何建宗

內(nèi)容提要：“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制 （Revolving Door Mechanism）是指立法和行政機(jī)關(guān)等公共部門與商界、學(xué)術(shù)界以及智庫等非公共部門之間的人員流動的一個動態(tài)過程。不同國家的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制與其政治制度和政治人才培養(yǎng)方式有密切關(guān)系。香港特區(qū)根據(jù)中國憲法和香港基本法成立，“旋轉(zhuǎn)門”的有效運(yùn)作有賴于足夠的政治人才，這對有效落實(shí) “一國兩制”“港人治港”、高度自治至關(guān)重要。筆者首先考察了英國和美國的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，梳理它們的制度安排、官員背景以及離職后的法律管制差異。作為前特區(qū)政治委任官員，筆者對多名香港政治人才 （包括前政治委任官員）進(jìn)行深入訪談，總結(jié)了香港 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制的特色和突出問題，并在此基礎(chǔ)上，從強(qiáng)化制度建設(shè)、有效落實(shí) “一國兩制”的角度對加強(qiáng)政治人才的培養(yǎng)和完善 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制提出若干建議。

引言

香港回歸21年，“一國兩制”“港人治港”、高度自治作為中央治港方針基本成功落實(shí)。上述三者雖然是一個有機(jī)的整體，有著相互依存的關(guān)系，但多年來中央和特區(qū)政府花了大量精力處理 “一國兩制”和 “高度自治”的議題，當(dāng)中包括行政長官和立法會 “雙普選”、基本法的多次解釋、還有眾多涉及中央與特區(qū)關(guān)系的爭議如 “一地兩檢”、國歌法立法以至懸而未決的基本法第二十三條立法。在 “港人治港”方面，關(guān)注點(diǎn)則主要集中在對行政長官的政治要求。①2013年，時任全國人大基本法委員會主任喬曉陽認(rèn)為 “一國兩制”下香港行政長官普選有兩個前提，包括符合基本法和全國人大常委會的有關(guān)決定，以及不能允許與中央對抗的人擔(dān)任行政長官。參見喬曉陽：《不能允許與中央對抗的人擔(dān)任行政長官》，中國網(wǎng)：http://news.china.com.cn/local/2013-03/28/content_28386544.htm，2018年6月25日訪問。2014年，全國人大常委會副秘書長李飛則認(rèn)為香港特別行政區(qū)行政長官必須由愛國愛港人士擔(dān)任，是 “一國兩制”方針政策的基本要求，是香港基本法規(guī)定的行政長官的法律地位和重要職責(zé)所決定的，是保持香港長期繁榮穩(wěn)定，維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的客觀需要。參見 《李飛：關(guān)于 〈全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會產(chǎn)生辦法的決定 （草案）〉的說明》，中華人民共和國外交部駐香港特別行政區(qū)特派員公署：http://www.fmcoprc.gov.hk/chn/zt/sgzc/t1187027.htm，2018年6月25日訪問。2014年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表 《一國兩制在香港的實(shí)踐》白皮書，首次提出 “愛國者治港”的概念，提出在 “一國兩制”之下，包括行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等在內(nèi)的治港者，肩負(fù)正確理解和貫徹執(zhí)行香港基本法的重任，承擔(dān)維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保持香港長期繁榮穩(wěn)定的職責(zé)。愛國是對治港者主體的基本政治要求。②中華人民共和國國務(wù)院辦公室：《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》，人民出版社2014年版，第31頁。這是首次對治港者作出定義及提出基本政治要求，但在香港對此有積極和建設(shè)性回應(yīng)的研究卻甚少。

香港是中央人民政府下的特別行政區(qū)，卻有著不少發(fā)達(dá)資本主義國家的政治架構(gòu)。行政機(jī)關(guān)方面，2002年香港實(shí)施 “主要官員問責(zé)制”，增設(shè)政治委任官員，與公務(wù)員各司其職。立法機(jī)關(guān)方面，香港政黨林立，積極參與選舉，并朝著普選的最終目標(biāo)邁進(jìn)。香港的 “主要官員問責(zé)制”參考了西方國家的經(jīng)驗，尤其是英國，而這些國家都以定期進(jìn)行大選，實(shí)現(xiàn)政黨輪替為前提。因此大量政治委任職位隨著政府換屆而出現(xiàn)人事變動，產(chǎn)生所謂 “旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象。本文首先討論西方 “旋轉(zhuǎn)門”的運(yùn)作，當(dāng)中包括英美之間的比較，再通過實(shí)證研究了解香港現(xiàn)況及提出建議。

香港政治人才的質(zhì)與量是否足夠，直接影響 “一國兩制”“港人治港”、高度自治的順利有效落實(shí)。因此，運(yùn)作有效的 “旋轉(zhuǎn)門”對于 “港人治港”而言有不可忽視的價值。這一制度正是為了從各界選拔政治人才進(jìn)入政府歷練，以此培養(yǎng)更高級別的政治人才擔(dān)任更重要的職務(wù)，包括參加選舉。

筆者作為本研究的負(fù)責(zé)人和前政治委任官員 （原香港發(fā)展局局長政治助理），訪問了香港多名資深和年輕的政治人才，涵蓋了前局長、前副局長、立法會議員、區(qū)議會議員和專業(yè)人士，其中不乏經(jīng)歷過立法會和政府多種軌道的政治參與者。他們背景十分多元，有學(xué)者、商人、專業(yè)人士、職業(yè)從政者等。③對于七位被訪者愿意接受訪問并提供極其寶貴的意見，筆者謹(jǐn)此致謝。被訪者的身份保密，不予公開。訪談對象的資料見表1：

表1：訪問對象的背景資料

一、西方 “旋轉(zhuǎn)門”的運(yùn)作

（一）政治與行政分開

“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制 （Revolving Door Mechanism）是指立法和行政機(jī)構(gòu)等公共部門與商界、學(xué)術(shù)界以及智庫等非公共部門之間，特別是在公共部門與非政治組織之間的人員流動的一種動態(tài)過程。④See Transparency International EU:ACCESSALL AREAS，When EU politicians become lobbyists，2017，p.4.當(dāng)這種流動形成一定規(guī)模并且持續(xù)成為某種 “慣例”之后，對于整體的政治產(chǎn)生了有意義的影響，這種影響是研究 “旋轉(zhuǎn)門”的目的所在?！靶D(zhuǎn)門”機(jī)制本身是對一個中性的、不具有價值判斷政治現(xiàn)象的描述。“旋轉(zhuǎn)門”之所以可以存于現(xiàn)代政治，特別是在各個民主法治國家體制之中，說明這一機(jī)制有其存在的功能。

首先，西方的 “旋轉(zhuǎn)門”本質(zhì)上是因為現(xiàn)代政治廢除了終身制、實(shí)行任期制后，因選舉和各種政治任命而進(jìn)入公共部門服務(wù)的官員有任期限制而出現(xiàn)了必然的人員流動。政治任命官員任期通常都不會太長，且離任后很多都直接離開公共部門。這是 “旋轉(zhuǎn)門”中政治與行政分開的第一個特質(zhì)，即以有限的任期為基礎(chǔ)的、以公共部門為中心的人員流動。

