徐德剛 陳 嵐

內(nèi)容提要：村民自治權(quán)利行使關(guān)系社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程。但目前在村民民主自治進(jìn)程中，依然存在民主選舉不規(guī)范、民主決策欠全面、民主管理欠透明、民主監(jiān)督欠力度等問(wèn)題，這些問(wèn)題與村民自治法律制度不完善、宗族勢(shì)力滲透、村民自治基礎(chǔ)薄弱、消極思想觀念的束縛緊密相關(guān)。對(duì)此，本文從村民自治立法、執(zhí)法、守法、實(shí)施環(huán)境四個(gè)方面提出了相應(yīng)改進(jìn)措施，以期促進(jìn) 《村民委員會(huì)組織法》更好實(shí)施與村民自治權(quán)利落實(shí)。

一、村民自治權(quán)利的行使現(xiàn)狀與成效

村民自治，這一提法早在1982年我國(guó)修訂頒布 《憲法》時(shí)就已出現(xiàn)，憲法規(guī)定 “村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”，即廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)?；鶎尤罕娮灾沃贫扔纱顺蔀橐豁?xiàng)基本政治制度，其核心內(nèi)容是 “四個(gè)民主”，即 “民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。①崔智友：《中國(guó)村民自治的法學(xué)思考》，載 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2001年第3期。與此相應(yīng)，村民自治權(quán)就包含了選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。村民自治權(quán)從權(quán)利來(lái)源上看，是憲法法律賦予村民自治主體的一種權(quán)利。為確保這一權(quán)利實(shí)現(xiàn)，1998年國(guó)家頒布 《村民委員會(huì)組織法》，迄今，村民自治制度化建設(shè)走過(guò)了20年歷程，村民的自治權(quán)利得到了一定程度的保障，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)也取得了顯著成就。

近年來(lái)，不少學(xué)者潛心這一領(lǐng)域的研究，產(chǎn)生了不少成果。有的學(xué)者肯定了村民自治法實(shí)施后的成效，如張厚安認(rèn)為村民自治經(jīng)過(guò)近二十多年的發(fā)展，產(chǎn)生了重大意義，拉開(kāi)了中國(guó)政治體制改革的序幕，是中國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)的必由之路。②張厚安：《村民自治：中國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)的必由之路》，載 《河北學(xué)刊》2008年第1期。吳理財(cái)認(rèn)為村民自治是國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)重建的一種方式，通過(guò)村民自治實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理和整合。③吳理財(cái)：《村民自治與國(guó)家政權(quán)建設(shè)》，載 《學(xué)習(xí)與探索》2002年第1期。也有的學(xué)者分析了村民自治中的問(wèn)題，如盧福營(yíng)研究得出隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷，現(xiàn)階段的村民自治面臨著農(nóng)村社會(huì)異質(zhì)化，村莊“分枝化”以及農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展等新情況的挑戰(zhàn)。④盧福營(yíng)：《村民自治發(fā)展面臨的矛盾與問(wèn)題》，載 《天津社會(huì)科學(xué)》2009年第2期。馬寶成也指出了鄉(xiāng)村治理問(wèn)題表現(xiàn)在 “三項(xiàng)制度”和 “四個(gè)民主”的推進(jìn)過(guò)程中。⑤馬寶成：《切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化依法保障農(nóng)民權(quán)益》，載 《人民論壇》2015年第5期。還有的學(xué)者基于比較等角度，對(duì)村民自治法的實(shí)施提出了不少建議，如孟大川、張為波提出要建立健全農(nóng)村基層民主的法律制度是基層民主生動(dòng)實(shí)踐的客觀要求。⑥孟大川、張為波：《農(nóng)村基層民主政治的法制建設(shè)實(shí)證研究》，載 《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第12期。張曉山則認(rèn)為要界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和成員資格，培育各種類型的社會(huì)組織來(lái)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村組織的一些功能，積極探索將自治功能下沉到村民小組或自然村一級(jí)，用新的農(nóng)村基層治理機(jī)制來(lái)理順各方面的利益關(guān)系。⑦張曉山：《農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)狀、問(wèn)題與展望》，載 《求索》2016年第7期。這些研究無(wú)疑有助于村民自治理論研究的深化，也有助于實(shí)際操作的深入。

