◇馬柯夫 黃 素

我國于2015年建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，它包括了機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險這三大社會養(yǎng)老保險制度。2014年人社部和財政部頒布了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，2015年又頒布了《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，這些政策不僅明確地規(guī)定了地區(qū)之間基本養(yǎng)老保險關(guān)系可以實現(xiàn)空間轉(zhuǎn)移，而且確定了機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險三種制度之間能夠進(jìn)行制度轉(zhuǎn)續(xù)。但是，由于機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的參保是根據(jù)勞動關(guān)系確立的，所以當(dāng)參保人的勞動關(guān)系在固定勞動關(guān)系和非正規(guī)就業(yè)的流動勞動關(guān)系之間相互轉(zhuǎn)換時，無論在理論上還是在實踐上，都會出現(xiàn)新的制度轉(zhuǎn)續(xù)問題，關(guān)鍵是待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題?；攫B(yǎng)老保險待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題的存在，損害了流動就業(yè)人群的權(quán)益，不利于市場配置勞動力資源和人才流動，不利于建立全國統(tǒng)一的社會保險制度，不利于解決老齡化社會的老有所養(yǎng)問題，不利于城鄉(xiāng)一體發(fā)展，也不利于促進(jìn)社會公平。研究解決基本養(yǎng)老保險的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，能夠更好保障流動就業(yè)人群的權(quán)益；促進(jìn)人才流動，完善市場配置勞動力資源；健全全國統(tǒng)一的社會保險制度；解決老齡人口的老有所養(yǎng)問題；有利于社會養(yǎng)老保險自身的發(fā)展；有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；有利于促進(jìn)社會公平。

一、基本養(yǎng)老保險待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題研究綜述

我國對基本養(yǎng)老保險待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題研究始于下崗職工和非正規(guī)就業(yè)人員的五險轉(zhuǎn)續(xù)問題。2002年以來，隨著農(nóng)民工群體日益龐大和流動就業(yè)人口的增加，吸引了眾多學(xué)者對基本養(yǎng)老保險待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題和對策的研究，大體有三種思路。

第一種思路是通過建立制度實現(xiàn)待遇轉(zhuǎn)續(xù)。通過為勞動關(guān)系變動活躍群體建立專門養(yǎng)老保險制度，解決不同待遇水平的異地轉(zhuǎn)移問題，建立隨勞動關(guān)系轉(zhuǎn)移的個人賬戶和“過渡性養(yǎng)老金賬戶”制度（夏波光2005）。為流動就業(yè)群體建立專門養(yǎng)老保險制度，能夠有針對性地解決特定人群的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，但是因為分散匹配的各地不同的養(yǎng)老保險制度和基金平衡，也會帶來制度碎片化問題。

第二種思路是待遇的直接轉(zhuǎn)續(xù)，即通過設(shè)計直接轉(zhuǎn)續(xù)計算方法減少便攜性損失。從養(yǎng)老保險便攜性影響農(nóng)民工參保率出發(fā)，提出了分段計算的轉(zhuǎn)續(xù)方法（劉傳江2008）。分段計算理論上可以實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對等的轉(zhuǎn)續(xù)，但在省級統(tǒng)籌情況下，要實現(xiàn)分段轉(zhuǎn)續(xù)仍然會出現(xiàn)便攜性問題，如待遇和基金流動不一致和逆向選擇問題（劉昌平2012）。

第三種思路是通過全國統(tǒng)籌實現(xiàn)待遇轉(zhuǎn)續(xù)。大多數(shù)學(xué)者都主張通過完全的一支柱養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌來解決待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌雖然可以解決跨地區(qū)待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，但由于全體參保者并未參加同一制度，當(dāng)參保人的勞動關(guān)系在固定勞動關(guān)系和非正規(guī)就業(yè)流動勞動關(guān)系之間相互轉(zhuǎn)換時，跨制度待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題仍然存在。例如，從制度角度研究待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題將企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金合并為國民年金（薛惠元2014）。這一解決方案，它雖然合并了兩種不同養(yǎng)老保險制度建立全國統(tǒng)一的“零支柱”，看似解決了制度間的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，然而不同勞動關(guān)系勞動者的參保繳費金額和繳費方式?jīng)]有改變，固定勞動關(guān)系是企業(yè)和個人共繳，流動勞動關(guān)系仍然由財政補貼，因而這一方法僅僅把參保者的問題轉(zhuǎn)移給了養(yǎng)老保險經(jīng)營管理者，增加了養(yǎng)老保險的管理成本，同時也增加了勞動者放棄高繳費而以低繳費高補貼方式參與制度的可能性。