其次，當(dāng)代政治和政府治理愈發(fā)專業(yè)化，“政治”已經(jīng)絕非傳統(tǒng)的 “政治家”可以全部勝任的工作。政府的職能涵蓋社會的各個領(lǐng)域，需要各方面的人才參與其中。這些專業(yè)人士并非以政治為終生志業(yè)的職業(yè)政治家，他們會因為政治任命進(jìn)入政府，而隨著政治任命的結(jié)束離開公共服務(wù)領(lǐng)域回到原先的領(lǐng)域任職。這是現(xiàn)代政府職能所需要的。這就構(gòu)成了 “旋轉(zhuǎn)門＂中政治與行政分開的第二個特質(zhì)，即人員不僅僅是在公共部門和非公共部門之間的轉(zhuǎn)移，而且更多的是在非政治性的私人部門與公共部門之間轉(zhuǎn)移，如商界和各種專業(yè)界別。

（二）英式與美式 “旋轉(zhuǎn)門”

“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制在西方的發(fā)展十分成熟，而現(xiàn)今西方的選舉制度主要分為總統(tǒng)制及議會制。美、英兩國有著成熟的現(xiàn)代民主政治發(fā)展，分別是總統(tǒng)制和議會制的典型代表，而這兩國因為各自制度形成了兩種不同的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制。

以美國為代表的總統(tǒng)制國家，行政部門只有總統(tǒng)為民選，部長及其他中高階政治職位均由總統(tǒng)任命或總統(tǒng)提名國會通過，很少由公務(wù)員轉(zhuǎn)任或像議會制國家一樣由議員擔(dān)任，來自公共部門以外的人才是成為這些職位的一個主要來源。一次總統(tǒng)大選后的聯(lián)邦行政部門要涉及超過4000個職位人事變動。⑤王莉麗：《美國思想庫的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制》，載 《國際問題研究》2010年第2期。據(jù)統(tǒng)計，在前總統(tǒng)奧巴馬的八年任期內(nèi)，聯(lián)邦政府內(nèi)共有757人通過 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制的各種形式進(jìn)出公共部門，⑥Open Secret網(wǎng)：https://www.opensecrets.org/revolving/search_result.php?admin=Barack+Obama&id=10，2018年6月14日訪問。而特朗普政府至今已有198人進(jìn)出 “旋轉(zhuǎn)門”。⑦Open Secret網(wǎng)：https://www.opensecrets.org/revolving/search_result.php?admin=Donald+J.+Trump&id=11，2018年6月14日訪問。美國的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制無論從規(guī)模上還是層級上都是別的國家所無法企及的。在通過 “旋轉(zhuǎn)門”進(jìn)入公共部門的方面，因為總統(tǒng)制的原因，美國有大量可供政治任命的職位，加之美國密切的政商關(guān)系、發(fā)達(dá)的游說產(chǎn)業(yè)以及與政府和政黨良性合作的智庫體系，使得公共部門以外的人士得以大量且頻繁地通過 “旋轉(zhuǎn)門”進(jìn)出公共部門。這種大量的政治任命的機(jī)會使得總統(tǒng)制相對議會制更好地有利于 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制的出現(xiàn)和運(yùn)作。

議會制的國家，以英國為例，其首相和內(nèi)閣部長均由職業(yè)政治家的國會議員擔(dān)任。換句話說，英國的主要政治職位均是在通過選舉產(chǎn)生的政治人物中選擇，而極少從體制以外進(jìn)行選擇和政治任命。英國傳統(tǒng)上又有強(qiáng)大的職業(yè)文官系統(tǒng)，體制內(nèi)可以給予大臣進(jìn)行政治任命的職位不多，所以在這種體制下，政府內(nèi)職位大多數(shù)由職業(yè)公務(wù)員和職業(yè)政治家占據(jù)，不會產(chǎn)生美國那么大規(guī)模的 “旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象。但是，自上世紀(jì)90年代以來的數(shù)次政治改革，英國文官體系強(qiáng)勢主導(dǎo)政府的現(xiàn)象已經(jīng)開始變化，政府內(nèi)部出現(xiàn)了大量的職位可供任命，越來越多的人從非公共部門進(jìn)入政府服務(wù)，“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制日趨擴(kuò)大。⑧See High Pay Centre:The Revolving Door and the Corporate Colonisation of UK Politics，March 2015，p.6.

美英兩國的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制的區(qū)別主要在官員的政治委任制度及離開公共部門進(jìn)入私人部門的法律限制上。美英兩國代表了在離職公務(wù)人員就職法律限制方面的兩種管理方式。美國根據(jù)離職官員以及公務(wù)員在任期間經(jīng)手業(yè)務(wù)的內(nèi)容和關(guān)聯(lián)性對其離職后所能從事的與政府相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行規(guī)制，也就是說美國限制的是公務(wù)人員離職后處理的具體事務(wù)，而不限制雇主。根據(jù)這樣的機(jī)制，美國不會對公務(wù)人員離職后的雇傭關(guān)系進(jìn)行事先審查，而是管制其具體的行為，并因其在公共部門任職期間的參與事務(wù)的程度和層級給予不同時間長度和形式的限制，某些情況下還會有終身的禁止。

反觀英國的模式，它采取了一種對于離職公務(wù)人員在一定時間內(nèi)的雇傭關(guān)系進(jìn)行事先審查批準(zhǔn)的機(jī)制。相對美國式的對具體行為的限制，英國式的審查機(jī)制較為寬泛且覆蓋面廣，可以說在離職后的法定期間更為嚴(yán)格。但另一方面，在規(guī)定時間以后，英國即基本不對離職公務(wù)人員做雇用及行為的限制，而美國針對具體行為有更為長期的限制，從這一方面來說，美國的模式又有其相對嚴(yán)格的一面。

二、香港的政治委任制度

香港獨(dú)一無二的政治制度決定了其 “旋轉(zhuǎn)門”的特色。雖然香港跟英美一樣有政黨，有選舉，也有政治委任官員，但其地方政府直屬中央的性質(zhì)決定了它無論在政治人才培訓(xùn)、問責(zé)制和 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制都跟英美不同。

（一）基本法相關(guān)規(guī)定

基本法與主要官員有關(guān)的條款包括第十五條、第四十八條和第六十一條。第十五條規(guī)定：“中央人民政府依照本法第四章的規(guī)定任命香港特別行政區(qū)行政長官和行政機(jī)關(guān)的主要官員?！倍?“主要官員”的定義列于第四十八條關(guān)于行政長官職權(quán)的第五款：

“（行政長官）提名并報請中央人民政府任命下列主要官員：各司司長、副司長，各局局長，廉政專員，審計署署長，警務(wù)處處長，入境事務(wù)處處長，海關(guān)關(guān)長；建議中央人民政府免除上述官員職務(wù)。”

主要官員的任職資格于第六十一條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)的主要官員由在香港通常居住連續(xù)滿十五年并在外國無居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民擔(dān)任?！迸c要求連續(xù)居住二十年和年滿四十周歲的行政長官任職資格的規(guī)定相比，主要官員居住年限要求較短，并且沒有最低年齡的要求。

值得注意的是，“主要官員”的定義不只司長和局長，還包括廉政專員、審計署長和三個香港紀(jì)律部隊的首長。但在香港有關(guān)問責(zé)制的討論，主要官員一般是指司長和局長。

這些規(guī)定突出了香港政治制度與西方的分別，香港主要官員是由特首提名，中央任命。就算香港將來根據(jù)基本法實(shí)施普選行政長官，行政長官及主要官員也要由中央任命，這是與外國國家最大的區(qū)別。這意味著主要官員不只向香港市民負(fù)責(zé)，也向中央政府負(fù)責(zé)。

