張淑鈿

內(nèi)容提要：粵港澳法律合作是在一個主權(quán)國家下，地位對等但管治權(quán)力不對稱的地方行政區(qū)域之間就法律行業(yè)和法律事務開展的異質(zhì)區(qū)域合作，可定性為區(qū)府法律合作。港澳回歸后，粵港澳法律合作從合作層面、合作內(nèi)容、合作模式、協(xié)商機制等方面取得了累累碩果，并為豐富和推動內(nèi)港澳法律合作貢獻了多項可復制可推廣經(jīng)驗。展望未來，伴隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的推進，應進一步深化和提升粵港澳法律合作，探索構(gòu)建粵港澳共同決議、分別立法、規(guī)則趨同的立法合作機制；探索粵港澳三地從局部推動整體，由個案形成規(guī)則的靈活合作模式；從完善司法協(xié)助制度，深化律師業(yè)合作，構(gòu)建行政監(jiān)管協(xié)作等層面拓寬三地法律合作內(nèi)容，并發(fā)揮三地各自法律制度的優(yōu)勢，共同打造粵港澳國際法律服務和國際商事糾紛解決中心，以推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，服務于國家 “一帶一路”愿景實施。

粵港澳法律合作是指廣東省、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)在法律行業(yè)和法律事務方面開展的相互協(xié)助與合作。早在港澳回歸之前，1988年廣東省高級人民法院就與當時的香港最高法院簽訂了 《廣東省高級人民法院和香港最高法院相互委托送達民事、經(jīng)濟糾紛案件訴訟文書問題的協(xié)議》，在民事訴訟文書送達方面開展了合作。港澳回歸后，內(nèi)地作為一個法域整體與港澳開展司法協(xié)助和法律合作，粵港澳法律合作是內(nèi)港澳法律合作中的重要一環(huán)。2010年4月簽訂的 《粵港合作框架協(xié)議》和2011年3月簽訂的 《粵澳合作框架協(xié)議》分別提出粵港 “法律事務合作”和粵澳“法律事務與治安管理合作”，開啟了廣東省單獨與港澳開展法律合作的新時代。2015年3月，國家“一帶一路”愿景實施，提出 “深化與港澳臺合作，打造粵港澳大灣區(qū)”。2015年4月廣東自貿(mào)區(qū)成立，戰(zhàn)略目標之一是將 “自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為粵港澳深度合作示范區(qū)”。2017年粵港澳大灣區(qū)建設(shè)首次寫入 《政府工作報告》。2018年習近平總書記在 “兩會”參加廣東代表團審議時指出，要抓住粵港澳大灣區(qū)重大機遇，打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群。這些新的舉措和政策對推進整個廣東省與港澳開展更多層次和更多領(lǐng)域的法律合作提出了新要求。在這一背景下，總結(jié)港澳回歸以來粵港澳法律合作二十年發(fā)展的成就，探討下一步粵港澳法律合作的發(fā)展方向，有助于促進粵港澳三地進一步的融合發(fā)展，提升整個區(qū)域的競爭力。

一、粵港澳法律合作的性質(zhì)

（一）在主體上，粵港澳法律合作是內(nèi)地法域下的部分管轄區(qū)域與港澳法域之間的區(qū)府合作

一個復合法域國家內(nèi)不同地方行政區(qū)域開展法律合作的常見形式是區(qū)際司法協(xié)助，主體是主權(quán)國家內(nèi)的不同法域。根據(jù)港澳基本法的規(guī)定，港澳回歸后，原有法律基本保持不變，港澳特區(qū)繼續(xù)實行獨特的法律制度。同時，港澳基本法授予港澳特別行政區(qū)立法權(quán)、司法權(quán)與終審權(quán)，保證了港澳特別行政區(qū)可以按照自己的法律傳統(tǒng)，繼續(xù)保留并發(fā)展本法域獨特性的法律制度，這說明回歸后的港澳特別行政區(qū)是一個與中國內(nèi)地實行不同法律制度的法域。

與港澳不同，廣東省本身不是獨立法域。盡管根據(jù)憲法規(guī)定，廣東省享有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，但是，全國人大及其常委會制定的法律，對包括廣東省在內(nèi)的各省、自治區(qū)、直轄市都具有法律效力，廣東省和其他省、自治區(qū)、直轄市屬于同一法律體系。廣東省制定的地方性法規(guī)不能與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，只是作為廣東省執(zhí)行全國性法律的補充，與國家法律法規(guī)之間的關(guān)系是下位法和上位法的關(guān)系，如果發(fā)生沖突，此種沖突的性質(zhì)屬于縱向法律沖突，解決的原則是地方性法規(guī)不能違反國家法律法規(guī)的規(guī)定。據(jù)此，整個中國內(nèi)地構(gòu)成一個法域，但內(nèi)地轄下只有地方行政區(qū)域之分，并無法域之劃分。①肖建華編：《中國區(qū)際民事司法協(xié)助研究》，中國人民公安大學出版社2006年版，第3頁。廣東省作為內(nèi)地法域的一個構(gòu)成部分，本身不構(gòu)成獨立法域。

