劉田原

內(nèi)容提要：美國行政法中平等原則的審查，聯(lián)邦最高法院形成了嚴格審查、中度審查、合理審查的三重審查模式。適用嚴格審查標準涉及的是基礎(chǔ)性權(quán)利或行政法重大價值關(guān)切的內(nèi)容；適用中度審查標準包含對較重要的利益關(guān)切的評價；適用合理審查標準則相對較為寬松。德國行政法中平等原則的審查，需要滿足 “窮盡一切手段”作為前置條件，聯(lián)邦憲法法院采用分兩步走的審查方法來對相關(guān)的立法進行審查?；谌龑蛹壝芏葘彶闃藴?，判斷立法中所做出的區(qū)別對待是否可以在行政法上做出合理解釋。美德兩國的審查模式，都是針對不同的立法情況，采取了層級性遞進的處理方式；都強調(diào)在某項立法規(guī)定的差別待遇較大時，實行更加嚴格的審查；都在考量平等原則普遍適用的基礎(chǔ)上，針對個別情況采取特別歧視禁令審查。但基于政治制度和審查淵源的不同，兩國在行政法平等原則的審查模式上也存著差異性。同時，基于適用不同標準之間的界限以及審查標準自身，兩國也都面臨著一定程度的挑戰(zhàn)。對此，中國應(yīng)基于自身國情采取批判式的借鑒，來構(gòu)建和完善相應(yīng)的審查制度。

在行政立法過程中，如何對立法進行科學的分類并做出有效的審查，是至關(guān)重要的。如何判斷行政立法是否有違平等原則，如何防范行政權(quán)力侵犯憲法法律保護下的平等權(quán)利，是當下需要深入思考的問題。美國和德國作為兩大法系的代表性國家，在行政法平等原則的審查實踐中已經(jīng)取得了十分豐富的經(jīng)驗，為我們提供了重要的制度樣本。通過對兩者的比較，明晰兩國在平等原則審查上具體程序的構(gòu)建，分析兩者的合理性因素和不合理的方面，以及兩國所面臨的一些挑戰(zhàn)，可以對我國構(gòu)建和完善相應(yīng)的審查制度提供適當和有益的借鑒。

一、美國行政法中平等原則的審查模式

（一）美國行政法中平等原則審查模式的產(chǎn)生與發(fā)展

美國行政法中平等原則審查模式的形成，經(jīng)歷了一個漫長的過程。以1938年United States v.Carolene Products Company一案，時任聯(lián)邦最高法院大法官斯通 （Stone）撰寫的腳注4為肇端，構(gòu)建了平等原則的審查模式。①李愷其：《第七屆 “大法官”違憲審查標準之研究——以平等權(quán)、自由權(quán)案例為中心》，臺灣師范大學法學院2007年碩士學位論文，第60頁。在對 《美國聯(lián)邦行政法》第14條修正案的爭執(zhí)中，針對具有差別待遇的立法屬于經(jīng)濟自由方面還是公民權(quán)利方面，應(yīng)予以兩種不同的審查標準，進行有區(qū)別的對待。20世紀70年代，聯(lián)邦最高法院進一步細化區(qū)別標準，針對性別分類的立法，由合理審查轉(zhuǎn)而適用中度審查的標準，從而形成了嚴格審查、中度審查、合理審查的三重審查模式。縱觀其審查模式的形成過程，這個出生在新罕布什爾州的倔脾氣大法官，無疑為美國在平等原則的審查模式奠定了 “基石”。

