韓景慧

人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)。改革開(kāi)放四十年來(lái)，人民政協(xié)不斷加強(qiáng)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、工作創(chuàng)新，在推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。為探討如何進(jìn)一步完善人民政協(xié)協(xié)商民主這一中國(guó)特色社會(huì)主義民主形式，探索新時(shí)代人民政協(xié)協(xié)商民主的新思路、新方法，按照山東省政協(xié)統(tǒng)一部署，民革山東省委成立課題組，就新時(shí)期人民政協(xié)協(xié)商民主進(jìn)行調(diào)研，并形成以下調(diào)研成果。

一、人民政協(xié)協(xié)商民主的演進(jìn)

人民政協(xié)與協(xié)商民主的關(guān)系源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，也是推動(dòng)協(xié)商民主發(fā)展的重要力量。在中國(guó)的民主政治生活中，作為民主理論，協(xié)商民主起步較晚;但是作為民主實(shí)踐，協(xié)商民主在中國(guó)大地早已有之。其中，人民政協(xié)協(xié)商民主是我國(guó)最成熟的一種協(xié)商民主形式。

（一）協(xié)商民主在中國(guó)的萌芽

中國(guó)共產(chǎn)黨成立后不久，通過(guò)對(duì)近代中國(guó)國(guó)情的深入分析，認(rèn)為推翻舊中國(guó),奪取革命勝利,建立新中國(guó),必須建立最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在抗日根據(jù)地創(chuàng)造性地建立起了“三三制”政權(quán)，規(guī)定，中共黨員、非黨員的左派進(jìn)步分子、中間分子各占1/3。在政權(quán)工作中實(shí)行普遍平等選舉，充分發(fā)揮參議會(huì)這一協(xié)商民主的形式。這可謂協(xié)商民主的萌芽。1946年1月，政協(xié)會(huì)議在重慶召開(kāi)，開(kāi)創(chuàng)了各黨派協(xié)商的先河。會(huì)議期間，中國(guó)共產(chǎn)黨、民主同盟等各黨派開(kāi)展了多次協(xié)商，達(dá)成了政治共識(shí)，結(jié)成了政治聯(lián)盟。雖然這次“舊政協(xié)”會(huì)議以失敗告終，但是從某種意義上來(lái)講，開(kāi)創(chuàng)了各黨派共商國(guó)是的組織形式。在此后的革命實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨和其他民主黨派團(tuán)結(jié)合作，協(xié)商逐步豐富發(fā)展。

（二）協(xié)商民主實(shí)踐的確立

1948年4月30日，中共中央發(fā)布紀(jì)念“五一”勞動(dòng)節(jié)口號(hào)，得到各民主黨派、無(wú)黨派民主人士的熱烈響應(yīng)，各民主黨派和無(wú)黨派人士公開(kāi)、自覺(jué)地接受了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，走上了新民主主義、社會(huì)主義的道路。1949年9月21日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆會(huì)議隆重召開(kāi)，各民主黨派和無(wú)黨派人士與中國(guó)共產(chǎn)黨一起，經(jīng)過(guò)民主協(xié)商，正式通過(guò)了《共同綱領(lǐng)》《人民政協(xié)組織法》《中央人民政府組織法》等重要?dú)v史文件，并選舉產(chǎn)生了中央人民政府。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的初步形成，協(xié)商民主正式登上了新中國(guó)的歷史舞臺(tái)。1954年，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)。從此，形成了具有中國(guó)特色的選舉民主與協(xié)商民主兩種民主形式相結(jié)合的新型社會(huì)主義民主。