因此，就合作主體而言，由于廣東省是內(nèi)地法域下的部分管轄區(qū)域，自身不是一個獨立的法域，廣東省與港澳的法律合作屬于內(nèi)地法域下的管轄區(qū)域與港澳法域之間的區(qū)際法律合作。較之于以法域整體為主體進行的區(qū)際法律合作而言，粵港澳法律合作可稱之為區(qū)府法律合作，其中區(qū)指港澳特區(qū)，府指作為內(nèi)地法域下的管轄區(qū)域的廣東省。

（二）在內(nèi)容上，粵港澳法律合作不完全等同于區(qū)際司法協(xié)助

區(qū)際司法協(xié)助是指一個法域的法院根據(jù)另一法域法院的請求，代為進行某些訴訟行為。香港回歸以來，我國內(nèi)地與香港已簽訂了五項區(qū)際司法協(xié)助安排，涉及范圍送達、取證、仲裁裁決執(zhí)行、協(xié)議管轄的民商事判決承認與執(zhí)行、婚姻家事判決承認與執(zhí)行等；內(nèi)地與澳門簽訂了三項區(qū)際司法協(xié)助安排，內(nèi)容涉及送達與取證、仲裁裁決執(zhí)行、民事判決執(zhí)行三項區(qū)際司法協(xié)助安排等。在內(nèi)地與港澳區(qū)際司法協(xié)助的制度框架下，粵港澳司法協(xié)助與合作是粵港澳法律合作的一個重要構(gòu)成部分。

但是，粵港澳法律合作的內(nèi)容和范圍并不僅僅局限于司法協(xié)助。“廣義的法律合作指的是法域在立法、行政執(zhí)法、刑事司法、民商事司法、法律制度和信息資源方面進行的交流、銜接與相互提供幫助。狹義的法律合作僅指具有實踐內(nèi)容的行政執(zhí)法和刑事、民商事司法協(xié)助，其功能在于妥善解決互涉的具體法律問題?！雹隈R進保、易志華：《內(nèi)地與港澳的法律銜接與司法合作研究》，載饒戈平、王振民主編 《香港基本法澳門基本法論叢 （第一輯）》，中國民主法制出版社2011年，第305頁。顯然，不論是廣義還是狹義的法律合作，法律合作的范圍遠遠大于司法協(xié)助的范疇。因此，粵港澳法律合作在合作內(nèi)容上，并不完全等同于傳統(tǒng)的司法協(xié)助，而是一個更廣泛意義上的基于法律業(yè)和法律事務方面開展的雙方合作。

（三）粵港澳法律合作是一個主權(quán)國家下，對等但非對稱的地方行政區(qū)域之間基于法律事務開展的區(qū)府法律合作

粵港澳法律合作是一個主權(quán)國家下，對等地方行政區(qū)域之間的合作。 《憲法》第三十一條規(guī)定“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)”，香港基本法和澳門基本法第一條分別規(guī)定香港、澳門是屬于中華人民共和國不可分離的部分，香港基本法和澳門基本法第十二條分別規(guī)定香港、澳門是中華人民共和國的一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。因此，香港特區(qū)和澳門特區(qū)都屬于一個中國下直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域。根據(jù) 《憲法》第三十條規(guī)定 “中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市……”，廣東省也屬于中央人民政府之下的一級地方行政區(qū)域。因此，粵港澳法律合作是在同一個主權(quán)國家之下的三個一級地方行政區(qū)域之間開展的法律合作，在法律地位上具有對等性。

粵港澳法律合作是管治權(quán)力不對稱的地方行政區(qū)域之間的法律合作。一般而言，同一行政級別的區(qū)域關(guān)系，由于不存在著領(lǐng)導與被領(lǐng)導、管轄與被管轄、監(jiān)督與被監(jiān)督的縱向關(guān)系，因此多屬于對稱性區(qū)域關(guān)系。粵港澳雖然同為一級地方行政區(qū)域，但由于管治權(quán)力的不同，形成不對稱的區(qū)域合作關(guān)系。這種差異主要體現(xiàn)在以下方面：（1）法律地位不同。粵港澳雖同為一級地方行政區(qū)域，但是港澳特區(qū)的法律地位由 《憲法》通過第三十一條這一專門條款予以特別規(guī)定，并通過香港基本法和澳門基本法第十二條進一步強調(diào)香港/澳門特區(qū)是 “屬于中華人民共和國一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域”，這意味著，港澳特別行政區(qū)具有不同于省、自治區(qū)和直轄市的憲制地位。（2）中央與地方關(guān)系法律規(guī)制不同。港澳基本法既是規(guī)范港澳特區(qū)內(nèi)部治理架構(gòu)的基本法律，也是規(guī)范港澳特區(qū)與中央政府之間關(guān)系的法律。但對于包括廣東省在內(nèi)的各省、自治區(qū)、直轄市與中央之間的關(guān)系，目前是沒有專門的法律予以調(diào)整的。（3）管治權(quán)力不同。根據(jù)香港基本法和澳門基本法第二條規(guī)定：全國人民代表大會授權(quán)香港、澳門特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)與終審權(quán)。因此，除了與主權(quán)密切相關(guān)的重大權(quán)力由中央直接行使外，屬于港澳自治范圍內(nèi)的事項授權(quán)港澳特區(qū)自行行使。③參見董立坤，《中央管治權(quán)與香港特區(qū)高度自治權(quán)的關(guān)系》，法律出版社2014年版，第41頁。這遠遠超過廣東省作為地方行政區(qū)域享有的管治權(quán)力。（4）對外交往上，港澳特區(qū)享有廣東省不享有的對外事務權(quán)。香港基本法和澳門基本法第十三條一方面規(guī)定 “中央人民政府負責管理與香港、澳門特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務”，另一方面也授權(quán)港澳自行處理有關(guān)的對外事務。因此，港澳特區(qū)可行使一定的對外事務權(quán)，包括締約權(quán)與參加國際組織權(quán)，這一點是廣東省所不享有的權(quán)力?？梢?，港澳特區(qū)擁有與廣東省所不同的特殊憲制地位和管治權(quán)力，因此，粵港澳法律合作是在憲制地位和管治權(quán)力不對稱的地方行政區(qū)域之間開展的法律合作。

