吳 鵬

一、電力普遍服務(wù)義務(wù)的法律解讀

“普遍服務(wù)”最早出現(xiàn)在二十世紀(jì)初美國(guó)電信領(lǐng)域。1907年美國(guó)AT&T公司提出 “一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)政策、普遍服務(wù)”的口號(hào)，被認(rèn)為是普遍服務(wù)觀念的開(kāi)端。隨后，電信普遍服務(wù)概念開(kāi)始在各國(guó)電信行業(yè)流行，世界各國(guó)紛紛制定自己的電信普遍服務(wù)內(nèi)容和目標(biāo)。上世紀(jì)八十年代末，國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在 “普遍服務(wù)和電信資費(fèi)的改革”報(bào)告中，將電信普遍服務(wù)定義為 “任何人在任何地方任何時(shí)候都能以承擔(dān)得起的價(jià)格享受電信服務(wù)，而且服務(wù)質(zhì)量和資費(fèi)一視同仁?！雹訇I光輝：《我國(guó)電力普遍服務(wù)問(wèn)題研究》，載 《電力技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2006年第5期。后來(lái)，普遍服務(wù)又逐漸被應(yīng)用于郵政、交通、能源等領(lǐng)域。②蘇苗罕：《能源普遍服務(wù)的法理與制度研究》，載 《法治研究》2007年第10期。具體來(lái)說(shuō)，普遍服務(wù)至少包含兩個(gè)層次的內(nèi)涵：一是提供服務(wù)的普遍性，即普遍服務(wù)主體所提供的服務(wù)應(yīng)當(dāng)是人們用得起和用得到的；二是其所提供服務(wù)的一致性，即其所能夠提供服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格等內(nèi)容對(duì)所有人一致。國(guó)有電力企業(yè)的普遍服務(wù)是指：國(guó)有電力企業(yè)提供的電力服務(wù)能夠使所有公民用得到電、用得起電，且電力服務(wù)內(nèi)容基本一致。

從法律層面來(lái)說(shuō)，所謂法律義務(wù)主要有三種理解：一是認(rèn)為法律義務(wù)是 “主體在實(shí)際生活中按照法律規(guī)則的指示作 （或不作）某種行為的應(yīng)當(dāng)性”。③張恒山：《法理學(xué)要論》（第三版），北京大學(xué)出版社2009年版，第313頁(yè)。二是認(rèn)為法律義務(wù)是指 “主體應(yīng)當(dāng)采取的行為模式，是引起偏離行為模式的行為者承擔(dān)法律責(zé)任的理由”。④錢大軍：《法律義務(wù)研究論綱》，科學(xué)出版社2008年版，第41頁(yè)。三是認(rèn)為法律義務(wù)是 “為保障權(quán)利和權(quán)力的有效運(yùn)行或?qū)崿F(xiàn)而由法律設(shè)定或當(dāng)事人約定并通過(guò)一定的法律責(zé)任來(lái)保障的、相關(guān)主體在一定條件下必須作或不能作的某種行為”。⑤胡平仁：《法律義務(wù)新論——兼評(píng)張恒山教授 〈義務(wù)先定論〉中的義務(wù)觀》，載 《法制與社會(huì)發(fā)展》2004年第6期。第一和第三種理解雖然表述不同，但都將法律義務(wù)看作是一種應(yīng)當(dāng)?shù)慕Y(jié)果，確切地說(shuō)是由法律行為引發(fā)的必然結(jié)果。而第二種理解則明顯將法律義務(wù)看作是引發(fā)法律責(zé)任的原因。本文贊同第三種觀點(diǎn)，義務(wù)應(yīng)當(dāng)是一種行為引發(fā)的結(jié)果。法律義務(wù)與法律責(zé)任存在較大差異。一般而言，法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)是違反法律義務(wù)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。換句話說(shuō)法律責(zé)任是法律義務(wù)的某種保障，二者關(guān)系不能顛倒或者等同。因此，第三種觀點(diǎn)更為可取。