為更好了解村民自治權(quán)利行使現(xiàn)狀，找準(zhǔn)村民自治權(quán)利行使中的問(wèn)題，為推進(jìn)基層群眾自治工作建言獻(xiàn)策，我們圍繞 “村民自治權(quán)利行使現(xiàn)狀與對(duì)策研究”這一主題，對(duì)四川、甘肅、廣西、云南、新疆、江西、內(nèi)蒙古、重慶、廣東等省 （自治區(qū)、直轄市）的三十個(gè)村進(jìn)行了一次專題調(diào)查。本次調(diào)查以問(wèn)卷調(diào)查和訪談形式展開(kāi)，面向不同年齡和不同文化程度的村民與村干部群體，共發(fā)放問(wèn)卷1100份，回收有效問(wèn)卷1047份，訪談對(duì)象近500人。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得重大進(jìn)展，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：第一，各省、直轄市、自治區(qū)都陸續(xù)制定和頒布了相應(yīng)的 《實(shí)施 〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》，有的省份還制定了相應(yīng)的條例，例如四川省的 《四川省村民委員會(huì)選舉條例》以及 《四川省村務(wù)公開(kāi)條例》。第二，95%以上的村基層組織按照 《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行了換屆選舉，依法組成了村委會(huì)，選舉的民主化程度不斷提高。第三，法律規(guī)定的村規(guī)民約、村民會(huì)議、村民代表大會(huì)和村務(wù)公開(kāi)制度等自治制度，都得到了不同程度的落實(shí)，很多村基層組織還設(shè)立了監(jiān)督委員會(huì)等形式的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。第四，黨和國(guó)家對(duì)村民自治制度和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施給予了高度重視，采取了有力措施。在我們調(diào)查的村基層組織中，都設(shè)有駐村干部，駐村干部年紀(jì)輕，文化程度較高，對(duì)村務(wù)工作富有熱情，敢于吃苦，樂(lè)于奉獻(xiàn)，并且他們對(duì) 《村民委員會(huì)組織法》和國(guó)家相關(guān)政策更加了解，對(duì)村民自治制度的落實(shí)起到了很大的推進(jìn)作用。第五，村民自治基礎(chǔ)和條件不斷改善。由于政府對(duì)民生問(wèn)題的關(guān)注度不斷提高，對(duì)農(nóng)村的建設(shè)力度加大，惠民補(bǔ)貼政策增多，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也在不斷加快和完善，為村民自治奠定良好物質(zhì)基礎(chǔ)?？傮w來(lái)說(shuō)，《村民委員會(huì)組織法》得到了不同程度的貫徹和落實(shí)，村民自治也正朝著積極健康的方向發(fā)展。但是，在村民自治制度的發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村基層組織建設(shè)仍然存在許多問(wèn)題，村民自治權(quán)利的行使與保障也有待進(jìn)一步提高。

二、村民自治權(quán)利行使存在的主要問(wèn)題

找準(zhǔn)問(wèn)題是解決問(wèn)題的重要前提。通過(guò)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)村民自治權(quán)利行使在取得重大進(jìn)步的同時(shí)，也存在著不容忽視的問(wèn)題。

（一） 民主選舉欠規(guī)范

民主選舉權(quán)的行使是村民參與村民自治的首要環(huán)節(jié)，在理論上是村民其他自治權(quán)行使的起點(diǎn)。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，拉選票、賄選、指定候選人等影響選舉公平、公正、公開(kāi)的情況依然存在。

表1：村民選舉中存在的問(wèn)題

從表1可以看出，超過(guò)一半的村自治組織在民主選舉中仍然不同程度存在賄選、指定或委任候選人、村民積極性不高等問(wèn)題，沒(méi)有問(wèn)題僅占14.42%，回答 “不了解”的多是從未參與過(guò)本村村民委員會(huì)選舉的村民。國(guó)家在2010年修訂的 《村民委員會(huì)組織法》中新增了第十七條，該條明確規(guī)定了對(duì)不正當(dāng)手段妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)舉報(bào)?？墒窃谡{(diào)查中我們了解到，多數(shù)村民表示不知道法定的救濟(jì)途徑，而有的村民即使知道可以向上級(jí)政府有關(guān)部門(mén)舉報(bào)，也不愿主動(dòng)揭發(fā)。一方面是因?yàn)檫@種不正當(dāng)選舉對(duì)自身的影響不大，不愿意花費(fèi)時(shí)間和精力向上級(jí)部門(mén)舉報(bào)；另一方面是因?yàn)榇迕窈ε屡e報(bào)會(huì)招致報(bào)復(fù)，損害自己以后的利益。久之，村民就習(xí)慣了這種不正當(dāng)選舉現(xiàn)象，甚至有少部分村民借此從中獲利。