粵港澳法律合作是基于法律事務和法律業(yè)開展的雙邊合作。從目前粵港澳法律合作范圍看，對于傳統(tǒng)的司法協(xié)助領(lǐng)域，粵港澳根據(jù)內(nèi)地與港澳簽訂的安排進行。廣東與香港單獨開展的法律合作更多的是在司法協(xié)助領(lǐng)域之外的其他法律事務和法律業(yè)方面進行，內(nèi)容上既包括粵港澳法律實務互助活動，也包括粵港澳法律合作機制和合作內(nèi)容構(gòu)建，是基于法律事務和法律業(yè)開展的雙邊合作。

粵港澳法律合作是不同法系之間的異質(zhì)區(qū)域法律合作。一般情況下，一個國家內(nèi)地方行政區(qū)域之間開展的法律合作多為 “同質(zhì)區(qū)域間”合作。④黃風：《區(qū)際司法協(xié)助概念辨析》，載黃進、黃風主編：《區(qū)際司法協(xié)助研究》，中國政法大學出版社1993年版，第5頁。所謂同質(zhì)是指各區(qū)域同屬一個法律體系。我國各省、自治區(qū)、直轄市之間開展的法律合作為同質(zhì)區(qū)域間合作，合作的目的旨在維護區(qū)域間法律實施的統(tǒng)一，合作具有較強的義務性和主動性?；浉郯姆珊献黠@然不屬于同質(zhì)區(qū)域間法律合作。在粵港澳法律合作中，廣東省是內(nèi)地法域的組成部分，為類似大陸法系的法律制度；香港為英美法系制度，澳門為大陸法系地區(qū)，粵港澳法律合作是在不同法系之間進行的異質(zhì)區(qū)域法律合作，目的是在承認存在法律沖突的前提下，通過合作化解法律沖突引發(fā)的法律適用結(jié)果的差異，為兩地民事和經(jīng)濟往來提供法律保障。

綜上，粵港澳法律合作屬于一個主權(quán)國家下，對等但不對稱的地方行政區(qū)域之間在法律事務和法律業(yè)方面進行的異質(zhì)區(qū)域間合作。

二、粵港澳法律合作的實施成就

（一）增加了內(nèi)地與港澳法律合作的層面

港澳回歸初期，區(qū)際司法協(xié)助是內(nèi)地與港澳開展法律合作的主要內(nèi)容。但是，內(nèi)地地緣遼闊，各省市經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，與港澳的民商事往來密切程度不一，對于港澳司法協(xié)助的需求情況也不一，在此情況下，作為內(nèi)地與港澳特區(qū)法律合作的補充，粵港澳法律合作開始得到發(fā)展，并呈現(xiàn)出三種不同層面的合作：（1）粵港澳在內(nèi)地與港澳法律合作框架下先行先試內(nèi)港澳法律合作的特殊政策。以律師業(yè)合作為例，例如2003年內(nèi)港CEPA與內(nèi)澳CEPA均規(guī)定如果港澳律師事務所在內(nèi)地設(shè)立代表處的，其代表每年在內(nèi)地的最少居留時間為2個月，但如果在深圳、廣州設(shè)立代表處的，則沒有最少居留時間的限制。⑤參見內(nèi)港CEPA附件4附表1《內(nèi)地向香港開放服務貿(mào)易的具體承諾》及內(nèi)澳CEPA附件4附表1《內(nèi)地向澳門開放服務貿(mào)易的具體承諾》。2009年內(nèi)港CEPA補充協(xié)議六和內(nèi)澳CEPA補充協(xié)議六允許成立時間滿1年或以上并至少有1名律師具有5年 （含5年）以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的廣東省的內(nèi)地律師事務所與在內(nèi)地設(shè)立代表機構(gòu)的香港律師所、澳門律師所首先開展聯(lián)營合作。⑥參見內(nèi)港CEPA補充協(xié)議六附表和內(nèi)澳CEPA補充協(xié)議六附件 《內(nèi)地向澳門開放服務貿(mào)易的具體承諾的補充和修正六》。（2）廣東省作為一方主體單獨與港澳特區(qū)開展粵港澳法律合作。根據(jù)2010年4月7日簽署的 《粵港合作框架協(xié)議》第三章 “現(xiàn)代服務業(yè)”第七條 “法律事務合作”，以及根據(jù)2011年3月6日簽署的 《粵澳法律合作框架協(xié)議》第五章 “社會公共服務”第七條 “法律事務與治安管理合作”，粵港澳將在法律事務方面開展進一步合作。2015年，內(nèi)地與港澳分別簽署了 《關(guān)于內(nèi)地在廣東與香港基本實現(xiàn)服務貿(mào)易自由化的協(xié)議》以及 《關(guān)于內(nèi)地在廣東與澳門基本實現(xiàn)服務貿(mào)易自由化的協(xié)議》，兩份協(xié)議附件1允許粵港澳律師業(yè)以合作形式探索派駐律師擔任法律顧問，開展協(xié)議聯(lián)營以及合伙聯(lián)營。⑦參見 《關(guān)于內(nèi)地在廣東與澳門基本實現(xiàn)服務貿(mào)易自由化的協(xié)議》附件1，《關(guān)于內(nèi)地在廣東與香港基本實現(xiàn)服務貿(mào)易自由化的協(xié)議》附件1。（3）廣東自貿(mào)區(qū)內(nèi)進行的粵港澳法律合作。廣東自貿(mào)區(qū)成立之后，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)與港澳法律合作中進行許多先行先試的創(chuàng)新和發(fā)展。根據(jù) 《廣東自貿(mào)區(qū)條例》第78條規(guī)定：“推進粵港澳律師事務所聯(lián)營、合作，促進仲裁、調(diào)解、公證、鑒定、法律查明等法律服務提供方式多元化，為自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)、高效的國際化法律服務。”