（二）2002年及以后的發(fā)展

在2002年香港特別行政區(qū)政府施行 “主要官員問責(zé)制”之前，香港的管治是以公務(wù)員制度為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)職業(yè)文官的重要性。在這一制度下，各司局長均為公務(wù)員的身份，經(jīng)由體系內(nèi)自下而上的選拔、晉級來確定領(lǐng)導(dǎo)職位的人選。因為沒有制度性任命體制外人才進(jìn)入公務(wù)系統(tǒng)的機(jī)制，公務(wù)員體系之外的人才很難進(jìn)入政府為公眾服務(wù)。2002年，特區(qū)開始實(shí)施 “主要官員問責(zé)制”，根據(jù)基本法由中央任命的 “主要官員”包括司長與局長級別的官員由公務(wù)員職位改為以合約方式聘任的政治委任職務(wù)，任期與特首一致，其要點(diǎn)包括：（1）司局長和其他主要官員脫離公務(wù)員身份，任期與行政長官相同；（2）有別于公務(wù)員，主要官員要承擔(dān)政治責(zé)任，包括辭職；（3）所有主要官員均向行政長官負(fù)責(zé)，而非向各司長負(fù)責(zé)；（4）局長以下設(shè) “常任秘書長”（常秘）一職，由公務(wù)員擔(dān)任，公務(wù)員不再參與最終決策。2008年，特區(qū)政府根據(jù) 《進(jìn)一步發(fā)展政治委任制度報告書》擴(kuò)大問責(zé)官員 （或稱為政治委任官員）范圍至 “副局長”及 “局長政治助理”兩級。這一改革的目的之一為“在政府不同層級開設(shè)政治委任職位，可為政治人才提供一個更全面的事業(yè)發(fā)展途徑，培育政治人才，正好配合政改逐步民主化”。⑨《進(jìn)一步發(fā)展政治委任制度報告書》，香港特別行政區(qū)政府政制及內(nèi)地事務(wù)局：https://www.cmab.gov.hk/doc/issues/report_tc.pdf，2018年6月15日訪問。

香港目前的 “旋轉(zhuǎn)門”發(fā)展尚處于起步階段，這既因為 “主要官員問責(zé)制”實(shí)施時間并不算長，也是香港政治本身的特點(diǎn)所決定的。政治委任制度及其擴(kuò)大實(shí)施后所形成的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制雖然引入了體系以外的人才進(jìn)入政府，但是大量的政治委任官員依然來自于公務(wù)員體系。自問責(zé)制實(shí)施以來，以司局長一級而言，2002年的董建華政府，公務(wù)員出身的占43%，2007年曾蔭權(quán)政府，公務(wù)員出身的比例增加到60%，到了梁振英政府，比例為40%。⑩何建宗：《對政治委任官員與公務(wù)員關(guān)系的比較研究及其對香港的啟示》，全國港澳研究會課題HKM1408，第65頁。2017年就任的林鄭月娥政府16名司局長官員當(dāng)中，原公務(wù)員占有7名，占44%，而副局長方面，來自公務(wù)員的有5名，達(dá)到總數(shù)12名的四成，比上屆的3名要多。當(dāng)政治委任官員大量來自政府內(nèi)部的公務(wù)員時，非公務(wù)員人才的機(jī)會就會減少，“旋轉(zhuǎn)門”的作用也就相應(yīng)地減少。

三、“旋轉(zhuǎn)門”的法律管制

政治委任制度的優(yōu)點(diǎn)是可以吸納公務(wù)員以外的社會各界精英為政府服務(wù)，可以提供多角度意見。因為他們有任期限制，公眾普遍關(guān)注這批官員離開政府后會否有利益衡突。各國對旋轉(zhuǎn)門的限制主要集中在離職后的安排，英美的安排各有不同：美國不需離職官員事先申請，但會指明有什么工作限制，而限制的工作及年限與官員職位有關(guān)；英國則采取事先申請制度，視乎不同級別的官員會有不同限制，例如對于職位較低的特別顧問的要求較寬松。香港基本承襲英國制度，但不同級別的政治委任官員的離職安排及限制沒有區(qū)分。

（一）美國

以聯(lián)邦行政部門為例，聯(lián)邦法律對其前雇員的限制主要針對所謂 “代表性活動”（representative activities） 作了不同形式的規(guī)定：?See Jack Maskell(Congressional Research Service):Post-Employment，“Revolving Door”，Laws for Federal Personnel，January 7th，2014，pp.3-6.

1.終身禁止前政府雇員 “換邊”（switching sides），即禁止前聯(lián)邦行政部門雇員代表特定的私人方參與相對于政府方的特定事項，該特定事項為該聯(lián)邦雇員為政府工作時 “親自并實(shí)質(zhì)”所處理的相同事項，該事項中并包含了該前官員現(xiàn)在試圖代表的特定方。這種終身禁止 “換邊”是針對個案的，須經(jīng)過調(diào)查才可以確定。但是，這種終身禁止并不適用于大范圍不特定的政策制定事項。

2.兩年的 “換邊”禁令。受到上述終身禁令的前聯(lián)邦行政部門雇員，在離開政府后兩年內(nèi)不得參與和上述被禁止參與特定事項同類的事項。這一兩年的禁令比上述終身禁令覆蓋面廣，且不限于前官員 “親自并實(shí)質(zhì)”地參與的事項。

3.禁止在離開政府前一年內(nèi) “親自并實(shí)質(zhì)”地參與以美國政府名義的持續(xù)性的貿(mào)易和條約談判工作的所有前聯(lián)邦政府官員和雇員，在其離開政府后一年內(nèi)利用這過程中得到的信息而代表或協(xié)助任何人。這一禁令也適用于前國會議員以及立法部門雇員。

4.高級官員 （senior officials）?高級官員，Senior official或稱Senior Executive Services(SES)是依據(jù)美國1978年公務(wù)員改革法 （Civil Service Reform Act）確立的高于GS-15級的官員等級。美國一般聯(lián)邦公務(wù)員薪酬適用所謂General Schedule，共分為15級，GS-15是最高一級。的一年 “過冷河期”。對于特定等級的高級聯(lián)邦行政部門官員在離開政府后一年內(nèi)，不得以任何形式出現(xiàn)在他原來的部門或機(jī)構(gòu)的官員或者雇員前進(jìn)行倡議接觸（advocacy communications），這種接觸被視為是 “試圖影響”（intent to influence）的交流。但是這一“過冷河”并不禁止前高級行政官員對國會議員及其雇員游說。

5.更高級官員 （Very Senior Officials）的兩年 “冷卻期”。包括副總統(tǒng)、第I級以上的行政官員，以及總統(tǒng)行政辦公室的雇員和特定的第II級的白宮雇員都受這一冷卻期的限制。在兩年的 “冷卻期”內(nèi)，受管制的官員不得于其曾服務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行倡議接觸，并且不得與任何行政機(jī)關(guān)內(nèi)的第I至V級的官員進(jìn)行倡議接觸。