（二）美國行政法中平等原則三重審查模式的具體構(gòu)成

原則上來說，針對不同的情況，適用不同的審查標準。具體來看，包括以下內(nèi)容：

1.適用嚴格審查標準的情況，涉及的是基礎(chǔ)性權(quán)利或憲法及行政法重大價值關(guān)切的內(nèi)容。所謂基礎(chǔ)性權(quán)利，包括當個人生命、自由、財產(chǎn)等權(quán)利受到政府侵害時，個人有權(quán)在公平審判的條件下同政府開展訴訟；公民在受到歧視性的行為時，有權(quán)對該歧視形成的立法活動進行控告。②丁曉東：《探尋反歧視與平等保護的法律標準：從差別性影響標準切入》，載 《中外法學》2014年第4期。在憲法及行政法重大價值關(guān)切的內(nèi)容上，包括針對政治性、宗教性、文化及藝術(shù)性言論等象征性言論的立法。適用嚴格審查標準，要求被訴的行政機構(gòu)或立法機構(gòu)證明其行為的合法性和很大程度上的合理性，要求被訴的部門針對其所做的行為有嚴密的內(nèi)部證成：首先，其所做的行為是重大迫切的利益需要；其次，需證明要滿足的利益與需要侵害的利益有著重大的關(guān)聯(lián)性，如不采取該措施將使相關(guān)重大迫切的利益得不到滿足；最后，被侵害的利益范圍得到了嚴格的控制，既不存在使本不應(yīng)該受到波及的人利益受損的情況，也不存在讓本應(yīng)該受到利益損失的人卻沒有利益損害的情況的發(fā)生。事實上，行政機關(guān)和立法機關(guān)想通過上述審查可謂舉步維艱，因為這種密切的關(guān)聯(lián)性主觀性較強，很難通過嚴格審查的標準，通常進入嚴格審查標準的行為，最終被判違憲的情況較多。

2.適用中度審查標準的情況，包含對較重要的利益關(guān)切的評價。針對較為重要的利益，立法和行政機關(guān)所實施的行為需要有較為充分的關(guān)聯(lián)性，例如在性別分類、非婚生子女權(quán)利之類的案件中，如果行政機關(guān)或者立法機關(guān)進行分類的原因是基于思維慣性的差別對待，則相關(guān)的法律或者行政命令被判違憲的幾率較大。

3.對政府或立法部門而言，適用合理審查標準的情況相對較為寬松。在這個標準下，立法者只要能證明兩點內(nèi)容就能通過審查，一是該行為是為了正當?shù)哪康模欢菫檫_到上述目的所采取的手段具有合理性。如果滿足上述兩個標準，立法機關(guān)或行政機關(guān)即能夠通過審查。

但是，上述三重審查標準并非有著層級上的嚴格區(qū)分，法官會根據(jù)不同的個案情況適用不同的標準。如若一個案件涉及生命、自由或者財產(chǎn)權(quán)，那么審理該類案件則需要適用嚴格審查標準。但是若該案中行政機關(guān)或立法機關(guān)造成的損害極小，法官在裁量過程中不認為滿足適用嚴格審查中所需要的 “重大”標準，則該案可能不適用嚴格審查標準。總之，從原則上看，美國行政法中對平等原則的審查標準具有層級性，但是也針對個案情況進行具體考量和區(qū)別性評價。

二、德國行政法中平等原則的審查模式

（一）德國行政法中平等原則審查模式的前置程序

1.在德國，要提請平等原則的審查，需要滿足 “窮盡一切手段”作為前置條件。所謂 “窮盡一切手段”，指的是在提請平等原則審查前，其他能滿足其訴求的手段，譬如復(fù)議、行政訴訟等手段已經(jīng)使用完成，在此基礎(chǔ)上，再適用對平等原則的司法審查。根據(jù) 《德國基本法》的規(guī)定，聯(lián)邦憲法法院采用分兩步走的審查方法，來對相關(guān)的立法進行審查。③陳新民：《德國公法學基礎(chǔ)理論 （增訂新版上卷）》，法律出版社2010年版，第415-420頁。兩步走的審查方式，是有順序要求的，在滿足第一步后，方可使用第二步程序。

2.德國聯(lián)邦憲法法院在進行平等性審查的時候，首先考慮的是制定出的法律是否從根本上區(qū)別對待了本該互相平等的人。在具體的案件適用上，法院首先會根據(jù)案件事實，判斷立法規(guī)定所指向的人群是否與對比所指向的參照人群有共同性。④何永紅：《德國法規(guī)審查標準之類型化——基于學說與實務(wù)視角的法理分析》，載 《時代法學》2008年第6期。如果目標人群和參照人群本該得到相似的對待，但卻因為目標人群的某些特性使得其沒有得到相似的公平對待，那么法院才可以進行下一步的正當性審查。譬如一殘疾女性訴某州法律違男女平等原則立法，那么她能提出平等性原則審查的情況應(yīng)該是該殘疾人崗位只聘用同等傷殘情況下的男性殘疾人，而如果該立法所包含的范圍囊括非殘疾人等對象的，則該殘疾人女性的起訴不能被證成。⑤馬嶺：《德國和美國違憲審查制度之比較》，載 《環(huán)球法律評論》2005年第2期。申言之，如果想提請平等原則的審查，法院首先會做的是考察和判斷兩組人所具備的條件是否相同或相似。如果滿足相同或者相似的條件，再考量這一立法是不是對這一情況的規(guī)定存在區(qū)別對待的可能。需要注意的是，這里進行審查的對象是同一個立法權(quán)力所進行的立法做出的區(qū)別對待，而不同的立法權(quán)力，比如聯(lián)邦和州之間的立法 （上位法和下位法），不同州之間 （同等位階下的立法）的立法等情況，起訴依然不能被證成。

