長(zhǎng)官和行政機(jī)關(guān)的主要官員的權(quán)力。但是在《基本法》第四十五條則規(guī)定了“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央政府任命?！贝藯l款包含兩個(gè)法律程序，其一是通過(guò)地方的法律程序產(chǎn)生行政長(zhǎng)官，其二是經(jīng)過(guò)中央政府任命。換句話說(shuō)，行政長(zhǎng)官必須經(jīng)過(guò)兩層正當(dāng)性認(rèn)可方能產(chǎn)生：第一層是通過(guò)地方民主選舉或精英協(xié)商而產(chǎn)生的正當(dāng)性，第二層是主權(quán)者的代表即中央政府認(rèn)可的正當(dāng)性。那么，由此會(huì)產(chǎn)生一個(gè)疑問(wèn)，假如在香港通過(guò)選舉或協(xié)商產(chǎn)生的行政長(zhǎng)官不受中央政府認(rèn)可，中央政府拒絕任命，那么其中產(chǎn)生的行政權(quán)力真空的憲法危機(jī)應(yīng)該如何解決？陳端洪教授把這一現(xiàn)象稱為一國(guó)兩制內(nèi)的“二律背反”。陳教授認(rèn)為該問(wèn)題的解決方案是依靠《基本法》第四十五條第二款的提名委員會(huì)機(jī)制，并由此賦予了提委會(huì)民主正當(dāng)性［5］17。

以上四項(xiàng)是中央政府依據(jù)憲法和《基本法》所享有的主權(quán)權(quán)力，其他重要的主權(quán)權(quán)力，如財(cái)政稅收權(quán)、鑄幣權(quán)、終審權(quán)等則掌握在香港特區(qū)政府、立法會(huì)、法院的手中，而政治效忠在強(qiáng)世功教授看來(lái)則在回歸后處于真空狀態(tài)［6］。從以上論述可以初步得到一個(gè)結(jié)論，即中央政府不能通過(guò)諸如普通立法、政策、人事任免、財(cái)政稅收、終審判決等現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家通用的法律與人事兩方面治理手段直接治理香港，那么不免會(huì)產(chǎn)生疑問(wèn)：面對(duì)如此復(fù)雜的政治、法律局面，中央政府作為主權(quán)者的代表，究竟如何一方面真真切切地賦予香港高度自治權(quán)，另一方面又維護(hù)了主權(quán)防止香港通過(guò)任何形式分離出去呢？當(dāng)然，中國(guó)國(guó)家實(shí)力大大增強(qiáng)，通過(guò)國(guó)家權(quán)力牢牢控制香港是最簡(jiǎn)單、直接的辦法。但與此同時(shí)，僅僅依靠政治強(qiáng)力治理一個(gè)地方難以發(fā)揮地方的積極性，也容易產(chǎn)生治理困境。由于“山高皇帝遠(yuǎn)”，中央政府官員難以全面了解每一個(gè)地方面臨的問(wèn)題以及民情，在這樣的情況下難免出現(xiàn)決策失誤的情況。而“一國(guó)兩制”中“兩制”的意涵包含了中國(guó)政治精英的一種愿景，即設(shè)計(jì)一種與內(nèi)地社會(huì)主義制度有所區(qū)別的并且能夠高度自治的體制，在制度多元化方面不斷探索中國(guó)人理想的制度體制。但是如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)“兩制”的差異，忽略“一國(guó)”，完全把香港交由香港人自治，那么，在香港獨(dú)特的民情下很可能會(huì)被某些不法人士，甚至是港獨(dú)分子利用而做出損害香港和國(guó)家利益的行為①。

三、“愛(ài)國(guó)者治港”：基于行政長(zhǎng)官的“間接治理”

