廖逸兒

內(nèi)容提要：教育經(jīng)費支出是我國一般公共預(yù)算的第一大支出，提升教育經(jīng)費績效是實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化、全面提高教育質(zhì)量的重要手段，而這有賴于教育經(jīng)費績效評價制度的完善。針對目前教育經(jīng)費投入不充足、分配與結(jié)構(gòu)不合理、各種監(jiān)管及評價不到位等問題，應(yīng)當從以下方面推進教育經(jīng)費績效評價的法制化：一是強化立法，實現(xiàn) “有法可依”、立法統(tǒng)一、立法有效；二是立法內(nèi)容應(yīng)強調(diào)績效目標分解與責(zé)任落實；三是根據(jù)實際需求及時修訂法律法規(guī)。

一、問題的提出

教育經(jīng)費管理是教育治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。我國是人口大國，也是教育大國。教育問題包括教育經(jīng)費績效一直是社會關(guān)注的熱點問題。早在1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出 “各級教育部門和學(xué)校必須努力提高教育經(jīng)費的使用效益”，對教育經(jīng)費的績效提出了導(dǎo)向性要求。之后二十多年，財政投入教育經(jīng)費逐年增長，教育改革與發(fā)展成績有目共睹，但有關(guān)經(jīng)費規(guī)模、結(jié)構(gòu)、產(chǎn)出和效果卻充斥爭論。教育經(jīng)費績效評價作為檢驗教育目標實現(xiàn)及經(jīng)費監(jiān)管手段應(yīng)運而生。2003年，為推動支出績效評價工作，財政部頒布有關(guān)評價方案，選擇重要支出項目進行評價試點，如教育部主管的 “高校構(gòu)建節(jié)約型校園”項目。

財政支出績效評價是財政改革與管理創(chuàng)新的手段，也是一項系統(tǒng)工程，教育經(jīng)費績效評價亦不例外。近十幾年來，隨著評價實踐的深入，評價中各種深層矛盾日趨尖銳。應(yīng)該說，自2003年黨的十六屆三中全會提出 “建立預(yù)算績效評價體系”以來，教育經(jīng)費績效評價由易到繁，各種評價實踐在監(jiān)管經(jīng)費方面取得成效，但主要功能與財務(wù)審計并無本質(zhì)差別，難以體現(xiàn)評價價值并有效驅(qū)動教育經(jīng)費績效提升。個中原因在于：教育經(jīng)費績效評價涉及矩陣式的權(quán)責(zé)關(guān)系，權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰、法制滯后成為制約評價過程推進及效果凸現(xiàn)的關(guān)鍵因素。基于黨的十九大報告提出 “全面實施績效管理”的新時代要求，及時將教育經(jīng)費績效評價的成熟經(jīng)驗上升為法律法規(guī)，實現(xiàn)評價法制化是重中之重。從發(fā)展背景來看，黨的十八屆四中全會對 “依法治國”做出重大部署，強調(diào)把法治作為治國理政的基本方式，并提出 “加強重點領(lǐng)域立法”“依法保障公民權(quán)利，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度”，①習(xí)近平：《〈關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，2018年5月13日訪問。要求 “重大改革要于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進改革”。②習(xí)近平：《把抓落實作為推進改革重點 重大改革都要于法有據(jù)》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/politics/2014-02/28/c_119558018.htm，2018年5月13日訪問。同時，教育經(jīng)費約占財政支出15%，為第一大支出，推動教育經(jīng)費績效評價法制化，驅(qū)動教育經(jīng)費績效提升，對于深化我國財政體制改革，建立現(xiàn)代財政制度，推動財政治理能力與體系現(xiàn)代化具有重要作用。

