楊金華

監(jiān)察法已經(jīng)生效實施，為我國監(jiān)察體制改革的順利推進(jìn)提供了明確的法律依據(jù)。該法明確規(guī)定，加強(qiáng)對所有公權(quán)力行使者的監(jiān)督，實現(xiàn)對公權(quán)力的全覆蓋，并在第十五條明確列舉了監(jiān)察監(jiān)督涵蓋的公權(quán)力行使者的范圍。我國的政黨制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，民主黨派作為參政黨存在。民主黨派在參政的過程中是否擁有公權(quán)力？是何種性質(zhì)的公權(quán)力？根據(jù)監(jiān)察法公權(quán)力全覆蓋的原則，該法對各民主黨派的相關(guān)權(quán)力產(chǎn)生怎樣的約束力？民主黨派的職能由其工作人員具體行使，哪些人員的公權(quán)力行為應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)察監(jiān)督？這些問題的回答是監(jiān)察監(jiān)督在民主黨派組織落實的前提，也是有效執(zhí)行《監(jiān)察法》第十五條將民主黨派機(jī)關(guān)公務(wù)員列入監(jiān)察對象的前提。

一、公權(quán)力與民主黨派的相關(guān)權(quán)力

權(quán)力源于人類社會關(guān)系的存在，是一方主體對其他社會主體所擁有的強(qiáng)制性支配力，具有支配性、強(qiáng)制性、擴(kuò)張性、排他性、公共性等特征。而當(dāng)權(quán)力致力于維護(hù)最大范圍的公共利益，如國家利益、社會利益時，則具有了較強(qiáng)的公共性，被稱之為公權(quán)力。早期，公權(quán)力限于國家公權(quán)力，國家通過憲法設(shè)立立法、行政、司法等國家機(jī)關(guān)，代表國家行使公權(quán)力。但隨著法治社會的發(fā)展，國家、社會、個人相分離，公共利益不僅有國家的公共利益，還有社會的公共利益，致力于維護(hù)公共利益的公權(quán)力也出現(xiàn)了新的形態(tài)——社會公權(quán)力。社會公權(quán)力的行使主體通常是國家機(jī)關(guān)之外的其他組織，如政黨、人民團(tuán)體、事業(yè)組織、其他社會組織等。

在我國，政黨、人民團(tuán)體與其他的社會組織在行使社會公權(quán)力時又有所不同，它們雖不是國家機(jī)關(guān)，但卻根據(jù)憲法和法律的規(guī)定享有和行使一定的公權(quán)力，其權(quán)力具有準(zhǔn)國家公權(quán)力的性質(zhì)。特別是執(zhí)政黨所擁有的準(zhǔn)國家公權(quán)力，其法律地位和權(quán)威高于任何國家公權(quán)力和其他社會公權(quán)力。[1]而民主黨派則是合法存在的參政黨，要參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和領(lǐng)導(dǎo)人的協(xié)商，參與及監(jiān)督國家事務(wù)的管理，參與及監(jiān)督國家法律法規(guī)的制定和執(zhí)行等。由此可見，民主黨派的活動與國家公權(quán)力在政治、經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域中的決策與實施密切聯(lián)系在一起，具有準(zhǔn)國家公權(quán)力的性質(zhì)。特別是黨派成員直接參政議政的活動，更具有國家公權(quán)力的性質(zhì)。

孟德斯鳩曾說，一切掌握權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。對權(quán)力的監(jiān)督與制約是權(quán)力本身所具有的支配性、強(qiáng)制性的必然要求，對權(quán)力的監(jiān)督不僅需要內(nèi)部監(jiān)督，更需要外部監(jiān)督。國家公權(quán)力接受外部監(jiān)督是分權(quán)制衡憲法原則的應(yīng)有之義，社會公權(quán)力是否應(yīng)當(dāng)接受外部監(jiān)督，則需要判斷該社會公權(quán)力是否滿足一定的條件：首先，社會公權(quán)力要對社會公眾的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生重要影響；其次，該社會公權(quán)力與國家公權(quán)力關(guān)系密切；再者，社會公權(quán)力涉及公共資源的利用。[2]一旦滿足這三個條件，也就意味著該社會公權(quán)力近似于國家公權(quán)力，與社會公共利益關(guān)系密切，應(yīng)當(dāng)接受外部監(jiān)督。