至此，內(nèi)港澳法律合作自上而下形成了內(nèi)港澳、粵港澳、自貿(mào)區(qū)三個層面的法律合作，并各具特點。在第一個層面的合作中，粵港澳法律合作作為內(nèi)港澳法律合作中的重要環(huán)節(jié)，落實了內(nèi)港澳法律合作的諸多政策，內(nèi)容上以司法協(xié)助為主。第二個層面是以廣東省為一方主體與香港單獨進行的粵港澳法律合作，覆蓋整個廣東地區(qū)，側(cè)重于落實和推進兩地律師業(yè)的合作。第三個層面是以廣東自貿(mào)區(qū)內(nèi)單方推進形式為主的粵港澳法律合作，在深圳前海、珠海橫琴和廣州南沙等廣東自貿(mào)區(qū)內(nèi)重視發(fā)揮先行先試的試驗田作用，在仲裁業(yè)、調(diào)解業(yè)和審判事務等內(nèi)地、廣東與港澳從未開展過的法律領(lǐng)域主動創(chuàng)新地拓展三地法律合作的領(lǐng)域。這三個層面的法律合作為粵港澳法律合作營造了一個豐盈的立體空間。

（二）擴充了內(nèi)地與港澳法律合作的內(nèi)容

司法協(xié)助是內(nèi)港澳法律合作的重要內(nèi)容，廣東法院是全國最早受理涉外商事案件，最早成立審理涉外商事案件的專門法院，是受理涉港澳民商事案件和開展司法協(xié)助的重鎮(zhèn)。以文書送達為例，2016年廣東省辦理涉港司法文書送達案件共計835件，占全國涉港司法文書送達案件的42%。⑧屈伸：《廣東法院涉港司法協(xié)助工作情況介紹》，載最高院 《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)民商事司法協(xié)助二十周年回顧與展望會議材料》，2017年4月。