但是我國教育經(jīng)費績效評價實踐起步較晚，其法制化內(nèi)容尚未形成一個成熟的體系，就目前而言，針對教育經(jīng)費績效評價法制化，多數(shù)論述往往介紹國外的經(jīng)驗和做法。袁靖宇歸納西方發(fā)達國家推進教育經(jīng)費績效管理的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)立法是發(fā)達國家的通行做法。以馬里蘭為例，因受到聯(lián)邦《不讓一個孩子掉隊法案》《政府績效與結(jié)果法案》和馬里蘭州的管理措施推動，馬里蘭州制定績效報告卡制度以推動績效管理。③袁靖宇：《美國公立教育系統(tǒng)績效管理分析與啟示——基于馬里蘭州的研究》，載 《教育發(fā)展研究》2011第24期。史萬兵等人對荷蘭高等教育投資績效評價制度研究后發(fā)現(xiàn)，僅當確定了評價基本法，才能按法律要求，根據(jù)高等教育的實際辦學(xué)績效對高等教育進行負責(zé)任的投資。④史萬兵、趙士謙：《荷蘭高等教育投資績效評價制度的經(jīng)驗與啟示》，載 《大連理工大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版)》2011第3期。巫銳對德國高等教育治理模式研究亦有同感。⑤巫銳：《德國高等教育治理新模式：進程與特征——以 “柏林州高校目標合約”為中心》，載 《比較教育研究》2014第7期。傅松濤等人進一步對美國的教育考責(zé)制進行研究，他們發(fā)現(xiàn)該制度把自制力和壓力實實在在地放在每一個人身上，塑造和考驗美國人的文化活性、社會建制、公民素養(yǎng)和擔責(zé)能力。⑥傅松濤、苗麗、楊曉鋒：《教育考責(zé)制與美國政府教育責(zé)任的強化》，載 《比較教育研究》2007年第7期。成剛等人對中美中央政府教育經(jīng)費監(jiān)管體系進行比較，指出1993年頒布的美國 《政府績效與結(jié)果法案》與2002年重新修訂的 《初等和中等教育法案》是教育經(jīng)費績效問責(zé)的主要法律依據(jù)，并基于政府績效與學(xué)生學(xué)業(yè)成就標準的改革提出了廣泛而嚴格的要求。相對而言，國內(nèi)教育經(jīng)費監(jiān)管更重視教育經(jīng)費使用的合法合規(guī)性與監(jiān)督的全覆蓋，較少對教育效果開展評價，如 《關(guān)于合理安排使用財政教育經(jīng)費的指導(dǎo)意見》和 《教育經(jīng)費使用監(jiān)管暫行辦法》有關(guān)指引即是如此。⑦成剛、孫宏業(yè)、杜育紅：《教育財政經(jīng)費反腐模式研究——基于中美中央政府教育經(jīng)費監(jiān)管體系的比較》，載 《教育發(fā)展研究》2015年第11期。同時，胡稅根等指出，缺乏專門立法、缺乏程序保障、缺乏監(jiān)督機制、事后救濟制度不完善是績效評價法律制度不健全的主要表現(xiàn)，其原因主要是缺乏中央政府的有力推動、受到評估技術(shù)的限制、官僚主義的抵抗，以及傳統(tǒng)文化和觀念的影響。⑧胡稅根、金玲玲：《我國政府績效管理和評估法制化問題研究》，載 《公共管理學(xué)報》2007年第1期。而陶清德認為，我國政府績效評價理論研究和實踐偏重技術(shù)化，輕視法制化，沒有形成對政府具有強制約束力的規(guī)則系統(tǒng)，導(dǎo)致績效評價淪為了干部人事調(diào)整的工具，或者財政分配上的形式依據(jù)。⑨陶清德：《法制化：當前我國政府績效評價制度化的關(guān)鍵步驟》，載 《甘肅理論學(xué)刊》2014年第1期。

總體來看，現(xiàn)有研究較多論及教育經(jīng)費績效評價法制需求及法制化缺失的現(xiàn)實，但未能有針對性地對教育經(jīng)費績效評價存在問題及評價法制化必要性、可行路徑進行深入探討，其中不可忽視的原因在于教育經(jīng)費績效評價涉及面廣而權(quán)責(zé)關(guān)系尚未明晰，正因如此，以法制化推進教育經(jīng)費績效評價，提升經(jīng)費績效，意義重大。

二、教育經(jīng)費績效評價的歷程與存在問題

（一）我國教育經(jīng)費現(xiàn)狀評析

上一世紀90年代以來，在國家 “教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”引導(dǎo)下，經(jīng)歷二十年時間，我國最終實現(xiàn)教育經(jīng)費總量歷史性突破，進入 “4%梯隊”，城鄉(xiāng)義務(wù)教育得到基本保障。但與此同時，人民對于優(yōu)質(zhì)教育資源的需要和教育不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾逐步顯露出來，反映到教育資源投入上，即教育經(jīng)費不充足與教育經(jīng)費績效低下。