另外，還有從比較和法律的角度研究基本養(yǎng)老保險待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題的。其中，國際比較研究主要集中在中國與歐盟的養(yǎng)老保險待遇轉(zhuǎn)續(xù)比較研究、中國與美國的養(yǎng)老保險待遇比較研究。研究者認(rèn)為，歐盟養(yǎng)老保險制度以跨地區(qū)公平性為出發(fā)點，主要關(guān)注的是待遇的轉(zhuǎn)續(xù)方式，而不是從參保上改善待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，因而歐盟養(yǎng)老保險制度雖然為我國基本養(yǎng)老保險待遇跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)分段計算提供了參考方案，但是沒有解決跨制度待遇轉(zhuǎn)續(xù)公平問題。從法律角度的研究，主要是根據(jù)社會保險法從跨地區(qū)接續(xù)方式研究跨制度轉(zhuǎn)續(xù)問題，轉(zhuǎn)移保險關(guān)系、繳費年限累計計算問題等。

上述研究給我們進(jìn)一步研究基本養(yǎng)老保險待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題提供了有益的參考和啟發(fā)，但是由于基金不平衡和逆向選擇問題，按勞動關(guān)系參保的全國統(tǒng)籌待遇轉(zhuǎn)續(xù)不公平等問題依然存在，基本養(yǎng)老保險待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題需要進(jìn)一步深入研究。

二、現(xiàn)行根據(jù)勞動關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)基本養(yǎng)老保險待遇制度的缺陷

1.根據(jù)不同的勞動關(guān)系參與不同養(yǎng)老保險制度

以往對養(yǎng)老保險參保的人群分割有兩種錯誤的觀點。一種觀點認(rèn)為要根據(jù)戶口確定基本養(yǎng)老保險，另一種觀點主張根據(jù)職業(yè)參加基本養(yǎng)老保險。根據(jù)戶口參保不適應(yīng)當(dāng)前的城鄉(xiāng)一體化的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，參保人群的分類具有主觀性。根據(jù)職業(yè)參保導(dǎo)致利益群體固化和行業(yè)待遇分割，激化社會矛盾。我認(rèn)為，基本養(yǎng)老保險關(guān)系應(yīng)以勞動關(guān)系為基礎(chǔ)，并以勞動關(guān)系作為制度內(nèi)分界的依據(jù)，因為養(yǎng)老保險是工業(yè)化以后為解決其帶來的社會風(fēng)險而建立的制度。

一是對固定勞動關(guān)系的企業(yè)職工建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。國發(fā)〔2005〕38號文件將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人員覆蓋范圍確定為城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員。2010年頒布的社會保險法將無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員確定為可以參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險人員。無雇工個體工商戶和靈活就業(yè)人員自愿參保的相對靈活的制度設(shè)置，增加了制度柔性，有可能提高養(yǎng)老保險待遇水平。然而根據(jù)相互之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，參保者會發(fā)現(xiàn)，一旦無法獨立承擔(dān)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的全部繳費以達(dá)到15年的最低繳費年限，最終只能退出。

二是對無固定或者無雇主即流動勞動關(guān)系的城鄉(xiāng)居民建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。國發(fā)〔2014〕8號文件把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的覆蓋范圍確定為，年滿16周歲（不含在校學(xué)生），非國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員，及不屬于職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民，可以在戶籍地或暫住地參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。在實踐上，有些省份和地區(qū)也允許有能力付費的自雇勞動者或不勞動者參與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，然而自身不確定的就業(yè)狀況，以及制度要求的固定高額繳費，帶來了斷保和斷保之后的待遇轉(zhuǎn)續(xù)的問題。

