◇王 干

中國(guó)的政府投資歷經(jīng)了近70年的發(fā)展，政府投資的方向和目標(biāo)越來(lái)越明確，投資方式和融資渠道越來(lái)越多元化，政府投資在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序，提供基礎(chǔ)公共服務(wù)，深化經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制改革中發(fā)揮了突出作用。尤其是近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人均收入的提高，人民群眾對(duì)公共服務(wù)提出了更多和更高的要求。從2014年的54萬(wàn)多億元到2015年的58萬(wàn)多億元人民幣，如此大規(guī)模、高速度的政府性資金投入，其總體效益和效率必然備受關(guān)注。但實(shí)際情況是，在沒(méi)有系統(tǒng)法律對(duì)政府投資決策加以規(guī)制的情況下，投資膨脹、投資浪費(fèi)、工程質(zhì)量不高等問(wèn)題普遍存在。因此，如何通過(guò)法律制度的合理設(shè)計(jì)使政府投資決策回歸理性成為我們亟須解決的問(wèn)題。

一、提高政府投資決策科學(xué)性的必要性

公共選擇理論認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)都是由一個(gè)個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”組成的。同一個(gè)人，如果在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中是自私自利的，就不可能期待其因在政治領(lǐng)域中擔(dān)任政治角色而徹底改變其本性，其必然會(huì)提出對(duì)自身有利的提案，受一定利益集團(tuán)的影響，而損害大眾的利益。政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)不再是具有強(qiáng)烈中立傾向的集體。為了保證政府投資決策的公正性和科學(xué)性，必須以法律的形式賦予公眾對(duì)政府投資決策的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以減少暗箱操作和獨(dú)斷專行。

從法治理念的角度來(lái)說(shuō)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法制社會(huì)，對(duì)政府的要求主要體現(xiàn)在政府要依法行政，具體表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)源于法律授權(quán)，行政權(quán)力的行使依法而行。因此，政府投資決策的全過(guò)程都應(yīng)在法律的框架下進(jìn)行，受到法律的嚴(yán)格制約。當(dāng)然，在這一法治思維競(jìng)相迸發(fā)的時(shí)代，政府行政不僅要合法行政，對(duì)其行為的合理性也提出了更高的要求。政府投資決策不應(yīng)僅限于合法的形式標(biāo)準(zhǔn)，更要充分發(fā)揮投資資金的經(jīng)濟(jì)權(quán)能，以科學(xué)的決策實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)。

二、促進(jìn)政府投資決策科學(xué)性所面臨的困境

（一）統(tǒng)一的投資決策體系尚未形成，決策權(quán)配置混亂

科學(xué)合理的投資決策，離不開體系化的約束機(jī)制，只有將決策的全過(guò)程納入制度的籠子，賦予其權(quán)威性、科學(xué)性，政府投資才能真正做到高效利民。然而，政府投資相關(guān)規(guī)范文件的效力層次過(guò)低且尚未形成法律體系。就目前而言，對(duì)政府投資行為進(jìn)行規(guī)范的法律文件多是行政規(guī)章、條例以及政策性文件等，雖數(shù)量眾多，但缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性和權(quán)威性。尚未在全國(guó)范圍內(nèi)建立一部具有普遍適用效力的基本法律規(guī)范，甚至于2010年就公布的《政府投資條例》（征求意見稿）至今尚未通過(guò)審議，全國(guó)統(tǒng)一的政府投資決策制度尚未建成。

政府性投資決策權(quán)的配置可以分為兩個(gè)部分，即投資事權(quán)的縱向配置和決策權(quán)的橫向配置，前者主要涉及中央和地方投資項(xiàng)目范圍的問(wèn)題，后者一般可以概括為同級(jí)政府關(guān)于項(xiàng)目審批權(quán)和資金分配權(quán)的設(shè)定問(wèn)題。投資事權(quán)的縱向配置以中央及地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分為基礎(chǔ)和根據(jù)。2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的相關(guān)指導(dǎo)意見，已對(duì)中央和地方政府的事權(quán)及支出責(zé)任作了較為系統(tǒng)的規(guī)定?？梢哉J(rèn)為政府投資決策權(quán)的縱向配置混亂問(wèn)題已經(jīng)得到了很大緩解。當(dāng)前決策權(quán)配置的突出問(wèn)題還是同級(jí)政府之間關(guān)于項(xiàng)目審批和資金分配使用的問(wèn)題。