其一，教育經(jīng)費不充足。上世紀80年代，國內(nèi)經(jīng)濟學(xué)家提出人均GDP達1000美元，公共教育支出應(yīng)占GDP的4.24%，認為我國公共教育投入嚴重不足。據(jù)此，1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》出臺，提出 “逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，本世紀末達到百分之四”的目標。2012年，財政性教育經(jīng)費支出實現(xiàn)4%，但學(xué)界發(fā)現(xiàn) “4%”并未實現(xiàn)教育投入充足化。表1是2012年至2016年期間全國教育投入的基本情況。數(shù)據(jù)顯示，全國公共財政教育支出占公共財政支出比例基本穩(wěn)定在15%左右，但近幾年未超過15%；近5年來，全國公共財政教育支出占GDP比例均超過4%，但仍低于發(fā)達國家5%的水平。

表1：2012-2016年全國教育經(jīng)費投入概況⑩數(shù)據(jù)來源：《教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》與 《全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》。

進一步地，區(qū)分財政性教育經(jīng)費與非財政性教育經(jīng)費，我國仍未實現(xiàn)教育投入充足化。OECD公布的 《教育概覽2017》顯示，OECD國家教育經(jīng)費投入占GDP比重的平均水平約為5.2%，但只有4.4%來源于公共財政，其余超過0.8%來自于社會捐助。對OECD國家中公認的17個發(fā)達國家進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，教育經(jīng)費投入占GDP比重的平均水平約為5.4%，平均4.6%來源于公共財政?？梢姡瑖鴥?nèi)個別學(xué)者宣稱發(fā)達國家公共財政中教育經(jīng)費投入占GDP的5%，事實上忽略了國外教育經(jīng)費統(tǒng)計中將非財政性教育經(jīng)費也納入統(tǒng)計口徑。但從數(shù)值上看，我國財政性教育經(jīng)費占GDP比重（約為4.2%）仍低于發(fā)達國家平均水平 （4.6%）。

表2：OECD中發(fā)達國家教育經(jīng)費水平概覽①數(shù)據(jù)來源：表格根據(jù)OECD 《教育概覽2017》（2017年版），第180頁數(shù)據(jù)制作。

其二，教育經(jīng)費支出低效。首先，欠發(fā)達地區(qū)教師隊伍結(jié)構(gòu)性缺編、師資流失嚴重。一方面，欠發(fā)達地區(qū)大部分教師由民辦教師、代課老師轉(zhuǎn)正而來，年齡大、專業(yè)水平不高，無法適應(yīng)不斷更新的課綱與教學(xué)任務(wù)；另一方面，這些地區(qū)地域偏遠、經(jīng)濟水平與生活水平不高，難以吸引師資，而本土培養(yǎng)的優(yōu)秀教師容易流失到發(fā)達地區(qū)。其次，生均經(jīng)費分配呈現(xiàn)城鄉(xiāng)不均與區(qū)域不均。以往城鄉(xiāng)生均經(jīng)費不均主要體現(xiàn)在農(nóng)村生均教育經(jīng)費過低，但近年來情況有所改變。自推進教育標準化建設(shè)，基礎(chǔ)建設(shè)薄弱的鄉(xiāng)村教學(xué)點條件得到改善，但基于農(nóng)村衰落、計劃生育等客觀條件下人口數(shù)量減少、學(xué)生數(shù)量驟減，部分農(nóng)村教學(xué)設(shè)施設(shè)備出現(xiàn)閑置、教師冗余的現(xiàn)象。多個研究表明，盡管近年來縣域內(nèi)教育發(fā)展實現(xiàn)均衡化，但縣域間乃至省域間生均教育經(jīng)費差距卻持續(xù)拉大。從東中西三大區(qū)域的角度，盡管我國教育經(jīng)費一半以上用于中西部地區(qū)，東部生均經(jīng)費仍遠遠高于中西部。2014年，東部生均教育經(jīng)費水平為11614.94元，中部為7560.88元，西部為9588.86元。

（二）我國教育經(jīng)費績效評價發(fā)展歷程

績效評價是提升教育經(jīng)費績效的有效工具與必要手段，為提升教育經(jīng)費使用的合理性、民主性與科學(xué)性提供標尺，也為體制內(nèi)教育經(jīng)費體制改革提供驅(qū)動力，為優(yōu)化教育經(jīng)費支出績效提供保障。教育經(jīng)費績效評價是我國財政體制改革大背景之下的重要內(nèi)容。