中央政府在無(wú)法直接通過(guò)法律也無(wú)法通過(guò)直接人事任免權(quán)治理香港的情況下，只能以一種特殊的“代理人制度”對(duì)香港進(jìn)行“間接治理”。這種間接治理模式在具體政治實(shí)踐中的表現(xiàn)就是“愛(ài)國(guó)者治港”。2014年中央政府發(fā)布了《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)（以下簡(jiǎn)稱《白皮書(shū)》），《白皮書(shū)》中強(qiáng)調(diào)了“愛(ài)國(guó)者治港”這一概念［7］。上文提到的博丹的主權(quán)者“權(quán)力清單”中，其中有一項(xiàng)就是“效忠儀式”，所謂效忠在現(xiàn)代政治理論中就是要求人民對(duì)主權(quán)者的效忠，在博丹的時(shí)代是效忠國(guó)王，因?yàn)樵诮^對(duì)主義王權(quán)下的國(guó)家，主權(quán)者即是國(guó)王。而在人民主權(quán)理論成為現(xiàn)代國(guó)家立國(guó)的基本原則的情況下②，僅僅要求人民效忠主權(quán)者是不準(zhǔn)確的，因?yàn)槿嗣癖旧砑词侵鳈?quán)者，所以，現(xiàn)代政治理論下的效忠則擴(kuò)展為效忠主權(quán)者的“符號(hào)”，即國(guó)家。國(guó)家是作為主權(quán)者的人民通過(guò)社會(huì)契約理論，按照人民主權(quán)原則建立起來(lái)的政治共同體，因此，效忠在這里的意義是保證政治共同體內(nèi)的每一個(gè)人都效忠這個(gè)保全個(gè)體的“利維坦”，防止共同體的解散而再次陷入“自然狀態(tài)”中［8］。所以，“愛(ài)國(guó)者治港”這一間接治理模式是要保證直接治理香港的港人認(rèn)同中國(guó)這一政治共同體，一方面維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全的國(guó)家利益，另一方面保持香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定。

體現(xiàn)“愛(ài)國(guó)者治港”效忠儀式的是《基本法》第一百零四條規(guī)定的宣誓效忠制度：“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官、主要官員、行政會(huì)議成員、立法會(huì)議員、各級(jí)法院法官和其他司法人員在就職時(shí)必須依法宣誓擁護(hù)中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法，效忠中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)”，但是可以從該條款看到，“中國(guó)”這一擁護(hù)效忠的對(duì)象缺位了。無(wú)論是效忠香港《基本法》還是效忠香港特區(qū)，這里的效忠對(duì)象都是“香港”——構(gòu)成香港特區(qū)的憲制性文件和香港本身，這一條款并沒(méi)有體現(xiàn)從政者效忠國(guó)家的基本政治倫理。因此，中央政府才會(huì)在香港回歸17周年前夕發(fā)布《白皮書(shū)》，并在《白皮書(shū)》中強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以愛(ài)國(guó)者為主體的‘港人治港’”，其中，更是把“對(duì)國(guó)家效忠是從政者必須遵循的基本政治倫理”作為該部分的核心立場(chǎng)。中央政府以主權(quán)者代表的身份，以《白皮書(shū)》的方式對(duì)從政者的政治立場(chǎng)作了要求，即要求從政者不僅需要擁護(hù)《基本法》和效忠香港特區(qū)，而且還需要對(duì)國(guó)家效忠。但是發(fā)現(xiàn)，《白皮書(shū)》是中央政府對(duì)過(guò)去在香港實(shí)施“一國(guó)兩制”的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，中央政府只不過(guò)借此機(jī)會(huì)闡明中央政府對(duì)于“一國(guó)兩制”的理解與立場(chǎng)，以此把握關(guān)于“一國(guó)兩制”的話語(yǔ)主動(dòng)權(quán)。因此《白皮書(shū)》并沒(méi)有法律效力，不能以此規(guī)范香港從政人員的政治立場(chǎng)，更何況“愛(ài)國(guó)”只是公民的情感，而情感是不能以客觀標(biāo)準(zhǔn)量化，所以，《白皮書(shū)》更多是工作總結(jié)和政策理解，而不是規(guī)范性文件。2016年11月，由于發(fā)生了香港立法會(huì)議員宣誓事件，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《基本法》第一百零四條進(jìn)行解釋，將該條規(guī)定的“擁護(hù)中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法，效忠中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)”作為“該條規(guī)定的宣誓必須包含的法定內(nèi)容，也是參選或者出任該條所列公職的法定要求和條件?！辈⑶乙?guī)定“宣誓人作虛假宣誓或者在宣誓之后從事違反誓言行為的，依法承擔(dān)法律責(zé)任?！边@一法律解釋雖然能阻絕違反誓言的重要公職人員進(jìn)入國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，但是這一解釋仍然無(wú)法使香港的重要公職人員對(duì)國(guó)家效忠。