由于政府財(cái)力有限，確定的項(xiàng)目和政府性資金的投入并不是相互對(duì)應(yīng)的。政府性資金的使用必須優(yōu)先考慮最需要最急迫的地方，促使有限的資金發(fā)揮最大的社會(huì)效益。只有擁有相應(yīng)配套資金的投入，投資項(xiàng)目才是可行和可預(yù)期的。因此，可以說(shuō)資金分配權(quán)在很大程度上限制了項(xiàng)目審批權(quán)。而在目前實(shí)踐中，資金的分配管理是非?；靵y的，資金來(lái)源多元，發(fā)展改革部門只能名義上統(tǒng)籌政府性資金，同時(shí)財(cái)政部門、基金使用部門以及行業(yè)主管部門等都具有很大的資金支配權(quán)。投資資金管理的分散化必然導(dǎo)致決策權(quán)配置的混亂。

（二）投資決策權(quán)的行使有待進(jìn)一步完善

投資決策權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)?shù)姆沙绦?，以限制?quán)力肆意、保障正當(dāng)權(quán)利，使經(jīng)由程序做出的決定或選擇正當(dāng)化，具有權(quán)威性和科學(xué)性，增進(jìn)效益和福利，促進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，政府投資決策過(guò)程中主要存在以下問(wèn)題影響決策的科學(xué)性：

1.公民無(wú)法自由平等且實(shí)質(zhì)性參與

科學(xué)的決策應(yīng)當(dāng)是政府廣開言路，在認(rèn)真傾聽公民意見建議的情況下形成的。社會(huì)聽證制度和專家咨詢制度是我國(guó)公民參與民主決策的重要渠道，也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的重要方式。但就目前而言，首先，我國(guó)現(xiàn)行法律制度中只有《行政處罰法》《價(jià)格法》和《立法法》對(duì)聽證制度做出明確規(guī)定。在政府投資決策過(guò)程中，舉行項(xiàng)目聽證會(huì)的并不多，更遑論項(xiàng)目聽證形式的多樣性。其次，由于改革不到位，工程咨詢、項(xiàng)目評(píng)估等專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)仍未與行業(yè)管理部門徹底脫鉤，對(duì)政府保持著一定的依賴關(guān)系，在政府部門暗示或經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，無(wú)法提供公正、科學(xué)的咨詢意見。

2.領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目屢禁不絕

當(dāng)前，在政府投資決策中，領(lǐng)導(dǎo)意志對(duì)決策的干預(yù)和影響依然十分嚴(yán)重，這使得政府投資決策缺乏有效、充分的論證，決策的科學(xué)性只能是可望而不可即。在行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)這樣的一個(gè)制度背景下，政府投資決策往往淪為了“一言堂”，行政首長(zhǎng)直接干預(yù)或者直接決定投資項(xiàng)目比比皆是。盡管現(xiàn)在政府投資項(xiàng)目的確定一般也是通過(guò)會(huì)議的形式，但行政首長(zhǎng)或主要領(lǐng)導(dǎo)干部基于種種個(gè)人利益考慮通常在會(huì)議之前就已經(jīng)統(tǒng)一意見，或者不顧反對(duì)意見，毅然“拍案”決定。另一方面，在政府投資決策中，一些退休的老干部、人大政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)寫條子、打招呼等方式，直接插手項(xiàng)目審批的也是屢見不鮮。這是實(shí)踐中出現(xiàn)政府“為民”服務(wù)卻難以被人民所接受、“形象工程”泛濫的重要原因之一。