1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，“各級教育部門和學(xué)校必須努力提高教育經(jīng)費的使用效益”，實際上就是對教育經(jīng)費的績效提出要求。2001年，財政部組織一批專家到英美新等國家學(xué)習(xí)財政支出績效評價經(jīng)驗，財政支出績效評價開始為國內(nèi)所了解。隨后，2003年4月，國家開展財政支出績效評價試點，財政部教科文司率先對中央教科文部門7個項目資金開展財政支出績效評價，并相應(yīng)制定了 《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》和 《中央與地方共建高校實驗室專項資金績效考評指標》，明確提出對個別教育專項開展績效評價，由此拉開我國教育經(jīng)費績效評價的帷幕；當年10月，中共十六屆三中全會提出 “建立預(yù)算績效評價體系”，首次在黨的重要文件上肯定績效評價的地位，并將評價范圍由專項拓展到預(yù)算范圍。2005年，基于已有專項績效評價經(jīng)驗，財政部出臺 《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》，正式確立了教育經(jīng)費績效評價機制。2009年，財政部引發(fā) 《財政支出績效評價管理暫行辦法》，教育經(jīng)費績效評價由重點專項評價推廣到所有教育經(jīng)費支出，并于2011年對辦法做出修正。2014年，新 《預(yù)算法》出臺，從法律的高度提出財政支出績效評價，真正確立財政支出績效評價的法律地位。2017年，十九大報告明確“全面實施績效管理”，進一步將績效評價延伸至績效管理，意味著全過程、全適用、全行業(yè)的績效管理，②馬國賢：《論 “全面績效管理”下的預(yù)算項目管理》，載 《財政監(jiān)督》2018年第1期。進一步擴大了教育經(jīng)費績效評價的覆蓋面并強化其權(quán)威性。

（三）我國教育經(jīng)費績效評價存在問題

一方面，盡管我國推行教育經(jīng)費績效評價已超過十年，但從地方實踐看，評價形式化問題較為突出，績效評價執(zhí)行出現(xiàn)偏誤。不少教育部門及單位年初制定績效目標空泛、籠統(tǒng)且難以量化，績效目標每年均未做明顯改變；年末績效評價時，部分單位往往指定專人整理出格式化、規(guī)范化的文本材料應(yīng)付上級檢查。從存檔資料看，教育經(jīng)費績效評價流程合法合規(guī)、內(nèi)容完善，但從教育經(jīng)費績效評價發(fā)揮的實效看，事實上并未對教育經(jīng)費績效有實質(zhì)的促進作用。此外，教育經(jīng)費績效評價具有審計化趨勢，③劉國永：《對財政支出績效評價基礎(chǔ)性問題的再認識》，載 《中國財經(jīng)報》2016年8月30日第7版。即片面突出財務(wù)合法合規(guī)性審查，卻不對績效目標設(shè)置合理性與科學(xué)性進行檢視，難以與現(xiàn)有審計部門的工作相區(qū)別，反而造成職能重疊，對基層單位形成管理負擔，難以實現(xiàn)優(yōu)化教育經(jīng)費績效的初衷。無論是評價形式化還是績效評價誤區(qū)，其根本矛盾在于參與績效評價人員專業(yè)能力不強、對教育經(jīng)費績效評價的認知不足以及對 “績效”概念理解不透。這與我國自上而下的改革進路密切相關(guān)。教育經(jīng)費績效評價并非自發(fā)形成的教育財政管理制度，而屬于自上而下推進的一個制度產(chǎn)物。因此，當它作為一項政策或法律法規(guī)予以實行時，各級教育部門在難免陷入執(zhí)行偏差，即部分積極響應(yīng)改革的教育部門未能準確把握績效評價內(nèi)涵，從而引致績效評價審計化；部分態(tài)度消極的部門，則采取激烈行動或形式主義等抵制方式。

另一方面，各級教育部門所采用的教育經(jīng)費績效評價體系差異較大，評價結(jié)果數(shù)據(jù)庫之間彼此不兼容，難以進行被評對象間的績效對比，也不利于地區(qū)乃至全國范圍內(nèi)面板數(shù)據(jù)的形成，并由此導(dǎo)致單項教育經(jīng)費績效評價成本過高，評價低效化成為普遍現(xiàn)象。以廣東省與福建省為例，廣東省教育專項資金績效評價體系一級指標僅包括績效影響與績效表現(xiàn)兩項，而福建省教育專項資金績效評價體系一級指標則為投入、過程、產(chǎn)出與效益三項，二級指標及三級指標亦因此區(qū)別開來。④參考 《福建省教育廳辦公室關(guān)于做好 “2011計劃”省級財政支出績效自評工作的通知閩教辦科》（〔2017〕4號）及廣東省財政廳發(fā)布的 《2014-2016年廣東省特殊教育學(xué)校建設(shè)維護資金績效評價報告》。