（三）協(xié)商民主實(shí)踐的發(fā)展

文革結(jié)束后，中共中央出臺(tái)了一系列重要文件，采取了一系列重要措施，人民政協(xié)工作得以迅速恢復(fù)和發(fā)展。這在為人民政協(xié)發(fā)揮職能提供保障的同時(shí)，也為人民政協(xié)協(xié)商民主提供了依據(jù)。1987年，中共十三大明確將中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。1992年，中共十四大將中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度正式寫(xiě)入黨章。1993年，八屆人大一次會(huì)議將中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度寫(xiě)入憲法，使其上升為國(guó)家的意志。2002年，中共十六大提出了建設(shè)社會(huì)協(xié)商制度的總體要求。此后中共十六屆三中全會(huì)明確提出要將社會(huì)協(xié)商決策機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化作為轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。2007年，中共十七大更是把建設(shè)社會(huì)協(xié)商制度提升到發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程的高度。上述實(shí)踐發(fā)展表明，隨著多黨合作和政治協(xié)商制度的發(fā)展和完善，協(xié)商民主已貫穿于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的全過(guò)程。

（四）協(xié)商民主概念的正式提出

2007年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《中國(guó)的政黨制度》白皮書(shū)在我國(guó)政治生活中第一次確認(rèn)了“協(xié)商民主”這一概念。2012年，中共十八大報(bào)告首次提出并系統(tǒng)論述了社會(huì)主義協(xié)商民主制度，明確提出要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。2017年，習(xí)近平總書(shū)記在中共十九大報(bào)告中指出，“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?！盵1]中共中央還印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，有力推動(dòng)了人民政協(xié)協(xié)商民主的理論和實(shí)踐。人民政協(xié)協(xié)商民主進(jìn)入新常態(tài)，并煥發(fā)出新的勃勃生機(jī)。

從協(xié)商被確定為一種民主形式,到協(xié)商民主概念的提出,直至社會(huì)主義協(xié)商民主制度的正式確立,標(biāo)志著協(xié)商民主在我國(guó)政治生活中的不斷發(fā)展，反映了中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的自我完善。

二、人民政協(xié)協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

習(xí)近平總書(shū)記在中共十九大報(bào)告中指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦?！盵2]人民政協(xié)作為“商量”的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展協(xié)商民主，協(xié)調(diào)各方求同存異、凝聚共識(shí)，體現(xiàn)了中華民族兼容并蓄、和而不同的優(yōu)秀文化，符合中國(guó)當(dāng)代國(guó)情，具有鮮明的中國(guó)特色優(yōu)勢(shì)。

一是協(xié)商民主的政治性。人民政協(xié)協(xié)商民主的特色和優(yōu)勢(shì)首先表現(xiàn)為政治性，這種性質(zhì)與中國(guó)民主政治的發(fā)展一脈相承。在西方，協(xié)商主要是民眾或社會(huì)組織就社區(qū)公共事務(wù)或具體事項(xiàng)的決策展開(kāi)的討論，沒(méi)有上升到國(guó)家政治層面，也沒(méi)有形成完整的運(yùn)行機(jī)制。而在中國(guó)，人民政協(xié)協(xié)商民主從一開(kāi)始就是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的有組織的嚴(yán)肅的政治活動(dòng)，是國(guó)家政治層面的民主形式。協(xié)商民主是黨和政府實(shí)行科學(xué)決策的重要環(huán)節(jié)，協(xié)商民主的議題必須圍繞國(guó)家大政方針、黨委政府中心工作、人民群眾切身利益而展開(kāi)。中國(guó)共產(chǎn)黨既是各級(jí)政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)者，又是最重要最核心的協(xié)商主體。堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是協(xié)商民主健康有序發(fā)展的前提和保障。否則，就很可能陷入長(zhǎng)期無(wú)謂的爭(zhēng)議和糾纏，浪費(fèi)國(guó)家公共資源，嚴(yán)重的甚至?xí)蔀樯贁?shù)利益集團(tuán)無(wú)限追求自我利益的工具。

二是民意的廣泛代表性。人民政協(xié)的廣泛代表性決定了其反映民意的廣泛代表性。1949年，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議召開(kāi)，參加會(huì)議的單位45個(gè)，代表510人，候補(bǔ)代表77人，特邀代表75人，共662人。其中，黨派代表共14個(gè)單位165人。如今，縱向來(lái)說(shuō)，人民政協(xié)已經(jīng)建立了全國(guó)、省、市、縣的完整政協(xié)組織體系。橫向來(lái)說(shuō)，各級(jí)政協(xié)有包括各民主黨派、各參加單位34個(gè)界別，每個(gè)界別都是黨和政府聯(lián)系社會(huì)各界群眾的橋梁和紐帶。所以，從成立最初到現(xiàn)在，人民政協(xié)始終具有廣泛代表性，使各方民意在協(xié)商民主中得到最大的體現(xiàn)。