從有效治理的角度來(lái)看，中央的期望是愛(ài)國(guó)愛(ài)港人士掌握香港的政權(quán)，包括行政、立法、司法三個(gè)分支的政治權(quán)力。但是上文已經(jīng)指出，中央在這三個(gè)分支的控制權(quán)僅僅存在于對(duì)行政長(zhǎng)官的任命權(quán)上，這種任命權(quán)在中央認(rèn)可的行政長(zhǎng)官人選中是形式意義的。如果由中央不滿意的人士擔(dān)任行政長(zhǎng)官，這種任命權(quán)則是實(shí)質(zhì)性的，即中央可以通過(guò)拒絕任命的程序性手段而使行政分支“群龍無(wú)首”，使得香港陷入沒(méi)有政府首腦的憲法危機(jī)中，這種情況無(wú)論是對(duì)于中央政府還是香港人民而言，都是最壞的選擇。

為了避免這一政治局面發(fā)生，《基本法》在第四十五條第二款中規(guī)定了行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法，即行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生由香港實(shí)際情況和以循序漸進(jìn)的原則規(guī)定，最終目的則是由一個(gè)“有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生”行政長(zhǎng)官。并且《基本法》通過(guò)附件的形式詳細(xì)規(guī)定了香港行政長(zhǎng)官的程序。總結(jié)起來(lái)就是2007年以前的行政長(zhǎng)官產(chǎn)生（除第一屆外）由選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生，而2007年以后如果需要修改選舉委員會(huì)的行政長(zhǎng)官產(chǎn)生程序，則需要經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)，行政長(zhǎng)官同意，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。前者實(shí)際上是“過(guò)渡階段”的行政長(zhǎng)官產(chǎn)生方式，而后者是第四十五條第二款規(guī)定的普選行政長(zhǎng)官的制度變更程序。通過(guò)選舉委員會(huì)制度選舉行政長(zhǎng)官，一方面通過(guò)選舉委員會(huì)產(chǎn)生行政長(zhǎng)官有利于整合中央的意見(jiàn)和香港選舉委員會(huì)代表的意見(jiàn)，由此產(chǎn)生的行政長(zhǎng)官易受中央認(rèn)可；但是另一方面，這種選舉方式容易被質(zhì)疑為“小圈子選舉”，因?yàn)樵摮绦蜻x舉行政長(zhǎng)官缺乏民主正當(dāng)性。所以2007年以后香港各界要求普選的聲音越來(lái)越大，中央政府也于2014年8月31日作了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選問(wèn)題和2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），全國(guó)人大常委會(huì)決定從2017年開(kāi)始，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官選舉可以實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法，但是該方案被香港立法會(huì)議員否決③，由此產(chǎn)生的結(jié)果就是2017年行政長(zhǎng)官選舉依舊沿用選舉委員會(huì)選舉的方式?！稕Q定》中規(guī)定依照《基本法》使用提名委員會(huì)的制度產(chǎn)生行政長(zhǎng)官候選人，此處的提委會(huì)制度實(shí)際上充當(dāng)了中央政府任命權(quán)和香港地方產(chǎn)生行政長(zhǎng)官之間的“潤(rùn)滑劑”［6］22。因?yàn)樘嵛瘯?huì)的存在使得香港社會(huì)各界和中央政府能夠在提名行政長(zhǎng)官候選人階段充分磋商，就候選人的產(chǎn)生達(dá)成共識(shí)，選擇中央既滿意又受到具有廣泛代表性提名委員會(huì)認(rèn)可的行政長(zhǎng)官人選，并且在普選的過(guò)程中由香港市民選舉出更能代表他們利益的行政長(zhǎng)官，完成民主正當(dāng)性程序的認(rèn)可，最終產(chǎn)生中央政府與香港市民均滿意的行政長(zhǎng)官。這樣一來(lái)，行政長(zhǎng)官一方面能夠有效地與中央政府溝通，獲得有利國(guó)家發(fā)展也有利于香港的政策支持；另一方面也可以更有效地向全體香港市民施行相關(guān)政策，總體上保持香港繁榮穩(wěn)定。

就行政長(zhǎng)官產(chǎn)生而言，選舉委員會(huì)和提名委員會(huì)都能很好地保證行政長(zhǎng)官在“愛(ài)國(guó)愛(ài)港”這一政治倫理方面與中央政府保持共同一致。所以，中央政府通過(guò)行政長(zhǎng)官進(jìn)行間接治理是目前在“一國(guó)兩制”體制下較為可行的方式。事實(shí)上中央政府也是采取這樣的方式治理香港，自1997年香港以來(lái)，中央政府都在行政長(zhǎng)官這一位置上保證由愛(ài)國(guó)者擔(dān)任，無(wú)論是董建華、曾蔭權(quán)還是梁振英，無(wú)不例外地在“愛(ài)國(guó)愛(ài)港，維護(hù)國(guó)家主權(quán)，保持香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定”這一政治前提中都能與中央政府保持一致意見(jiàn)。