二、民主黨派組織的參政權(quán)與監(jiān)察監(jiān)督

我國憲法確認(rèn)我國的政黨制度為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨，民主黨派的職能是參政議政、民主監(jiān)督，參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商。民主黨派參政職能的有序開展必然需要設(shè)置一定的組織機(jī)構(gòu)。民主黨派機(jī)關(guān)是聯(lián)系黨派成員、溝通反映信息的中樞，是代表民主黨派組織參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商的關(guān)鍵。黨派機(jī)關(guān)代表黨派組織，承接決策機(jī)構(gòu)的指令，通過黨派機(jī)關(guān)組織系統(tǒng)傳達(dá)至下級組織和成員，協(xié)同合作完成黨派職能。因此，民主黨派機(jī)關(guān)的行為是民主黨派行為的縮影，具有準(zhǔn)國家公權(quán)力的性質(zhì)。顯然，無論是對國家政治事務(wù)的黨派組織協(xié)商，還是對國家管理事務(wù)的民主監(jiān)督，以及部分民主黨派成員對國家政治事務(wù)的直接參與（如擔(dān)任政府部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)），民主黨派組織作為參政黨參與的是國家政治事務(wù)，涉及國家政治權(quán)力的運行，屬于政治權(quán)力的范疇。但民主黨派組織履行職能所行使的政治權(quán)力在效力上不同于人大等國家機(jī)關(guān)的政治權(quán)力，國家機(jī)關(guān)的政治權(quán)力具有法定性、權(quán)威性以及強(qiáng)制執(zhí)行力，民主黨派參與政治生活的權(quán)力效力需要具體問題具體分析。

民主黨派組織的參政權(quán)具體可以分為兩類，一類是部分民主黨派成員直接擔(dān)任國家和政府部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)所行使的政治權(quán)力，是執(zhí)政黨將國家權(quán)力分配給參政黨的一種體現(xiàn)，此權(quán)力是經(jīng)過精心配置、有限的，并能夠直接實現(xiàn)對國家權(quán)力的控制和使用。該政治權(quán)力直接涉及國家權(quán)力的行使，是民主黨派參政最有價值的一種方式，是一種制度化、規(guī)范化、程序化的權(quán)力，屬于國家公權(quán)力的范疇，其強(qiáng)制力、約束力、權(quán)威性較大。另一類是民主黨派組織對國家政治生活的協(xié)商與監(jiān)督，如通過政協(xié)會議提交提案或發(fā)表意見、對國家重大決策表達(dá)看法，或者對執(zhí)政黨、政府部門權(quán)力行使中的問題提出監(jiān)督性建議等，此類政治權(quán)力更大程度上表現(xiàn)為協(xié)商性、建議性，其強(qiáng)制力、約束力、權(quán)威性較弱。但這種參與政治生活的權(quán)力仍是公權(quán)力的組成部分，更大意義上屬于準(zhǔn)國家公權(quán)力的范疇。

我國監(jiān)察法意在對公權(quán)力行使過程進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督、效能監(jiān)督、重大決策監(jiān)督，預(yù)防與懲治公權(quán)力行使過程中的腐敗。但監(jiān)察法側(cè)重于對公權(quán)力行使者的監(jiān)督，也就是對人的監(jiān)督，通過對“行使公權(quán)力這件事”的監(jiān)督實現(xiàn)對“公權(quán)力行使者”這種人的監(jiān)督，最終達(dá)到對公權(quán)力行使者的全覆蓋。對公權(quán)力組織機(jī)構(gòu)的權(quán)力監(jiān)督不屬于監(jiān)察法的范疇，而是屬于產(chǎn)生該組織機(jī)構(gòu)的其他組織機(jī)構(gòu)。如人大產(chǎn)生“一府兩院”，因此，對政府、法院等國家機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)屬于同級人大。同樣，民主黨派存在上下組織架構(gòu)，對民主黨派所行使的準(zhǔn)國家公權(quán)力的監(jiān)督來自于其上級黨派組織機(jī)構(gòu)，而不是監(jiān)察委員會。而對于部分直接擔(dān)任國家和政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的民主黨派成員，其所行使的國家權(quán)力行為受個人意志左右，屬于公權(quán)力的行使者，屬于我國《監(jiān)察法》第十五條所規(guī)定的監(jiān)察對象的范圍。

三、民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子成員的公權(quán)力行為與監(jiān)察監(jiān)督