三是對公務(wù)員和事業(yè)單位人員建立基本養(yǎng)老保險?；攫B(yǎng)老保險是參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險設(shè)計的養(yǎng)老保險項目。近年相關(guān)文件包括人社部規(guī)〔2017〕1號《人力資源社會保障部財政部關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》，人社廳〔2017〕7號《人力資源社會保障部辦公廳關(guān)于印發(fā)《機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)轉(zhuǎn)續(xù)經(jīng)辦規(guī)程（暫行）》的通知》，國發(fā)〔2015〕2號《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》。這類基本養(yǎng)老保險的參保人員相對固化，制度本身較為完善，但是具有一定的封閉性，如若合并城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險及企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險就會出現(xiàn)制度雙軌問題。

另外，2011年人社部發(fā)布的《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》規(guī)定，在我國依法獲得就業(yè)證件和居留證件，并在境內(nèi)合法就業(yè)的非中國國籍的人員應(yīng)當(dāng)參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。在中國境內(nèi)依法注冊或者登記的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等組織依法招用的外國人，應(yīng)當(dāng)依法參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險；與境外雇主訂立雇用合同后，被派遣到中國境內(nèi)注冊或者登記的分支機構(gòu)、代表機構(gòu)工作的外國人，應(yīng)當(dāng)依法參加職工基本養(yǎng)老保險。

表1 根據(jù)勞動關(guān)系參與基本養(yǎng)老保險項目對應(yīng)表

社會養(yǎng)老保險制度基于勞動關(guān)系將參保人員人為分割在三種待遇計發(fā)不相同的制度里。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金以個人和所在地工資水平、繳費年限為計算依據(jù)，由雇主等提供主要的繳費資金計入統(tǒng)籌賬戶，個人繳費比例較小都計入個人賬戶。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的參與者雖然服務(wù)于同一個經(jīng)濟(jì)社會，很多沒有固定勞動雇傭關(guān)系，難以規(guī)范化的向雇主或者勞動任務(wù)發(fā)出方提出繳費要求，個人、集體、政府的養(yǎng)老保險繳費全部計入個人賬戶，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇由社保部門規(guī)定并由財政負(fù)擔(dān)發(fā)放。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險除個人賬戶比較相似可以轉(zhuǎn)續(xù)外，我國基本養(yǎng)老保險待遇轉(zhuǎn)續(xù)制度的基本缺陷在于，職保和居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度設(shè)計完全不同，即職保有統(tǒng)籌和個人兩個繳費賬戶，居保只有一個繳費賬戶，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由財政撥付。因此，待遇轉(zhuǎn)續(xù)時出現(xiàn)問題也就不可避免了。

2.三種基本養(yǎng)老保險制度間的待遇轉(zhuǎn)續(xù)存在的具體問題

根據(jù)勞動關(guān)系確定的基本養(yǎng)老保險制度有三種，基本養(yǎng)老保險、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，在三種制度間待遇轉(zhuǎn)續(xù)就會有九種不同的待遇轉(zhuǎn)續(xù)方式，產(chǎn)生不同的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，關(guān)鍵是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險間的相互待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題。

表2 基本養(yǎng)老保險的九種待遇轉(zhuǎn)續(xù)方式存在的問題

可以看出基本養(yǎng)老保險和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險相互之間的轉(zhuǎn)移方式已經(jīng)基本等同，這兩種制度內(nèi)的人口流動和職業(yè)變動不會改變參保人待遇水平，也不會對基金平衡造成影響。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，不但沒有與基本養(yǎng)老保險之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，在與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險進(jìn)行相互轉(zhuǎn)移時也難有同等的賬戶轉(zhuǎn)移規(guī)則?；攫B(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)續(xù)鴻溝在基本養(yǎng)老保險制度與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險公平轉(zhuǎn)移后也轉(zhuǎn)變成了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)續(xù)問題。