三、教育經(jīng)費績效評價法制化的必要性和可行性

（一）教育經(jīng)費績效評價法制化的必要性

首先，教育經(jīng)費績效評價法制化是法治政府建設(shè)的重要方面。十九大報告提出要優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，教育向來是政府的重點工作，教育經(jīng)費也是我國一般公共預(yù)算的第一大支出。因此，我國建設(shè)法治政府、推進法治財政，無法回避教育經(jīng)費管理的法制化問題，須推進相關(guān)法律制度的建立與完善。近年來，財政支出績效評價廣泛應(yīng)用于教育經(jīng)費監(jiān)督，但作為提升教育經(jīng)費效益的管理工具，法律依據(jù)缺失難免導(dǎo)致評價執(zhí)行過程中發(fā)生偏誤或因評價合法性不足而導(dǎo)致失敗。響應(yīng)依法治教的重要目標，為實現(xiàn) “系統(tǒng)完備、層次合理、科學(xué)規(guī)范、運行有效的教育法律制度體系”，⑤參見教育部 《關(guān)于印發(fā)〈依法治教實施綱要 （2016-2020年）〉的通知》 （教政法 〔2016〕1號）。形成“較為完備的財政法律制度規(guī)范體系、高效的財政法治實施體系、嚴密的財政法治監(jiān)督體系、有力的財政法治保障體系”，⑥參見財政部 《關(guān)于印發(fā)〈法治財政建設(shè)實施方案〉的通知》（財法 〔2016〕5號）。教育經(jīng)費績效評價法制化成為必然選擇。換言之，教育經(jīng)費績效評價法制化是我國建設(shè)法治政府、完善法治財政的制度進路與重點內(nèi)容。

其次，教育經(jīng)費績效評價法制化是完善財政績效評價機制的必然要求。半個多世紀以來的政府及財政績效評價經(jīng)驗表明，法制化是提高評價效益、推動政策改革的有力措施。舉例來說，上世紀60年代，越南戰(zhàn)爭的投入引起國內(nèi)社會的不滿，為緩和矛盾，美國大幅增加教育保健、環(huán)境保護與國內(nèi)工程建設(shè)等支出，而國會與社會各界也迫切要求監(jiān)督支出項目的績效，于是在1966年，以前審計長斯塔茨內(nèi)為首長的國家審計署開始對多類項目進行績效評價，但由于缺少法律的支撐其評價范圍十分有限。直至1974年，國會通過 《預(yù)算與沒收法》，從法律層面要求廣泛開展財政項目績效評價，才提高該部門財政績效評價的影響力，使其成為國會立法與監(jiān)督的重要參謀。反觀國內(nèi)，財政性教育經(jīng)費績效評價始于2003年，但相關(guān)法律法規(guī)存在位階不高、含糊不清、規(guī)范力度不強等問題。評價程序流程不明確，也缺乏相應(yīng)立法保障評價結(jié)果應(yīng)用，評價主體及其行政行為的合法性因此受到挑戰(zhàn)。借鑒國內(nèi)外政府及財政績效評價普遍經(jīng)驗，有必要完善現(xiàn)有教育經(jīng)費績效評價法制建設(shè)，從全國性法律法規(guī)的層面明確教育經(jīng)費績效評價的法律地位，為評價開展乃至教育經(jīng)費績效提升提供法制保障。

再次，教育經(jīng)費績效評價法制化是理順權(quán)責(zé)關(guān)系的需要。參與教育經(jīng)費績效評價的主體包括教育主管部門、財政部門、人大、經(jīng)費使用單位 （補助對象）等。理論上，財政部門與人大可作為評價主導(dǎo)方，教育主管部門作為被評價對象，經(jīng)費使用單位 （補助對象）可作為被評價對象或經(jīng)費支出滿意度的反饋方，財政部門協(xié)助提供教育經(jīng)費管理辦法與經(jīng)費收支統(tǒng)計。針對個別采用聯(lián)席會議方式?jīng)Q策的教育經(jīng)費，教育部門以外的其他部門亦作為協(xié)助部門參與評價。實際上，盡管教育經(jīng)費績效評價在我國推行已有十余年之久，但各級地方政府、基層政府部門對于不同主體在評價過程中應(yīng)承擔的義務(wù)及所享有權(quán)利仍存在爭議。尤其是，自人大主導(dǎo)的教育經(jīng)費績效評價模式與委托第三方評價模式在全國范圍內(nèi)興起之后，人大、教育部門和財政部門之間的權(quán)責(zé)如何分配、第三方在評價中應(yīng)扮演何種角色，以及財政、統(tǒng)計等其他部門應(yīng)在何種程度上協(xié)助教育經(jīng)費績效評價等問題更引起熱議與爭論。種種問題的出現(xiàn)要求通過法制化明確教育經(jīng)費績效評價權(quán)責(zé)關(guān)系，從法律法規(guī)的高度理順評價的制度安排，完成評價的頂層設(shè)計，從而減少責(zé)任推諉與職能缺位，推動評價的順利開展。

