◇徐彩霞

一、基本概念

1.財(cái)政分權(quán)

世界上大部分國(guó)家都采用財(cái)政分權(quán)的方式來(lái)處理中央政府和地方政府的關(guān)系，我國(guó)也不例外，要想弄清楚我國(guó)財(cái)政分權(quán)下地方政府的行為需要在弄清財(cái)政分權(quán)概念的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析，財(cái)政分權(quán)一個(gè)普遍的定義是指中央政府和地方政府進(jìn)行稅收權(quán)利的劃分，劃分之后地方政府具有一定的稅收自主權(quán)，并可以自主決策預(yù)算規(guī)模，積極參與社會(huì)管理的同時(shí)要承擔(dān)一定范圍的支出責(zé)任。

我國(guó)的財(cái)政分權(quán)進(jìn)程以改革開(kāi)放為節(jié)點(diǎn)分為兩個(gè)大的階段，改革開(kāi)放之前高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛了財(cái)政分權(quán)的進(jìn)程，這個(gè)階段雖說(shuō)有兩次分權(quán)的嘗試但實(shí)際上并沒(méi)有賦予地方政府自主權(quán)，因此并不能算作真正的財(cái)政分權(quán)。改革開(kāi)放之后引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以1994年的分稅制改革為節(jié)點(diǎn)劃分為前后兩個(gè)時(shí)期。第一個(gè)時(shí)期為從1980到1993年，這個(gè)時(shí)期的主要特點(diǎn)是取代了過(guò)去的中央高度集權(quán)，各級(jí)政府自求平衡，分級(jí)包干。第二個(gè)時(shí)期是具有高度集權(quán)特色的分稅制改革，時(shí)間從1994年延續(xù)至今，這次改革的主要目的是為了使中央政府在財(cái)政收入分配中占據(jù)有利地位。根據(jù)稅收收入歸屬的不同分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅三個(gè)稅種，為此稅收的征管體系也調(diào)整為國(guó)稅和地稅兩套。1994年的分稅制改革提高了中央政府的財(cái)政收入，減弱了原來(lái)包干制下中央政府對(duì)地方政府的依賴，加強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力。

2.地方政府投資

地方政府投資總的來(lái)說(shuō)分為經(jīng)濟(jì)性投資和非經(jīng)濟(jì)性投資兩種，針對(duì)不同的性質(zhì)，政府有不同的投資傾向，總的來(lái)說(shuō)地方政府投資是指政府發(fā)揮其職能部門(mén)的作用向社會(huì)公眾提供所需的公共物品，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)地方政府的經(jīng)濟(jì)職能。經(jīng)濟(jì)性投資主要包括具有基礎(chǔ)性和競(jìng)爭(zhēng)性的交通、能源、通訊等項(xiàng)目。非經(jīng)濟(jì)性投資是指包括福利、醫(yī)療、教育、環(huán)境等方面的公共投資，具有公益性的特點(diǎn)。

二、財(cái)政分權(quán)背景下地方政府投資存在的問(wèn)題

財(cái)政分權(quán)雖然給了地方一定的投資決策權(quán)，在一定的程度上也促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但由于財(cái)政分權(quán)的存在，很多地方政府的投資行為并不是全部積極正向的，在財(cái)政分權(quán)體制下，政府的投資行為也存在一些問(wèn)題，本文在大量閱讀文獻(xiàn)的前提下對(duì)財(cái)政分權(quán)背景下地方政府投資存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析總結(jié)。

1.財(cái)政分權(quán)體制下，降低了地方政府投資效率

在現(xiàn)行體制下，經(jīng)過(guò)分稅制改革后出現(xiàn)了績(jī)效考核、轉(zhuǎn)移支付等制度，這就使得地方政府的投資行為具有傾向性，往往投向固定的領(lǐng)域，這會(huì)大大降低了經(jīng)濟(jì)投資效率。中國(guó)的財(cái)稅體制體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)、政治集權(quán)、市場(chǎng)化程度不夠高、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配，影響了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)展迅速，公共治理與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往跟不上，表明地方經(jīng)濟(jì)性投資與非經(jīng)濟(jì)性投資并未全面發(fā)展。

另一個(gè)方面，地方保護(hù)主義的存在會(huì)阻礙資源的流動(dòng)，財(cái)政分權(quán)的存在又加劇了地區(qū)的不平衡，這兩者綜合作用下，會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且，我們?cè)谶M(jìn)行社會(huì)公共物品投資建設(shè)過(guò)程中，由于投資本身存在經(jīng)濟(jì)外部性和經(jīng)濟(jì)集聚的特點(diǎn)，這會(huì)讓其成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙，大大降低我國(guó)社會(huì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)效率，還會(huì)出現(xiàn)財(cái)政分配不均衡問(wèn)題，導(dǎo)致中央與地方的矛盾，降低地方政府投資效率，減緩社會(huì)資本積累和居民收入增長(zhǎng)。