三是協(xié)商主體的平等性。協(xié)商主體的平等性首先表現(xiàn)為主體地位的平等，沒(méi)有平等，協(xié)商無(wú)從談起。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)。在人民政協(xié)內(nèi)部，中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、人民團(tuán)體等都是政協(xié)參加單位，主體地位是平等的。各位政協(xié)委員無(wú)論所在哪個(gè)黨派、來(lái)自哪個(gè)單位、所持何種信仰，也都具有完全平等的政治權(quán)利。此外，作為協(xié)商主體的政協(xié)參加單位或委員，平等地獲得協(xié)商機(jī)會(huì)，平等地獲取相關(guān)信息，平等地交換協(xié)商意見(jiàn)。

四是協(xié)商過(guò)程的嚴(yán)謹(jǐn)性。人民政協(xié)協(xié)商民主可以將不同的利益和訴求，通過(guò)政協(xié)平臺(tái)轉(zhuǎn)化為代表各方面人民群眾最大利益的意見(jiàn)和建議，并以正式方式提出。協(xié)商各方通過(guò)合法的渠道和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?，充分顧及協(xié)商各方的利益，達(dá)成協(xié)商各方相對(duì)滿(mǎn)意的結(jié)果，以達(dá)到利益最大化。

五是協(xié)商結(jié)果的包容性。中華民族素來(lái)與人為善、體諒包容、以和為貴。人民政協(xié)協(xié)商民主不是競(jìng)爭(zhēng)性民主，不會(huì)帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)性民主的動(dòng)蕩，從根本上有別于西方的政治對(duì)抗下的民主。人民政協(xié)協(xié)商民主是在追求和諧大同基礎(chǔ)上的合作性民主，其目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益的最大統(tǒng)一，其結(jié)果體現(xiàn)了各方利益的最大包容。在協(xié)商過(guò)程中，各主體沒(méi)有根本性利益沖突，相互信任，相互合作，使問(wèn)題矛盾消弭在初期，減少了行政成本的投入，保證了各方利益最大化。

六是協(xié)商機(jī)制的科學(xué)性。人民政協(xié)協(xié)商民主的機(jī)制設(shè)計(jì)既符合中華民族傳統(tǒng)思維方式，也吸收了西方現(xiàn)代文明的理念，是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的科學(xué)統(tǒng)一。人民政協(xié)各項(xiàng)工作運(yùn)行機(jī)制建設(shè)本就較為完善,中共中央又專(zhuān)門(mén)為協(xié)商民主出臺(tái)了相應(yīng)意見(jiàn),各地因地制宜制定了各項(xiàng)落實(shí)措施,從而保證了各方民意順利進(jìn)入?yún)f(xié)商范圍和決策渠道,保證了公民有序參與政治生活。特別是近年來(lái)堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中這一原則，進(jìn)一步增強(qiáng)了協(xié)商民主的監(jiān)督糾錯(cuò)功能，有利于保證決策的科學(xué)性和實(shí)效性。

三、關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主的建議

中共十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)取得了全方位的偉大成就。中共十九大做出了“經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位”[3]的重大論斷。人民政協(xié)應(yīng)緊緊圍繞新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義主要目標(biāo)任務(wù)，準(zhǔn)確把握我國(guó)社會(huì)主要矛盾，適時(shí)改進(jìn)、創(chuàng)新工作思路和方式方法。