3.項(xiàng)目投資缺乏風(fēng)險(xiǎn)性論證或不可行性論證

所謂“兼聽則明，偏信則暗”，有效的辯論是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的重要途徑。“風(fēng)險(xiǎn)性論證”和“不可行性論證”正是為了從相反的角度給項(xiàng)目審批部門提供參考意見。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目，成立專項(xiàng)調(diào)研組，從“不可行性”角度予以分析。當(dāng)前我國(guó)政府投資項(xiàng)目收效甚微，決策失誤的一個(gè)重要原因就是對(duì)項(xiàng)目的科學(xué)調(diào)研不夠充分，為了滿足自身利益，項(xiàng)目申報(bào)部門或個(gè)人通常都是從項(xiàng)目的可行性方面進(jìn)行片面分析，人為的阻礙了對(duì)項(xiàng)目全面客觀的論證，使項(xiàng)目的“可行性分析”流于形式。以“三峽工程”為例，自1983年水電部提交工程可行性研究報(bào)告到1984年國(guó)務(wù)院通過(guò)審批，歷時(shí)不足一年，而周源培、李銳等人的反對(duì)卻使不可行性論證長(zhǎng)達(dá)數(shù)年，直到1992年三峽工程才被全國(guó)人大批準(zhǔn)建設(shè)。正是這種反向論證促使了決策的科學(xué)、合理，使三峽工程在今天發(fā)揮了重大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

（三）缺乏決策問(wèn)責(zé)長(zhǎng)效機(jī)制

責(zé)任追究機(jī)制的設(shè)立目的不僅僅在于其懲罰性，使濫用決策權(quán)的行為得到懲罰，更在于預(yù)防，其應(yīng)成為各級(jí)政府的“達(dá)摩克利斯之劍”，時(shí)刻督促、鞭策政府做出科學(xué)利民的投資決策。我國(guó)的政府投資已有近70年歷史，政府投資對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但政府投資的效率和效益與政府資金的投入規(guī)模并不匹配，一大批“政績(jī)工程”勞民傷財(cái)。與此相反的是，我們?cè)趯?shí)際生活中很少看到有領(lǐng)導(dǎo)干部因這些決策失誤而被追責(zé)，即使有些項(xiàng)目在完成后需要對(duì)當(dāng)初決策領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行追責(zé)，也往往因?yàn)槠涔ぷ髡{(diào)動(dòng)而不了了之。決策問(wèn)責(zé)機(jī)制的長(zhǎng)期缺位，使得領(lǐng)導(dǎo)干部在投資決策過(guò)程中肆意妄為，大量投資資金未落到百姓關(guān)心的實(shí)處。

三、促進(jìn)政府投資決策科學(xué)性的建議

（一）健全政府投資決策法律體系，促進(jìn)政府投資決策權(quán)配置法制化

隨著大規(guī)模、高速度的政府資金投入，政府投資在實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，社會(huì)對(duì)其的關(guān)注程度也將與日俱增，政府投資決策法律體系必將成為我國(guó)法治建設(shè)的重要一環(huán)。考慮到我國(guó)政府投資立法的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是積極推動(dòng)《政府投資條例》的出臺(tái)，在其中設(shè)置決策專章就決策原則、決策權(quán)劃分、決策程序、決策監(jiān)督等做出專項(xiàng)規(guī)定，減少原則性、概括性陳述，解決政府投資“無(wú)法可依”的局面；其次，要積極推動(dòng)各地方政府根據(jù)本地區(qū)的具體情況，制定地方性法規(guī)，對(duì)已有規(guī)章進(jìn)行修改；最后，是對(duì)現(xiàn)有的政策性文件進(jìn)行全面梳理，刪除其陳雜內(nèi)容，將其作為行政法規(guī)、地方性法規(guī)的有益補(bǔ)充，為在條件成熟時(shí)創(chuàng)設(shè)《政府投資法》奠定基礎(chǔ)。