選舉的不規(guī)范主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，選舉開(kāi)始前存在賄選和拉選票現(xiàn)象。部分候選人會(huì)去持有選票較多的村民家里，通過(guò)聯(lián)絡(luò)感情或者承諾為其辦事來(lái)?yè)Q取選票，甚至直接用金錢(qián)“買(mǎi)”票。第二，選舉過(guò)程不合法。一是參與選舉的人員組成不合法，大多數(shù)村在換屆選舉時(shí)，村民或因忙于勞作，或因?qū)Υ瞬桓信d趣，每家只會(huì)派一到兩個(gè)代表前去參與選舉，選舉參與度不夠。二是對(duì)于外出務(wù)工人員，他們不知道自己村的換屆選舉情況，家人沒(méi)有通知，同時(shí)也無(wú)意了解，對(duì)村民自治持冷漠態(tài)度?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第十三條規(guī)定村民委員會(huì)選舉前，應(yīng)當(dāng)對(duì)下列人員進(jìn)行登記，列入?yún)⒓舆x舉的村民名單：（一）戶籍在本村并且在本村居住的村民；（二）戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；（三）戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民。但多數(shù)村委會(huì)在組織選舉時(shí)的做法并不符合上述法律規(guī)定，沒(méi)有登記參加選舉的名單。三是發(fā)放選票不合理，主持換屆選舉的干部只給到場(chǎng)的村民發(fā)放選票，對(duì)于登記參加選舉卻在選舉期間外出或其他原因不能參加投票的村民選票，有的村干部會(huì)在沒(méi)有任何委托的情況下直接代為填寫(xiě)，此行為違反了 《村民委員會(huì)組織法》第十五條關(guān)于委托投票的規(guī)定。第三，村民參與選舉的積極性不高，對(duì)選舉結(jié)果的關(guān)注度低。法律規(guī)定選舉結(jié)果應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)公布，而多數(shù)村民在寫(xiě)完選票后就離場(chǎng)，并沒(méi)有等到計(jì)票環(huán)節(jié)結(jié)束和選舉結(jié)果公開(kāi)。即使后期選舉結(jié)果在公告欄或者廣播上公布，村民們對(duì)選舉結(jié)果依舊漠不關(guān)心。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，選舉時(shí)村民的參與度與村干部的重視度成正比，村民的參與度越高，村干部的重視度也就越高；參與的人越少，重視度也就越低。可見(jiàn)，村干部的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和村民的凝聚力、集體意識(shí)對(duì)整個(gè)村的社會(huì)主義民主政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著重要的作用，直接影響村干部選舉的規(guī)范性。

（二） 民主決策欠全面

民主決策權(quán)是村民參與村民自治的核心權(quán)利，關(guān)涉到村民的知情權(quán)、參與權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等諸多權(quán)益。村民參與民主決策的一個(gè)重要途徑就是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十四條明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議決定的事項(xiàng)，包括誤工補(bǔ)貼、征地補(bǔ)償、宅基地使用、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)承包、土地承包等九方面內(nèi)容。從表2可以看出，通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議方式?jīng)Q策村內(nèi)重大事項(xiàng)的村不到一半，由村委會(huì)內(nèi)部決定的占36.49%，鄉(xiāng)政府干預(yù)決定的也接近10%。由此不難看出，不少村委會(huì)尚未正確認(rèn)識(shí)到自己在村民自治中所處的地位和承擔(dān)的責(zé)任及義務(wù)，認(rèn)為村民自治權(quán)行使的主體就是村委會(huì)，因之，民主決策就變成了村委會(huì)決策。同時(shí)，調(diào)查發(fā)現(xiàn)的一個(gè)不爭(zhēng)事實(shí)是，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)二者之間依然保持著一種實(shí)際上的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。⑧陳幼華：《論村民自治中民主決策的保障》，載 《北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第4期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治活動(dòng)不斷干預(yù)，導(dǎo)致村委會(huì)難以召開(kāi)村民會(huì)議和村民代表大會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)村內(nèi)事務(wù)的民主決策。

表2：本村重大事項(xiàng)的決策方式

民主決策是村民自治的核心，實(shí)現(xiàn)民主決策是保證村民有效自治的前提。⑨陳雪松：《村民自治中民主決策的困境與對(duì)策》，載 《重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào) （社科版）》2012年第10期。民主決策的運(yùn)行受阻，不僅將損害到村民的決策權(quán)，同時(shí)也會(huì)直接影響到村民的切身利益，這一權(quán)利行使不當(dāng)，將會(huì)直接導(dǎo)致村民越級(jí)上訪甚至發(fā)生群體性事件。

（三） 民主管理欠透明

民主管理權(quán)是村民自治權(quán)的重要體現(xiàn)，其基本要求是村務(wù)管理必須公開(kāi)透明。《村民委員會(huì)組織法》第三十條規(guī)定了村委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布的事項(xiàng)，以接受村民的監(jiān)督。村務(wù)公開(kāi)是保障村民知情權(quán)的基本途徑，是增強(qiáng)村委會(huì) “公信力”的制度，更是村民參與民主管理與民主監(jiān)督的重要保障。調(diào)查表明，部分村委民主管理欠透明，這一問(wèn)題首先體現(xiàn)在村務(wù)公開(kāi)不夠。