6.禁止代表外國政府。在離開政府后的一年內(nèi)，所有的 “高級”及 “更高級”的前聯(lián)邦行政部門官員，包括前國會議員和高級立法機(jī)構(gòu)職員，均不得代表外國政府或者外國政黨執(zhí)行特定職責(zé)。受限制的這些官員，也不得在這一年內(nèi)代表外國實(shí)體與任何美國政府的部門或機(jī)構(gòu)及其雇員進(jìn)行倡議接觸，也不可以代表外國實(shí)體試圖去影響任何美國政府的部門或機(jī)構(gòu)及其雇員的決定。對于美國貿(mào)易代表和副貿(mào)易代表這一禁令是終生的。

通過上述的限制性規(guī)定可見，美國對于前官員的游說活動并非完全禁止，而是對具體的行為進(jìn)行針對性的規(guī)定。比如，即使是在 “過冷河”時，前行政部門高官仍然可以參與對國會議員的游說。這一方面可以有效避免利益沖突，也不至于以一種過于寬泛的禁止規(guī)定使得離職官員的就業(yè)權(quán)利受到侵害，而這些有專業(yè)知識和政府經(jīng)驗的人是社會發(fā)展以及協(xié)調(diào)私人部門與政府溝通的寶貴財富。這體現(xiàn)了美國這個成熟的政治體制對于 “旋轉(zhuǎn)門”利弊權(quán)衡后的理性管制。

（二）英國

與美國的 “旋轉(zhuǎn)門”制類似，英國法律也主要是規(guī)定了離開政府后的限制，但是與美國針對具體行為作出限制的模式不同，英國采取了一種離開政府后受雇前需要事先申請批準(zhǔn)的模式。

對于前任的內(nèi)閣大臣，在離職后兩年內(nèi)從事游說工作并禁止向個別官員提供意見；在其離職后兩年內(nèi)的任何工作都必須經(jīng)過商業(yè)聘任咨詢委員會 （Advisory Committee on Business Appointments，Acoba）批準(zhǔn)，這些前任大臣必須遵守Acoba的決定。?[英]Ministerial Code，section 7.25， 參見https://www.gov.uk/government/publications/ministerial-code， 2018年6月30日訪問。具體來說，離職規(guī)定須避免以下情況：?參見前引?，第28頁。1.大臣在任時的決定和聲明會受到可能在未來任職的公司和機(jī)構(gòu)所影響；2.受雇的機(jī)構(gòu)可能會不正當(dāng)使用前大臣曾接觸的官方信息；3.新工作的其他方面會引起公眾關(guān)注。

作為最高等級的常任秘書長以及SCS3等級?SCS，Senior Civil Service為英國公務(wù)員薪資的等級，SCS1包括部分總監(jiān) （Director）和副總監(jiān) （Deputy Directors），SCS2為總監(jiān) （Directors）的等級，SCS3為首席總監(jiān) （Directors-general）的級別，常任秘書長 （Permanent Secretaries）和內(nèi)閣秘書長（Cabinet Secretaries）為最高等級的SCS4。（包括同等級的特別顧問），其離職后2年內(nèi)的任何新的受雇都要向Acoba申請，在Acoba向首相提出意見后，由首相做最后決定。?參見前引?，第30頁?？傮w上，這個類別的官員在離職后兩年內(nèi)會被禁止向政府從事游說工作，但是也可以向Acoba個別申請，再經(jīng)批準(zhǔn)后縮短或改變限制期限。?參見前引?，第30頁。

SCS2和SCS1等級 （包括同等級的特別顧問），其離職后兩年內(nèi)的新工作，以及低于SCS1等級（包括同等級的特別顧問）離職一年內(nèi)的新工作，并不需要申請，以下情形除外：（1）在政府服務(wù)的最后兩年內(nèi)曾參與制定的政策影響了未來的雇主，或者曾經(jīng)接觸過沒有公開的政府政策或者其他的特別的信息，會影響到未來的雇主；（2）在政府服務(wù)的最后兩年內(nèi)曾經(jīng)負(fù)責(zé)監(jiān)管或者作出其他影響未來雇主的決定；（3）政府服務(wù)的最后兩年內(nèi)與未來的雇主發(fā)生任何公務(wù)的往來；（4）在其公務(wù)生涯的任何時間，曾經(jīng)與未來的雇主發(fā)生過持續(xù)的或者自然重復(fù)的公務(wù)往來；（5）在執(zhí)行公務(wù)時曾經(jīng)接觸過預(yù)期雇主的競爭對手的敏感商業(yè)信息；（6）被申請的工作為咨詢類的工作，無論是自雇還是被雇傭，申請者在公共服務(wù)的最后兩年內(nèi)曾與政府外實(shí)體或者組織發(fā)生公務(wù)且與其預(yù)期參與的咨詢工作有關(guān)的。

（三）香港

香港方面，特區(qū)政府要求離職后的官員和公務(wù)人員再就業(yè)時須事先提交申請獲得批準(zhǔn)。政治委任官員包括司長、局長、副局長和政治助理在離職后一年內(nèi)展開任何工作，須事前征詢行政長官所委任的 “前任行政長官及政治委任官員離職后工作咨詢委員會”的意見。然而，有別于英國的制度，各級別的政治委任官員沒有管制上的區(qū)別?！墩挝沃贫裙賳T守則》第五章規(guī)定了政治委任官員離職后的限制。在絕對禁止的方面，離職后一年內(nèi)，政治委任官員不得在任何牽涉或針對政府的索償、訴訟、索求、法律程序、交易，或談判中代表任何人；不得參與任何與政府有關(guān)的游說活動。?參見《政治委任制度官員守則》第5.16段和5.17段，https://www.cmab.gov.hk/doc/issues/code_tc.pdf；2018年6月15日訪問。

政治委任官員在離職后一年內(nèi)展開的 “工作”的范圍十分廣泛，既包括商業(yè)性的 （例如在任何商業(yè)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)出任董事或合伙人，或獨(dú)資或與他人合資經(jīng)營任何業(yè)務(wù)或?qū)I(yè)服務(wù)），也包括學(xué)術(shù)性或非政府機(jī)構(gòu)，而沒有酬勞的工作也包含在內(nèi)。委員會的審議過程必須保密，但所提出的意見則會公開。?參見前引?，第 5.15段。其中提出咨詢意見要求的前任政治委任官員在接獲咨詢委員會給予的意見及確認(rèn)將會接受有關(guān)工作或委任后，咨詢委員會的意見會公布，如果前任政治委任官員基于咨詢委員會的意見而決定不接受有關(guān)的工作或委任，相關(guān)的意見將不會公布。?《立法會政制事務(wù)委員會：前任行政長官及政治委任官員離職后工作》，中華人民共和國香港特別行政區(qū)立法會：https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/panels/ca/papers/cacb2-44-2-c.pdf，2018年6月13日訪問。