如前所述，在2016年《指導(dǎo)意見》公布之后，有關(guān)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的界定已經(jīng)有了較為清晰的劃分，下一步就是如何將其貫徹落實(shí)以及以法律的形式加以固定的問(wèn)題，筆者認(rèn)為并不需要單獨(dú)制定《中央與地方關(guān)系法》，而是在諸如憲法、預(yù)算法等中以列舉的方式加以單獨(dú)規(guī)定即可。以此為基礎(chǔ)，對(duì)中央和地方投資事權(quán)也能有一個(gè)清晰的界定。

當(dāng)前，更重要的是如何實(shí)現(xiàn)對(duì)政府性資金的有效管理和集中使用。筆者認(rèn)為可以采取以下方式：一是建立政府性投資資金集中支付體系。由財(cái)政部將各種渠道得到的資金進(jìn)行歸納集中，并以此設(shè)立專項(xiàng)資金。發(fā)展改革部門在審批投資項(xiàng)目時(shí)，可以將項(xiàng)目的優(yōu)先順序加以排列，然后報(bào)財(cái)政部，按“投資項(xiàng)目”予以撥款。二是建立政府性投資資金預(yù)算管理制度。建立全口徑預(yù)算，將所有投資性資金都納入預(yù)算管理，并設(shè)立政府性投資專項(xiàng)，由人大對(duì)每年度政府性投資規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格審核，資金的使用必須受到預(yù)算的嚴(yán)格控制和監(jiān)督。

（二）完善政府投資決策程序

1.暢通公民參與決策的渠道，為科學(xué)決策建言獻(xiàn)策

①建立重大項(xiàng)目決策聽證制度。在即將出臺(tái)的《政府投資條例》中，必須以條文的形式將這一制度進(jìn)行明確規(guī)定。決策聽證制度應(yīng)遵循“誰(shuí)決策、誰(shuí)審批、誰(shuí)組織聽證”的原則，由決策單位在收到項(xiàng)目申請(qǐng)后要做出決策意見前，召集項(xiàng)目申請(qǐng)部門、承建單位、第三方專家學(xué)者、有直接利害關(guān)系的公民代表以及媒體等就項(xiàng)目的必要性、可行性進(jìn)行討論。除正式聽證程序外，還可設(shè)置非正式聽證程序，其目的是給公眾口頭或書面陳述意見的機(jī)會(huì)。②完善專家評(píng)議制度。一方面應(yīng)積極推動(dòng)咨詢機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化改革，使其成為不依賴政府的獨(dú)立市場(chǎng)主體。針對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)為迎合政府需要提供虛假評(píng)估報(bào)告，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)予以通報(bào)批評(píng)，降低或取消其相關(guān)資質(zhì)。當(dāng)出現(xiàn)重大投資失誤時(shí)，應(yīng)追究項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的相關(guān)責(zé)任。另一方面，應(yīng)在政府內(nèi)部聘請(qǐng)高校學(xué)者或獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)研究人員等組成專家小組，就項(xiàng)目投資相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行咨詢。

2.積極推動(dòng)政府重大投資事項(xiàng)集體決策制度

在此之前，有必要強(qiáng)調(diào)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和重大決策集體決定制度之間的區(qū)別，后者并非是對(duì)前者的否定，而是對(duì)其的有益補(bǔ)充，有利于減少擅權(quán)專斷、濫用權(quán)力。應(yīng)以法律的形式明確，凡涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的重大項(xiàng)目決策或資金安排必須召開政府會(huì)議，經(jīng)討論決定。在程序上，一方面要明確政府投資項(xiàng)目的確定必須召開專項(xiàng)會(huì)議進(jìn)行討論，未經(jīng)討論不得立項(xiàng)，并且與會(huì)人數(shù)必須超過(guò)一定比例；另一方面必須如實(shí)記錄會(huì)議內(nèi)容，尤其是對(duì)不同意見以及首長(zhǎng)排除異議的理由，會(huì)后與會(huì)人員必須對(duì)自己的發(fā)言內(nèi)容核對(duì)后簽字。