（一）堅(jiān)持一個(gè)原則

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持和完善人民政協(xié)協(xié)商民主的根本保證和根本原則。人民政協(xié)協(xié)商民主健康發(fā)展，必須首先堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是中國(guó)歷史發(fā)展所決定的，是中國(guó)人民的必然選擇，要堅(jiān)持這一原則時(shí)刻不動(dòng)搖。中國(guó)共產(chǎn)黨是協(xié)商民主的核心和主導(dǎo)，對(duì)協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)是政治原則、政治方向和重大政策的領(lǐng)導(dǎo)。人民政協(xié)包括協(xié)商民主在內(nèi)的一切工作，都必須在這個(gè)前提下開(kāi)展，協(xié)商民主制度的制定、程序的設(shè)置、結(jié)果的落實(shí)、效果的考量，也都要在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下。正是憑借中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)協(xié)商民主制度建設(shè)的有力領(lǐng)導(dǎo)，才取得了我國(guó)協(xié)商民主制度建設(shè)的健康發(fā)展。所以,要不斷發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)力,堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)協(xié)商民主制度建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，為中國(guó)協(xié)商民主制度建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。

（二）把握兩個(gè)定位

1.政協(xié)協(xié)商在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中的定位

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主義協(xié)商民主呈現(xiàn)廣泛多層制度化發(fā)展態(tài)勢(shì)。在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中，人民政協(xié)協(xié)商民主對(duì)其它形式的協(xié)商民主具有引領(lǐng)和示范作用。人民政協(xié)協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中廣泛協(xié)商、凝聚共識(shí)的重要民主形式。這就決定了人民政協(xié)協(xié)商民主的議題是政治生活中的大事要事，而不是不具有全局性的或細(xì)枝末節(jié)的瑣碎問(wèn)題；協(xié)商的初衷是以人民為中心為人民謀幸福，而不是為某個(gè)部門(mén)或某一部分群體爭(zhēng)取利益；協(xié)商過(guò)程必須遵循嚴(yán)格的程序，而不能信馬由韁簡(jiǎn)單隨性。

2.人民政協(xié)在協(xié)商民主制度中的角色定位

人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道和專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，這里的“重要渠道”和“專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”，明確了人民政協(xié)是協(xié)商民主的載體，而不是協(xié)商民主的主體；人民政協(xié)為協(xié)商民主提供平臺(tái)和條件，而不是直接參與協(xié)商。這是由我國(guó)的政治體制和運(yùn)行機(jī)制決定的。人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式和多黨合作的重要機(jī)構(gòu)，三者按照法定職責(zé)和法定程序履行職能，不存在協(xié)商的問(wèn)題。所以，人民政協(xié)的作用是將參加統(tǒng)一戰(zhàn)線的中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、人民團(tuán)體、各族各界代表人士等在政協(xié)內(nèi)組織起來(lái)進(jìn)行協(xié)商，而不是以政協(xié)的身份作為主體進(jìn)行協(xié)商。

（三）注重三個(gè)建設(shè)

1.協(xié)商民主主體建設(shè)

協(xié)商民主效果如何,協(xié)商主體作用發(fā)揮是關(guān)鍵。在人民政協(xié)協(xié)商民主中，一方面要提升各黨派、團(tuán)體等作為協(xié)商主體的整體協(xié)商能力，另一方面也要提升政協(xié)委員作為個(gè)人參與協(xié)商的能力。當(dāng)前，各黨派、團(tuán)體的協(xié)商能力不斷提升，但不可否認(rèn)還有較大上升空間，有些問(wèn)題還需要在頂層設(shè)計(jì)上解決。當(dāng)前，政協(xié)委員的產(chǎn)生是經(jīng)協(xié)商產(chǎn)生而非選舉產(chǎn)生，對(duì)政協(xié)委員的準(zhǔn)入條件規(guī)定得較為籠統(tǒng)，相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)要求也不甚嚴(yán)格，因而工作起來(lái)并不完全順暢，部分政協(xié)委員在對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出意見(jiàn)和建議時(shí)心中也有所顧慮。