（二）德國行政法中平等原則審查模式的比例原則

在滿足上述兩個條件后，德國行政法中的平等原則審查進入下一個步驟：對立法中所做出的區(qū)別對待是不是可以在行政法上做出合理解釋。審查所基于的標準是 “比例原則”下的 “三層級密度”審查標準，而這個標準的發(fā)展，經(jīng)歷了一個漫長的過程。

1882年的 “十字架山”案，當時普魯士高等法院以 “警察局以山區(qū)周邊的居民不能將所建的房屋阻礙市民眺望紀念碑的禁令沒有得到法律的授權(quán)，而這項禁令所侵害的居民福祉同眺望紀念碑所帶來的收益之間相比而言沒有特別的必要”⑥[美]杰羅娜·馬倫、托馬斯·迪恩斯：《Constitutional Law（影印版）》，法律出版社2005年版，第253頁。為由，判決該項禁令無效，警察敗訴。盡管當時做出的判決還是在警察法意義上的，但是一定程度上 “十字架山”案可以被看做是比例原則的濫觴。而后1958年的 “藥店案”⑦參見前引⑥，杰羅娜·馬倫、托馬斯·迪恩斯書，第295-332頁。使得比例原則突破警察法框架下的討論，發(fā)展確立了其行政法地位。后經(jīng)對立法審查的不斷發(fā)展，發(fā)展成以 “比例原則”為基礎(chǔ)，同時考慮 “事物的本質(zhì)”和 “體系正義”的要求，將 “比例原則”細化為 “明顯性審查”“可支持性審查”“強力性審查”的三層級審查標準。

具體而言，在審查已經(jīng)走到第二步的情況下，法院會首先衡量三個原則性的要求是不是得到滿足，對一個案件來說，平等原則的審查考慮某項法律在立法當時是否切中要害，符合實質(zhì)上公平正義的評價標準。如果這項法律的制定被偷梁換柱，超過了立法當時對該法律的立法目的本質(zhì)性的理解，那么該項法律就很難滿足 “事物的本質(zhì)”的要求。對于 “體系正義”來說，要求立法必須滿足一貫性，如果某一項法律或者某一法律的某些條款從整個法律構(gòu)建上來看是不符合邏輯的，或者該法律所確立的內(nèi)容不滿足行政法原則的基本要求或者價值準則，那么該項法律或者法律中的某項條款即不滿足體系正義的要求。在對比例原則的審查中，根據(jù)對某項立法所需要滿足的合理程度要求不同，來適用“明顯性審查”“可支持性審查”“強力性審查”的三層級審查標準。

在三層級審查標準中，適用 “明顯性審查”的情況，是建立在合憲性推定的基礎(chǔ)上的，主要是涉及經(jīng)濟、外交、社會政策等方面的立法。其要求是上述某些方面的立法只要滿足不明顯違背憲法所確立的原則的情況下，即可通過明顯性審查。如果需要審查的是不涉及人身的其他基本權(quán)利，則可以適用 “可支持性審查”作為審查標準。在適用 “可支持性審查”上，法官在咨詢相關(guān)的專家意見，并考察立法是否遵循了特定的程序后，依照相關(guān)證據(jù)材料的支持進行判斷，考量該立法是否符合情理，如果符合的話，則支持該立法。⑧于安：《德國行政法》，清華大學出版社1999年版，第31頁?！翱芍С中詫彶椤钡膰栏癯潭认噍^于 “明顯性審查”較高，但比 “強力性審查”較低。而適用 “強力性審查”的條件比上述兩者都有不同，“強力性審查”作為聯(lián)邦憲法法院所給出的最嚴厲的審查，所需要的條件一般為涉及基本權(quán)利的保護，包括人身上的基本權(quán)利 （譬如生命權(quán)、人格權(quán)、人身自由等）和政治上的基本權(quán)利 （譬如政治平等權(quán)、言論自由、集會自由等），⑨范劍虹：《歐盟與德國的比例原則——內(nèi)涵、淵源、適用與在中國的借鑒》，載 《浙江大學學報 （人文社會科學版）》2000年第5期。除此之外，還有同等程度的對基本權(quán)的干涉作為兜底條款也在 “強力性審查”的范圍之內(nèi)。