近年來，粵港澳三地更是逐步將法律合作內(nèi)容從司法協(xié)助擴大到律師業(yè)、審判實務、調(diào)解、仲裁等其他法律業(yè)和法律事務領(lǐng)域，擴充了內(nèi)港澳法律合作的領(lǐng)域。（1）律師業(yè)合作。包括港澳律師所與內(nèi)地律師所聯(lián)營；⑨2003年11月30日，司法部第83號令發(fā)布了 《香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)律師事務所與內(nèi)地律師事務所聯(lián)營管理辦法》，允許港澳律師事務所與內(nèi)地律師事務所以合同聯(lián)營的方式開展法律服務，截止到2013年10月，有32家香港律師所與內(nèi)地律師事務所聯(lián)營。參見甄灼寧：《獨自疾走，不如結(jié)伴遠行——香港律所與內(nèi)地律所聯(lián)營》，《中國律師》2014年第2期。港澳律師所與內(nèi)地律師所合伙聯(lián)營；⑩2014年1月27日，根據(jù)司法部2014年第2號批復 《關(guān)于同意在廣東省開展內(nèi)地律師事務所與港澳律師事務所合伙聯(lián)營試點工作的批復》，允許在廣東省部分地區(qū)開展內(nèi)地律師事務所與港澳律師事務所進行合伙型聯(lián)營的試點工作，數(shù)據(jù)顯示，自2014年11月中國首家實行內(nèi)地香港合伙聯(lián)營的華商林李黎律師事務所落戶深圳前海后，截止到2015年底，廣東司法廳已批準設(shè)立了9家粵港澳聯(lián)營律師事務所，其中4家落戶深圳前海。參見 《5家粵港澳合伙聯(lián)營律所其中4家落戶深圳前?！?，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/gangao/2015-05/26/c_127844142.htm，2015年4月2日訪問。港澳律師所在廣東設(shè)立代表處；①根據(jù)2002年3月13日，司法部第70號令發(fā)布了 《香港、澳門特別行政區(qū)律師事務所駐內(nèi)地代表機構(gòu)管理辦法》，香港律師所開始在廣東設(shè)立代表機構(gòu)。22家香港律師事務所在粵設(shè)立代表處，4家廣東律師事務所在香港設(shè)立分支機構(gòu)，參見《2015年全省司法行政工作總結(jié)及2016年工作要點》，廣東省司法廳網(wǎng)：http://zwgk.gd.gov.cn/006940167/201604/t2016040 5_650528.html，2016年4月25日訪問。取得內(nèi)地律師資格的港澳居民在內(nèi)地從事法律職業(yè)等。②2003年11月30日，司法部第81號令發(fā)布了 《取得內(nèi)地法律職業(yè)資格的香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)居民在內(nèi)地從事律師職業(yè)管理辦法》。（2）審判事務合作。包括聘請港澳籍陪審員、調(diào)解員。到目前為止，深圳南山法院、珠海橫琴新區(qū)法院、深圳前海法院分別選任了港澳籍人士擔任陪審員參與案件審理。③《廣州首批港澳籍陪審員即將上崗》，載 《南方日報》2015年1月25日?！渡钲谇昂７ㄔ焊奂銓弳T正式履職》，今日頭條網(wǎng)：http://toutiao.com/i6311610789815910914/，2018年2月2日訪問。2014年深圳前海法院設(shè)立了深港商事調(diào)解中心，聘請港籍調(diào)解員主持調(diào)解案件。2017年8月珠海橫琴新區(qū)法院聘請了7名港澳籍調(diào)解員。④《港澳籍人士首入珠海法院特邀調(diào)解員名冊》，央廣網(wǎng)：http//news.cnr.cn/native/city/20170811/t20170811-523897059.shtml,2018年3月19日訪問。（3）仲裁業(yè)合作。在深圳國際仲裁院、珠海國際仲裁院和南沙國際仲裁院，港澳人士可以擔任仲裁院理事會理事、仲裁員、代理人和調(diào)解員等工作。（4）調(diào)解業(yè)合作。包括調(diào)解組織合作以及聘請港澳籍人士擔任調(diào)解員。深圳《前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作業(yè)條例》 （以下簡稱 《前海條例》）第五十三條 “鼓勵深港民間調(diào)解組織合作，為前海合作區(qū)的企業(yè)提供商事調(diào)解服務”。隨后，2013年12月粵港澳商事調(diào)解聯(lián)盟⑤《深圳前海成立粵港澳商事調(diào)解聯(lián)盟》，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/gangao/2013-12/08/c_118466968.htm.2018年2月2日訪問。成立，2015年4月“珠港澳商事爭議聯(lián)合調(diào)解中心”成立，啟動了三地調(diào)解業(yè)的合作。⑥《珠港澳商事爭議聯(lián)合調(diào)解中心授牌儀式新聞通稿》，珠海仲裁委員會網(wǎng)：http://www.zhac.org.cn/news/html/?448.html，2016年3月23日訪問。（5）其他領(lǐng)域的法律合作。包括法律查明業(yè)務合作⑦深圳 《前海條例》第五十二條：“鼓勵深港合作建立法律查明機制，為前海合作區(qū)商事活動提供境外法律的查明服務。”、法律法規(guī)信息交流⑧《粵港澳合作框架協(xié)議》第五章第七條 “法律事務合作”規(guī)定，粵港澳兩地將建立法律法規(guī)文本交流制度和法律事務協(xié)調(diào)機制，并支持兩地法律專業(yè)服務機構(gòu)開展法律服務業(yè)務的交流與合作。和專家咨詢制度⑨2014年12月，廣州市南沙片區(qū)人民法院成立了專家咨詢委員會，隨后增聘了香港籍人士擔任為專家咨詢委員，為司法服務保障自貿(mào)區(qū)等方面建設(shè)建言獻策。參見 《自貿(mào)區(qū)法院首聘香港籍專家咨詢委員》，南沙新聞網(wǎng)：http://www.gznsnews.com/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=35&id=10388，2017年2月25日訪問。等。

可見，在法律合作內(nèi)容方面，粵港澳法律合作不僅積極落實內(nèi)港澳司法協(xié)助安排的實施，在個案中推進內(nèi)港澳司法協(xié)助的進展，而且進一步地擴充內(nèi)港澳法律合作的內(nèi)容，在律師業(yè)、仲裁業(yè)、調(diào)解業(yè)、審判事務以及其他法律服務業(yè)均有所推進。

（三）豐富了內(nèi)地與港澳法律合作的模式

雙邊協(xié)議是內(nèi)港澳法律合作的主要模式，根據(jù)簽約主體不同分為三種。第一種是內(nèi)地與港澳簽訂的協(xié)議。包括各項區(qū)際司法協(xié)助安排以及涵蓋法律業(yè)合作內(nèi)容的CEPA及其補充協(xié)議。第二種是廣東省與港澳簽訂的雙邊協(xié)議，例如 《粵港合作框架協(xié)議》和 《粵澳合作框架協(xié)議》。第三種是廣東省轄下的地方行政區(qū)域與港澳簽訂的雙邊協(xié)議。例如2004年、2011年和2017年深圳市司法局與香港律政司簽署的 《法律服務合作協(xié)議》與 《深港法律合作安排》。在上述雙邊協(xié)議模式中，廣東扮演不同角色，或作為內(nèi)地的一個城市，或者單獨以廣東省名義，或者由廣東省轄下地區(qū)開展與港澳的司法互助與合作，但無論何種雙邊協(xié)議，均在不同層面推動粵港澳法律合作。