建議細(xì)化委員準(zhǔn)入條件，提高委員準(zhǔn)入門(mén)檻。在全社會(huì)形成支持人民政協(xié)工作、有利于協(xié)商民主的氛圍，為政協(xié)委員行使權(quán)利提供保障。要推出對(duì)政協(xié)委員當(dāng)選后的后續(xù)約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政協(xié)委員的考核，將委員提案、調(diào)研等履職情況分類(lèi)量化，每年底統(tǒng)計(jì)后作為委員考核主要依據(jù)并計(jì)入委員履職檔案，考核結(jié)果在政協(xié)內(nèi)部公布并告知委員所在單位。完善政協(xié)委員的退出機(jī)制，將委員的履職情況作為委員去留的重要參考依據(jù)，以保證政協(xié)委員的履職活力。

2.協(xié)商民主平臺(tái)建設(shè)

人民政協(xié)協(xié)商民主在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中起著引領(lǐng)和示范作用，協(xié)商民主平臺(tái)既應(yīng)層次高，又應(yīng)接地氣。應(yīng)該繼續(xù)完善人民政協(xié)協(xié)商民主的經(jīng)常性平臺(tái)，如學(xué)習(xí)借鑒全國(guó)政協(xié)雙周座談會(huì)的形式，在地方政協(xié)舉行月度座談會(huì)或雙月座談會(huì)，作為協(xié)商民主的平臺(tái)載體。優(yōu)化專(zhuān)委會(huì)設(shè)置和職能配置，積極探索專(zhuān)委會(huì)工作的新思路新方式，完善專(zhuān)委會(huì)與界別聯(lián)系的工作機(jī)制，充分發(fā)揮專(zhuān)委會(huì)基礎(chǔ)性作用。加強(qiáng)省市縣三級(jí)政協(xié)工作聯(lián)動(dòng)，圍繞重點(diǎn)議題開(kāi)展聯(lián)合調(diào)研、聯(lián)合監(jiān)督，形成政協(xié)工作的整體合力，以徹底改變協(xié)商民主“上熱、中溫、下冷”的現(xiàn)象。打造多元化的協(xié)商平臺(tái)，如民生協(xié)商座談會(huì)、政企協(xié)商座談會(huì)等專(zhuān)項(xiàng)協(xié)商平臺(tái)，提高協(xié)商的精準(zhǔn)性。舉行遠(yuǎn)程協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)議政等，吸引社會(huì)各界人士參與，使得協(xié)商平臺(tái)既是“專(zhuān)家”“精英”的議政平臺(tái)，也是普通民眾行使民主權(quán)利的渠道。重大民生問(wèn)題可通過(guò)政協(xié)平臺(tái)在網(wǎng)上征詢(xún)聽(tīng)證，充分聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)建議，同時(shí)突出平臺(tái)互動(dòng)性，打通協(xié)商雙方的屏障。

3.協(xié)商民主制度建設(shè)

習(xí)近平總書(shū)記指出：“必須構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會(huì)主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵?！盵4]2015年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，有力推動(dòng)了人民政協(xié)協(xié)商民主制度建設(shè)和實(shí)踐的發(fā)展，各地也制定了加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)予以落實(shí)。但是，很多意見(jiàn)還比較宏觀籠統(tǒng)，沒(méi)有具體的實(shí)施方案。此外，一些基層組織在協(xié)商民主方面做了一些有益的探索，但是還沒(méi)有上升到制度層次。為保證協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，建議在《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》等文件的基礎(chǔ)上，設(shè)置有關(guān)密切聯(lián)系委員、發(fā)揮委員主體作用的制度，政協(xié)及專(zhuān)門(mén)委員會(huì)與各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體聯(lián)系的制度，以及各類(lèi)協(xié)商的具體操作辦法，使政協(xié)協(xié)商民主工作更加有章可循、有據(jù)可依。進(jìn)一步明確協(xié)商的內(nèi)容、范圍、形式、程序，協(xié)商結(jié)果的反饋等等，從制度機(jī)制層面保證協(xié)商民主的規(guī)范化、具體化、常態(tài)化。

（四）狠抓四個(gè)環(huán)節(jié)

1.協(xié)商計(jì)劃環(huán)節(jié)