三、美國與德國行政法中平等原則審查模式的共同特點

（一）具體到個案適用的問題上存在差異性

美德兩國都是根據(jù)案件中涉及的不同立法情況，對所需的審查強度進行區(qū)分。無論是美國的三重審查模式，還是德國的兩步走審查方法，其適用的條件都不是一成不變的，法官根據(jù)案件的具體情況，適用不同的審查方法。仔細研究理解后發(fā)現(xiàn)，行政法中所強調(diào)的平等性地對待相對人，恰恰是通過區(qū)別對待、使不同的情況各得其所的方式來實現(xiàn)的。

兩個國家都是根據(jù)不同的個案情況，確立了不同的審查標準和原則。德國聯(lián)邦憲法法院對職業(yè)行為與內(nèi)容規(guī)制所施加的審查，如果嚴格按照分類標準來看，應(yīng)當適用 “可支持性審查”，但是在實際的審查過程中，考慮到具體案件中職業(yè)行為與內(nèi)容規(guī)制的復(fù)雜性，法官最終適用 “明顯性審查”標準。在確定審查性標準的過程中，法官的 “自由心證”起到了至關(guān)重要的作用。美德兩國針對不同的立法的情況，都采取了層級性遞進的處理方式，從總體上來看，審查的強度越高，所需要滿足的開啟審查的條件也越繁復(fù)。

（二）對差別待遇較大的情況實行更加嚴格的審查

美德兩國都強調(diào)在某項立法規(guī)定的差別待遇較大時，實行更加嚴格的審查。具體而言，如果某項法律或者法律中的某些款項涉及的是原則性的規(guī)定，該規(guī)定一旦付諸施行，受其影響的公民范圍較廣，或者該項法律的施行時間較長，所影響的領(lǐng)域?qū)I(yè)程度高。當上述情況或者類似情況出現(xiàn)時，其所帶來的差別待遇可能會更大。為了保證立法符合平等原則，法院即對涉及上述情況的立法施加更嚴格的審查。美德兩國在涉及行政法所規(guī)定的自由權(quán)保障時，往往會提高審查的強度，而在涉及社會經(jīng)濟方面的立法上，則降低審查強度上的要求。

（三）以具體的原則為基礎(chǔ)，平等原則為補充的特別歧視禁令審查

美德兩國都在考量平等原則的普遍適用的基礎(chǔ)上，針對個別情況采取特別歧視禁令審查。在這個問題的考量上，以具體的原則為基礎(chǔ)，平等原則為補充，在窮盡具體原則的適用上，再適用平等原則。⑩朱應(yīng)平：《論平等權(quán)的行政法保護》，北京大學出版社2004年版，第66-174頁。具體而言，如果某項立法侵犯了公民的某項權(quán)利，在聯(lián)邦最高法院 （聯(lián)邦憲法法院）進行審查的時候，首先會考量這項立法是否侵犯了行政法中明確確立的某項原則，如果沒有涉及到上述原則，再考慮適用平等性原則。例如某項立法可能涉及性別平等問題，在進行審查的時候，首先考慮的是該項立法是否侵犯了行政法中所確立的性別平等原則，如果侵犯了，則優(yōu)先適用性別平等原則處理，如果不能采用性別平等原則處理該問題，則適用平等原則進行審查。簡言之，平等原則具有一定的概括性和補充性，如果有具體的原則可供適用的話，適用具體原則，如果沒有的話，適用平等原則進行審查，類似于 “特別法優(yōu)于一般法”的處理方式。

