任曉春 李琴琴

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 山西 太原 030006）

信訪工作的核心就是及時解決群眾訴求，但長期以來信訪與其他救濟途徑界限不明，信訪渠道擁擠不堪，信訪工作進展緩慢，群眾接受不到相關(guān)部門的及時反饋。究其原因，政府各部門處理信訪訴求的權(quán)力范圍與責任歸屬不清。信訪訴求分類處理為這一難題提供了有效的解決途徑。

一、信訪訴求分類處理的實踐維度：依法分類

2013年，中央大力推行涉法涉訴信訪工作改革，2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，著力依法解決涉法涉訴信訪問題，同年國家信訪局開始逐步推進法定途徑分類處理信訪投訴請求工作，2017年國家信訪局出臺《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》。政府的這些舉措都是為了厘清各類救濟途徑的界限，真正確?！胺至饔煞ǘā⒕葷星馈?，實現(xiàn)“精準信訪”、“法治信訪”。信訪訴求依法分類處理，即信訪訴求應(yīng)通過哪種途徑和程序來解決。一般而言，信訪訴求的處理途徑按優(yōu)先順序可分為司法途徑、行政途徑和信訪途徑。

（一）司法途徑：訴訟途徑處理信訪訴求

司法途徑處理信訪訴求，是將屬于訴訟范疇的請求、涉法涉訴信訪依法及時地導(dǎo)入到訴訟程序中，由政法機關(guān)運用司法途徑實現(xiàn)權(quán)力的救濟，實現(xiàn)“訴訪分離”。有權(quán)處理涉訴信訪的政法機關(guān)主要是人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門。一般而言，在刑事責任追究中，公安機關(guān)負責偵查、檢察機關(guān)負責提起公訴、人民法院負責審判。在貪污賄賂犯罪案件、瀆職犯罪案件、國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利犯罪案件中，人民檢察院可以直接受理立案偵查，并負責提起公訴。涉法信訪，主要針對政法機關(guān)的不作為、濫用權(quán)力或法院的最終審判不服。

實現(xiàn)“訴訪分離”，一方面要將涉法涉訴信訪按行為的可訴性進行分類，即分為涉法可訴信訪和涉法不可訴信訪（對司法機關(guān)的公正性產(chǎn)生疑慮而尋求救濟、無法或暫時無法通過訴訟程序獲得救濟）。另一方面按司法途徑的受理環(huán)節(jié)、導(dǎo)入環(huán)節(jié)、辦理環(huán)節(jié)、終結(jié)環(huán)節(jié)等過程進行規(guī)范化。在受理環(huán)節(jié)，首先要嚴格界定“訴”與“訪”的界限，明確信訪部門與政法部門的受案范圍，對于涉訴信訪事項，信訪部門應(yīng)當引導(dǎo)該訴求進入到司法途徑，交由同級政法機關(guān)依法處理。在導(dǎo)入環(huán)節(jié)，對于分離出來的涉法涉訴信訪要做到全部登記、受理、甄別，對涉訴信訪中未進入訴訟程序的引入到訴訟程序解決；已經(jīng)在訴訟程序中辦理的，繼續(xù)在原有程序辦理；已經(jīng)結(jié)案的，符合法律規(guī)定的，應(yīng)導(dǎo)入到相應(yīng)的法律程序。對涉法不可訴的信訪則不能引入到訴訟程序中，如由于法官及其工作人員業(yè)務(wù)水平不高、不負責任，存在工作作風(fēng)或者職業(yè)道德方面的問題等，要耐心解釋勸導(dǎo)并交由有權(quán)處理的相關(guān)機關(guān)解決。在辦理環(huán)節(jié)，政法機關(guān)要嚴格按照法定程序公正辦理，對于實屬冤假錯案的，要予以及時糾正；該賠償?shù)膽?yīng)當依法賠償；對于沒有存在問題的，要告知當事人并加以解釋說服；對于當事人生活存在困難，法律知識淡薄的，要及時予以法律援助。在終結(jié)環(huán)節(jié)，對涉法涉訴信訪事項，如果已經(jīng)窮盡法律程序且在處理的過程中法律問題解決到位、執(zhí)法責任追究到位、解釋疏導(dǎo)教育到位、司法救助到位，但當事人仍反復(fù)申訴控告、纏訪纏訴的，政法機關(guān)依法作出的判決、裁定為終結(jié)決定，不再啟動復(fù)查程序，促使信訪人停訪息訴。

（二）行政途徑：行政法定途徑處理信訪訴求

不能啟動司法程序的訴求，需要啟動非訴訟的救濟渠道來保障當事人的權(quán)益。通過行政法定途徑處理信訪訴求是依法分類處理信訪工作的第二步。即將訴訪分離分流后“訪”的那部分再進一步精細化，該導(dǎo)入到行政法定途徑的訴求引導(dǎo)到相應(yīng)的途徑，轉(zhuǎn)給相關(guān)行政機關(guān)辦理。