我國民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子成員的配備不同于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)班子，中國共產(chǎn)黨的各級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員都是專職的，但民主黨派各級組織機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員以兼職為主，專職領(lǐng)導(dǎo)通常只占少數(shù)。專職領(lǐng)導(dǎo)班子成員是國家公務(wù)員中的干部群體，是民主黨派公職活動的主要領(lǐng)導(dǎo)者。民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子兼職成員通常是各單位的領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)骨干，主要行使的是單位的公權(quán)力。有些兼職領(lǐng)導(dǎo)成員屬于國家機(jī)關(guān)公務(wù)員，行使國家公權(quán)力，有些兼職領(lǐng)導(dǎo)成員屬于事業(yè)單位、社會組織、國有企業(yè)的工作人員，行使社會公權(quán)力。但作為民主黨派領(lǐng)導(dǎo)成員時，必然要承擔(dān)部分黨派黨務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)職能，如作為各專委會的負(fù)責(zé)人，分管專委會工作的統(tǒng)籌規(guī)劃等。

民主黨派開展的黨務(wù)工作涉及本黨成員的權(quán)利義務(wù)，甚至涉及社會公眾利益，開展民主黨派黨務(wù)工作的經(jīng)費通常來自于國家財政，因此黨務(wù)工作的開展具有較強(qiáng)的公共性?？梢?，無論是專職還是兼職領(lǐng)導(dǎo)班子成員履行黨務(wù)工作的行為應(yīng)屬于公權(quán)力行為，但其又不同于國家機(jī)關(guān)的國家公權(quán)力行為，更大程度上是準(zhǔn)國家公權(quán)力行為。

監(jiān)察法規(guī)定，要對所有行使公權(quán)力的公職人員的行為進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督。無論是專職還是兼職領(lǐng)導(dǎo)班子成員，其執(zhí)行黨務(wù)工作的公權(quán)力行為都應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)察監(jiān)督。雖然兼職領(lǐng)導(dǎo)班子成員執(zhí)行黨務(wù)工作的公權(quán)力行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于專職領(lǐng)導(dǎo)班子成員，但其對黨派內(nèi)部的人事安排及經(jīng)費使用有一定的影響力，也可能出現(xiàn)權(quán)力的濫用。因此，對于兼職領(lǐng)導(dǎo)班子成員，一旦出現(xiàn)利用黨派領(lǐng)導(dǎo)身份牟取私利，或者濫用黨派領(lǐng)導(dǎo)人公權(quán)力的行為，應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)察委員會的調(diào)查、處置。

四、黨派機(jī)關(guān)工作人員的公權(quán)力行為與監(jiān)察監(jiān)督

從權(quán)力的具體運作過程來看，任何權(quán)力的行使都是具體的而非抽象的。要有效行使權(quán)力，首先要建立行使權(quán)力的具體機(jī)構(gòu)，其次這些權(quán)力要授權(quán)給具體的人來實施。[3]根據(jù)監(jiān)察制度，監(jiān)察委員會對所有行使公權(quán)力的公職人員的行為進(jìn)行監(jiān)察。對民主黨派機(jī)關(guān)而言，監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象除了領(lǐng)導(dǎo)班子成員之外還包括其機(jī)關(guān)工作人員。原因在于，一方面，民主黨派機(jī)關(guān)的行為主要授權(quán)給機(jī)關(guān)工作人員行使，機(jī)關(guān)工作人員履行本職工作的行為自然屬于社會公權(quán)力行為。另一方面，根據(jù)《中國人民共和國公務(wù)員法》第二條的規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。”《〈中國人民共和國公務(wù)員法〉實施方案》進(jìn)一步明確規(guī)定，民主黨派機(jī)關(guān)為公務(wù)員機(jī)關(guān)，其工作人員為公務(wù)員。這表明，民主黨派機(jī)關(guān)工作人員除了代表黨派機(jī)關(guān)履行公職外，還具有國家行政編制，其人員的招錄要按照公務(wù)員的招錄程序進(jìn)行，民主黨派機(jī)關(guān)工作人員的工資待遇和國家機(jī)關(guān)公務(wù)員一樣，由國家財政承負(fù)擔(dān)。所以，從身份上看，民主黨派機(jī)關(guān)工作人員屬于公務(wù)員；從行為上看，民主黨派機(jī)關(guān)工作人員代表黨派機(jī)關(guān)行使社會公權(quán)力。概括而言，根據(jù)監(jiān)察法全覆蓋公權(quán)力行使者的立法宗旨，民主黨派機(jī)關(guān)工作人員行使公權(quán)力的行為應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)察對象。