四、美國與德國行政法中平等原則審查模式的差異性

（一）政治制度的不同是兩者差異的重要影響因素

美德兩國在平等原則審查模式上的差異，一定程度上也體現(xiàn)了兩個國家背后政治制度的不同。對美國來說，組成美國的各州的獨立性，是美國立國的基礎(chǔ)。在組成美國的大部分州還處在殖民地階段時，宗主國英國對殖民地的立法是具有審查權(quán)的，審查的主要依據(jù)是英國的憲法和法律。?[美]杰羅姆·巴倫、托馬斯·迪恩斯：《美國行政法概述》，劉瑞祥譯，中國社會科學出版社1995年版，第12頁。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，殖民地的立法權(quán)和宗主國之間產(chǎn)生越來越多的矛盾，美國獨立的誘因很大一部分在于法律的不平等，殖民地想要更大的立法權(quán)，而宗主國又不愿意授予。所以，合眾國的制憲者第一次在費城商討建國時就明確了各州的獨立性。由于每個州的獨立是美國建國的基礎(chǔ)，每個州都或多或少地可能產(chǎn)生獨立性和離心力，國會中參眾兩院的組成人員又 “各懷鬼胎”，因此，審查各州立法是不是有獨立的可能就落到了聯(lián)邦最高法院的頭上，從更廣泛的意義上來說，如若各州的立法侵犯美國公民諸如平等權(quán)等基本權(quán)利的時候，聯(lián)邦最高法院同樣有理由對其進行審查，因為州立法權(quán)對公民的侵犯，一定程度上可以看作是該州在法律上對以聯(lián)邦憲法為象征的統(tǒng)一性的脫離。但是，德國所面對的情況則大不相同。無論是以普魯士為主導的德意志帝國的建立，還是二戰(zhàn)后東德以并入西德的方式完成統(tǒng)一，德國在建立民族國家的過程中始終需要面對國家統(tǒng)一的問題，但這在歐洲大陸特殊的地理位置和原神圣羅馬帝國的基礎(chǔ)上是很困難的。和美國不同，德國的國家構(gòu)建基礎(chǔ)是國家的統(tǒng)一、領(lǐng)土的完整，它不迫切地需要控制議會里的離心力，因為凡是能進入到德國議會的，不管是主動還是被動，都對統(tǒng)一有迫切的需求。而凱爾森提出的憲法法院的主張恰好能滿足奧地利、德國這樣的國家的要求，排除普通法院對涉及憲法原則案件的管轄，進一步細化分權(quán)，讓司法權(quán)不擁有直接干涉行政權(quán)和立法權(quán)的權(quán)力，這樣在進行憲法原則審查的時候，可以排除不相關(guān)因素，切中要害。從政治需求的角度來看，政治上的不同要求，是兩國對平等原則采取不同審查模式的重要影響因素。

（二）審查模式的淵源上也有著較大的差異

美國對平等原則的審查淵源于斯通對 《美國聯(lián)邦行政法》第14條修正案撰寫的腳注4，德國則來源于1882年 “十字架山”案中普魯士高等法院針對警察向公民以過度的義務(wù)而對警察權(quán)做出的限制。在1937年后，美國聯(lián)邦最高法院對國會的立法表現(xiàn)出高度的尊重，但是，對于司法部門對立法部門做出的立法判斷應(yīng)當是全方位的尊重還是有區(qū)別地對待。這一問題，不同人有著不同的回答。譬如Mason就明確提出質(zhì)疑，認為：“斯通大法官放棄了對經(jīng)濟利益的保護，而與此同時他似乎早有準備，為言論、思想和宗教自由的保護承擔特殊的責任。他們將判斷社會和經(jīng)濟政策是否明智的沉重責任拱手相讓，他們隨即面臨的問題則是，對于被認為是 ‘隱含于有秩序的自由’概念之下的這些自由權(quán)，如果遭致立法侵害，司法自治是不是亦同等適用。”?Alpheus Thomas Mason，Harlan Fiske Stone:Pillar of the Law，New York:Viking Press，1956，p.514.時任聯(lián)邦最高法院首席大法官休斯同樣認為不妥，在United State v.Carolene Products Company案中，休斯提出：“在你所提到的情形中將適用 ‘不同的考量’，這正確嗎？究竟是 ‘考量’不同，還是區(qū)分不在于標準而在于相關(guān)權(quán)利的性質(zhì)？當我們說一項立法在表面上無效時，難道我們的意思不是說，就與該立法相對的權(quán)利而言，立法活動并不會引起有利于其推定而且不存在合理的支持？因此，在應(yīng)對言論自由和出版自由時，就像最近的Lovell案?Lovell v.Griffin，303 U.S.444(1938).休斯大法官最著名的有關(guān)行政法第一修正案的司法意見之一。一樣，將出版置于寬泛的特許和審查制的立法活動，直接有違于行政法的保證，因此并不存在支持其的推定?！睆姆磳φ叩慕嵌葋砜矗磳σ庖娭饕|(zhì)疑司法機關(guān)讓渡部分司法審查權(quán)，或者說調(diào)低對某些范圍立法 （比如經(jīng)濟領(lǐng)域立法）的審查強度，使得國會在這一范圍的立法更容易通過平等原則的審查是否正確。對此，斯通做出了肯定的回答。實際上，這是司法機關(guān)在主動放棄權(quán)力，是司法克制主義的一個具體應(yīng)用。