因此，電力普遍服務(wù)法律義務(wù)可以理解為：為保障公民用電權(quán)利有效運(yùn)行或?qū)崿F(xiàn)，電力普遍服務(wù)主體在一定條件下必須作為或不作為的電力資源供給服務(wù)行為，此行為由相關(guān)法律設(shè)定或約定，并通過(guò)一定的法律責(zé)任來(lái)保障。上述含義包含三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，電力普遍服務(wù)法律義務(wù)是特定電力資源供給服務(wù)主體承擔(dān)的作為或不作為義務(wù)；第二，電力普遍服務(wù)法律義務(wù)設(shè)定的主要目的是為了保障公民的用電利益；第三，違反電力普遍服務(wù)法律義務(wù)必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、我國(guó)電力普遍服務(wù)法律義務(wù)規(guī)制現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

我國(guó)在電力普遍服務(wù)法制建設(shè)中取得了一定的成果，現(xiàn)行電力法律法規(guī)和政策對(duì)于電力普遍服務(wù)已有部分規(guī)定。例如我國(guó)電力普遍服務(wù)制度明確了該項(xiàng)法律義務(wù)的主體是政府，同時(shí)也明確了電力企業(yè)在履行電力普遍服務(wù)法律義務(wù)時(shí)，所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是具體供電保障義務(wù)等。

首先，在法律層面?！吨腥A人民共和國(guó)電力法》第八條、第十二條、第二十八和第二十九條集中就政府的電力普遍服務(wù)法律義務(wù)以及電力企業(yè)作為具體執(zhí)行主體所應(yīng)當(dāng)履行的保障供電等基本義務(wù)作出了相應(yīng)規(guī)定。該法明確將政府作為電力普遍服務(wù)法律義務(wù)的主體，規(guī)定了政府幫助和扶持少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)的法律義務(wù)；同時(shí)，還規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定有關(guān)政策，支持、促進(jìn)電力建設(shè)，以及根據(jù)電力發(fā)展規(guī)劃，因地制宜，采取多種措施開(kāi)發(fā)電源，發(fā)展電力建設(shè)的法律義務(wù)。與之相配套，《電力供應(yīng)和使用條例》《供電服務(wù)監(jiān)管辦法 （試行）》《電力業(yè)務(wù)許可證管理規(guī)定》等法規(guī)也對(duì)電力普遍服務(wù)制度作了較為具體的規(guī)定。

其次，在具體政策層面。國(guó)務(wù)院2002年在 《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》中明確提出將 “監(jiān)督電力普遍服務(wù)政策的實(shí)施”作為國(guó)家一件大事來(lái)抓。隨后的相關(guān)文件還確定了對(duì)少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)村電力建設(shè)采取重點(diǎn)扶持，對(duì)農(nóng)村用電價(jià)格按保本保利原則確定、城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價(jià)等政策。在實(shí)踐中，農(nóng)電 “三為服務(wù)”以及 “村村通電”工程、“兩改一同價(jià)”工程等也是能源普遍服務(wù)政策的具體體現(xiàn)。1994年，為了解決老少邊窮地區(qū)用電難的問(wèn)題,相關(guān)部門還聯(lián)合推出 “電力扶貧共富工程”，電力部門采取了 “國(guó)家補(bǔ)一部分，各級(jí)政府補(bǔ)助一部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和用戶分別自籌一部分”的辦法積極擴(kuò)大供電覆蓋范圍?！半娏Ψ鲐毠哺弧惫こ淘诋?dāng)時(shí)取得了積極的成效。⑥參見(jiàn)前引2○，蘇苗罕文。