值得注意的是，咨詢委員會的決定實(shí)際上并不具有約束力?！墩挝沃贫裙賳T守則》所規(guī)定的政治委任官員在離任一年內(nèi)工作限制的規(guī)定沒有強(qiáng)制的執(zhí)行和懲罰手段。事實(shí)上，該等官員在征詢咨詢委員會意見后，即可在離任后展開新工作。?《議案辯論參考資料摘要：政治委任官員的離職就業(yè)安排》，中華人民共和國香港特別行政區(qū)立法會秘書處：http://www.legco.gov.hk/yr10-11/chinese/sec/library/1011rn19-c.pdf，2018年6月13日訪問。此外，政治委任官員同時需遵守 《官方機(jī)密條例》及 《防止賄賂條例》。政府對于確保政府機(jī)密資料不會泄漏，有嚴(yán)格的規(guī)定。根據(jù) 《官方機(jī)密條例》（以下簡稱 《條例》）第521章第Ⅲ部，政治委任官員及公務(wù)員均屬條例下訂明的“公務(wù)人員”，因此他們均須遵守該條例適用于 “公務(wù)人員”的規(guī)管條文。根據(jù) 《條例》，任何公務(wù)人員如在沒有合法權(quán)限的情況下，作出一項具損害性的披露，而所披露的是憑借他作為公務(wù)人員的身分獲得或曾經(jīng)由他管有，并關(guān)乎保安或情報的資料、文件或其他物品，即屬犯罪，最高可處罰款港幣五十萬及監(jiān)禁兩年。如政治委任官員或公務(wù)員擅自披露政府資料而構(gòu)成公職人員行為失當(dāng)，他們亦可能干犯普通法下的 “公職人員行為失當(dāng)”罪行。根據(jù) 《防止賄賂條例》第201章第3條，任何包括政治委任官員及公務(wù)員的 “訂明人員”未得行政長官許可而索取或接受利益，即屬刑事罪行。

有關(guān)美國、英國和香港的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制的比較見表2：

表2：美國、英國和香港的 “旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)況

四、香港的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制現(xiàn)狀

（一）參與者

“旋轉(zhuǎn)門”在各個國家和地區(qū)的呈現(xiàn)方式與其政治制度密切相關(guān)?！靶D(zhuǎn)門”機(jī)制是一個動態(tài)的過程，是一個使得政治開放接納各種人才參與的機(jī)制，其最重要的表現(xiàn)就是參與者身份、角色的變換。香港的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制的參與者既包括有意通過制度進(jìn)入公共部門服務(wù)的政治人才，也包括已經(jīng)通過相應(yīng)制度進(jìn)入公共部門的官員。對于前者，參與 “旋轉(zhuǎn)門”所需要的是其本身的意愿以及相應(yīng)制度提供一個體制外的人才參與政治的路徑。

正在從事政治相關(guān)工作的政治人才根據(jù)工作性質(zhì)和所處部門可以分為 “選舉型政治人才”和“行政型政治人才”兩類，而這一種分類也反映出政治人才不同的培養(yǎng)方式。

1.選舉型政治人才

選舉型政治人才主要是指參與立法會和區(qū)議會選舉和相關(guān)工作的從政人士。他們當(dāng)中有全職議員也有兼職議員。香港立法會有地區(qū)直選和功能組別兩大選舉辦法。不同選舉辦法的政治人才也會有不同的培養(yǎng)和鍛煉方式。

地區(qū)直選的議員較多來自于政黨。政黨從基層通過黨內(nèi)機(jī)制培養(yǎng)開始，比如招募有志青年加入?yún)⑴c政黨活動，在參與選舉工程、政策倡議及政黨事務(wù)中積累政策游說經(jīng)驗、社會動員、公眾知名度等。?何建宗：《香港政治人才培養(yǎng)現(xiàn)況分析》，載烏蘭察夫主編：《港澳發(fā)展研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第285頁。資源比較豐富的政黨可以支持青年全職投入政治，青年從政黨的發(fā)展當(dāng)中獲益。舉例而言，青年可透過參與政黨活動累積人脈、學(xué)習(xí)社區(qū)服務(wù)和政策倡議的技巧，這些都是課堂或書本上無法獲得的寶貴經(jīng)驗。而這批青年又可以作為 “新血”補(bǔ)充政黨，使后者能保持與新一代的聯(lián)系及網(wǎng)絡(luò)，獲得年青人的支持。

另一部分參與選舉的政治人才本身就是社會上的菁英，有志投身政治后加入政黨或以獨(dú)立身份參與選舉。香港立法會的功能組別以專業(yè)劃分，不少功能組別議員便屬于這一類。這部分參與選舉的政治人才是通過自身在非政治領(lǐng)域的發(fā)展累積了知名度和專業(yè)能力，然后進(jìn)入立法會或者其他咨詢機(jī)構(gòu)之后可以發(fā)揮其他政治人才不具有的參與立法、問政的能力。這樣的選舉型人才既具備選舉的民意支持，又有專業(yè)能力，是通過 “旋轉(zhuǎn)門”進(jìn)入政府的合適來源之一。

2.行政型政治人才

行政型政治人才主要是指服務(wù)于特區(qū)政府或其他公營機(jī)構(gòu)和法定機(jī)構(gòu)之中，從事政治相關(guān)工作的人。當(dāng)中較大部分屬于所謂 “政務(wù)官”。

“政務(wù)官”（政務(wù)主任職系）是指在公務(wù)員中擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的職系，領(lǐng)導(dǎo)政策局和各政府部門的其他公務(wù)員。?參見前引?，何建宗文，第274頁。截至2018年6月30日，特區(qū)政府各級政務(wù)官的總?cè)藬?shù)為713人，其中首長級的人數(shù)為335人。?《政務(wù)職系》，香港特別行政區(qū)政府公務(wù)員事務(wù)局：https://www.csb.gov.hk/tc_chi/grade/ao/751.html，2018年6月13日訪問。政務(wù)官的培養(yǎng)方式是定期被派往各決策局和部門，以及各區(qū)民政事務(wù)處和駐外辦事處，平均每兩至三年定期調(diào)職一次，使得政務(wù)職系的公務(wù)員有機(jī)會涉獵公共政策中的不同領(lǐng)域，開闊視野，積累經(jīng)驗，掌握處理不同事務(wù)的技巧。?《政務(wù)職系》，香港特別行政區(qū)政府公務(wù)員事務(wù)局：https://www.csb.gov.hk/tc_chi/grade/ao/425.html，2018年6月13日訪問。這種經(jīng)過多部門歷練的政務(wù)官擁有完整的行政資歷和政府經(jīng)驗，在問責(zé)制實(shí)施前當(dāng)中的優(yōu)秀者即可以公務(wù)員身份成為局長。在問責(zé)制實(shí)施之后，政務(wù)官依然是政治任命官員最主要的來源之一。

（二）突出問題

本次研究所進(jìn)行的訪談中，受訪者對于香港 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制在發(fā)展當(dāng)中所存在的問題發(fā)表了各自的看法，主要集中在兩個問題上：人才進(jìn)入政府的誘因和人才的識別、培養(yǎng)和離開政府后的出路。換句話說，“旋轉(zhuǎn)門”參與者在 “一進(jìn)一出”政府所付出的代價和回報應(yīng)該合理，這樣的機(jī)制才能可持續(xù)發(fā)展。以下是突出問題的總結(jié)：

第一，一個健全的培養(yǎng)、識別政治人才的傳統(tǒng)和機(jī)制尚待建立。因為香港的文官傳統(tǒng)，使得從事公共服務(wù)和政治的人選長期限于公務(wù)員系統(tǒng)的圈子里，過去政府以外的社會各界人才并不被當(dāng)作可能進(jìn)入政府服務(wù)的政治人才看待。在 “問責(zé)制”實(shí)施后，政府以外的人才獲得了被政治任命進(jìn)入政府的途徑，卻因為長期沒有完善的政治人才培養(yǎng)機(jī)制而使其規(guī)模和質(zhì)量無法滿足政治委任制度的要求。