與美國不同的是，德國在平等原則的審查中，可以說是擴張了、至少是明確了自己的權(quán)力。在1958年的 “藥店案”中，聯(lián)邦憲法法院在判決中首先肯定立法目的的正當性，但指出 “必須區(qū)分什么條件、什么性質(zhì)的公共利益才可限制職業(yè)自由”，即藥店開業(yè)并不必然會導致藥品供應(yīng)的混亂以致危害公眾健康，特別是即使存在這種可能或危險，也完全可以通過比限制藥劑師職業(yè)自由更小的措施來避免這些危險、危害發(fā)生。“藥店案”的判決使比例原則從一個警察法上的規(guī)則逐步上升為一個行政法原則，在這個過程中，聯(lián)邦憲法法院利用比例原則的方法來處理平等原則審查中的問題是不斷明確和細化的。申言之，聯(lián)邦憲法法院的武器在 “藥店案”中得到了加強。所以從這個層面來說，美國設(shè)立該審查模式的最初目的在于放權(quán)，使得國會在經(jīng)濟立法等方面擁有更大的自主權(quán)，但德國明確將比例原則上升為一個行政法原則，使得在平等原則的審查中聯(lián)邦憲法法院擁有了一個強有力的武器。

五、美國與德國行政法中平等原則審查模式所面臨的挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，美國和德國在對平等原則的審查模式上，都面臨著一定程度的挑戰(zhàn)。這些問題，無論是美國的三重審查標準，還是德國兩步走的審查方法，都面臨著共同的問題。

首先，是適用不同標準之間的界限問題。一個立法或者行政行為，很可能對相對人不同的權(quán)利產(chǎn)生侵害。科學技術(shù)與社會經(jīng)濟都在不斷地發(fā)展變化，權(quán)利之間的界限本身也在不斷地模糊，同時，立法也在不斷精細化、專門化，專業(yè)領(lǐng)域的立法也在不斷加深。在這樣的情況下，無論是美國聯(lián)邦最高法院還是德國聯(lián)邦憲法法院，都很難在專業(yè)問題上給出專業(yè)化的理解。而行政部門的立法，卻在不斷地突出專業(yè)化和精細化。在這種情況下，一個針對新興領(lǐng)域的立法是否符合平等原則，是否同時侵害不同層級下的多個權(quán)利，是很難按照現(xiàn)存的標準做出統(tǒng)一界定的。?黃昭元：《平等權(quán)審查標準的選擇問題——兼論比例原則在平等權(quán)審查上的適用可能》，載 《臺大法學論叢》2008年第4期。如政府旨在對限制網(wǎng)絡(luò)自由立法，該法對網(wǎng)絡(luò)中對不同人的個人信息搜集或言論自由就存在不公平對待的嫌疑。上述情況該如何界定，在平等原則的審查中究竟居于何種層次，適用何種審查標準，對于法官來說將這個界限做出明確的界定是很困難的，而且一定程度上網(wǎng)絡(luò)中的個人信息同時具備人身性和財產(chǎn)性，網(wǎng)絡(luò)中一個人的聲譽和粉絲量很大程度上就意味著其所能取得的財產(chǎn)權(quán)益。對于新情況下平等原則的審查標準如何界定，對審查模式的確立確實是一個較大的挑戰(zhàn)。

其次，就審查標準自身而言，也存在不同的聲音。此類問題的核心在于即便擱置不同審查層級的界限問題，依然無法回避財產(chǎn)權(quán)為何就能得到司法部門的盡力保護，事關(guān)經(jīng)濟領(lǐng)域的立法，要按照較寬松的標準進行審查。在羅斯福新政時期，即斯通他們所處的那個年代，這個問題可能還不是問題，但隨著福利國家的發(fā)展，對社會國原則理解的進一步深化，公民的很多收入來源于國家的給付。公民有得到國家?guī)头龊途葷臋?quán)利，而這個權(quán)利實際上是和公民個人身份捆綁在一起的。在這種情況下，是不是應(yīng)該重新審視對公民財產(chǎn)權(quán)的保護，在行政法中平等原則審查的過程中提高對財產(chǎn)權(quán)保護的審查標準，這也是兩國在解決現(xiàn)實問題中所面臨的一個挑戰(zhàn)。