在此條件下，中央政府能夠有效地通過(guò)“代理人”行政長(zhǎng)官間接地治理香港。值得說(shuō)明的是，此處中央政府的“間接治理”并非是如拉線木偶一般控制著行政長(zhǎng)官、以一種發(fā)號(hào)施令的方式治理香港，否則，行政長(zhǎng)官就成了中央政府的傳話筒，這種治理模式就變成直接治理了。這里所說(shuō)的間接治理，更多的是在保證行政長(zhǎng)官與中央政府同心同德的前提下，行政長(zhǎng)官在其自治權(quán)限內(nèi)治理香港，以保證香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)“港人治港，高度自治”。這種治理模式并沒(méi)有任何官方文件作過(guò)明確的描述與定義，更多的是在香港回歸十九年來(lái)中央政府在治理香港的過(guò)程不斷磨合產(chǎn)生的憲法性慣例。

四、“間接治理”模式的弊端與展望

作為保障香港在中央政府控制內(nèi)實(shí)行高度自治的手段，間接治理模式從一開(kāi)始就顯現(xiàn)出來(lái)矛盾。在“一國(guó)兩制”的體制下，中央政府在收回香港時(shí)做出了保持香港的繁榮和穩(wěn)定的承諾［1］72-76，這一承諾涵蓋了中央政府需要對(duì)香港的繁榮和穩(wěn)定承擔(dān)政治上以及道義上的責(zé)任，即中央要避免甚至解決任何破壞香港繁榮、穩(wěn)定的不良因素。但是，中央政府實(shí)際掌握的主權(quán)權(quán)力十分稀少，根本無(wú)法通過(guò)大量使用常規(guī)的治理手段治理香港，在這種情形下，中央的政治責(zé)任與政治權(quán)力十分不匹配。為了遵守并實(shí)現(xiàn)諾言，中央政府只能不斷通過(guò)加強(qiáng)對(duì)代理人行政長(zhǎng)官的控制來(lái)施行政策，以確保中央全國(guó)一盤(pán)棋的政策能夠?qū)ο愀郛a(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，把香港納入到國(guó)家建設(shè)、政治整合和有效治理的范圍中，這樣一來(lái)，勢(shì)必會(huì)使反對(duì)派人士逐漸不滿。因?yàn)樾姓L(zhǎng)官在自治權(quán)范圍內(nèi)行使的權(quán)力中含有太多被反對(duì)派人士認(rèn)為是“中央意志”的內(nèi)容，反對(duì)派會(huì)以“違反高度自治”的說(shuō)辭阻礙行政長(zhǎng)官施政。但是，如果僅僅是簡(jiǎn)單依附于“高度自治”的政治修辭，而放任香港不管不顧，那么，香港恐怕難以處理一些超過(guò)香港地區(qū)能力的事件，例如1997年的金融危機(jī)以及2003年“非典”及其后的經(jīng)濟(jì)低迷。這里并不是說(shuō)中央政府要主動(dòng)介入香港事務(wù)，而是要在“一國(guó)”和“兩制”中找到平衡點(diǎn)，通過(guò)行政長(zhǎng)官治理的間接治理模式，實(shí)際上是調(diào)控國(guó)家權(quán)力和香港自治權(quán)的杠桿，如果香港的自治權(quán)危害國(guó)家主權(quán)與安全，那么國(guó)家權(quán)力就會(huì)透過(guò)行政長(zhǎng)官加強(qiáng)對(duì)香港的干預(yù)，反之，國(guó)家權(quán)力則能夠在香港社會(huì)中隱退，不到必要時(shí)刻就不用出場(chǎng)。