除了簽訂雙邊協(xié)議外，廣東也采取單邊立法模式促進兩地法律合作。例如 《深圳前海條例》、《廣州南沙條例》和 《珠海橫琴條例》都以單邊立法模式規(guī)定在審判、仲裁、法律服務等相關(guān)行業(yè)與港澳的合作。同時，在司法協(xié)助領(lǐng)域，廣東法院也通過個案推進三地的司法協(xié)助。以判決承認和執(zhí)行為例，2006年生效的 《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互認可和執(zhí)行當事人協(xié)議管轄的民商事案件判決的安排》排除婚姻家庭案件判決的承認和執(zhí)行，但2011年1月7日廣東省高院作出 《關(guān)于承認香港特別行政區(qū)區(qū)域法院2007年第7112號離婚判決法律效力的批復》，同意深圳法院認可香港離婚判決，以個案形式實現(xiàn)了內(nèi)地對香港法院離婚判決的首次認可。

（四）建立宏觀性和專項性的官方協(xié)商機制

針對包括法律合作在內(nèi)的整個粵港澳合作的宏觀問題，廣東省和廣東省轄下的主要行政區(qū)域和港澳均建立了不同層次的官方協(xié)商機制。例如1998年粵港合作聯(lián)席會議和2002年粵澳合作聯(lián)絡會議就下設(shè)了若干專責小組對各專題合作項目負責研究、跟進與落實。廣東省轄下地方行政區(qū)域也嘗試建立與香港的官方合作機制。例如2011年8月廣州與香港成立了 “穗港合作專責小組”；⑩《穗港成立南沙合作專責小組》，http://www.gzns.gov.cn/nsxx/mtkns/201108/t20110826_55070.htm，2018年2月2日訪問。2014年1月珠海與香港設(shè)立了 “珠港合作專責小組”；①《珠港合作專責小組27日成立》，華夏經(jīng)緯網(wǎng)：http://www.huaxia.com/xw/gaxw/2014/01/3728703.html，2018年2月2日訪問。深圳與香港建立深港合作會議機制等。近年來，隨著粵港澳法律合作重要性的日益提升，粵港澳也開始嘗試就廣東自貿(mào)區(qū)內(nèi)開展的粵港澳法律合作建立和健全專門性的協(xié)調(diào)機制。2013年8月，根據(jù) 《珠海橫琴條例》第四十七條規(guī)定，橫琴新區(qū)成立了港澳法律問題專家小組；②《橫琴新區(qū)成立粵港澳法律問題專家小組》，金羊網(wǎng)：http://www.ycwb.com/ePaper/ycwbdfb/html/2013-08/13/content_226492.htm?div=-1，2018年2月23日訪問。2014年5月28日，深圳前海成立前海法律專業(yè)咨詢委員會，其中約三分之一委員為港澳籍委員。③《前海法律專業(yè)咨詢委成立》，載 《南方日報》2014年5月29日。

（五）形成多項在內(nèi)地被復制和推廣的粵港澳法律合作經(jīng)驗

在實踐中運行良好的多項粵港澳法律合作政策，作為可復制可推廣的經(jīng)驗，得以在全國其他地區(qū)推廣適用。在司法協(xié)助方面，2011年廣東省率先在個案中承認香港離婚判決后，從2011年到2016年4月，內(nèi)地共有21項裁判文書跟隨其后，實現(xiàn)了對香港離婚判決的認可，④以 “承認”“離婚判決”“香港”或 “涉港”為關(guān)鍵詞，在中國裁判網(wǎng)上進行搜索，截止到2016年4月15日，除去撤回申請案件，共獲得涉及認可香港離婚判決的內(nèi)地裁判文書21項。并推動兩地于2016年簽訂 《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認可和執(zhí)行婚姻家庭民事案件判決的安排》。在律師業(yè)合作方面，2006年港澳CEPA補充協(xié)議三對于港澳律師事務所在內(nèi)地設(shè)立代表處時，取消了要求代表有最少居留時間限制的做法，這是對2003年CEPA中廣東先行探索代表無最少居留時間要求的做法的推廣。在審判事務合作方面，廣東省港澳籍陪審員制度將在所有自貿(mào)區(qū)法院推廣。2017年1月9日最高院 《關(guān)于為自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)提供司法保障的意見》第十條規(guī)定，所有自貿(mào)區(qū)法院 “在審理涉自貿(mào)試驗區(qū)案件時，當事人一方或雙方為港澳臺民事主體的，可以探索選任港澳臺居民作為人民陪審員參加合議庭”。在仲裁業(yè)合作方面，2015年4月，國務院 《進一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案的通知》采納了深圳 《前海條例》引入國際商事仲裁先進制度的經(jīng)驗，提出 “支持國際知名商事爭議解決機構(gòu)入駐”。2015年11月19日，香港國際仲裁中心（HKIC）在中國 （上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)立了代表處。⑤《香港國際仲裁中心在上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立代表處》，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/local/2015-11/19/c_1117201365.htm，2018年2月2日訪問?？梢姡浉郯姆珊献鳛閮?nèi)地與港澳法律合作貢獻了諸多的廣東經(jīng)驗。