六、美國與德國行政法中平等原則審查模式在中國的借鑒

美國與德國作為兩大法系的代表性國家，與其相比，中國對于行政法中平等原則的審查模式仍不完善，因此有必要批判性地借鑒和吸收他們的有益經(jīng)驗，在法治文化的沖突、融合與對話中來不斷謀求自身的進化和發(fā)展。誠然我們的政治、經(jīng)濟、文化等狀況都存在著種種差異，但對于行政法中平等原則的審查都面臨著許多共同的或相似的問題，所以解決這些問題的目標和手段也應(yīng)當有著相同或相通之處，在具體的制度構(gòu)建上我們可以兼收兩國的優(yōu)勢，對我國審查模式的構(gòu)建提供有益的借鑒。

（一）審查主體上需要充足的憲法依據(jù)

作為專門的審查主體，無論是美國的聯(lián)邦最高法院，還是德國的聯(lián)邦憲法法院，都是以司法權(quán)的獨立性作為基礎(chǔ)的，如若將此直接引入我國，勢必會對現(xiàn)有的政治體制造成顛覆。在審查模式的構(gòu)建中，又必然需要特定的審查主體，同時審查主體的確立也需要充足的憲法依據(jù)。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，不同于西方國家的三權(quán)分立，對此，我國行政法中平等原則的審查模式也應(yīng)保證在人民代表大會制度這一根本政治制度之下來構(gòu)建，通過在全國人大的框架下完成行政法中平等原則審查模式的外部證成環(huán)節(jié)。我國 《立法法》第九十九條規(guī)定全國人大常委會有權(quán)對同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進行審查，對于以上這些文件中的行政性規(guī)范涉及違反平等原則的，由全國人大的專門委員會進行審查和提出意見來協(xié)助全國人大常委會開展審查工作。?韓大元：《關(guān)于推進合憲性審查工作的幾點思考》，載 《法律科學 （西北政法大學學報）》2018年第2期。而對于全國人大和全國人大常委會自身所制定的行政性法律，則應(yīng)該由其自身建立相應(yīng)的機制來進行監(jiān)督和完善。

（二）審查目標上堅持保護公民平等權(quán)利的理念

美國和德國對于違法平等原則的行政立法采取了不同模式的審查，有著不同的法治傳統(tǒng)、政治體制上的分權(quán)制衡因素以及司法權(quán)在實踐中的擴張與否，但究其最重要的目標，兩個國家仍然都是以相似的方式在追求平等這個共同的人類理想，都是為了保護公民的平等權(quán)利，限制行政立法和行政權(quán)力對公民權(quán)利的侵害，從而體現(xiàn)憲法所追求的平等價值和行政法治化。平等作為人類追求的重要價值，現(xiàn)代民主政治國家也均將平等原則作為憲法的基本原則之一。我國 《憲法》第三十三條規(guī)定 “中華人民共和國公民在法律面前人人平等。國家尊重和保障人權(quán)?！弊鹬睾捅Ｕ先藱?quán)是憲法所追尋的重要價值和理念，人權(quán)最基本的就是人的平等權(quán)利，如果沒有平等，人權(quán)就會失去它最基本的含義。?卓澤淵：《法的價值論 （第二版）》，法律出版社2006年版，第307頁。同時平等原則也是行政法原則的重要組成部分，所以行政法的平等原則是憲法平等權(quán)在行政法中的具體化，那么我們對于行政法平等原則的審查自然也應(yīng)該基于憲法所保護的公民平等權(quán)利這一出發(fā)點。