表3：本村村務(wù)公開(kāi)的程度

從表3可知，認(rèn)為本村村務(wù)公開(kāi)透明的村民僅占15.47%，認(rèn)為只公開(kāi)部分村務(wù)的村民比例超過(guò)一半，認(rèn)為不公開(kāi)的人數(shù)比例也達(dá)到了17.48%。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村務(wù)公開(kāi)程度不高主要體現(xiàn)在如下方面：第一，村務(wù)公開(kāi)的條件設(shè)施不完善。多數(shù)村都是通過(guò)廣播和公告欄進(jìn)行村務(wù)公開(kāi)，但廣播覆蓋范圍小，公告欄也只是設(shè)在村委會(huì)辦公室，致使公開(kāi)范圍受限；第二，村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容不全面、不及時(shí)。公開(kāi)的內(nèi)容多是村委會(huì)工作職責(zé)、國(guó)家政策等，對(duì)村內(nèi)財(cái)務(wù)等村民切實(shí)關(guān)心和組織法規(guī)定應(yīng)該公開(kāi)的事項(xiàng)涉及不多，且內(nèi)容更新不及時(shí)；第三，村民對(duì)村務(wù)公開(kāi)的關(guān)注度不夠。一方面是村民對(duì)村務(wù)公開(kāi)制度以及應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容和形式不了解，另一方面是村委會(huì)對(duì)村務(wù)公開(kāi)不重視，使得村民民主管理權(quán)流于形式。

其次，村規(guī)民約流于形式。村規(guī)民約是一個(gè)村組織民主管理規(guī)范化的重要體現(xiàn)。蘇力認(rèn)為 “在中國(guó)的法治追求中，也許最重要的并不是復(fù)制西方的法律制度，而是重視中國(guó)社會(huì)那些起作用的，也許并不起眼的習(xí)慣、慣例。”⑩蘇力：《法治及其本土資源》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第30頁(yè)。而村規(guī)民約源于鄉(xiāng)土社會(huì)，因地制宜，應(yīng)是結(jié)合本村的習(xí)慣且得到村民普遍認(rèn)可的一種契約式規(guī)范。但如果村規(guī)民約只是形式化的樣本，其作用與價(jià)值也必定大打折扣。

表4：本村是否有村規(guī)民約

按 《村民委員會(huì)組織法》第二十七條的規(guī)定，村基層組織可以召開(kāi)村民會(huì)議制定和修改村民自治章程和村規(guī)民約。從表4可以看出，制定有村規(guī)民約的村在一半以上，達(dá)52.24%，沒(méi)有制定的占28.18%。從訪談中我們了解到，就村規(guī)民約的作用而言，80%以上的村民對(duì)本村的村規(guī)民約并不了解，認(rèn)為村務(wù)管理也沒(méi)有按照村規(guī)民約組織實(shí)施，村規(guī)民約形同虛設(shè)。在我們查閱的村規(guī)民約中，其內(nèi)容多為法律條文的羅列與匯總，具有可操作性的詳細(xì)規(guī)定甚少。當(dāng)我們問(wèn)及村干部制定村規(guī)民約的目的時(shí)，多數(shù)村干部的回答是應(yīng)付上級(jí)部門(mén)的檢查。如此制定的村規(guī)民約，自然難以在村民自治中發(fā)揮作用。

（四）民主監(jiān)督欠力度

民主監(jiān)督是監(jiān)督和約束村委會(huì)工作的重要制度，村民的民主監(jiān)督是對(duì)村委會(huì)工作最直接的監(jiān)督形式。從目前 “四個(gè)民主”在基層的運(yùn)行情況看，民主監(jiān)督是最薄弱的環(huán)節(jié)。?民主監(jiān)督存在的問(wèn)題，首先是監(jiān)督機(jī)制不健全?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第三十二條規(guī)定，村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。從表5的數(shù)據(jù)可以看出，就監(jiān)督機(jī)構(gòu)而言，多數(shù)村基層組織建立有監(jiān)督委員會(huì)等形式的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但仍有接近20%的村沒(méi)有設(shè)立。且大部分村民表示，監(jiān)督委員會(huì)極少列席村民委員會(huì)會(huì)議，委員會(huì)成員也只是掛名，具體監(jiān)督內(nèi)容不明確，監(jiān)督機(jī)構(gòu)也只是表面文章，并沒(méi)有發(fā)揮到實(shí)際監(jiān)督作用。

表5：本村是否有建立監(jiān)督委員會(huì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)

其次是村民監(jiān)督權(quán)行使不充分?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》對(duì)村民監(jiān)督權(quán)的直接規(guī)定主要體現(xiàn)在對(duì)村務(wù)的監(jiān)督，由于村務(wù)公開(kāi)制度落實(shí)不到位，村民對(duì)村務(wù)公開(kāi)的監(jiān)督自然也得不到落實(shí)。此外，《村民委員會(huì)組織法》第三十三條規(guī)定村民會(huì)議和村民代表會(huì)議對(duì)村委成員的履職情況進(jìn)行評(píng)議，村委會(huì)成員連續(xù)兩次被評(píng)議為不稱職的，其職務(wù)終止。但60%的村民表示自己從未參加村民會(huì)議和村民代表會(huì)議進(jìn)行民主評(píng)議活動(dòng)。因此，如何通過(guò)強(qiáng)化民主監(jiān)督來(lái)保證公共利益能夠真正惠及每個(gè)成員，是村民自治迫切需要解決的問(wèn)題。?馬寶成：《民主監(jiān)督：農(nóng)村基層民主的新生長(zhǎng)點(diǎn)》，載 《國(guó)家行政學(xué)院報(bào)》2011年第6期。