綜上所述，經(jīng)由二十余年的發(fā)展，粵港澳法律合作呈現(xiàn)出一個內(nèi)港澳、粵港澳和廣東自貿(mào)區(qū)與港澳多層面合作，司法協(xié)助和法律行業(yè)多領(lǐng)域合作，雙邊協(xié)議、單邊立法和個案指導多模式合作，宏觀性和專項性協(xié)商機制多樣化合作，形成多項可復制、可推廣的粵港澳合作經(jīng)驗的總體特點。在合作層面、合作領(lǐng)域、合作模式、協(xié)商機制、合作經(jīng)驗方面，粵港澳法律合作都取得了較好的成效，推動和豐富了內(nèi)港澳法律合作。

三、助力粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，進一步推進粵港澳法律合作的思考

2018年 《政府工作報告》中提到要 “出臺實施粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，全面推進內(nèi)地與香港、澳門互利合作”。在法律上，粵港澳大灣區(qū)最突出的特點是一國兩制三法系，集中體現(xiàn)為三地的法律沖突?；浉郯娜亟?jīng)過多年經(jīng)濟融合發(fā)展，法律沖突已經(jīng)不僅僅包括民商事規(guī)則差異，更延伸到三地立法、司法、行政與經(jīng)濟管理制度領(lǐng)域的深層沖突，迫切需要通過三地法律合作予以協(xié)調(diào)解決。未來粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中，經(jīng)濟合作和法律合作應相伴相隨同時推進。良好順暢的法律合作，有助于化解潛在的法律沖突，為經(jīng)濟合作掃清制度保障；反之，法律合作的止步不前甚至沖突隔閡，將最終阻礙經(jīng)濟合作的深化，提高經(jīng)濟合作的成本。⑥張淑鈿：《粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)中的法律沖突與法律合作》，載 《港澳研究》2017年第7期。為此，伴隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的推進，粵港澳三地應進一步探索加強法律合作。

（一）探索建立粵港澳立法合作機制

根據(jù)憲法和港澳基本法，香港特區(qū)和澳門特區(qū)享有立法權(quán)，廣東省享有地方立法權(quán)，因此粵港澳三地可探索開展立法合作，以逐步消除原有的法律沖突，也避免新立法產(chǎn)生新的法律沖突。據(jù)此，一方面，粵港澳大灣區(qū)可探索成立粵港澳法律合作協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組或聯(lián)系會議制度，通過協(xié)商形成三地有關(guān)法律合作的共同決議，三地再根據(jù)共同決議，各自制定在本行政區(qū)域內(nèi)有效的法律文件，從而實現(xiàn)共同決議、各自立法、規(guī)則趨同，從立法源頭化解法律沖突。另一方面，廣東省可充分借鑒港澳的先進立法與經(jīng)驗，制訂和完善地方性法律法規(guī)，促進廣東地方性法規(guī)與港澳特區(qū)法律制度的趨同化發(fā)展。

（二）拓展粵港澳法律合作的模式

粵港澳法律合作的推進需要三方積極探索和實踐，可探索形成由局部推動整體、從個案推動規(guī)則的漸進性、靈活性、多樣性的合作模式。（1）由局部推動整體。以區(qū)際司法協(xié)助為例，雖然目前區(qū)際司法協(xié)助領(lǐng)域都是由內(nèi)地直接和港澳達成安排，然后在內(nèi)地統(tǒng)一實行。但是要注意到，以整個內(nèi)地為主體與港澳開展的司法協(xié)助安排磋商進程緩慢，而涉港澳糾紛分布具有地區(qū)不均衡的特點，廣東是大部分涉港澳糾紛的解決場所。因此，應該探索根據(jù)需要和實際情況，允許廣東或廣東轄下地區(qū)與港澳先行達成有關(guān)司法互助安排，就解決司法協(xié)助的難點問題進行先行先試，待經(jīng)驗成熟后，擴展推廣到整個內(nèi)地，從而從局部到整體推動內(nèi)港澳司法協(xié)助的發(fā)展與突破。（2）由個案推進規(guī)則。個案合作作為對現(xiàn)實需求或特殊情況的一種靈活變通方式，是對現(xiàn)有法律法規(guī)的突破，合作內(nèi)容往往超越現(xiàn)有規(guī)范內(nèi)容，難以通過事先的友好協(xié)商形成系列實體性規(guī)范來進行規(guī)制。對此，可以探索建立健全粵港澳三地個案合作的程序規(guī)制機制、合作信息公開機制以及合作的組織保障機制。⑦朱最新：《區(qū)域一體化下粵港澳政府合作的法律基礎(chǔ)思考》，載 《廣東外語外貿(mào)大學學報》2013年第3期。具體而言，在傳統(tǒng)的司法協(xié)助領(lǐng)域中，應該針對目前司法協(xié)助領(lǐng)域上停滯不前的領(lǐng)域，或者司法協(xié)助制度中仍不完善的領(lǐng)域，通過個案，發(fā)揮先行先試作用，不斷地創(chuàng)新區(qū)際司法協(xié)助的新領(lǐng)域和方法。對于廣東已經(jīng)先行探索并已經(jīng)形成有效經(jīng)驗的領(lǐng)域，則應致力于及時地上升為具有普遍效力的規(guī)則，形成在全國范圍內(nèi)可復制和可推廣的經(jīng)驗。