2.財(cái)政分權(quán)下地方政府投資擴(kuò)張會(huì)引發(fā)通貨膨脹

以往的研究結(jié)果表明，地方政府投資是我國(guó)通貨膨脹形成的一個(gè)主要因素，原因在于地方政府投資會(huì)通過(guò)乘數(shù)效應(yīng)拉動(dòng)社會(huì)需求。通過(guò)財(cái)稅體制改革，分稅制的大力推行的同時(shí)，地方政府往往為了政績(jī)，在短時(shí)間內(nèi)搞出經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的形象,他們的投資決策往往超出了中央政府的期望，投資量也大大超過(guò)國(guó)家宏觀計(jì)劃。更有甚者，一些省市的地方政府之間會(huì)進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，盲目攀比，面子工程不斷，政績(jī)工程一大堆，巨額的資金投入在一定程度上也助長(zhǎng)了通貨膨脹的發(fā)生。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，投資效應(yīng)的產(chǎn)生需要真實(shí)的需求，否則將會(huì)產(chǎn)生一系列經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。如果沒(méi)有資金的支持，地方政府的投資沖動(dòng)難以轉(zhuǎn)換為真實(shí)的投資需求?，F(xiàn)實(shí)中很多地方政府存在入不敷出的局面，所以要獲得投資資金，地方政府會(huì)向銀行借貸，造成的結(jié)果是導(dǎo)致了商業(yè)銀行信貸的快速膨脹，從而使得貨幣供應(yīng)快速增加。大量歷史事實(shí)也證明，在中央銀行歷次貨幣供應(yīng)的“超常增長(zhǎng)”中，各級(jí)地方政府扮演了重要角色，而貨幣供應(yīng)的“超常增長(zhǎng)”很有可能引發(fā)通貨膨脹。

3.財(cái)政分權(quán)使政府過(guò)于偏重第二產(chǎn)業(yè)，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

我國(guó)進(jìn)行財(cái)政分權(quán)的初始出發(fā)點(diǎn)是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)能夠更好地提高社會(huì)公眾的福利。之所以進(jìn)行財(cái)政分權(quán)很大一部分原因是地方政府相對(duì)于中央政府會(huì)更貼近公眾，更了解當(dāng)?shù)鼐用竦默F(xiàn)實(shí)需求，從而會(huì)提高公共物品的提供效率。

中國(guó)政府當(dāng)年推行的分稅制改革是十分有效的，地方政府獲得投資審批權(quán)會(huì)直接進(jìn)行投資，張宏霞（2010）等研究中表明在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，由于財(cái)政分權(quán)制度的存在，我們中央政府減少了對(duì)地方投資的干預(yù)，逐步推行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。在財(cái)政分權(quán)制度以及分稅制改革背景下，地方政府投資往往偏好于成效快，收益迅速的項(xiàng)目，而忽視那些雖不能短期帶來(lái)所謂的政績(jī)但是后期會(huì)造福居民的民生方面的投資，傅勇等的研究結(jié)果也表明，財(cái)政分權(quán)體制下，地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的明顯扭曲，且這種扭曲甚至還有持續(xù)加劇的趨勢(shì)，這些行為有力地推動(dòng)了第二產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)，但是對(duì)服務(wù)業(yè)發(fā)展的投入則相對(duì)較小，這不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

三、針對(duì)現(xiàn)行問(wèn)題提出政策建議

1.改革政績(jī)考核體系，建立健全地方政府的考評(píng)機(jī)制

在世界范圍內(nèi)，同樣是實(shí)行財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)體，我們國(guó)家與世界上其他地區(qū)比較，顯得投資過(guò)于高漲，而民生支出卻不夠投入，改善民生工作并不能使公眾滿意。一個(gè)很重要的原因就是我們以前的發(fā)展考核指標(biāo)長(zhǎng)期以GDP為中心，所以吸引外商投資、上繳稅收方面政府下了很大功夫。因此，想要改善中國(guó)投資環(huán)境，營(yíng)造良好的投資聲譽(yù)，最關(guān)鍵的是:堅(jiān)決徹底改變中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核指標(biāo)，不能只看GDP考核，改變中國(guó)財(cái)稅分權(quán)的激勵(lì)政策。在現(xiàn)行的考核體系下，政府只關(guān)心政績(jī)是否達(dá)標(biāo)，對(duì)考核其他的方面并不關(guān)心，如環(huán)境污染問(wèn)題治理投入不足和義務(wù)教育投入不足。在傳統(tǒng)的核算中可以適當(dāng)增加環(huán)境指標(biāo)、社會(huì)運(yùn)行成本指標(biāo)，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展所消耗的資源加以體現(xiàn)。只有中央政府GDP這根指揮棒發(fā)生改變，地方政府才有可能不再圍繞GDP進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，從而顧及環(huán)境等民生問(wèn)題，這種全面的指標(biāo)體系應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和民生兩個(gè)方面。