第二，需要進(jìn)一步明確政治委任官員的權(quán)責(zé)和定位。這一點(diǎn)是與第一點(diǎn)相輔相成的。識別、培養(yǎng)政治人才的機(jī)制應(yīng)該產(chǎn)生出怎樣的成果是更為重要的。問責(zé)制并非僅僅如字面所說是對官員更高的一種究責(zé)制度，而是需要官員承擔(dān)與原先公務(wù)員體制下的首長不一樣的責(zé)任。這樣的官員應(yīng)該熟悉其所負(fù)責(zé)的政策，更重要的是要做政治決定、與民意及民意機(jī)關(guān)溝通等等的政治性工作。

第三，“利益沖突”相關(guān)制度有待明確和改革。香港針對離職政治委任官員 “利益沖突”的規(guī)則與香港的政治制度不完全適應(yīng)。香港對于潛在利益沖突的規(guī)管機(jī)制是參考英國式的，即離任后一定時期內(nèi)經(jīng)批準(zhǔn)才可就業(yè)的制度。這在政黨發(fā)展成熟政治人才供應(yīng)充足的英國而言，是無可厚非的。但以香港的實(shí)際情況看，限制過于嚴(yán)格以及社會對于官員的某種不信任會從反面降低人才進(jìn)入政府的積極性和動力。過于嚴(yán)格的規(guī)定看似避免了利益沖突的弊端，卻使得 “旋轉(zhuǎn)門”正面的效果未能發(fā)揮，不利于香港政治制度和政府管治能力長遠(yuǎn)發(fā)展。

第四，“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制中智庫發(fā)展不健全，政府和社會支持不足。香港智庫所做的政策研究較少被政府所采納，而政府在政策和資金上也沒有給予民間智庫應(yīng)有的支持。智庫的資金來源不多，很多智庫以寫文章為主，并不具備以研究自給自足的能力。而一些智庫長期以來接受特定的商界和政治力量的捐助，或會削弱智庫研究的公信力，這又從另一個層面降低了智庫的影響力。當(dāng)智庫不具有政策影響力，而又沒有充足的資金來源時，自然就無法吸引優(yōu)秀的人才加入。這既繼續(xù)影響了研究成果的質(zhì)量，更無法使得香港智庫成為美國式的政治人才庫。當(dāng)智庫不被政府重視時，真正的研究型智庫也就無法成為 “旋轉(zhuǎn)門”的中介和平臺。

五、建立香港特色的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制

（一）目的

“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制事關(guān)愛國愛港人才的識別、培養(yǎng)和任用，是促進(jìn) “一國兩制”“港人治港”、高度自治在香港全面準(zhǔn)確和成功落實(shí)的重要一環(huán)。借鑒海外的經(jīng)驗來建立香港特色的 “旋轉(zhuǎn)門”是“一國兩制”下香港政治制度的內(nèi)在要求。政府之外的人才能為政府帶來多樣性的思維和視角，政治人才離開政府進(jìn)入社會各界也有助于以從政的經(jīng)驗來為社會發(fā)展服務(wù)。

政府應(yīng)提供 “誘因”和改進(jìn)現(xiàn)行制度，增加政治人才 “一進(jìn)一出”的獲益，減低 “一進(jìn)一出”政府的障礙和代價。社會各界有很多人才是愿意為公共利益服務(wù)的，但真正以全職身份進(jìn)入政府本身卻并非是有熱情就能做出的重大決定。建立一個好的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制正是可以以制度保證各種人才進(jìn)入、離開政府的利益不受損害，并且政府的經(jīng)歷還會成為其未來事業(yè)的幫助，以此成為吸引人才進(jìn)入政府的誘因。

此外，政府應(yīng)以適當(dāng)?shù)陌才懦浞掷煤猛ㄟ^ “旋轉(zhuǎn)門”成為政治官員的才能，注重培養(yǎng)機(jī)制，讓政治人才充分發(fā)揮價值，鼓勵跨屆留任，并讓離任的官員繼續(xù)發(fā)揮貢獻(xiàn)。擴(kuò)大 “政治委任制度”的目的之一就是培養(yǎng)政治人才，如讓年輕的政治人才最初擔(dān)任政治助理或者副局長，經(jīng)過培養(yǎng)可以提拔任用，并參與立法會選舉。建立一個好的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，可以讓通過這一機(jī)制進(jìn)入、離開政府的政治人才都能人盡其用。

（二）制度要素

香港實(shí)行的是 “一國兩制”下的行政主導(dǎo)體制。這一政治地位和性質(zhì)使得適合香港的政治人才識別、培養(yǎng)制度應(yīng)該有如下特點(diǎn)：

1.香港的主要官員根據(jù)基本法由中央人民政府任命，因此中央對于培訓(xùn)香港政治人才擁有一定的角色和責(zé)任。

2.政府主導(dǎo)而非政黨主導(dǎo)。因為香港行政主導(dǎo)的政治制度，這一政治人才的培養(yǎng)制度應(yīng)該以政府為核心。

3.應(yīng)該建立制度性的、持續(xù)性的識別和培養(yǎng)機(jī)制。由于政府的任期限制，很容易造成一屆政府任滿后的人才培養(yǎng)政策終止。香港的政黨活動雖然十分活躍，但培養(yǎng)的主要是選舉型的人才，論政議政能力強(qiáng)但執(zhí)政施政的歷練有限。所以，香港需要的是一個以制度規(guī)定的、長期的人才選拔和培養(yǎng)機(jī)制，輸送到各級咨詢委員會、政府內(nèi)部和參與各級選舉。

香港的政治人才培養(yǎng)機(jī)制應(yīng)該是與 “一國兩制”相符合的。香港是 “一國兩制”下的特別行政區(qū)，這要求政治人才要愛國愛港，擁護(hù) “一國兩制”。另一方面，“一國兩制”下的政治人才培養(yǎng)機(jī)制也應(yīng)該有中央的角色，至少中央可以在這當(dāng)中協(xié)助香港特區(qū)培養(yǎng)政治人才。1984年鄧小平先生便提出要由以愛國者為主體的港人來治理香港，而愛國者的標(biāo)準(zhǔn)是尊重自己民族，誠心誠意擁護(hù)祖國恢復(fù)行使對香港的主權(quán)，并不損害香港的繁榮和穩(wěn)定。?《鄧小平文選 （第三卷）》，人民出版社1993年版，第62頁。

（三）具體建議

根據(jù)這幾點(diǎn)考慮，本文有如下幾方面的改進(jìn)建議以建立和改進(jìn)政治人才識別、培養(yǎng)和任用機(jī)制，以使得香港的政治委任制度能夠在 “旋轉(zhuǎn)門”的配合下真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1．重視和珍惜已有的政治人才資源

對于已經(jīng)通過 “旋轉(zhuǎn)門”進(jìn)入政府擔(dān)任政治委任官員的政治人才，應(yīng)該重視其價值，盡量確保他們能長期以多種形式為特區(qū)和國家服務(wù)。已經(jīng)被任命的政治委任官員是獲得認(rèn)可的政治人才，無論是政治助理、副局長或局長如果任期完結(jié)就離開政府從事與政治不相關(guān)的工作，可以說是某種程度的人才浪費(fèi)，也可謂背離了政治委任制度的初衷。