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題在于不同勞動關(guān)系參與不同制度。無雇工個體工商戶和靈活就業(yè)人員相對靈活的參保制度設(shè)置，增加了制度柔性，有可能提高參與率。然而根據(jù)相互之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，參保者會發(fā)現(xiàn)一旦無法獨立承擔(dān)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的最低繳費年限，就只能選擇放棄已經(jīng)進(jìn)入統(tǒng)籌部分全部由自己繳納的繳費工資基數(shù)12%的那筆錢。在參保者未來就業(yè)不確定以及沒有長期定居計劃的情況下，他將更愿意參加養(yǎng)老金替代率較低的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，這不利于解決老齡化社會的老有所養(yǎng)問題。一方面，降低了社會養(yǎng)老保險制度對就業(yè)不穩(wěn)定群體的吸引力，損害了流動就業(yè)人群的利益，也不利于解決老齡化社會的老有所養(yǎng)問題。另一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)、人工智能的發(fā)展和工業(yè)4.0的推進(jìn)，更多的就業(yè)將脫離地域限制、脫離固定期限變得碎片化，形成更多的非固定勞動關(guān)系。而當(dāng)下這種根據(jù)勞動關(guān)系構(gòu)建的養(yǎng)老保險待遇轉(zhuǎn)移制度分割，利于固定勞動關(guān)系的勞動者，不利于流動勞動關(guān)系的勞動者和人才流動。另外，雖然互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展使得信息傳遞變得更容易，人們更容易獲得有關(guān)社會養(yǎng)老保險參與及權(quán)利的信息，然而養(yǎng)老保險制度建立在勞動關(guān)系基礎(chǔ)上，勞動關(guān)系的分割和身份認(rèn)同的沖突影響社會安全網(wǎng)的促進(jìn)社會公平、安定的功能的實現(xiàn)。

三、建立全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，完善待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題的思路

1.建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度首先要解決的五個問題

全國統(tǒng)籌能解決跨地區(qū)待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，這是因為各地區(qū)采用了統(tǒng)一制度。解決跨制度待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，也可以沿襲這一思路。用跨地區(qū)待遇轉(zhuǎn)續(xù)思路解決跨制度待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，有五個方面的問題需要綜合考慮解決。

（1）建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險二者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的互通機制。也就是當(dāng)前的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題來源于不同勞動關(guān)系參與不同制度的機制，歸結(jié)為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險兩種制度不能互通，繳費年限和基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)不能對等轉(zhuǎn)續(xù)。因而需要構(gòu)建超越勞動關(guān)系的制度參與方式，如根據(jù)公平與效率或權(quán)利與貢獻(xiàn)相統(tǒng)一的原則，設(shè)置參與的賬戶，也就是將基礎(chǔ)養(yǎng)老金構(gòu)建成由參與勞動決定的公平的資格賬戶或者公民權(quán)利賬戶，而將效率安排、貢獻(xiàn)激勵分割到個人賬戶中去，這樣就不會出現(xiàn)轉(zhuǎn)續(xù)制度時的貢獻(xiàn)計算損失。

（2）解決橫向制度和縱向制度二者關(guān)系性。當(dāng)下企業(yè)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險主要差異在基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶的設(shè)計上，企業(yè)職工養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌賬戶沿襲的歷史淵源是國有企業(yè)、事業(yè)單位及公務(wù)員系統(tǒng)的縱向金字塔式行政管理式的企業(yè)養(yǎng)老保險制度，即先由勞動保障部門在全國范圍內(nèi)征繳養(yǎng)老保險費，然后由國家分散發(fā)放到各地區(qū)各退休人員手中。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險卻是立足本鄉(xiāng)本土的橫向設(shè)計方案，即服務(wù)于本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，各地獨立自行解決居民養(yǎng)老問題。縱向制度立足于解決全國條條問題，橫向制度立足于解決地方塊塊的問題。要將縱橫交錯的制度統(tǒng)一為全國統(tǒng)籌的縱向制度，不僅利益平衡困難，而且實施制度后期還會遇到待遇標(biāo)準(zhǔn)制定和待遇發(fā)放機構(gòu)不統(tǒng)一的問題，也就是條條和塊塊之間利益平衡和待遇統(tǒng)一的問題。根據(jù)基本公共服務(wù)均等化和社會保障城鄉(xiāng)全覆蓋的原則，要實現(xiàn)養(yǎng)老保障服務(wù)均等化，養(yǎng)老保障全覆蓋，要構(gòu)建全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。