從民主黨派機(jī)關(guān)工作人員的具體行為分析，一類是與本職工作沒有關(guān)系的個人行為，如與親戚朋友之間產(chǎn)生的行為，或者在市場交易中產(chǎn)生的行為，此類行為不屬于公權(quán)力行為，自然也不歸于監(jiān)察法監(jiān)督的范圍。一類是利用本職工作所產(chǎn)生的個人行為，如利用機(jī)關(guān)工作人員的身份為自己或他人謀取不正當(dāng)利益，此類行為已經(jīng)涉及公權(quán)力的不正當(dāng)行使，應(yīng)當(dāng)屬于監(jiān)察法監(jiān)督的范圍。最后一類是從事本職工作的行為，如開展思想建設(shè)宣傳、服務(wù)參政議政、組織發(fā)展工作、開展社會服務(wù)等。民主黨派機(jī)關(guān)工作人員履行職能的行為屬于公權(quán)力行為，理應(yīng)屬于監(jiān)察對象。這也就意味著黨派機(jī)關(guān)工作人員在履行職能過程中或者利用本職工作與他人產(chǎn)生的關(guān)系中，如果出現(xiàn)貪污受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費國家資產(chǎn)等職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為，要接受監(jiān)察委員會的調(diào)查、處置。

五、普通民主黨派成員執(zhí)行黨務(wù)工作的行為與監(jiān)察監(jiān)督

普通民主黨派成員來自各行各業(yè)，有些是國家機(jī)關(guān)工作人員，有些是企事業(yè)單位職工，還有些是自由職業(yè)者等。作為黨派成員的一分子，必然要執(zhí)行一定的黨派工作，如撰寫社情民意、服務(wù)社會、參加培訓(xùn)等。而普通民主黨派成員中的基層組織委員，執(zhí)行黨派工作的任務(wù)更多一些，要組織黨派成員完成黨派組織交付的各項任務(wù)。總體而言，由普通民主黨派成員完成的黨務(wù)工作通常難以得到國家財政的支持，對社會公共利益的影響也不大，對黨派成員的權(quán)利義務(wù)影響也非重大。因此，執(zhí)行這些黨務(wù)工作的行為難以稱之為公權(quán)力行為，更大意義上屬于黨派基層組織內(nèi)部的自治行為。

監(jiān)察法監(jiān)督的對象是公權(quán)力的行使者，而普通民主黨派成員執(zhí)行黨務(wù)工作的行為不屬于公權(quán)力行為，因此，該類行為不應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)察監(jiān)督。而且，普通民主黨派成員對黨派內(nèi)部的人事、財政沒有控制權(quán)，也未身居要職，難以利用黨派成員身份徇私牟利。由此可見，普通民主黨派成員利用黨派成員身份貪污腐敗、實施職務(wù)違法犯罪行為的可能性幾乎沒有，故而沒有必要納入監(jiān)察監(jiān)督的范圍。普通民主黨派成員執(zhí)行黨務(wù)工作的行為通常發(fā)生在民主黨派的基層組織內(nèi)部，基層組織依法享有自治權(quán)力，可以對基層黨派組織成員執(zhí)行黨務(wù)工作的行為進(jìn)行內(nèi)部約束，警告或懲治違背本黨派章程的行為。

綜上所述，民主黨派開展活動所行使的權(quán)力屬于社會公權(quán)力，且更偏向于準(zhǔn)國家公權(quán)力。任何公權(quán)力都有濫用的可能，都應(yīng)當(dāng)接受外部監(jiān)督。但作為組織機(jī)構(gòu)，對民主黨派組織權(quán)力行使的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)屬于其上級組織機(jī)構(gòu)。監(jiān)察法的監(jiān)察監(jiān)督側(cè)重通過對事的監(jiān)督實現(xiàn)對人的監(jiān)督，其監(jiān)督對象是公權(quán)力的行使者。因此，在民主黨派機(jī)關(guān)內(nèi)部，領(lǐng)導(dǎo)班子成員無論是否兼職，履行黨派職務(wù)的行為應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)察監(jiān)督；黨派機(jī)關(guān)工作人員履行本職工作的行為，或者利用本職工作濫用權(quán)力謀私的行為，都涉及公權(quán)力的行使問題，應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)察監(jiān)督；普通黨派成員，即便是基層黨派組織委員，執(zhí)行黨務(wù)工作的行為難以涉及公權(quán)力，更大程度上屬于黨派基層組織的自治行為的范疇，不應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)察監(jiān)督。