在有效利用政治人才方面，不僅應(yīng)該在一屆政府內(nèi)部持續(xù)任用，也應(yīng)該適當(dāng)?shù)乜鐚萌斡?，而不?yīng)該將人才局限于某一屆政府或某一任特首當(dāng)中。從本屆特區(qū)政府中的政治委任官員的流動情況來看，政治人才跨界留用的趨勢已經(jīng)逐漸形成。但是，考慮到本屆政府與上屆政府緊密的延續(xù)關(guān)系，這一趨勢今后是否可以延續(xù)還有待觀察。根據(jù)統(tǒng)計，特區(qū)第四屆政府，任期至2017年6月30日止時，“三司十二局”中的局長、副局長及政治助理共有38人，其中19人仍在第五屆特區(qū)政府中擔(dān)任政治委任官員，另外19人離開政府。司局長共有6人留任，10人離開政府；副局長中有6人繼續(xù)為政府服務(wù) （4人升任局長，2人留任原職），5人離開；政治助理部分，在第四屆政府任期結(jié)束時共有11位政治助理在職，其中7人繼續(xù)擔(dān)任政治委任官員 （4人留任原職，1人擔(dān)轉(zhuǎn)任其他政策局政治助理，2人升任副局長）。第4屆問責(zé)官員留任和離任統(tǒng)計表參閱表3。

表3：第四屆問責(zé)官員留任和離任統(tǒng)計表?本統(tǒng)計以前任行政長官及政治委任官員離職后工作咨詢委員會公開的信息為依據(jù)。 單位：人

在留任的19名官員當(dāng)中，有12人繼續(xù)擔(dān)任原職，升職的有6位，同級調(diào)任的也有1位。離開政府的官員方面，轉(zhuǎn)至學(xué)界、商界及非政府組織的偏多，總數(shù)超過60%。

除了在政府以內(nèi)有效任用政治人才，還應(yīng)該在政府之外開辟多種形式讓離任的政治委任官員繼續(xù)發(fā)揮政治能力、參與公共事務(wù)，甚至再通過 “旋轉(zhuǎn)門”進(jìn)入政府服務(wù)。可以利用的途徑包括：

（1）智庫和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。這其中既包括香港的，也包括內(nèi)地的相關(guān)機(jī)構(gòu)。這方面，內(nèi)地政府可以扮演積極的角色，安排離任的政治委任官員在內(nèi)地相關(guān)智庫和高校擔(dān)任職務(wù)或者訪問學(xué)者。這既可以為他們提供進(jìn)一步發(fā)展的舞臺，也使得香港的政治人才有較為長期和深入地與內(nèi)地政府和學(xué)術(shù)界交流的機(jī)會。這樣的政治人才回到香港，能為 “一國兩制”作出更大的貢獻(xiàn)。

（2）香港的法定機(jī)構(gòu)和咨詢委員會。從政府的管治來講，離任的政治委任官員更能理解和貫徹政府的政策。他們參與法定機(jī)構(gòu)和咨詢委員會的運(yùn)作可以讓社會與政府的溝通更為順暢，政府與各機(jī)構(gòu)的合作更為有效。

（3）國際組織和機(jī)構(gòu)。離任的政治委任官員和公務(wù)員可以是優(yōu)秀的國際組織領(lǐng)導(dǎo)層和管理者的人選。前衛(wèi)生署署長陳馮富珍擔(dān)任世界衛(wèi)生組織總干事就是很好的案例。特區(qū)政府以及中央政府應(yīng)該從香港的政治人才當(dāng)中選拔優(yōu)秀的人選，主動推薦及提供協(xié)助，讓他們在世界舞臺上展示自己的能力。

（4）參與內(nèi)地的咨詢機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在已經(jīng)有很多香港各界人士在內(nèi)地中央和地方層級參與政協(xié)的活動，這是 “一國兩制”之下港人參與國家事務(wù)的重要途徑。內(nèi)地政府應(yīng)該通過政協(xié)和其他合適機(jī)構(gòu)主動、積極地委任前問責(zé)官員繼續(xù)為國家服務(wù)。中央駐港部門可考慮設(shè)立專職機(jī)構(gòu)和人員，負(fù)責(zé)聯(lián)系和協(xié)助離任的司局長、副局長和政治助理。

2．明確政治委任官員的晉升階梯

政府應(yīng)該建立相應(yīng)的機(jī)制，明確政治委任官員的留任和晉升安排。西方國家有強(qiáng)大的政黨政治、充足的政治人才和完善的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，政治委任官員的去留基本上由委任者 （如總統(tǒng)）和政府任期決定。香港的問責(zé)制參照西方國家而制定，但完善的、與香港政治制度相匹配的培養(yǎng)政治人才制度尚待建立。因此，對已經(jīng)進(jìn)入政府的政治委任官員提供適切的培訓(xùn)，并建立更完善的留任和晉升機(jī)制對于留住和發(fā)展數(shù)目有限的政治人才十分重要。具體來說，可以考慮將擔(dān)任一定任期（如兩屆）表現(xiàn)突出的政治助理，優(yōu)先考慮晉升為副局長，而連任的副局長也應(yīng)該成為局長的考慮人選。

3．建立新的政治人才交流培養(yǎng)機(jī)制

政府應(yīng)該考慮建立政治委任制度以外的政治人才交流機(jī)制。咨詢委員會等組織可以提供社會各界人士參與公共事務(wù)的機(jī)會，但都是兼任，雖然起到一定程度上培養(yǎng)政治人才的作用，但是依然不可與實(shí)質(zhì)的全職工作相提并論。此外，咨詢委員會內(nèi)所邀請參與的大多數(shù)為各界的高層，而非最具潛力也是香港政治人才隊伍建設(shè)當(dāng)中最需要夯實(shí)基礎(chǔ)的青年。政治人才的培養(yǎng)必須要拓寬思路，不局限于現(xiàn)有的政治參與方式，一個可供考慮的制度安排是讓政府以外合適的人選進(jìn)入政府作一定期限的工作但并不獲得公務(wù)員的身份。

本文建議應(yīng)該在制度上適當(dāng)增加局長辦公室中的非公務(wù)員職位，為局內(nèi)的政治委任官員服務(wù)。被訪的前任官員都同意，現(xiàn)行制度下只有局長、副局長和局長政治助理三名問責(zé)官員并不足夠，難以應(yīng)對日益復(fù)雜的政治環(huán)境和大量的政治工作的需要。新增的非公務(wù)員職位的職責(zé)包括負(fù)責(zé)傳媒/網(wǎng)上言論、地區(qū)工作、立法會事務(wù)和政策研究等，可由至少五年相關(guān)經(jīng)驗的年青人出任。這些人員由于具備相關(guān)經(jīng)驗，了解政治工作的要求，可以進(jìn)入政治助理的 “人才庫”，供下一屆政府考慮錄用?，F(xiàn)在少數(shù)局長辦公室設(shè)有這些職位，但并沒有把它納入政治人才培養(yǎng)的體系和考慮當(dāng)中。以合約制職位的形式將政治工作給予年輕人全職參與，也是直接進(jìn)行政治人才培養(yǎng)的方式，貫徹了前述由政府主導(dǎo)政治人才培養(yǎng)的原則。