除上述制度建設(shè)成果外，還必須承認(rèn)，我國(guó)電力普遍服務(wù)制度依然存在較大問(wèn)題，主要表現(xiàn)在長(zhǎng)期政企不分導(dǎo)致電力普遍服務(wù)法律義務(wù)主體、內(nèi)容和范圍均不明確。國(guó)家作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體之一，雖然并非直接參與者，但宏觀調(diào)控與管理主體依然是政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?。而?guó)家調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的功能是通過(guò)國(guó)有電力企業(yè)參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)的。在電力體制改革的時(shí)代背景下，依然政企職能不分，既不符合改革的大勢(shì)，也不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)際需要。企業(yè)是市場(chǎng)運(yùn)行的直接參與者，國(guó)家的電力普遍服務(wù)法律義務(wù)雖然必須通過(guò)國(guó)有電力企業(yè)的具體市場(chǎng)行為來(lái)實(shí)現(xiàn)，⑦當(dāng)然也并不能否認(rèn)在國(guó)家調(diào)控下積極參與電力市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，并履行電力普遍服務(wù)法律義務(wù)的私營(yíng)企業(yè)。但這不是本文討論的主要內(nèi)容，故不贅言。但國(guó)家責(zé)任不能由國(guó)有企業(yè)全力承擔(dān)，企業(yè)所擔(dān)當(dāng)?shù)倪€應(yīng)當(dāng)是具體的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)責(zé)任和有限度的公益性法律責(zé)任。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，雖然電力普遍服務(wù)由國(guó)有電力企業(yè)來(lái)具體實(shí)施，且在完成不力的情況下企業(yè)要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但國(guó)有電力企業(yè)法律責(zé)任的來(lái)源是以其與政府達(dá)成的相關(guān)協(xié)議的存在為前提的。若未與政府達(dá)成相關(guān)協(xié)議，則企業(yè)不承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)，普遍服務(wù)的最終法律責(zé)任仍是政府責(zé)任?，F(xiàn)有的電力法律制度混同了政府與國(guó)有電力企業(yè)的電力普遍服務(wù)法律義務(wù)，甚至將其他所有制企業(yè)的義務(wù)也模糊了。國(guó)有電力企業(yè)與其他所有制電力企業(yè)的電力普遍服務(wù)法律義務(wù)不可能一致。由于國(guó)有電力企業(yè)的義務(wù)更強(qiáng)調(diào)其公益性，因此履行電力普遍服務(wù)法律義務(wù)的范圍和內(nèi)容都應(yīng)有所區(qū)別。

三、應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分政府與企業(yè)的電力普遍服務(wù)法律義務(wù)

普遍服務(wù)法律義務(wù)主體一般可以分為三個(gè)層次：一是國(guó)家及其政府；二是國(guó)有企業(yè)；三是私營(yíng)企業(yè)。由于私營(yíng)企業(yè)在我國(guó)的電力供應(yīng)中所占比重小、地位特殊，本文僅重點(diǎn)闡述前兩者在電力領(lǐng)域的法律義務(wù)之間的差異性。

我國(guó)實(shí)行生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，《憲法》明確規(guī)定 “國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量，國(guó)家保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展?！眹?guó)有企業(yè)的所有投資最終屬于全體勞動(dòng)者，國(guó)有企業(yè)的存在和發(fā)展直接關(guān)系到全體勞動(dòng)者的切身利益，具有顯著的公益性，承擔(dān)著維護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要責(zé)任。而為了保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和保證國(guó)家安全，政府必須采取各種方式來(lái)控制整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈。在我國(guó)，通過(guò)建立國(guó)有企業(yè)來(lái)掌控一些關(guān)系到國(guó)家安全和全國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)無(wú)疑是一個(gè)最好的選擇。⑧黃秋容、徐鵬：《基于和諧社會(huì)視角的國(guó)有企業(yè)社會(huì)責(zé)任研究》，載 《企業(yè)經(jīng)濟(jì)》2011年第3期。但是，政府所履行的國(guó)家層面的普遍服務(wù)義務(wù)與國(guó)有企業(yè)所應(yīng)當(dāng)履行的普遍服務(wù)義務(wù)又存在本質(zhì)差異。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)應(yīng)該在政府宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起決定性作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體大致可以分為市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)管理主體。政府是經(jīng)濟(jì)管理的主體，扮演整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的決策中心、指揮中心的角色。這表明政府只能作為宏觀調(diào)控的執(zhí)行者站在市場(chǎng)的背后而不是直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)。國(guó)有企業(yè)僅是市場(chǎng)主體，其職責(zé)是直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，成為政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的代言人，通過(guò)參與市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)執(zhí)行政府的宏觀調(diào)控決策，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。由此來(lái)看，國(guó)有電力企業(yè)僅僅是承載國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控意志的具體執(zhí)行主體，而非管理主體。國(guó)有電力企業(yè)所承擔(dān)的電力普遍服務(wù)義務(wù)，相對(duì)于政府管理和國(guó)家宏觀調(diào)控層面的普遍服務(wù)義務(wù)來(lái)說(shuō)，是具體的和細(xì)化的，是基于國(guó)家職能的義務(wù)分解。