三、村民自治權(quán)利行使存在問(wèn)題的原因

任何問(wèn)題的存在，都有其主客觀原因?；趯?shí)地調(diào)查，我們認(rèn)為產(chǎn)生問(wèn)題的原因是多方面的，主要體現(xiàn)在下述幾方面。

（一）村民自治法律制度的缺陷

第一，《村民委員會(huì)組織法》自身的缺陷。雖然2010年10月新修訂的 《村民委員會(huì)組織法》正式通過(guò)，對(duì)村民自治中出現(xiàn)的問(wèn)題作了諸多有針對(duì)性的規(guī)定，但是該法的有些條文內(nèi)容依然是原則性的規(guī)范，針對(duì)性不夠，可操作性弱，這些缺陷使得其在實(shí)施過(guò)程中的實(shí)際規(guī)范作用并不明顯。如第十七條規(guī)定了 “村民可以舉報(bào)暴力、威脅、欺騙、賄賂等不正當(dāng)妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的行為，鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理”。但在實(shí)踐中，由于一是村民主觀認(rèn)為有關(guān)部門(mén)會(huì) “官官相護(hù)”，難以舉報(bào)；二是調(diào)查取證、質(zhì)證難度大，加上處罰不明確，導(dǎo)致對(duì)此種違規(guī)違法現(xiàn)象難以實(shí)質(zhì)打擊。第二，相關(guān)的法律法規(guī)不健全。在我國(guó)目前既有的法律中，除了 《憲法》《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的基本原則和制度之外，其余地方制定的實(shí)施辦法、地方性法規(guī)一般是對(duì) 《村民委員會(huì)組織法》的照搬，可實(shí)施性依舊不強(qiáng)。由于 《村民委員會(huì)組織法》本身的缺陷加上缺少普法宣傳教育，導(dǎo)致村民對(duì)組織法的了解甚少。從表6中可以看出，盡管 《村民委員會(huì)組織法》已經(jīng)走過(guò)了20年的歷程，但尚未完全走進(jìn)每位村民的意識(shí)中，對(duì)組織法非常了解的僅占13.66%，一般了解的占43.46%，不了解的占到了42.88%，回答一般了解的村民大多也只是知道我國(guó)有這樣一部法律，對(duì)該法制定的目的和內(nèi)容并不了解，在參與村民自治活動(dòng)中，普遍表示是聽(tīng)從村委會(huì)的安排?？梢?jiàn)，立法不完善是導(dǎo)致權(quán)利行使受阻的重要原因。

表6：對(duì)村民自治法實(shí)施情況的了解程度

（二）宗族勢(shì)力的影響

不同于城市人口的分散性與流動(dòng)性，在中國(guó)農(nóng)村，村民深深的扎根在這片土地上，形成“熟人社會(huì)”亦或是 “半熟人社會(huì)”，宗族勢(shì)力的存在基礎(chǔ)也即是在于此。?費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)生育制度》，北京大學(xué)出版社2012年版，第18頁(yè)。具有同一姓氏的人普遍聚居在一個(gè)村落里，有的姓氏還會(huì)有一個(gè)共同的宗祠，血緣關(guān)系、族緣關(guān)系、親緣關(guān)系構(gòu)成了農(nóng)村的基本社會(huì)關(guān)系，也影響著基層民主政治。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，宗族勢(shì)力滲透在村民自治權(quán)利行使的各個(gè)方面。首先，直接影響民主選舉。一方面，大姓宗族人數(shù)多，選票占據(jù)明顯優(yōu)勢(shì)，在我們調(diào)查的村落中，有90%的村干部都是來(lái)自本村的大姓宗族。另一方面，若同時(shí)存在兩個(gè)或兩個(gè)以上的大宗族時(shí)，各族為維護(hù)本族利益，在選舉時(shí)會(huì)進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，破壞選舉，假若某大姓宗族的人沒(méi)有被選上，該宗族也會(huì)依靠宗族勢(shì)力阻礙村委會(huì)工作的開(kāi)展和進(jìn)行。其次，影響民主決策和民主管理。宗族勢(shì)力通過(guò)村委會(huì)選舉使得本族人員成為村委會(huì)成員，直接影響和制約村委會(huì)工作，導(dǎo)致偏袒、維護(hù)本族利益，在民主決策與民主管理時(shí)，村干部往往會(huì)作出有利于本族利益的決定。比如，在惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放、支農(nóng)資金和項(xiàng)目管理使用中的虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用、貪污私分、低效浪費(fèi)問(wèn)題就時(shí)有發(fā)生。?張毅：《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的形勢(shì)與任務(wù)》，載 《行政管理改革》2011年第3期。在我們走訪調(diào)查中，很多村民都表示在評(píng)選低保戶時(shí)都是村干部定，結(jié)果有些并不符合低保戶條件的村民由于和村干部是同一宗族而入選，而有些明明符合低保條件的貧困戶卻被擋在低保資格門(mén)外。宗族勢(shì)力的滲透破壞著村民自治秩序，剝奪了部分村民的民主權(quán)利，限制了村民正常行使村民自治權(quán)利、正常履行自治義務(wù)等的基層民主活動(dòng)，也阻礙了農(nóng)村基層民主化進(jìn)程。?石莎：《村民自治背景下村民委員會(huì)換屆選舉探析》，載 《法制博覽》2016年第5期。