人民政協(xié)協(xié)商民主要把好政治關(guān)，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，根據(jù)黨委、政府確定的中心任務(wù)，緊扣改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商議政。如2018年江蘇省政協(xié)的協(xié)商計(jì)劃主題鮮明、重點(diǎn)突出，得到中共江蘇省委常委會(huì)批準(zhǔn)，并以省委辦公廳、省政府辦公廳、省政協(xié)辦公廳名義聯(lián)合印發(fā)。這在江蘇省政協(xié)歷史上是第一次，大大增強(qiáng)了政協(xié)協(xié)商的政治性、權(quán)威性和可操作性。同時(shí)，協(xié)商選題要突出精準(zhǔn)性，堅(jiān)持把推進(jìn)“十三五”規(guī)劃的制定和實(shí)施作為履職主線，聚焦大政方針和熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，如新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、大氣污染防治等，與中共中央部署同頻共振，凸顯政協(xié)協(xié)商民主高度。在每年年初，召開(kāi)各民主黨派座談會(huì)，協(xié)調(diào)各黨派年度調(diào)研課題，避免調(diào)研課題“撞車(chē)”。此外，每年的政府工作報(bào)告中關(guān)于新一年工作部署，應(yīng)作為重點(diǎn)協(xié)商內(nèi)容之一。對(duì)于研究確定的協(xié)商選題，在政協(xié)網(wǎng)站或相關(guān)網(wǎng)站采取一定方式予以公示，以求最廣泛地征集社會(huì)各界的意見(jiàn)。點(diǎn)對(duì)點(diǎn)通知相關(guān)民主黨派、社會(huì)團(tuán)體和有關(guān)部門(mén)，以保證相關(guān)各方做好充分的準(zhǔn)備。

2.調(diào)查研究環(huán)節(jié)

調(diào)研是掌握情況的前提，不能系統(tǒng)充分地掌握真實(shí)情況，既不能提出問(wèn)題，也不能給予建議，協(xié)商也就無(wú)從談起。近年來(lái)，政協(xié)及各參加單位非常重視調(diào)研，并開(kāi)展了多項(xiàng)重點(diǎn)課題調(diào)研。在今后的調(diào)研中，調(diào)研組成員應(yīng)不僅限于政協(xié)和相關(guān)單位內(nèi)部，還應(yīng)增加相關(guān)行業(yè)的專(zhuān)家學(xué)者，以提出更專(zhuān)業(yè)的意見(jiàn)。為拓展思路，可以打通不同課題的界限，幾個(gè)部門(mén)、幾個(gè)相近課題聯(lián)合調(diào)研。對(duì)于比較宏觀的課題，也可以細(xì)化為幾個(gè)小課題，委托不同的課題組進(jìn)行調(diào)研。為提高效率節(jié)省時(shí)間，調(diào)研可充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)，將部分座談內(nèi)容以網(wǎng)絡(luò)溝通的形式替代。調(diào)研區(qū)域在省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上，應(yīng)向基層傾斜，以了解基層的真實(shí)狀況。

3.協(xié)商議政環(huán)節(jié)

協(xié)商的目的，是將各方真知灼見(jiàn)轉(zhuǎn)化為利國(guó)利民的決策。對(duì)于調(diào)研成果，應(yīng)請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)估，在此基礎(chǔ)上形成正式材料進(jìn)入?yún)f(xié)商程序。應(yīng)進(jìn)一步完善政協(xié)全體會(huì)議、常委會(huì)議、主席會(huì)議、專(zhuān)委會(huì)會(huì)議等層面的政治協(xié)商和例會(huì)制度，創(chuàng)造寬松和諧的議政氛圍。充分利用一年一度的政協(xié)全體會(huì)議的協(xié)商機(jī)會(huì)，邀請(qǐng)黨委、政府以及各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)聽(tīng)取大會(huì)口頭發(fā)言，參加聯(lián)組會(huì)議與委員面對(duì)面協(xié)商溝通，會(huì)后及時(shí)歸納整理委員們提出的意見(jiàn)建議，經(jīng)主席會(huì)議審議通過(guò)后以建議案形式報(bào)送黨委、政府。充分尊重每個(gè)協(xié)商主體的話(huà)語(yǔ)權(quán)，給每一個(gè)協(xié)商主體平等表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。對(duì)于民主黨派的話(huà)語(yǔ)權(quán)，政協(xié)要尤其重視。在政協(xié)大會(huì)發(fā)言環(huán)節(jié)，建議給予每一個(gè)民主黨派一次大會(huì)口頭發(fā)言的機(jī)會(huì)。