從實(shí)踐來(lái)看，實(shí)施電力普遍服務(wù)的主要模式是政府與電網(wǎng)公司簽訂目標(biāo)責(zé)任書，明確資金分配情況、責(zé)任等內(nèi)容。⑨王俊豪：《中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)政策探討——以電信、電力產(chǎn)業(yè)為例》，載 《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2009年第10期。電力企業(yè)往往采用市場(chǎng)化運(yùn)作方式，通過(guò)開(kāi)展普遍服務(wù)招投標(biāo)活動(dòng)，在保證服務(wù)質(zhì)量前提下，使服務(wù)成本最小化。⑩楊永忠：《自然壟斷產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)的理論基礎(chǔ)、成因與政策》，載 《生產(chǎn)力研究》2006年第2期。政府籌措到普遍服務(wù)所需資金后交給供電企業(yè)實(shí)施，并對(duì)供電企業(yè)普遍服務(wù)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)管。而且，對(duì)負(fù)有普遍服務(wù)義務(wù)但不作為的運(yùn)營(yíng)商，可以作取消資格、收回資金等處理。政府部門的監(jiān)管對(duì)象也是負(fù)有普遍服務(wù)義務(wù)的企業(yè)?？梢?jiàn)，目前在我國(guó)，普遍服務(wù)是特定企業(yè)在與政府簽訂普遍服務(wù)目標(biāo)責(zé)任書或達(dá)成其他協(xié)議的情況下承擔(dān)的義務(wù)。國(guó)有企業(yè)的電力普遍服務(wù)法律義務(wù)多是通過(guò)與政府達(dá)成一定協(xié)議，在協(xié)議約定的范圍內(nèi)履行具體義務(wù)。國(guó)有電力企業(yè)實(shí)際上是在政府的協(xié)議指導(dǎo)下執(zhí)行市場(chǎng)行為的具體義務(wù)履行者。

四、通行的國(guó)際慣例：被嚴(yán)格區(qū)分的普遍服務(wù)法律義務(wù)

從域外典型國(guó)家的電力普遍服務(wù)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，更加印證上文對(duì)于政府和國(guó)有電力企業(yè)作為普遍服務(wù)法律義務(wù)主體在地位和內(nèi)容上的差異性分析。美國(guó)較早開(kāi)展電力普遍服務(wù)法律制度建設(shè)，1978年出臺(tái)了 《公用事業(yè)規(guī)制政策法案》，1992年頒布了 《能源政策法案》，形成了體系化的電力普遍服務(wù)法律制度。具體來(lái)說(shuō)，美國(guó)電力普遍服務(wù)法律義務(wù)履行主體是有所區(qū)別的。在美國(guó)，城鎮(zhèn)和周邊地區(qū)的電力普遍服務(wù)供給主要由電力公司承擔(dān)，在農(nóng)村地區(qū)則主要由專門的農(nóng)村電力合作社負(fù)責(zé)實(shí)施。同時(shí)，美國(guó)政府通過(guò)各種政策優(yōu)先保障農(nóng)村地區(qū)的電力供給優(yōu)惠，甚至規(guī)定政府擁有的水電站要優(yōu)先供給農(nóng)村合作社。符合標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口甚至可以不受電價(jià)的影響長(zhǎng)期享受固定費(fèi)率政策，接受補(bǔ)貼。通過(guò)這種政企分開(kāi)的分級(jí)分類管理方式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)弱勢(shì)群體提供必要電力普遍服務(wù)的目的。與美國(guó)的國(guó)家主導(dǎo)不同，日本的電力事業(yè)服務(wù)主要由具有壟斷地位的民營(yíng)企業(yè)履行。為了確保企業(yè)能夠自覺(jué)履行電力普遍服務(wù)法律義務(wù)，日本頒布了 《電氣事業(yè)法》。該法主要規(guī)制電力企業(yè)對(duì)低收入居民用電的正當(dāng)性滿足。但該法并沒(méi)有對(duì)企業(yè)的供電標(biāo)準(zhǔn)等作嚴(yán)格要求，而是把這個(gè)權(quán)利交給企業(yè)自身。針對(duì)弱勢(shì)群體，該法也提出要以何種標(biāo)準(zhǔn)予以優(yōu)惠，但企業(yè)對(duì)此有極大自主權(quán)。政府的權(quán)力僅是在必要時(shí)籌建基金。