（三）審查標準上設(shè)立層次分明的科學體系

在對平等原則的審查模式上，美國聯(lián)邦最高法院形成了 “嚴格審查”“中度審查”和 “合理審查”的三重審查標準，德國則采取了比例原則下的 “明顯性審查”“可支持性審查”和 “強力性審查”的三層級審查標準。由此不難發(fā)現(xiàn)，美德兩國的審查標準都是設(shè)定了平等原則對不同領(lǐng)域權(quán)利審查的寬松尺度。平等原則是行政主體在面對多個行政相對人作出行政行為時應(yīng)當遵循的基本原則，而行政立法所涉及到的公民權(quán)利又是極其廣泛和復(fù)雜的，因此在對行政立法中違反平等原則的審查上不能按照簡單統(tǒng)一的標準來進行，有必要根據(jù)公民權(quán)利的不同內(nèi)涵、不同領(lǐng)域和不同類別所體現(xiàn)出來的權(quán)利價值和地位差異來決定作出何種強度的審查標準。具體而言，在行政立法違反平等原則所體現(xiàn)的公民權(quán)利的審查標準上，作為公民生活基礎(chǔ)或者與國家政治、法律生活息息相關(guān)的平等權(quán)利 （如憲法所規(guī)定的生命權(quán)、健康權(quán)、人格權(quán)以及選舉權(quán)等基本權(quán)利）的審查強度應(yīng)當大于決定公民人格發(fā)展的平等權(quán)利 （如憲法所規(guī)定的教育、勞動、休息等基本權(quán)利），那么在法律秩序中的價值略低于上述的平等權(quán)利 （如憲法所規(guī)定的財產(chǎn)、救濟、福利等基本權(quán)利）審查強度也應(yīng)當是低于前兩者的。?張青波：《憲法平等原則對立法分類審查的體系性標準——以美國和德國的實踐為參照》，載 《法商研究》2015年第5期。

（四）審查提起上合理發(fā)揮司法機關(guān)的 “能動性”

上文所述，在對平等原則的審查模式上，美德兩國均是以司法權(quán)的獨立性為基礎(chǔ)的，聯(lián)邦最高法院和聯(lián)邦憲法法院都是作為司法機關(guān)的身份來制衡和牽制立法活動，所以其審查的啟動也都是基于訴訟活動。公民的平等權(quán)利一旦受到行政立法的侵害，便可以向法院提起訴訟來影響立法以保護自己的權(quán)利，這是適合于兩國的制度選擇。但我國有著不同的政治制度，應(yīng)當基于具體國情區(qū)別對待。一方面，《立法法》第九十九條規(guī)定 “有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查”，在實踐中可以進一步加強該機關(guān)的主動性，但規(guī)范性文件的數(shù)量之多、體系之雜、涉及之廣，光是主動審查是遠遠不夠的。另一方面，《立法法》第九十九條規(guī)定“國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以提出進行審查的要求”，同時還規(guī)定 “公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以提出進行審查的建議”。但上述機關(guān)一般是很小幾率甚至不會主動提出審查要求的，?胡錦光：《論推進合憲性審查工作的體系化》，載 《法律科學 （西北政法大學學報）》2018年第2期。而公民的平等權(quán)利是最易受到侵害的，其只能提出審查建議。所以可以在公民平等權(quán)利受到侵害提起訴訟時，合理發(fā)揮司法機關(guān)的 “能動性”，建立 “平等原則審查優(yōu)先移送機制”，同時設(shè)置相對合理的 “平等原則審查篩選標準”。?林來梵：《合憲性審查的憲法政策論思考》，載 《法律科學 （西北政法大學學報）》2018年第2期。因為司法機關(guān)不是規(guī)范意義上的法律解釋機關(guān)，無權(quán)對于行政立法是否符合平等原則進行判斷，因此在涉及到公民平等權(quán)利受到侵害的案件時，對于平等原則的審查有必要將其移送至具有審查權(quán)的機關(guān)。

七、結(jié)語

法學問題從來不是單純的問題，法律制度構(gòu)建的背后也有諸多因素及其各自施加的巨大影響力。不同的國家，基于不同的原因，所采用的制度和想要達到的目的也是不同的。對于行政法中平等原則的審查模式來說，美國和德國在制度設(shè)計上體現(xiàn)了兩國各自的特色，基于不同目的兩國也做出有共同性又互相區(qū)別的制度設(shè)計。兩國同樣也面臨著一定的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，會逐步促進相關(guān)制度的調(diào)整和變更。本文盡管對上述問題有所涉及，但對于諸如宗教、地理、民族文化等相關(guān)性較弱的因素，雖有所思考，但由于相關(guān)性較差，并未在文中加以論述。對于該制度在我國的借鑒和適用，我們應(yīng)該堅持批判性的眼光，要切合實際根據(jù)自己的特點來決定自己的制度和管理方式，?《鄧小平文選 （第三卷）》，人民出版社1993年版，第220-221頁。以此有效推進行政法中平等原則的審查制度在我國的發(fā)展和完善。