（3）協(xié)調(diào)三支柱之間的比重關(guān)系。也就是降低養(yǎng)老保險體系中一支柱比重、提升二三支柱比重的關(guān)系問題。大家知道，養(yǎng)老保險的第一支柱是政府辦的基本養(yǎng)老保險，第二支柱是企業(yè)主導(dǎo)的企業(yè)補充養(yǎng)老保險即企業(yè)年金，第三支柱是個人養(yǎng)老保險計劃即個人儲蓄性養(yǎng)老。在三支柱養(yǎng)老保險體系中，政府對一支柱基本養(yǎng)老保險負(fù)有最終責(zé)任。第二支柱企業(yè)補充養(yǎng)老保險由雇主和個人共同承擔(dān)，第三支柱個人儲蓄性養(yǎng)老主要體現(xiàn)了個人的自我養(yǎng)老。三支柱養(yǎng)老保險體系改變了基本養(yǎng)老保險的無限政府責(zé)任，實現(xiàn)政府、企業(yè)和個人三方養(yǎng)老責(zé)任共擔(dān)。但是，我國的老齡化趨勢是未富先老以及加速老齡化，過度倚重一支柱養(yǎng)老保險將使得政府有限的收入大量被投入到老齡人口的養(yǎng)老保險上，加之老齡人口基數(shù)大，人均收入水平較低，大量的財政投入并不能顯著改善老齡人口的生活；況且我國的二三支柱養(yǎng)老保險受累于一支柱較高的替代率和變化不定的制度安排，難以實現(xiàn)待遇有效轉(zhuǎn)續(xù)。要實現(xiàn)待遇有效轉(zhuǎn)續(xù)，應(yīng)當(dāng)縮小一支柱規(guī)模，因而基礎(chǔ)養(yǎng)老金的繳費和待遇水平會有所降低，工作時積累的老年生活開支流動到二、三支柱中，通過市場提供的商業(yè)養(yǎng)老保險和財產(chǎn)性收入活躍了金融市場分散老齡風(fēng)險。在多支柱體系中，將一支柱的基本養(yǎng)老保險金由目前基本養(yǎng)老保險的分轉(zhuǎn)化而來，兩者同樣實施現(xiàn)收現(xiàn)付模式，因此，無須調(diào)整支柱間比重。第二支柱職業(yè)年金計劃由基本養(yǎng)老保險的個人賬戶部分與企業(yè)年金合并而來，而且考慮到現(xiàn)有的政策規(guī)定，職業(yè)年金部分僅僅將個人賬戶部分規(guī)定為強制實施，原有企業(yè)年金部分仍然維持自愿建立的模式。這樣的體系架構(gòu)盡量保持了與現(xiàn)有制度的銜接，盡可能多地保留現(xiàn)有制度的基本經(jīng)驗和管理制度的做法，能有效降低改革的阻力，減少改革成本，實現(xiàn)改革的平穩(wěn)推進(jìn)。