普遍服務(wù)基金制度是發(fā)達(dá)國(guó)家促進(jìn)企業(yè)履行普遍服務(wù)義務(wù)的重要激勵(lì)措施，并且已成為政府普遍服務(wù)法律義務(wù)的重要內(nèi)容。這一機(jī)制與普遍服務(wù)理念一同興起于上世紀(jì)八十年代末的主要發(fā)達(dá)國(guó)家。例如美國(guó)和加拿大等國(guó)，都在其電信法律制度中建立了相應(yīng)的普遍服務(wù)基金制度。這些國(guó)家的政府把來(lái)源于多方面的基金整合起來(lái)，通過(guò)招標(biāo)的市場(chǎng)手段配置基金。在基金的來(lái)源方面，有的國(guó)家提供財(cái)政補(bǔ)貼，還有的國(guó)家通過(guò)向符合條件的服務(wù)使用者收取一定比例費(fèi)用。前者如加拿大等國(guó)，后者如日本等國(guó)。具體來(lái)說(shuō)，在日本，企業(yè)會(huì)將一定的基金費(fèi)用納入電話費(fèi)用中，通過(guò)收取這一部分費(fèi)用來(lái)保障對(duì)貧困地區(qū)的電信建設(shè)投入，簡(jiǎn)單的說(shuō)就是 “取之于富，濟(jì)之于貧”。此外還有些國(guó)家在激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行普遍服務(wù)的過(guò)程中，采取了共同繳納行業(yè)保證金的制度。例如澳大利亞電信法確立了普遍服務(wù)準(zhǔn)備金制度，秘魯則將電信運(yùn)營(yíng)商的收入提出一定比例建立電信普遍服務(wù)基金，上繳國(guó)庫(kù)后再通過(guò)財(cái)政支付方式向那些為特定地區(qū)提供電信服務(wù)的企業(yè)提供補(bǔ)貼。①陳建華：《中國(guó)電力普遍服務(wù)供給規(guī)制研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2013年版，第146-147頁(yè)。

概言之，主要發(fā)達(dá)國(guó)家或典型發(fā)展中國(guó)家均重視普遍服務(wù)制度建設(shè)，在企業(yè)法律義務(wù)問(wèn)題上多采取強(qiáng)制與激勵(lì)并舉的方式來(lái)督促其履行。這些方式包括在法律法規(guī)中明確企業(yè)的義務(wù)以及建立較為完善的基金制度等。在義務(wù)主體問(wèn)題上，各國(guó)因國(guó)情不同，也采取了不同的制度模式。但總體上均把政府和企業(yè)作為普遍服務(wù)義務(wù)的雙重主體。而政府處于一種調(diào)控和管理主體地位。雖然二者均積極參與普遍服務(wù)，但因其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位不同，在具體義務(wù)的履行上也存有差異。因此，普遍服務(wù)法律義務(wù)應(yīng)有所區(qū)分。

五、政府與國(guó)有電力企業(yè)的普遍服務(wù)法律義務(wù)