（三）從狹窄的司法協(xié)助走向?qū)拸V的法律合作領(lǐng)域

從合作內(nèi)容來看，粵港澳法律合作范圍偏窄和集中，仍限于傳統(tǒng)的司法互助和合作，如文書送達、判決和仲裁裁決的承認與執(zhí)行、律師業(yè)合作等。目前粵港澳法律合作領(lǐng)域尚有較大的整合空間，應繼續(xù)開拓和深化法律合作的其他領(lǐng)域。

首先，推動現(xiàn)有司法協(xié)助領(lǐng)域的制度完善與領(lǐng)域發(fā)展。對于已經(jīng)達成雙邊司法安排的領(lǐng)域，應側(cè)重于制度的完善。例如對于仲裁承認與執(zhí)行領(lǐng)域，《內(nèi)港仲裁安排》僅規(guī)范了對仲裁裁決的執(zhí)行而忽略了對裁決的認可制度，對此，粵港澳可試點推進規(guī)范仲裁裁決的認可程序，明確認可與執(zhí)行程序之間的關(guān)系。對于尚未達成雙邊安排的領(lǐng)域，應探索粵港澳先行先試開展司法協(xié)助。例如內(nèi)港兩地管轄權(quán)沖突問題，可以探索建立粵港澳訴訟案件協(xié)調(diào)機制，達成粵港澳司法管轄權(quán)協(xié)議。

其次，探索和擴展其他的法律合作領(lǐng)域。例如進一步放開粵港澳律師事務所的聯(lián)營條件，多元化發(fā)展粵港澳律師業(yè)合作方式；建立粵港澳律師業(yè)合作的監(jiān)管協(xié)作機制；建立粵港澳律師管理信息系統(tǒng)；建立粵港澳法律資源共享庫，共享包括兩地的法律法規(guī)文本、政府政策等法律資料以及涉及兩地案件的受理情況、裁判文書等司法信息等等。

再次，拓寬行政監(jiān)管與行政執(zhí)法的協(xié)作。對于尚未建立起行政監(jiān)管與執(zhí)法協(xié)作制度的領(lǐng)域，應加快制度建設(shè)，例如建立粵港澳律師業(yè)聯(lián)營合作監(jiān)管制度；建立粵港澳金融產(chǎn)品及金融衍生品監(jiān)管制度等。對于已經(jīng)開展粵港澳行政監(jiān)管或執(zhí)法協(xié)作的領(lǐng)域，應增加實質(zhì)性監(jiān)管合作內(nèi)容。比如在旅游業(yè)監(jiān)管方面建立聯(lián)合打擊非法旅行社和侵害旅客正當權(quán)益的內(nèi)容。未來可進一步探索建立粵港澳大灣區(qū)聯(lián)合行政監(jiān)管與執(zhí)法協(xié)作機制，借助網(wǎng)絡技術(shù)，合作構(gòu)建粵港澳共同監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫，在同一網(wǎng)站下發(fā)布相關(guān)行業(yè)的監(jiān)管信息與執(zhí)法信息的溝通交流平臺，以促進信息查詢、披露與互享。

（四）粵港澳共同打造國際法律服務和商事爭議解決中心

粵港澳大灣區(qū)共同打造建設(shè)國際法律服務和國際商事爭議解決中心有著重要意義。首先，粵港澳大灣區(qū)國際法律服務和商事爭議解決中心的建設(shè)，有助于推動粵港澳合作從過往的經(jīng)濟一體化，走向切實的城市群一體化發(fā)展，推動粵港澳法律合作的深度發(fā)展。其次，粵港澳大灣區(qū)國際法律服務和商事爭議解決中心的建設(shè)，有助于進一步鞏固香港亞太國際法律服務和商事爭議解決中心的地位，推動香港法律服務業(yè)的進一步提升發(fā)展。再次，粵港澳大灣區(qū)國際法律服務和商事爭議解決中心的建設(shè)也可為我國實施 “一帶一路”愿景，打造更為開放經(jīng)濟環(huán)境，建設(shè)一個為國際認可的法律服務和商事糾紛解決中心。

就此而言，在當前粵港澳法律合作取得的成就以及積累的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，未來粵港澳三地在共建國際法律服務和商事爭議解決中心時應進一步推動合作但又應各有側(cè)重發(fā)展。具體而言，香港應側(cè)重于繼續(xù)鞏固和發(fā)展亞太區(qū)國際法律服務和商事爭議解決中心的建設(shè)，面向吸引純國際性商事爭議的解決；廣東側(cè)重于打造成為涉及我國的涉外商事爭議解決中心；澳門側(cè)重于建立面向葡語地區(qū)的國際商事爭議解決中心。