（4）處理好家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老兩者的關(guān)系。家庭養(yǎng)老是指老年收入和服務(wù)由家庭成員和個人社會關(guān)系提供，而社會養(yǎng)老是由社會組織、政府機構(gòu)及企業(yè)提供老年收入和養(yǎng)老服務(wù)。有一種觀點認(rèn)為，應(yīng)對人口老齡化的發(fā)展趨勢是家庭養(yǎng)老職能弱化時增加社會養(yǎng)老保險規(guī)模，增加社會承擔(dān)老齡人口的生活開支和老年服務(wù)。但是隨著金融風(fēng)險和系統(tǒng)性風(fēng)險逐漸被認(rèn)識，傳統(tǒng)的家庭自養(yǎng)方式的優(yōu)勢也逐漸顯現(xiàn)出來，即將老齡風(fēng)險分散于各自家庭不易引發(fā)或傳導(dǎo)系統(tǒng)性風(fēng)險，因此家庭養(yǎng)老應(yīng)當(dāng)成為重要的養(yǎng)老方式。在考慮家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老比重時，應(yīng)減輕社會養(yǎng)老保險承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任，縮減基本養(yǎng)老保險的規(guī)模，降低基礎(chǔ)養(yǎng)老金繳費水平和待遇水平，同時實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)續(xù)規(guī)?？s減，間接提升待遇轉(zhuǎn)續(xù)效率，降低待遇轉(zhuǎn)續(xù)成本，減少待遇轉(zhuǎn)續(xù)損失，提升待遇轉(zhuǎn)續(xù)制度的公平性。

（5）理順經(jīng)辦部門的財權(quán)、事權(quán)和人權(quán)三者的關(guān)系。企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌由省級社保部門主導(dǎo)，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金在西部地區(qū)由中央財政負(fù)擔(dān)，東部由中央財政和地方財政共擔(dān)。中央和地方經(jīng)辦機構(gòu)之間的目標(biāo)差異造成了管理成本上升，政策效果下降，制度效率低下。改進(jìn)社保經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)計，可構(gòu)建或?qū)⒉糠致毮苻D(zhuǎn)移給其他垂直管理機構(gòu)，提升效率。

2.完善待遇轉(zhuǎn)續(xù)的具體思路

（1）設(shè)立小統(tǒng)籌賬戶和強制個人年金賬戶。完善待遇轉(zhuǎn)續(xù)的具體思路，是對現(xiàn)有統(tǒng)籌賬戶進(jìn)行分割，分別建立小統(tǒng)籌賬戶，并將另一部分統(tǒng)籌基金同當(dāng)前個人賬戶合并成為強制性個人年金賬戶。

小統(tǒng)籌賬戶以繳費參保年限為給付條件，以退休年齡為給付金額調(diào)節(jié)系數(shù)，由人社部根據(jù)所在地最低生活標(biāo)準(zhǔn)和最低工資水平或物價水平制定給付標(biāo)準(zhǔn)并統(tǒng)一發(fā)放。繳費參保年限可以延續(xù)最低繳費15年。退休年齡是指退休或者停止繳納養(yǎng)老保險費并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，退休年齡調(diào)節(jié)系數(shù)根據(jù)退休年齡來折算基礎(chǔ)養(yǎng)老金的系數(shù)，退休越晚系數(shù)越大將獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金越多，用以鼓勵延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金和延遲退休。

強制性個人年金賬戶是根據(jù)二、三支柱發(fā)展情況以及管理難度構(gòu)建的強制性個人年金。它有兩種設(shè)計方案，第一種設(shè)計方案是將其作為強制性職業(yè)年金，是參與社會勞動、貢獻(xiàn)個人能力的老年回報，并沿襲當(dāng)下各個賬戶的待遇計算方式，分別計算合并發(fā)放。這一方案，基金規(guī)模大、管理難度較大且經(jīng)辦機構(gòu)需要改革，但對參保者而言制度沿襲較好，還可實現(xiàn)不同人群養(yǎng)老待遇水平分別調(diào)控。第二種設(shè)計方案是將強制個人年金部分市場化或全部市場化，由特定的一類公司或者一家公司經(jīng)營管理。這種設(shè)計方案政策沿襲性較差，養(yǎng)老保險的信譽將受到打擊，而且可能會出現(xiàn)養(yǎng)老金待遇差距擴大的現(xiàn)象，但是政府的責(zé)任會減少，經(jīng)辦機構(gòu)的轉(zhuǎn)制成本相對較低。