我國(guó)電力改革過(guò)程中，雖然政企分開(kāi)是主流，但并不意味著國(guó)有電力企業(yè)就是履行普遍服務(wù)法律義務(wù)的唯一主體。②2014年6月，習(xí)近平總書記在的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上明確指出電力行業(yè)的問(wèn)題：電力系統(tǒng)中長(zhǎng)期以來(lái)調(diào)度與輸配電合二為一，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，是 “政企不分”的典型體現(xiàn)?？梢?jiàn)雖然國(guó)企改革過(guò)程中政企分開(kāi)是主流，也是符合黨和國(guó)家大政方針的主要方向，但在電力行業(yè)依然長(zhǎng)期存在政企不分的問(wèn)題。這也是導(dǎo)致目前國(guó)有電力企業(yè)與政府在電力普遍服務(wù)法律義務(wù)主體上劃分不清的重要原因。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政府是電力普遍服務(wù)法律義務(wù)的管理主體，主要承擔(dān)將普遍服務(wù)義務(wù)分解并監(jiān)督具體執(zhí)行主體落實(shí)的義務(wù)。不論是在制度中規(guī)范電力企業(yè)履行普遍服務(wù)義務(wù)的強(qiáng)制措施還是設(shè)定一定的激勵(lì)制度，都離不開(kāi)政府的直接強(qiáng)制力。特別是在基金制度中，國(guó)有電力企業(yè)的利潤(rùn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼獲取標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容都必須由國(guó)家統(tǒng)籌掌握。國(guó)有電力企業(yè)與政府在承擔(dān)電力普遍服務(wù)法律義務(wù)的方式和主體地位上存在明顯差異，其義務(wù)內(nèi)容是主從關(guān)系，即政府是電力普遍服務(wù)法律義務(wù)的履行主體，而政府電力普遍服務(wù)法律義務(wù)主要是通過(guò)國(guó)有電力企業(yè)來(lái)具體實(shí)施的，因此國(guó)有電力企業(yè)是政府履行電力普遍服務(wù)法律義務(wù)的具體執(zhí)行主體，其義務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)更加細(xì)化。

（一）政府應(yīng)當(dāng)積極履行電力普遍服務(wù)法律義務(wù)

普遍服務(wù)法律義務(wù)具有公益性特征，這種特征正是基于 “電力普遍服務(wù)是公共物品”③趙會(huì)茹、李春杰、李泓澤：《電力市場(chǎng)環(huán)境下的電力普遍服務(wù)》，中國(guó)電力出版社2009年版，第18頁(yè)。的理想結(jié)論。然而，這種公共物品理論雖然是電力普遍服務(wù)理論的基礎(chǔ)，但就此推論普遍服務(wù)法律義務(wù)是一種必然的義務(wù)，尤其將其視為一種必須履行的法律義務(wù)，理由卻尚顯不足，需加以演進(jìn)闡明。一般而言，法律義務(wù)設(shè)定的目的往往能夠決定其存在的必要性。也就是說(shuō)，政府履行電力普遍服務(wù)法律義務(wù)的必要性與法律義務(wù)設(shè)定的目的密不可分。而之所以需要履行義務(wù)，主要基于三個(gè)原因：一是權(quán)利平等的需要；二是社會(huì)分工與合作以及由此而生的相互期望和信任；三是責(zé)任的制約。④參見(jiàn)前引⑤，胡平仁文。

首先，電力普遍服務(wù)法律義務(wù)的設(shè)定是為了維護(hù)公民基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。電力需求歸根結(jié)底已經(jīng)成為公民對(duì)生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的普遍訴求，國(guó)家權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)充分尊重這種訴求，并通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力予以保障，使公民可以用得上電，用得起電。因此，政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施，例如進(jìn)行必要的財(cái)政投入，向電力企業(yè)提供補(bǔ)貼等，使得符合標(biāo)準(zhǔn)的公民可以依法平等地、無(wú)差別地獲得電力供應(yīng)。同時(shí)，電力產(chǎn)品的公益性決定了政府發(fā)展電力事業(yè)承載的是公民對(duì)電力這一重要能源供給保障的渴望。公民將電力事業(yè)交給各級(jí)政府來(lái)開(kāi)發(fā)和管理是對(duì)這一社會(huì)分工合理性的期望和信任。因此，各級(jí)政府必須忠實(shí)履行電力普遍服務(wù)法律義務(wù)。