此外，本文建議政府推行 “人才短期借調(diào)計劃”。計劃的目標(biāo)對象是政府以外的各種專業(yè)人士中的政治人才。借調(diào)計劃的目的是讓具備相關(guān)專業(yè)能力的年青人到政府部門短期工作，為期6-12個月。上文所建議的在局長辦公室內(nèi)增設(shè)合約職位主要面向具相關(guān)政治、政策或媒體經(jīng)驗的年青人。這個借調(diào)計劃則可以專注于培養(yǎng)有潛力但不愿意放棄原有工作的年青商界或?qū)I(yè)人士。

事實(shí)上在回歸初期，公務(wù)員事務(wù)局曾經(jīng)設(shè)立 “私人機(jī)構(gòu)調(diào)任計劃”，將政務(wù)主任借調(diào)至私人機(jī)構(gòu)短期工作，一般為六個月，而私人機(jī)構(gòu)也可以將相應(yīng)人員派往政府工作。這一計劃的目的是培訓(xùn)政務(wù)主任和高級政務(wù)主任，讓他們 “可以更深入了解私人機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和文化，使他們在日后協(xié)助制訂和推動公共政策時可以作更全面的考慮?！?香港立法會：《政務(wù)主任的培訓(xùn)》，新聞公報：http://www.info.gov.hk/gia/general/200905/20/P200905200177.htm，2018年6月1日訪問。本文建議重啟這個計劃，給予私人機(jī)構(gòu)互換至政府內(nèi)部的員工以較適合政治人才訓(xùn)練的職位。

這種 “借調(diào)”或者 “互換”計劃中，除了需要解決參與者和雇主之間的關(guān)系之外，還應(yīng)該面對社會上對于政府與私人機(jī)構(gòu)之間的利益回避和利益沖突的質(zhì)疑。本文建議，對于這種期限較短的計劃，當(dāng)政治人才進(jìn)入政府之后，應(yīng)該著重于其政治和行政能力的培養(yǎng)，盡量避免有關(guān)實(shí)際利益的內(nèi)容，也因為借調(diào)身分的原因不應(yīng)該享有決策權(quán)力。只要規(guī)劃周詳、執(zhí)行嚴(yán)格，短期的借調(diào)計劃中的利益沖突不難避免。

4.完善利益沖突規(guī)管機(jī)制

政府應(yīng)完善政治委任官員離職后的利益沖突規(guī)管機(jī)制。一直以來，對于政治委任官員和公務(wù)員離開政府職務(wù)之后的工作可能涉及的利益沖突，是社會各界和對于 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制關(guān)注的最主要的原因。這是在設(shè)計和改革 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制中需要考慮的。然而，在實(shí)際的制度運(yùn)作中，過于嚴(yán)格的限制既會使一些適當(dāng)?shù)娜诉x對于出任官員產(chǎn)生顧慮，而更有可能產(chǎn)生的結(jié)果是，過于嚴(yán)格的限制會使得前官員無法從事相關(guān)工作而徹底離開政治。這特別對政治助理等較為年輕和有較大發(fā)展空間的政治人才的培養(yǎng)是很不利的。

上文提到，英美兩國有關(guān)利益沖突的法規(guī)，無論是事先申請還是事后管制的制度，都對不同等級的官員有不同的規(guī)定。反觀香港，司長、局長、副局長以及政治助理各個級別是用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，而不是根據(jù)各級別的職責(zé)和權(quán)力輕重和對具體事務(wù)的涉入程度進(jìn)行更為細(xì)致合理的規(guī)管。本文建議，應(yīng)該適當(dāng)放寬對政治助理級別的離職后工作管制。比如參考英國的經(jīng)驗，對最高層的司長、局長、副局長?副局長在局長出缺時會署任局長的職務(wù)，因此本文認(rèn)為對副局長的利益沖突管制應(yīng)該參照局長。依然維持現(xiàn)有的所有就職都必須事先申請，而對于所負(fù)政治權(quán)責(zé)較小的政治助理可以要求特別列明有潛在利益沖突可能性的就業(yè)才需要申請、批準(zhǔn)，以此吸引更多年輕政治人才成為問責(zé)官員。

5.發(fā)展和重視智庫在 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制中的作用

政府應(yīng)該重視智庫在 “旋轉(zhuǎn)門”和政治委任制度當(dāng)中的作用，將其作為人才庫和 “旋轉(zhuǎn)門”的平臺。以 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制最初產(chǎn)生和最為發(fā)達(dá)的美國為例，智庫發(fā)揮了很大的作用：既積極參與政治與公共政策的討論和制定，培養(yǎng)政治人才，為政府提供人才庫，也成為離開政府的官員繼續(xù)發(fā)揮政策能力和才能的平臺。前官員在智庫這樣的平臺中持續(xù)保持影響力，在有合適時機(jī)時依然可以再次進(jìn)入政府任職。西方國家的政黨是培養(yǎng)政治人才的核心。香港的政黨政治并不發(fā)達(dá)，且政治制度使得政府與政黨之間的關(guān)系微妙。此時智庫這類第三方政治和政策研究機(jī)構(gòu)更有條件成為政府的智囊和人才庫。

因其在香港的政治體制短期內(nèi)不會大變的情況下，政府應(yīng)該重視體制外非政黨性質(zhì)的智庫的作用。智庫因其相對獨(dú)立的地位、處于民間的多元性，以及非政黨的相對客觀性，是一個開放的政府所需要仰賴的公共政策制定的重要參與者。政府應(yīng)該以委托研究項目、采納有價值的政策建議、人才選拔等多種形式對真正致力于香港發(fā)展繁榮穩(wěn)定的智庫以人、財、物等支持，并尊重智庫研究和組織的獨(dú)立性。這樣政府與智庫的密切交流形成的良性循環(huán)，使得全社會都更重視智庫的作用和地位，可以讓智庫逐步增強(qiáng)自身的體質(zhì)，吸引更多的優(yōu)秀人才，做出更多有價值的研究，進(jìn)而為政府建言獻(xiàn)策、培養(yǎng)和提供政治人才。

六、結(jié)語

本文首先考察英國和美國的 “旋轉(zhuǎn)門”制度特色，及其政治人才的主要來源。接著本文提出香港雖然擁有西方資本主義國家的類似政治架構(gòu)和選舉制度，但其作為直屬中央的特別行政區(qū)的政治性質(zhì)決定了其政治人才培養(yǎng)制度和 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制都應(yīng)符合 “一國兩制”。在對香港的制度發(fā)展歷程進(jìn)行分析以及對包括前官員的政治人才訪談的基礎(chǔ)上，本文對現(xiàn)行制度的突出問題進(jìn)行總結(jié)，并對如何更有效培養(yǎng)政治人才從而改進(jìn)香港的 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制提出多項政策建議。

展望未來，如果本文所建議的制度改革和新措施能夠?qū)嵤瑢⒂兄膭罡嗟恼稳瞬胚M(jìn)入政府服務(wù)，而更好地識別和訓(xùn)練政治人才的機(jī)制也會為香港培養(yǎng)出數(shù)量可觀的政治人才。由政府主導(dǎo)的政治人才識別和培養(yǎng)也使得這一機(jī)制所產(chǎn)生的人選能夠支持 “一國兩制”和政府的施政，當(dāng)這些政治人才逐漸進(jìn)入包括政府、立法會等香港政治的領(lǐng)域之后，將可望改善香港政治的生態(tài)，為香港更好的治理和繁榮穩(wěn)定提供堅實(shí)的基礎(chǔ)。