（三）村民自治物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，農(nóng)村物質(zhì)條件的相對(duì)落后，給村民自治帶來(lái)了一系列不利影響。首先，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后影響村民政治參與。政治參與與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般呈正比的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，村民政治參與意識(shí)越強(qiáng)，政治活動(dòng)參與度就越高。目前，我國(guó)大多數(shù)偏遠(yuǎn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，村民迫于生計(jì)，一心追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)于村民自治工作持冷漠態(tài)度，政治參與感不強(qiáng)。其次，基礎(chǔ)設(shè)施有待進(jìn)一步完善。近年來(lái)，隨著農(nóng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，在我們調(diào)查的三十個(gè)村中，有的村公共基礎(chǔ)設(shè)施非常完善，村委會(huì)辦公室、學(xué)校、路燈、娛樂(lè)等各項(xiàng)設(shè)施較完善，給村民帶來(lái)了極大的便利，這樣的村往往自治程度較高，發(fā)展勢(shì)頭良好。但是由于地域、自然環(huán)境等各種因素的影響，在一些偏遠(yuǎn)的村，有的村委會(huì)辦公室設(shè)立在一所破舊的小學(xué)里，村道公路也沒(méi)有修通，公告欄、廣播等設(shè)施極不完善。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村資源存在分配不均現(xiàn)象，越是靠近鄉(xiāng)鎮(zhèn)或道路主干線的村發(fā)展得越好，享受的惠農(nóng)惠民政策越多，而位置偏遠(yuǎn)、交通閉塞的村落相較而言欠缺良好的發(fā)展條件。最后，鄉(xiāng)村人口的逐步外流，使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始解組。?胡鵬輝、高繼波：《新鄉(xiāng)賢：內(nèi)涵、作用于偏誤規(guī)避》，載 《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間人口流動(dòng)日益頻繁。?參見(jiàn)前引⑦，張曉山文。留在村內(nèi)的青壯年要么外出打工要么遷入城鎮(zhèn)，致使農(nóng)村人口年齡比例分布失衡，參與村民自治的人才力量缺失。

（四）消極思想觀念的束縛

消極思想觀念是束縛村民行使自治權(quán)力的內(nèi)在因素。自古以來(lái)，在自給自足小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)背景下，農(nóng)民以小生產(chǎn)者的地位生存，“與世無(wú)爭(zhēng)”“無(wú)爭(zhēng)無(wú)為”的傳統(tǒng)文化觀念；“官本位”“自上而下”“禮俗重于法治”的傳統(tǒng)政治觀念；以及 “對(duì)人不對(duì)事”“隨大流”的社會(huì)心理在村民心中根深蒂固，?郭玉蘭：《影響農(nóng)民參與基層民主建設(shè)的文化心理障礙分析》，載 《理論探索》2003年第5期。束縛其思想解放，影響其參政意識(shí)以及法治觀念的形成發(fā)展。其次，我國(guó)城鎮(zhèn)與農(nóng)村的教育水平差距較大，農(nóng)村教育資源匱乏，村民受文化教育程度低。在我們走訪的村落中，有很多鄉(xiāng)村小學(xué)教育設(shè)施極為簡(jiǎn)陋，師資力量明顯不足。而接受了良好教育的村民大多走出農(nóng)村定居城市，導(dǎo)致農(nóng)村 “空殼化”趨勢(shì)越來(lái)越明顯，留下來(lái)的多為老人和小孩以及接受教育少、文化程度低的青壯年村民，這部分村民視野較窄，民主法制意識(shí)薄弱，政治參與積極性不高。這一狀況使得村民自治的主導(dǎo)權(quán)在一定程度上掌握在了村民眼中 “德高望重”的人手中。從表7可以看出，當(dāng)涉及到村內(nèi)糾紛時(shí)，仍有38.01%的人愿意找村內(nèi)有威望的人解決，而不愿意尋求法律途徑化解。這種導(dǎo)源于自然經(jīng)濟(jì)的消極文化束縛著村民的民主思想，削弱了村民政治參與意識(shí)，并進(jìn)而內(nèi)化為一種消極行為，致使村民不愿意行使村民自治權(quán)利和參與民主自治活動(dòng)。而這種傳統(tǒng)文化又因鄉(xiāng)村的封閉和教育資源的匱乏對(duì)村民影響深遠(yuǎn)。