（2）從統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶到小統(tǒng)籌賬戶和強制個人年金賬戶的轉(zhuǎn)軌過程。思路是在保持待遇標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，首先分割統(tǒng)籌賬戶，逐步減少企業(yè)職工參保的統(tǒng)籌待遇，提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保者的基本養(yǎng)老金待遇，直至計算方式相同；并同時逐步提高個人年金賬戶規(guī)模。轉(zhuǎn)軌過程可以從實際繳費工資基數(shù)開始，就是先將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實際繳費工資基數(shù)的12%和基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶合并，建立小統(tǒng)籌賬戶，然后通過逐年減少向小統(tǒng)籌賬戶轉(zhuǎn)移的繳費基數(shù)，提高向個人年金賬戶轉(zhuǎn)移的繳費基數(shù)，拉近與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇差距，最終實現(xiàn)全國統(tǒng)一的最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，改善當(dāng)前的轉(zhuǎn)續(xù)問題。

四、結(jié)語

根據(jù)勞動關(guān)系參加不同社會養(yǎng)老保險的不同制度，存在主觀差異，也帶來了養(yǎng)老保險待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題。在九種待遇轉(zhuǎn)續(xù)方式中，最為突出的是企業(yè)職工養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題。待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題的存在，損害了流動就業(yè)人群的權(quán)益，不利于市場配置勞動力和人才流動，不利于解決老齡化社會的老有所養(yǎng)問題，不利于城鄉(xiāng)一體發(fā)展，也不利于促進(jìn)社會公平。造成這一問題的原因是不同勞動關(guān)系參與不同養(yǎng)老保險制度，要解決待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，就要構(gòu)建超越勞動關(guān)系的待遇轉(zhuǎn)續(xù)的參與方式。本文主張建立小統(tǒng)籌賬戶和強制個人年金賬戶，小統(tǒng)籌賬戶為統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶，使全體勞動者都能在不損失養(yǎng)老保險繳費的前提下轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系和養(yǎng)老保險待遇，也就是把是否參與勞動和貢獻(xiàn)大小兩者分開轉(zhuǎn)移，從而改善當(dāng)前的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題。

[1]夏波光.養(yǎng)老保險關(guān)系:憂思與破解[J].中國社會保障，2005（05）.

[2]劉傳江，程建林.養(yǎng)老保險“便攜性損失”與農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度研究[J].中國人口科學(xué)，2008（04）.

[3]劉昌平，殷寶明.養(yǎng)老金便攜性與基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)——基于便攜性損失的測算[J].中國軟科學(xué)，2012（04）.

[4]楊志銀.破解實施全民參保計劃制度瓶頸的思考[J].保險理論與實踐，2017（05）.

[5]韓樹蓉，周曉唯.西安市建筑農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保障礙因素調(diào)查研究[J].中國軟科學(xué)，2017（06）.

[6]薛惠元，張微娜.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度——基本理念、基本路徑與制度模式[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2014（03）.

[7]岳宗福.城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)與制度銜接的路徑思考[J].中州學(xué)刊，2013（05）.

[8]羅靜，匡敏.國內(nèi)外養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)經(jīng)驗借鑒[J].社會保障研究，2011（04）.

[9]林義.中國多層次養(yǎng)老保險的制度創(chuàng)新與路徑優(yōu)化[J].社會保障評論，2017（03）.

[10]董克用.構(gòu)建我國三支柱養(yǎng)老金體系 [N].中國勞動保障報，2016-06-17.

[11]謝言志.城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移和接續(xù)問題研究[D].成都：西南財經(jīng)大學(xué)，2014.

[12]韋樟清.中國養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度研究[D].福州：福建師范大學(xué)，2009.

[13]The farm,the city,and the emergence of social security[J].Elizabeth M.Caucutt,Thomas F.Cooley,Nezih Guner.Journal of Economic Growth，2013（01）.

[14]The Role of Formal and Informal Insurance Mechanisms for Reducing Urban Disaster Risk:A South–North Comparison[J].Christine Wamsler,Nigel Lawson.Housing Studies，2011（02）.

[15]New evidence on pensions,social security,and the timing of retirement[J].Andrew A.Samwick.Journal of Public Economics，1998（02）.

[16]Social Security Reform in China’s Transition to a Market E-conomy[J].PeterSaunders,XiaoyuanShang.Social Policy&Administration，2002（03）.