最后，教育經(jīng)費績效評價法制化是實現(xiàn)教育發(fā)展及創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的客觀要求。我國提出實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)在于教育發(fā)展與人才培養(yǎng)，有賴于教育經(jīng)費的有效投入與支出，要求建立一套教育經(jīng)費績效提升機制。2003年，十六屆三中全會提出：“建立預(yù)算績效評價體系”，意圖在于激活財政經(jīng)費管理體制活力，以此推動財政績效提升。據(jù)此，教育經(jīng)費績效評價 （主要是專項績效評價）在教育系統(tǒng)內(nèi)廣泛開展。經(jīng)過兩年的實踐經(jīng)驗總結(jié)，財政部根據(jù) 《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法 （試行）》，出臺了 《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》與 《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法 （試行）》，后完善為 《財政支出績效評價管理暫行辦法》，及時將成功、成熟的改革經(jīng)驗上升為法律法規(guī)，并將財政績效評價應(yīng)用到所有教育支出乃至所有財政支出的領(lǐng)域。如果說，教育經(jīng)費績效評價是提升教育績效、完善人才培養(yǎng)機制、實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的客觀要求，那么法制化將進一步鞏固和推廣 “中國式改革經(jīng)驗”，不僅大大減少改革試錯成本，也避免朝令夕改、穩(wěn)定改革方向、維護改革成果。從本質(zhì)上說，法制化是實現(xiàn)教育發(fā)展及創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的制度要求。

（二）教育經(jīng)費績效評價法制化可行性

首先，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè) “三步走”戰(zhàn)略目標與 “全面依法治國”戰(zhàn)略部署為教育經(jīng)費績效評價及提升法制化營造良好外部環(huán)境。全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是 “四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，是國家治理的一場深刻革命。財政績效評價 （包括教育經(jīng)費績效評價）是國家治理的重要板塊和工具手段，遲遲未能實現(xiàn)法制化，是目前被忽略的“財政法治化轉(zhuǎn)型”一大漏洞。教育經(jīng)費績效評價法律缺失等現(xiàn)狀顯然與 “建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的全面依法治國總目標相悖。堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，要理順國家機器內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，⑦鄭方輝、邱佛梅：《和諧共建視角下的法治政府與法治社會關(guān)系》，載 《法治社會》2017年第3期。教育經(jīng)費績效評價亦是如此。按照這個邏輯，教育經(jīng)費績效評價及提升的法制化，是實現(xiàn) “依法治教”和 “全面依法治國”重要途徑，也是推進法治財政、三位一體法治建設(shè)的必要手段。

其次，教育經(jīng)費績效評價法制化既有上位法依據(jù)，又有相對豐富的教育經(jīng)費績效評價實踐經(jīng)驗，具備了推進法制化的基本條件。2014年新 《預(yù)算法》中實現(xiàn) “績效評價”入法，提出 “講求績效”的要求，要將績效評價及評價結(jié)果貫徹到預(yù)算編制、預(yù)算審批等各個預(yù)算環(huán)節(jié)之中，這為教育經(jīng)費績效評價法制化提供了上位法依據(jù)。從長期規(guī)劃上看，2010年 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010-2020年）》提出 “堅持依法理財，嚴格執(zhí)行國家財政資金管理法律制度和財經(jīng)紀律”，進一步對教育經(jīng)費法制建設(shè)做出規(guī)定，為教育經(jīng)費績效評價指明了方向。2003年以來，先后出臺《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》《財政支出績效評價管理暫行辦法》《教育部直屬高?；窘ㄔO(shè)管理辦法 （2017年修訂）》⑧明確提出 “在監(jiān)督評價方面，由教育部利用直屬高?；ü芾硇畔⑾到y(tǒng)對基建項目實施監(jiān)管，對項目建成后的使用效果進行績效評價”。等法規(guī)文件，這些文件的實施從不同方面積累了教育經(jīng)費績效評價的基本經(jīng)驗。