透過(guò)行政長(zhǎng)官的間接治理模式，作為主權(quán)者代表的中央政府得以成功地維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，并且通過(guò)行政長(zhǎng)官這一政治渠道保持對(duì)香港的政治控制力，避免使香港變成一個(gè)事實(shí)上的“半主權(quán)”政治實(shí)體。另外，這種方式也保證了香港市民的自治權(quán)利，實(shí)現(xiàn)“港人治港，高度自治”。但是這種治理模式是在香港特殊的民情和歷史條件雙重制約下產(chǎn)生的，無(wú)論在單一制國(guó)家還是在聯(lián)邦制國(guó)家都無(wú)法找到類似的模式。強(qiáng)世功教授把“一國(guó)兩制”下的中國(guó)稱為混合郡縣制和分封制的 Country，以區(qū)別主權(quán)國(guó)家 State［3］177-236。這種治理模式形成、發(fā)展與成熟在中國(guó)人探索理想政治秩序中固然是有益經(jīng)驗(yàn)，但是也要清醒地認(rèn)識(shí)到，間接治理模式產(chǎn)生的條件是中央政府的主權(quán)權(quán)力無(wú)法伸入到香港社會(huì)、直接施加在香港公民個(gè)體之上，這才需要通過(guò)代理人治理香港。這種情況實(shí)際上就是國(guó)家權(quán)力的觸角僅僅伸到香港特區(qū)政府這一層面就戛然而止，再要往里伸只能通過(guò)香港政府下的行政長(zhǎng)官。而行政長(zhǎng)官之所以能夠?qū)ο愀酃袷┘訖?quán)力，其正當(dāng)性和合法性基礎(chǔ)是《基本法》，所以國(guó)家權(quán)力與香港公民之間其實(shí)隔著一層香港政府④，這種情況下，國(guó)家權(quán)力更多是建立在香港特別行政區(qū)的基礎(chǔ)之上，而不是香港公民。

所以不難發(fā)現(xiàn)，為什么香港在民主化的進(jìn)程中會(huì)產(chǎn)生離心力，而且有愈演愈烈的傾向，原因就在于香港人的政治生活僅到了香港特區(qū)這一層面就已經(jīng)停止。雖然香港有全國(guó)人大代表和政協(xié)委員參與國(guó)家的建設(shè)和管理，但是在涉及自身生活的諸多利益時(shí)，實(shí)際上都是由香港政府的行為來(lái)實(shí)現(xiàn)的，例如香港市民通過(guò)游行示威要求政府撤回二十三條立法就是典型例子。當(dāng)國(guó)家政治權(quán)力無(wú)法直接影響香港公民個(gè)體的同時(shí)，公民也無(wú)法直接參與國(guó)家的建設(shè)，在理論上香港公民可以不承擔(dān)內(nèi)地居民依據(jù)憲法應(yīng)盡的義務(wù)［9］，由此產(chǎn)生的“特權(quán)”實(shí)際上使內(nèi)地居民與香港居民離心離德，納稅與服兵役就是典型例證。香港市民無(wú)須向國(guó)家繳納稅款，因此，無(wú)法通過(guò)納稅的渠道實(shí)現(xiàn)自己在憲法中的權(quán)利⑤并參與國(guó)家的建設(shè)；在服兵役方面，《基本法》附件三“在香港特別行政區(qū)實(shí)施的全國(guó)性法律”并沒(méi)有把《中華人民共和國(guó)兵役法》納入在內(nèi)，所以香港居民并無(wú)參加解放軍的權(quán)利和義務(wù)。因此，香港市民在參與香港的政治生活和遠(yuǎn)離國(guó)家的政治生活兩方面的作用下，不斷培養(yǎng)起香港人的自我認(rèn)同，逐漸形成對(duì)于國(guó)家的離心力。

由此產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境就是，相當(dāng)一部分香港人尋求推動(dòng)“香港獨(dú)立”，以“本土化意識(shí)”解構(gòu)國(guó)家和民族的正當(dāng)性，徹底打碎《基本法》下的政治秩序，這種激進(jìn)的現(xiàn)象對(duì)于中央政府的治理以及香港的繁榮穩(wěn)定并不是好消息。因此，在目前的政治、法律環(huán)境下，治理香港要十分注意增強(qiáng)香港市民對(duì)于國(guó)家、人民的認(rèn)同感，讓香港人在親身參與國(guó)家的建設(shè)中產(chǎn)生與內(nèi)地人和國(guó)家形成緊密聯(lián)系，這種聯(lián)系不僅僅是物質(zhì)上的，更是精神上的。因?yàn)橹挥写蚱葡愀酃衽c國(guó)家、人民之間的藩籬，彌合香港人與內(nèi)地人之間精神上、文明上因長(zhǎng)時(shí)間分開(kāi)而裂開(kāi)的傷口，使香港同胞作為“我們?nèi)嗣瘛钡囊粏T進(jìn)入國(guó)家政治生活，參與國(guó)家建設(shè)，這才是真正實(shí)現(xiàn)了政治共同體的建構(gòu)和整合。也只有這樣，中央政府通過(guò)行政長(zhǎng)官的“間接治理”施行的國(guó)家權(quán)力才可能從香港社會(huì)中逐步退隱，在全新的環(huán)境下讓內(nèi)地人與香港人一道在“一國(guó)兩制”的體制下不斷探索出一套適合未來(lái)中國(guó)人生活的政治秩序。