表7：發(fā)生糾紛找村內(nèi)有威望的人解決

四、落實(shí)村民自治權(quán)利的對(duì)策

針對(duì)上述問(wèn)題和原因，我們認(rèn)為必須對(duì)癥下藥、多管齊下、軟硬兼施，才能收事半功倍之效。

（一）轉(zhuǎn)變立法觀念，健全法治體系

黨的十五大提出了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)，第一次把依法治國(guó)確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。黨的十八大后又把依法治國(guó)納入 “四個(gè)全面”戰(zhàn)略之一，深刻昭示了我黨治國(guó)理念與方式的全面變化與進(jìn)步。依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，依法治國(guó)理念應(yīng)貫穿在我們各項(xiàng)工作全過(guò)程中。要加強(qiáng)基層法治建設(shè)對(duì)農(nóng)村地區(qū)五位一體布局建設(shè)的引領(lǐng)規(guī)范作用，就必須充分發(fā)揮 《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)的規(guī)范作用。首先，樹(shù)立服務(wù)大局、服務(wù)基層的觀念，完善 《村民委員會(huì)組織法》，增強(qiáng)可行性和可操作性，進(jìn)一步明確實(shí)施方式、執(zhí)法形式、違法后果；其次，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，推動(dòng)地方立法。為確保村民自治權(quán)利的行使，享有相應(yīng)地方立法權(quán)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，根據(jù)本地村民自治具體實(shí)際情況，結(jié)合 《村民委員會(huì)組織法》和相關(guān)政策，在遵循上位法規(guī)定和精神的前提下，注重完善村務(wù)公開(kāi)立法和村民自治領(lǐng)域的其他立法，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；最后，在立法過(guò)程中注意加強(qiáng)基層法治項(xiàng)目建設(shè)，注重工作重心下移。加快推進(jìn)法治強(qiáng)村工程，著力培育依法治村各項(xiàng)典型，依法規(guī)范村民代表議事規(guī)則，全力鋪開(kāi)村民法治議事大廳建設(shè)，實(shí)行依法自治和 “還權(quán)于民”，以此推動(dòng)基層民主有效運(yùn)行。

（二）加大執(zhí)法監(jiān)督力度，糾正違法現(xiàn)象

加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)行使各項(xiàng)職能的監(jiān)督，這是權(quán)力性質(zhì)使然，也是廣大村民的集體心聲。在我們的調(diào)查中，有810人認(rèn)為應(yīng) “建立強(qiáng)有力的監(jiān)督委員會(huì)來(lái)促進(jìn)村委會(huì)履職”，占調(diào)查總?cè)藬?shù)的77%，可見(jiàn)村民對(duì)監(jiān)督機(jī)制真正發(fā)揮監(jiān)督作用的期待。具體到村民自治的相關(guān)環(huán)節(jié)，如在民主選舉中，提高選舉的透明度和民主性，依法及時(shí)處罰拉票賄選等破壞選舉民主性的不正當(dāng)行為；在民主決策中，加強(qiáng)對(duì)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的監(jiān)督，真正做到民主決策；在民主管理中，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)村務(wù)公開(kāi)透明度，制定真正規(guī)范化民主化實(shí)效化的村規(guī)民約；在民主監(jiān)督中，建立健全村民監(jiān)督委員會(huì)等形式的有效監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督內(nèi)容與職責(zé)，制定切實(shí)可行的監(jiān)督措施，真正發(fā)揮監(jiān)督委員會(huì)的作用，加強(qiáng)對(duì)村務(wù)的過(guò)程監(jiān)督。一方面增強(qiáng)村民的監(jiān)督意識(shí)，積極參與村民自治并監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)，另一方面定期召開(kāi)村民會(huì)議、村民代表大會(huì)，進(jìn)行民主評(píng)議，聽(tīng)取村民的反饋和意見(jiàn)，并做出回答。對(duì)不認(rèn)真履行自己職責(zé)的村干部予以罷免，對(duì)違法侵犯村民自治權(quán)利和給集體經(jīng)濟(jì)組織造成損失的行為，比如賄選、不合理的招商引資等，嚴(yán)格追究法律責(zé)任。同時(shí)，不斷規(guī)范村委會(huì)職能，明確村委會(huì)、村民代表大會(huì)、村民大會(huì)的權(quán)能劃分，促進(jìn)村委會(huì)和黨支部的分工與協(xié)調(diào)。理順村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，明確界定鎮(zhèn)政府與村級(jí)自治組織之間指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，借鑒城市社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，劃清政府和村務(wù)的邊界，明確各自的職責(zé)和職能，建立鎮(zhèn)政府和村級(jí)自治組織之間合作治理農(nóng)村公共事務(wù)的運(yùn)作機(jī)制。?王敬堯：《村民自治進(jìn)程中的鄉(xiāng)村關(guān)系》，載 《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第5期。發(fā)揮行政監(jiān)督作用，為村民自治權(quán)利行使構(gòu)建良好的民主環(huán)境。著力建立監(jiān)督委員會(huì)、財(cái)務(wù)審計(jì)小組等，充分發(fā)揮監(jiān)督委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民等各方面的監(jiān)督作用，完善舉報(bào)、投訴、上訪等監(jiān)督和救濟(jì)渠道。只有環(huán)環(huán)相扣，層層落實(shí)，才能久久為功。