2.完善轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步加強(qiáng)懲治腐敗的力度和規(guī)范行政費(fèi)用支出

要完善轉(zhuǎn)移支付制度，就要處理好一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系。當(dāng)然，調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金在財(cái)政中的比例，并且通過(guò)借助中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控，加強(qiáng)政府引導(dǎo)，進(jìn)而充分發(fā)揮其在提高地方政府經(jīng)濟(jì)性投資效率方面的作用。此外，務(wù)必將一般性轉(zhuǎn)移支付的使用納入到常規(guī)化、規(guī)范化的方向上，當(dāng)然還要加快我國(guó)轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律法規(guī)制定工作，讓財(cái)政支出有法可依，不斷增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的透明性，提高財(cái)政部門(mén)運(yùn)行效率，讓財(cái)政支出有據(jù)可尋，資金用處得當(dāng)。比如，制定出臺(tái)《轉(zhuǎn)移支付法》，將轉(zhuǎn)移支付的基本方法與原則加以流程化、明確化，改變辦事模糊不清，政策搖擺不定的現(xiàn)象。

此外，還要進(jìn)一步加強(qiáng)反腐敗斗爭(zhēng)，堅(jiān)決制止三公經(jīng)費(fèi)混亂的行為，不斷的壓縮投資領(lǐng)域的權(quán)力尋租空間和減少投資中的資源浪費(fèi)、效率低下現(xiàn)象，這樣才能提高地方政府治理水平。眾所周知，不管是經(jīng)濟(jì)性投資領(lǐng)域還是非經(jīng)濟(jì)性投資領(lǐng)域，腐敗的存在導(dǎo)致政府效率低下，群眾意見(jiàn)越來(lái)越大，必定會(huì)導(dǎo)致公共資源的流失。目前，我國(guó)存在行政管理費(fèi)用的混亂支出，更存在經(jīng)濟(jì)性投資領(lǐng)域的權(quán)力尋租的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致的政府辦事拖沓、效率低下，推諉現(xiàn)象加重，都在一定程度上降低了地方政府的經(jīng)濟(jì)性投資效率。

3.妥善處理好地方政府投資對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響

目前，中國(guó)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍屬于較低水平，“三去一降一補(bǔ)”的政策也要繼續(xù)下去，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整將深刻改變我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，激發(fā)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，我們要妥善處理好地方政府投資，這對(duì)我們轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。

一方面，應(yīng)重新確定地方政府的經(jīng)濟(jì)職能。由于我們政府的基本經(jīng)濟(jì)職能是提供公共服務(wù)，并且保證社會(huì)穩(wěn)定，但是現(xiàn)階段，存在的突出問(wèn)題是各地方政府積極參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，過(guò)度干預(yù)社會(huì)運(yùn)行，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不夠成熟，政府投資過(guò)重，財(cái)政支出中用于民生的部分較少。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠迅速，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還不能起到支撐作用。所以，轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)以投資性支出向公共服務(wù)性支出的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變政府角色很重要。另一方面，強(qiáng)化地方政府投資對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)性。目前，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全，改革進(jìn)入深水區(qū)，地方政府的行為對(duì)改革成敗也有很大影響，政府能有效地引導(dǎo)社會(huì)資本和民間資本的流向，加快新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。讓政府的投資行為盡量退出競(jìng)爭(zhēng)性的生產(chǎn)領(lǐng)域，給民間資本一個(gè)發(fā)展的機(jī)會(huì)，大力培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加大科技創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

[1]牛海霞.地方政府投資效率與財(cái)政分權(quán)關(guān)系研究[J].商業(yè)時(shí)代，2014（07）.

[2]王立國(guó)，張洪偉.財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與地方政府經(jīng)濟(jì)性投資效率[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2013（06）.

[3]周光亮.財(cái)政分權(quán)、地方政府投資和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整——來(lái)自中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2012（01）.

[4]申亮.財(cái)政分權(quán)、轄區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與地方政府投資行為[J].財(cái)經(jīng)論叢，2011（04）.

[5]傅勇.財(cái)政分權(quán)、政府治理與非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給[J].經(jīng)濟(jì)研究，2010（08）.