4.督辦反饋環(huán)節(jié)

協(xié)商成果的落實(shí)取決于委員意見(jiàn)建議的采納和落實(shí)。所以，協(xié)商不是終點(diǎn)，而恰恰是開(kāi)始。為保證協(xié)商的成果順利轉(zhuǎn)化為決策，落到實(shí)處，應(yīng)重視對(duì)協(xié)商結(jié)果的督辦并建立跟蹤機(jī)制。對(duì)于重要協(xié)商，應(yīng)完善黨委、政府、政協(xié)聯(lián)合督辦機(jī)制，在每年的常委會(huì)議上進(jìn)行通報(bào)。對(duì)意見(jiàn)落實(shí)情況應(yīng)以書(shū)面形式反饋，并及時(shí)向協(xié)商各方通報(bào)。對(duì)于沒(méi)有及時(shí)落實(shí)的必須說(shuō)明原因。探索將主席會(huì)議專(zhuān)題協(xié)商與主席會(huì)議集體督辦重點(diǎn)提案相結(jié)合的方式，以此提升提案督辦層次，增強(qiáng)協(xié)商議政實(shí)效。

（五）開(kāi)展五個(gè)探索

1.優(yōu)化政協(xié)界別結(jié)構(gòu)

界別是人民政協(xié)履行三項(xiàng)職能的組織基礎(chǔ)，也是人民政協(xié)完成各項(xiàng)任務(wù)的組織保障。1954年，二屆全國(guó)政協(xié)由28個(gè)單位特別邀請(qǐng)人士組成。此后不斷變化，有的新設(shè)或調(diào)整，有的因階層消失而取消。從八屆至今為34個(gè)界別。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新的社會(huì)階層的涌現(xiàn)，人民政協(xié)現(xiàn)有界別設(shè)置已不能完全適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，應(yīng)對(duì)界別結(jié)構(gòu)加以?xún)?yōu)化和調(diào)整，吸收不同階層、不同群體的代表人士加入政協(xié)，以反映各方利益群體的訴求。

2.拓寬政協(xié)民意渠道

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆一中全會(huì)上的重要講話(huà)中指出，要積極培育人民群眾的國(guó)家治理主體意識(shí)。隨著中國(guó)特色民主政治不斷推進(jìn)、國(guó)家治理體系和治理能力日益現(xiàn)代化，社會(huì)群眾希望參與國(guó)家事務(wù)的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈。但是目前有關(guān)協(xié)商平臺(tái)和協(xié)商渠道并不完善，普通群眾少有機(jī)會(huì)發(fā)表觀點(diǎn)、表達(dá)訴求，很多人往往通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行宣泄，甚至采取一些極端行為。雖然他們不是人民政協(xié)協(xié)商民主的主體，但對(duì)他們的訴求也應(yīng)該給予表達(dá)的機(jī)會(huì)。人民政協(xié)應(yīng)增加民意表達(dá)渠道和協(xié)商渠道，進(jìn)一步完善委員與群眾的溝通機(jī)制，主動(dòng)、及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)上具有普遍性的問(wèn)題。完善聽(tīng)證機(jī)制，依法公開(kāi)舉行聽(tīng)證活動(dòng)，及時(shí)公開(kāi)與群眾生活密切相關(guān)的信息。逐步推進(jìn)協(xié)商結(jié)果公開(kāi)，充分發(fā)揮群眾參與公共事務(wù)、監(jiān)督公共權(quán)力的基礎(chǔ)性作用。同時(shí)，政協(xié)也可將協(xié)商民主過(guò)程適當(dāng)向社會(huì)開(kāi)放，在一定范圍內(nèi)邀請(qǐng)群眾代表參與，使普通群眾也有參與協(xié)商、表達(dá)意愿的機(jī)會(huì)。