其次，法律責(zé)任的制約。這是電力普遍服務(wù)法律義務(wù)履行的原因，更是根本保障。關(guān)于法律責(zé)任概念存有四種學(xué)說(shuō)：一是義務(wù)說(shuō)；⑤張文顯：《法律責(zé)任論綱》，載 《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》1991年第1期。二是處罰說(shuō)；⑥[奧地利]漢斯·凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，中國(guó)大百科全書出版社1996年版，第73頁(yè)。三是后果說(shuō)；⑦林仁棟：《馬克思主義法學(xué)的一般理論》，南京大學(xué)出版社1990年版，第186頁(yè)。四是責(zé)任能力說(shuō)及法律地位說(shuō)。⑧劉作翔、龔向和：《法律責(zé)任的概念分析》，載 《法學(xué)》1997年第10期。四種學(xué)說(shuō)雖各有千秋，但比較而言，義務(wù)說(shuō)與后果說(shuō)較為科學(xué)。⑨卓澤淵：《法理學(xué)》（第二版），法律出版社2016年版，第278頁(yè)。即法律責(zé)任以其不利后果及背后的公共權(quán)力威懾，成為義務(wù)履行的有效保障。⑩參見(jiàn)前引⑤，胡平仁文。因此，電力普遍服務(wù)法律責(zé)任是不履行電力普遍服務(wù)法律義務(wù)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。各級(jí)政府及其相關(guān)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)為其不履行電力普遍服務(wù)法律義務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。換句話說(shuō)，電力普遍服務(wù)法律責(zé)任制度的完善將從根本上保障政府能夠積極履行電力普遍服務(wù)法律義務(wù)。

最后，各級(jí)政府履行電力普遍服務(wù)法律義務(wù)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和能源調(diào)控，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要手段。主要發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施普遍服務(wù)政策的經(jīng)驗(yàn)表明，政府通過(guò)開(kāi)展普遍服務(wù)能夠有效縮小地區(qū)差距，保證地區(qū)均衡發(fā)展。①吳昌南：《中國(guó)電力市場(chǎng)化改革研究——基于電力普遍服務(wù)實(shí)施機(jī)制的視角》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2011年版，第52頁(yè)。當(dāng)代社會(huì)電力的重要作用不言而喻，它既可有效調(diào)控社會(huì)發(fā)展的均衡性，也可對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生深刻影響。政府通過(guò)電力資源再分配可以有效調(diào)控地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，減少貧困，限制兩極分化，對(duì)社會(huì)平穩(wěn)治理有著潛移默化的作用。因此，減少貧困與限制兩極分化是政府履行普遍服務(wù)法律義務(wù)的重要目的。

（二）國(guó)有電力企業(yè)的電力普遍服務(wù)法律義務(wù)

國(guó)有電力企業(yè)應(yīng)當(dāng)是電力普遍服務(wù)法律義務(wù)的具體執(zhí)行主體。在電力普遍服務(wù)法律義務(wù)的具體內(nèi)容上則應(yīng)當(dāng)是提供具體的服務(wù)，而不是代替國(guó)家執(zhí)行調(diào)控性質(zhì)普遍服務(wù)義務(wù)。國(guó)有電力企業(yè)作為宏觀電力普遍服務(wù)政策的具體執(zhí)行者，所要履行的具體法律義務(wù)概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：一是無(wú)差別提供電力服務(wù)。這包括在合理的范圍內(nèi)，依據(jù)政府制定的電力法律法規(guī)，向任何符合法定條件的自然人或法人提供電力服務(wù)的義務(wù)。二是切實(shí)履行電價(jià)針對(duì)特定群體的相對(duì)穩(wěn)定義務(wù)。例如，依法對(duì)符合貧困條件的群眾提供基本的電力服務(wù)，其中電價(jià)應(yīng)當(dāng)在一定時(shí)期內(nèi)維持穩(wěn)定，不提高。再如，向有架設(shè)電力設(shè)施條件的偏遠(yuǎn)地區(qū)和貧困居民進(jìn)行無(wú)差別供電，不得隨意停電、限電。三是依法利用補(bǔ)貼以及收取并繳納基金義務(wù)。例如，在提供廉價(jià)電力、不間斷供電以及無(wú)差別供電的同時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供相應(yīng)補(bǔ)貼，并用于維持正常運(yùn)營(yíng)；同時(shí)依法向符合收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的使用者收取一定比例的基金費(fèi)用，向國(guó)家設(shè)立的電力普遍服務(wù)基金繳納相應(yīng)比例的費(fèi)用。此外，還應(yīng)當(dāng)包括切實(shí)履行國(guó)家法律法規(guī)要求國(guó)有電力企業(yè)履行的其他普遍服務(wù)義務(wù)。如技術(shù)研發(fā)降低成本、提供更加可靠便利的電力服務(wù)設(shè)備、拓展業(yè)務(wù)范圍、促進(jìn)信息化網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)建設(shè)方便群眾等。