注釋：

①這并不是危言聳聽(tīng)，鄧小平在八十年代就已預(yù)測(cè)過(guò)香港回歸后將會(huì)產(chǎn)生的政治風(fēng)險(xiǎn)，見(jiàn)《鄧小平文選》（第三卷），由北京人民出版社1993年出版；另，自從2014年的“占領(lǐng)中環(huán)”運(yùn)動(dòng)后，所謂的“本土派”力量不斷壯大，在2016年大年初一還策劃實(shí)施了駭人聽(tīng)聞的“旺角暴亂”，并且在暴亂后不久，本土派人士梁天琦在立法會(huì)新界東補(bǔ)選中獲得66524票，在7位參選人數(shù)中排名第三，有媒體稱之為“高票落敗”。參見(jiàn)《香港立法會(huì)新界東補(bǔ)選：泛民楊岳橋險(xiǎn)勝本土派梁天琦高票落敗》（觀察者網(wǎng)，發(fā)表日期：2016年2月29日），這不由得我們不對(duì)本土派勢(shì)力及其“港獨(dú)”訴求保持疑慮。

②在中國(guó)，人民主權(quán)原則的宣示體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)憲法》第二條：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！?/p>

③2015年6月18日香港立法會(huì)就由政制及內(nèi)地事務(wù)局局長(zhǎng)提出的動(dòng)議《就香港特別行政局行政長(zhǎng)官產(chǎn)生提出的議案》進(jìn)行表決，投票結(jié)果是8票贊成，28票反對(duì)，0票棄權(quán)的結(jié)果否決了該議案.詳見(jiàn)香港立法會(huì)于其網(wǎng)站刊登的會(huì)議表決記錄：http://www.legco.gov.hk/yr14-15/chinese/counmtg/voting/v20150617.pdf（訪問(wèn)日期2016年3月30日）.

④此處使用“香港政府”的概念是為了突出實(shí)際影響香港市民生活的是包括行政、立法、司法在內(nèi)的香港政府，而不僅僅是行政長(zhǎng)官。

⑤法律權(quán)利的實(shí)現(xiàn)實(shí)際上需要成本，而支付成本的費(fèi)用實(shí)際上來(lái)自公民繳納的稅款。詳見(jiàn)斯蒂芬·霍爾姆斯，凱斯·R·桑斯坦《權(quán)利的成本——為什么自由依賴于稅》一書(shū)，由北京大學(xué)出版社2004年出版，第1-16頁(yè)。

［1］鄧小平.鄧小平文選：第三卷［M］.北京：人民出版社，1993.

［2］陳端洪.主權(quán)政治與政治主權(quán)：香港基本法對(duì)主權(quán)理論的應(yīng)用與突破［M］∥陳端洪.憲治與主權(quán).北京：法律出版社，2007：165-185.

［3］強(qiáng)世功.主權(quán)：王道與霸道之間［M］∥強(qiáng)世功.中國(guó)香港.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2014.

［4］卡爾·施米特.政治的神學(xué)：主權(quán)學(xué)說(shuō)四論［M］∥卡爾·施米特.政治的概念.李宗坤，譯.上海：上海人民出版社，2004：37-38.

［5］陳端洪.論香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官提名委員會(huì)的合理性與民主正當(dāng)性［J］.港澳研究，2014（2）：12-23.

［6］強(qiáng)世功.全面管治權(quán)與治港者的文化戰(zhàn)爭(zhēng)［EB/OL］.［2016-03-15］.http://www.guancha.cn/jiang-shi-gong/2014_06_16_238066.shtml

［7］國(guó)務(wù)院新聞辦公室.“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐［M］.北京：人民出版社，2014：35-16.

［8］霍布斯.利維坦［M］.黎思復(fù)，黎廷弼，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1985：128-142.

［9］王振民.“一國(guó)兩制”的法律化和特別行政區(qū)建置的設(shè)立［M］∥王振民.中央與特別行政區(qū)關(guān)系——一種法治結(jié)構(gòu)的解析.北京：清華大學(xué)出版社，2002：91-92.