3.建立協(xié)商民主智庫(kù)

提高人民政協(xié)協(xié)商民主實(shí)效，切實(shí)擔(dān)當(dāng)起黨和政府的“顧問(wèn)”，必須加強(qiáng)人民政協(xié)的“智庫(kù)”建設(shè)，發(fā)揮政協(xié)系統(tǒng)人才密集優(yōu)勢(shì)。協(xié)商民主的廣泛多層制度化發(fā)展，吸引了更多有理想、有情懷、有觀點(diǎn)、有能力的同志，希望參與到民主政治建設(shè)的大潮中。只是由于各種因素限制，他們還不具備擔(dān)任政協(xié)委員的條件。政協(xié)可從中擇優(yōu)選取政治理論水平高、參政議政能力強(qiáng)的同志，作為政協(xié)的人才儲(chǔ)備?？山梃b省市黨委、政府聘請(qǐng)法律顧問(wèn)的模式，聘請(qǐng)專(zhuān)家擔(dān)任政協(xié)智庫(kù)成員，在重大問(wèn)題上給予專(zhuān)業(yè)的意見(jiàn)建議。

4.開(kāi)放協(xié)商議政過(guò)程

政協(xié)協(xié)商民主，協(xié)商是過(guò)程，民主是目的，通過(guò)征集、考慮社會(huì)各方面的意見(jiàn)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)人民利益最大化。所以，協(xié)商不應(yīng)是閉門(mén)議事，而應(yīng)是開(kāi)門(mén)聽(tīng)證；協(xié)商也不應(yīng)只是社會(huì)“精英”的協(xié)商，而是全民參與的協(xié)商。建議嘗試對(duì)社會(huì)公眾開(kāi)放協(xié)商民主過(guò)程。定期向社會(huì)公布協(xié)商議題，公開(kāi)征集市民的意見(jiàn)建議。對(duì)于重要協(xié)商課題，邀請(qǐng)社會(huì)代表現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)證，并將協(xié)商過(guò)程通過(guò)媒體直播，協(xié)商結(jié)束后請(qǐng)公眾現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)。對(duì)于與群眾切身利益相關(guān)的重大政務(wù)決策的協(xié)商，邀請(qǐng)社會(huì)各方基層群眾代表參與，直接提出意見(jiàn)和質(zhì)詢(xún)。探索協(xié)商民主與媒體監(jiān)督相結(jié)合的模式，以媒體特別是新媒體推動(dòng)協(xié)商民主發(fā)展,邀請(qǐng)媒體參加協(xié)商民主全過(guò)程,通過(guò)媒體傳播使協(xié)商民主更加多元化、立體化，進(jìn)一步發(fā)揮協(xié)商式監(jiān)督的作用。

5.完善協(xié)商民主環(huán)境

人民政協(xié)協(xié)商民主成效如何，不僅取決于政協(xié)自身的努力，也取決于黨委、政府對(duì)協(xié)商民主工作的重視和支持,取決于社會(huì)各界對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)同和理解。目前社會(huì)各界對(duì)政協(xié)工作集中了解的時(shí)刻大多集中在兩會(huì)期間，對(duì)協(xié)商民主的了解機(jī)會(huì)就更少。為進(jìn)一步塑造整個(gè)社會(huì)的協(xié)商精神，營(yíng)造更好的協(xié)商環(huán)境，建議聯(lián)合報(bào)紙、電視、廣播等媒體，加大對(duì)協(xié)商民主的宣傳，提升人民的民主意識(shí)，呼吁鼓勵(lì)社會(huì)群眾以正當(dāng)?shù)姆绞奖磉_(dá)訴求，正確行使民主權(quán)利，打造真誠(chéng)、理智、包容的協(xié)商環(huán)境,把協(xié)商理念和協(xié)商活動(dòng)融入于社會(huì)生活的方方面面。