（三）開(kāi)展法律宣傳，增強(qiáng)民主法治意識(shí)

農(nóng)村仍然是我國(guó)法制宣傳的薄弱環(huán)節(jié)，也因此，有93.79%的人支持開(kāi)展法律宣傳教育提高農(nóng)村民主法治意識(shí)，如表8所示。要通過(guò)播放法制宣傳影片，開(kāi)展法律知識(shí)講座等多種普法宣傳活動(dòng)，以《憲法》《村民委員會(huì)組織法》宣傳為中心，同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村物權(quán)、婚姻家庭與繼承、義務(wù)教育等相關(guān)法律問(wèn)題的普及，增強(qiáng)村民對(duì) 《憲法》《村民委員會(huì)組織法》的了解，加強(qiáng)村民自治的法律制度教育，讓他們認(rèn)識(shí)到自身角色和地位，認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利與義務(wù)。?參見(jiàn)前引?，陳幼華文。以此提高村民參與村民自治的能力，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段維護(hù)自己的權(quán)利，提高村民自治權(quán)利主體的知法、懂法、守法、用法意識(shí)，引導(dǎo)村民通過(guò)正當(dāng)法律途徑解決問(wèn)題。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)村干部的培養(yǎng)培訓(xùn)。村干部既是村民自治的組織者，也是參加者和落實(shí)者，他們的民主法制意識(shí)強(qiáng)弱，將直接關(guān)系到村民自治民主決策能否真正落實(shí)。?參見(jiàn)前引⑧，陳幼華文。通過(guò)將村干部培訓(xùn)納入農(nóng)村振興計(jì)劃，加大對(duì)村干部的組織培訓(xùn)力度，提高村干部的民主法制素質(zhì)，牢固樹(shù)立依法治村的理念，樹(shù)立對(duì)村民負(fù)責(zé)的觀念，養(yǎng)成民主習(xí)慣，提高村干部組織村民自治的意識(shí)和能力。

表8：開(kāi)展法律宣傳教育提高農(nóng)村民主法治意識(shí)

（四）發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施

因地制宜，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。政府部門(mén)與村級(jí)自治組織要各司其職，政府部門(mén)重在加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營(yíng)造農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好環(huán)境；自治組織則要苦練內(nèi)功，提高自身的造血功能，打造好特色鄉(xiāng)村。具體而言，要加強(qiáng)農(nóng)村道路建設(shè)、電信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)，吸引與現(xiàn)代時(shí)勢(shì)相符合的人才回流，補(bǔ)足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展知識(shí)斷層、人才斷層的短板。挖掘地方特點(diǎn)，利用農(nóng)村優(yōu)勢(shì)，培育農(nóng)村符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)需求的產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)符合大眾需求的農(nóng)產(chǎn)品，利用大數(shù)據(jù)時(shí)代下的數(shù)據(jù)，理性分析市場(chǎng)消費(fèi)需求，適時(shí)擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)鏈，對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行深加工，物盡其用，使農(nóng)產(chǎn)品獲得效益的最大化；深入分析地方優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)特色旅游產(chǎn)業(yè)，在旅游勝地對(duì)外開(kāi)放期間，村委會(huì)做好宣傳，利用潛在的客戶群和投資者進(jìn)行招商投資，制定互聯(lián)網(wǎng)+模式的營(yíng)銷(xiāo)策略計(jì)劃，使農(nóng)村走向多元化與產(chǎn)業(yè)化。在今天集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的現(xiàn)實(shí)背景下，應(yīng)努力尋求村民自治的外在經(jīng)濟(jì)支持，在堅(jiān)持公有制經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度的前提下，積極探索有效的村民自治財(cái)政支持新機(jī)制。?方麗華、盧福營(yíng)：《論集體經(jīng)濟(jì)式微對(duì)村民自治的鉗制》，載 《浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2012年第1期。鼓勵(lì)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的個(gè)人、單位資助農(nóng)村公益事業(yè)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供支持，縮小城鄉(xiāng)差距。只有振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，村民經(jīng)濟(jì)實(shí)力極大增強(qiáng)，其參政欲望和熱情才會(huì)不斷提高。其次，政府要加大財(cái)政投入，擴(kuò)大農(nóng)村的公共財(cái)政覆蓋范圍，加強(qiáng)對(duì)村基層組織的硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)公共設(shè)施應(yīng)及時(shí)修補(bǔ)或增設(shè)，促進(jìn)資源的公平分配，提高村民參與村務(wù)管理的積極性，為村民自治權(quán)利的行使提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和實(shí)施環(huán)境。最后，要加強(qiáng)農(nóng)村基層文化軟實(shí)力建設(shè)，扎實(shí)開(kāi)展村基層群眾精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，為村民自治權(quán)利的行使?fàn)I造寬松和諧的民主環(huán)境。