3.推動(dòng)重大項(xiàng)目投資的不可行性論證

如上所述，政府投資項(xiàng)目在提交會(huì)議討論時(shí)，如果有部分領(lǐng)導(dǎo)提出異議，此時(shí)應(yīng)當(dāng)由反對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)組成專項(xiàng)調(diào)研組，專門針對(duì)項(xiàng)目的不可行性進(jìn)行評(píng)估、論證。結(jié)合上述“集體決策制度”其設(shè)計(jì)思路為：首先就項(xiàng)目問(wèn)題召開第一次會(huì)議討論，如果反對(duì)票超過(guò)一定比例，項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)審批。會(huì)后，由提出異議的領(lǐng)導(dǎo)組成不可行性專項(xiàng)調(diào)研組，在一定期限內(nèi)將不可行性論證報(bào)告提交會(huì)議作二次討論，在對(duì)不可行性論證做充分研究后才能決定是否通過(guò)審批。當(dāng)然，在二次討論時(shí)，首長(zhǎng)擁有一票否決權(quán)，但應(yīng)就排除異議說(shuō)明理由。

（三）健全投資決策長(zhǎng)效問(wèn)責(zé)機(jī)制

一方面，應(yīng)建立項(xiàng)目外領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)決策的備案制度。任何權(quán)力的行使都不應(yīng)受到外界的非法干涉，否則就會(huì)損害其獨(dú)立地位。針對(duì)項(xiàng)目外領(lǐng)導(dǎo)干部直接干涉政府性投資項(xiàng)目的確定，為避免政府性投資淪為部分領(lǐng)導(dǎo)干部獲取自身利益的工具，有必要對(duì)其嚴(yán)加管理。可行的路徑就是建立項(xiàng)目外領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)決策的備案制度，將其干預(yù)投資的過(guò)程予以記錄并備案，以便發(fā)生重大投資決策失誤時(shí)審查追究其責(zé)任人員。另一方面，在追究領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任時(shí)，法律責(zé)任通?？梢愿爬樾淌路韶?zé)任、行政法律責(zé)任和民事法律責(zé)任。對(duì)于國(guó)家工作人員，在行使職權(quán)的過(guò)程中，因貪污受賄以及瀆職等行為構(gòu)成犯罪的，理應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。同時(shí)因其行使職權(quán)已不再是民事法律關(guān)系中的平等主體，不存在民事法律責(zé)任。另一方面由于決策者多為中共黨員，因此本文主要強(qiáng)調(diào)追究投資決策者的行政處分或政治責(zé)任，并將其落到實(shí)處。

政府投資決策出現(xiàn)重大失誤時(shí)，做出決策的部門或其首長(zhǎng)必須及時(shí)向社會(huì)公開道歉并做出合理解釋，以其過(guò)失程度接受不同的行政處分或黨紀(jì)處分。我們反對(duì)效仿英國(guó)等國(guó)對(duì)官員提出經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，一方面是因?yàn)楣賳T在決策時(shí)多出于“政績(jī)”的考慮，而非為了獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益；另一方面，相對(duì)于巨額的國(guó)家投資，官員的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是有限的，無(wú)法將責(zé)任承擔(dān)落實(shí)。要逐步建立與投資后評(píng)價(jià)和績(jī)效掛鉤的政府及其公務(wù)人員的投資決策考核制度，將投資決策的結(jié)果直接納入政府投資主管部門及其公務(wù)人員的業(yè)績(jī)考核范圍，并將其作為人大或黨組織考慮相關(guān)人員職務(wù)升遷和福利待遇的依據(jù)?？梢钥紤]效仿“法官錯(cuò)案責(zé)任終身追究制”建立“領(lǐng)導(dǎo)人員重大投資決策失誤責(zé)任終身追究制”，以填補(bǔ)因決策者職位變動(dòng)或離職退休而無(wú)法追究責(zé)任的法律空白。