再次，部分省市對教育經(jīng)費績效評價法制化進行了有益探索，地方層次已經(jīng)部分實現(xiàn)教育經(jīng)費績效評價法制化，可以為教育經(jīng)費績效評價的整體推進提供支撐。2010年之后，地方政府開始尋求教育經(jīng)費績效評價法制化。2013年，安徽省教育廳出臺 《省級教育部門預(yù)算支出績效考評管理暫行辦法》，從制度上強化教育經(jīng)費績效評價。2016年至2017年，響應(yīng) 《國務(wù)院關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的通知》號召，安徽省先后出臺 《安徽省人民政府關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的實施意見》《安徽省城鄉(xiāng)教育補助經(jīng)費管理辦法》與 《安徽省2017年義務(wù)教育經(jīng)費保障機制實施辦法》等文件，并印發(fā) 《安徽省義務(wù)教育經(jīng)費保障機制民生工程績效評價辦法》，作為教育經(jīng)費績效法制保障。⑨參見安徽省教育廳 《安徽省教育廳安徽省財政廳關(guān)于印發(fā)〈安徽省義務(wù)教育經(jīng)費保障機制民生工程績效評價辦法〉的通知》（皖教秘財 〔2017〕 238號）。另一方面，財政支出績效評價實踐走在全國前列的廣東開始將目光投向委托第三方財政績效評價的法制化。2016年，基于廣東省長期以來委托第三方財政支出績效評價的實踐經(jīng)驗與現(xiàn)實需要，廣東省財政廳與廣東省人大先后出臺 《預(yù)算績效管理委托第三方實施工作規(guī)程 (試行)》⑩廣東省財政廳：《廣東：“四三二一”推進預(yù)算績效管理向縱深發(fā)展》，廣東省財政廳官網(wǎng)：http://www.gdczt.gov.cn/ztjj/tzgg/201712/t20171201_906762.htm，2018年5月21日訪問?！稄V東省人大常委會開展預(yù)算資金支出績效第三方評估辦法》①林洪演：《廣東人大財經(jīng)監(jiān)督讓預(yù)算數(shù)字更有 “溫度”》，廣東人大網(wǎng)：http://www.gdrd.cn/xwdt/201801/t20180123_162870.html，2018年5月21日訪問。，對第三方績效評價機構(gòu)資質(zhì)、委托第三方的流程及第三方開展績效評價的程序等進行規(guī)范。這些為教育經(jīng)費績效評價法制化提供了范本。

四、教育經(jīng)費績效評價的法制化路徑

從具體的實現(xiàn)路徑上看，教育經(jīng)費績效評價的法制化要從規(guī)范統(tǒng)一的立法入手，在制度設(shè)計上堅持責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的評價標準、完善專家等第三方評價機制，為教育經(jīng)費績效評價提供制度支撐。

首先，總結(jié)教育經(jīng)費績效評價的地方立法和部門實踐經(jīng)驗，整合各級教育績效評價相關(guān)辦法，實現(xiàn)立法體系的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。國內(nèi)進行法制建設(shè)，常采用自上而下的方式，因此容易導(dǎo)致下級政府的消極抵制或誤用，在此背景下，完整、詳盡而明確的司法解釋對于法律法規(guī)的準確適用尤為重要。反觀目前各地開展的教育經(jīng)費績效評價工作，主要是依靠各級財政部門制定的評價辦法和教育部門規(guī)章，迄今為止沒有出臺全國統(tǒng)一的、高位階的財政支出績效評價的法律法規(guī)，②鄭永生、廖立云：《我國財政預(yù)算支出績效考評存在的問題與對策》，載 《財會月刊》2011年第1期。更無論教育經(jīng)費績效評價法律法規(guī)。立法形式與立法實質(zhì)統(tǒng)一性不足、教育經(jīng)費績效評價體系龐雜，不僅不利于各地教育經(jīng)費績效評價結(jié)果進行橫縱向比較或?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)交互分析，也難免造成評價數(shù)據(jù)低效、評價工作在全國范圍內(nèi)難統(tǒng)籌……這些問題反過來影響了教育經(jīng)費績效評價相關(guān)辦法的執(zhí)行。當前，應(yīng)通過立法，從高位階的法律層面上對評價體系、評價方法、評價流程等進行規(guī)范，將有助于實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)庫的建立，也有助于全國范圍內(nèi)面板數(shù)據(jù)的形成，有效強化部門乃至官員教育經(jīng)費管理績效監(jiān)督。另一方面，大數(shù)據(jù)的形成產(chǎn)生數(shù)據(jù)信息溢價，觀測數(shù)據(jù)變動、分析數(shù)據(jù)關(guān)系，便于對教育經(jīng)費績效變動與績效影響因素進行分析，亦降低監(jiān)督成本。

其次，厘清教育經(jīng)費績效評價權(quán)責(zé)關(guān)系，形成教育經(jīng)費績效評價法制指引。教育經(jīng)費績效評價涉及三權(quán)，即評價主導(dǎo)權(quán)、評價組織權(quán)與評價執(zhí)行權(quán)，以權(quán)力來源劃分實質(zhì)上涉及教育部門外部監(jiān)督權(quán) （通常由各級人大或民間組織實現(xiàn)）與內(nèi)部監(jiān)督權(quán) （通常由財政部門或教育部門內(nèi)部計財監(jiān)督部門實現(xiàn)）。從這個角度講，其權(quán)力主體行為規(guī)范已有一定的法律依據(jù)。但在現(xiàn)有法律法規(guī)框架中，針對各級人大及財政部門享有的評價權(quán)權(quán)限范圍、教育經(jīng)費主管部門配合程度、財政部門及非負主要責(zé)任的相關(guān)部門協(xié)助內(nèi)容等均未有明確的說明或規(guī)定。尤其是，基于第三方財政支出績效評價在全國范圍內(nèi)的廣泛推廣，第三方相關(guān)規(guī)定與辦法僅在廣東、上海、河北等地出臺，在多省仍處于法律空白乃至制度空白。以上問題理應(yīng)通過立法進行說明，從而理順評價主體之間的關(guān)系，減少評價中的不作為、亂作為與濫作為。至于如何落實權(quán)責(zé)關(guān)系，關(guān)鍵在于落實法律責(zé)任，即要在立法內(nèi)容上強調(diào)教育經(jīng)費績效責(zé)任落實與目標分解，從機制設(shè)計上推動嚴格執(zhí)法。具體地，可通過教育工作分解結(jié)構(gòu) （WBS）的方式落實教育責(zé)任并分配教育經(jīng)費，但前提在于教育經(jīng)費績效目標應(yīng)是合理且可實現(xiàn)的。打比方說，實行 《讓每一個孩子成功法案》后，為實現(xiàn) “充分年度進展”目標，美國多個州相繼降低考核基準，不科學(xué)的目標引致執(zhí)行矛盾。③楊秀治：《從〈不讓一個孩子掉隊法案〉到〈每個學(xué)生都成功法案〉：美國中小學(xué)教育問責(zé)體系的演變》，載 《外國教育研究》2017年第5期。又如，1993年，《中國教育改革與發(fā)展綱要》提出到二十世紀末實現(xiàn)教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標，但限于我國落后的財政體制及當時著力發(fā)展經(jīng)濟、忽視教育投入的現(xiàn)實，該目標直至2012年才得以實現(xiàn)。不切實際的績效目標與績效責(zé)任，將導(dǎo)致相關(guān)的法律法規(guī)效力大打折扣。

最后，建立專家參與等第三方評價機制，提高教育經(jīng)費績效評價的專業(yè)化程度，破除評價技術(shù)壁壘。作為一種財政管理手段，教育經(jīng)費績效評價兼具工具理性與價值理性。因此，從某種意義上，其法制化屬于費雪所討論 “技術(shù)風(fēng)險規(guī)制”范疇，應(yīng)該與一般的法律法規(guī)相區(qū)別，可適當采用非民主的手段建構(gòu)、限制公共行政并使其負責(zé)。④[英]伊麗莎白·費雪：《風(fēng)險規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012年版，第356-367頁。換句話說，教育經(jīng)費績效評價具有專業(yè)性與技術(shù)性，因此其法制化應(yīng)建立在廣泛吸取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖姷幕A(chǔ)上制定，“打開法律同技術(shù)風(fēng)險評定相關(guān)專業(yè)的對話”。⑤參見前引④，伊麗莎白·費雪文。事實上，盡管各地開展教育經(jīng)費績效評價已有十余年，但從法律法規(guī)的層面上，2011年財政部出臺的 《財政支出績效評價管理暫行辦法》仍是地方及基層教育經(jīng)費績效評價法制建設(shè)主要的立法依據(jù)。盡管評價體系與流程基本完善，但鑒于教育經(jīng)費績效評價專業(yè)門檻相對較高，如何實現(xiàn) “預(yù)期效果”（包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響）等主觀性較強的指標評價、如何在嚴控評價成本的前提下提高評價質(zhì)量等是各級教育部門執(zhí)行過程中的難點所在，因此針對個別可能會引起地方或基層教育部門執(zhí)行偏誤的技術(shù)問題，有必要進一步細化與明確。