按照行政法定途徑處理信訪訴求，一方面要將訴求的內(nèi)容進行分類，即申訴裁決類、揭發(fā)控告類、信息公開類三大類，另一方面要明確行政法定途徑的類型，如，行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁決、行政處罰、行政許可、行政給付、行政確認、行政復(fù)議、國家賠償、行政監(jiān)察、申訴控告等途徑。申訴裁決類信訪訴求中，合同糾紛、勞動人事爭議、權(quán)屬權(quán)益糾紛等民事糾紛，可通過內(nèi)部申訴、調(diào)解、仲裁、行政裁決等途徑處理；具體行政行為引起的行政糾紛首先可通過行政許可、行政給付、行政確認等具體行政行為途徑處理；對具體行政行為不服（如沒有依法處理、履職不當?shù)龋?、侵犯其合法?quán)益的，也可通過行政復(fù)議和行政訴訟來處理，錯誤的終局行政行為可申請國家賠償（行政賠償）。揭發(fā)控告類信訪訴求中，對行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子、內(nèi)部成員、公職人員和黨員干部的違紀行為，可通過行政監(jiān)察舉報和紀律檢查途徑來處理；對行政機關(guān)及其工作人員的違法違規(guī)行為，可通過行政監(jiān)察途徑來處理；對其他組織和人員的違法行為，可通過向公安機關(guān)舉報和行政處罰舉報的途徑來處理；另外如果控告的行為涉嫌犯罪的可通過立案偵查的途徑來處理。信息公開類信訪訴求中，信訪人申請政府信息公開的可通過向行政機關(guān)政府信息公開機構(gòu)申請的途徑來處理；認為行政機關(guān)不履行信息公開義務(wù)，或者對信息公開申請的答復(fù)不滿意，可通過向相關(guān)部門舉報（如上級行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)或者政府信息公開工作主管部門）、行政復(fù)議、行政訴訟的途徑來處理；認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可通過行政復(fù)議或者行政訴訟來處理。

（三）信訪途徑

行政法定途徑的各類解決方式在實踐受到受理范圍、運作程序的限制要比信訪救濟方式更為嚴格，所以使得一些訴求不能導(dǎo)入到行政法定途徑中，這就需要信訪途徑發(fā)揮最后的“兜底”作用。

此處的信訪途徑是從狹義而言，是對那些既不能進入司法救濟渠道又不能通過行政法定途徑解決的訴求加以處理的途徑。信訪從本質(zhì)上說是一種剩余管轄，包括“無法訴諸行政復(fù)議的具體行政行為、抽象行政行為的合理性爭議、無法依法申訴的內(nèi)部行政行為、無法救濟的行政賠償以及一些準公共組織的職務(wù)行為引發(fā)的爭議”[1](P85)?！缎旁L條例》并沒有對其的受理范圍作特別的限定，而正是由于這種非正式性使得信訪具有靈活性和多樣性，能受理的投訴請求案件的范圍廣于行政法定途徑，救助的范圍幾乎覆蓋了整個公共管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，另外信訪途徑還具有不受時效限制的優(yōu)點，所以那些“歷史遺留問題、政策調(diào)整產(chǎn)生的問題，因沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定難以確定法定途徑的問題，存在處理單位職能交叉、職能重疊、職能缺位的問題，‘三跨三分離’的問題等，都需要納入到信訪途徑加以解決，以實現(xiàn)對群眾利益的最大保護”[2]。

二、信訪訴求分類處理的現(xiàn)實考量：責任依賴

信訪三種途徑的順利運行需要責任機制，進一步分清責任，落實責任，層層傳導(dǎo)壓力。依法分類是建立責任追究的基礎(chǔ)，而建立責任追究又是依法分類處理的保障，依法分類明確了責任追究的主體。因此，信訪訴求的解決需要建立責任維度，區(qū)分不同法定途徑主體和信訪者的責任，進而規(guī)范約束各主體和信訪者的行為，實現(xiàn)信訪訴求的有效處理。

（一）信訪“入口處”的分流依賴：轉(zhuǎn)送責任與分類責任

轉(zhuǎn)送責任是指信訪部門在接到群眾的信訪訴求時，有將信訪事項轉(zhuǎn)送到有權(quán)處理機關(guān)的責任。因為信訪部門沒有處理訴求的實質(zhì)性權(quán)利，一般情況下，信訪部門會在“入口處”認真做好甄別工作，將除了涉法涉訴類信訪事項之外的其他類信訪事項在登記后的15日內(nèi)轉(zhuǎn)送到有權(quán)處理機關(guān)。由于“公共行政機構(gòu)設(shè)置的復(fù)雜性、公共行政職能的交叉性和公共事務(wù)的廣泛性”[3](P120)會使信訪部門對有權(quán)處理機關(guān)的識別發(fā)生錯誤，因此，在這過程中需要信訪部門加強與有權(quán)處理機關(guān)的交流、溝通，確保信訪事項被轉(zhuǎn)送到屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的行政機關(guān)，減少來回變更轉(zhuǎn)送意見的次數(shù)，縮短處理信訪事項的路程，提高信訪工作效率。

分類責任是指有權(quán)處理機關(guān)在明確了信訪訴求的法定處理途徑之后，有將其導(dǎo)入到相應(yīng)程序去辦理的責任。有權(quán)處理機關(guān)應(yīng)樹立法治觀念和最大保護信訪者的利益的信念，依據(jù)法律法規(guī)、分類處理清單的規(guī)定、專業(yè)的分析及實踐中經(jīng)驗的總結(jié)，使信訪事項順利地進入到法定途徑去解決。對于既可以通過司法途徑解決又可以通過信訪途徑解決的事項，信訪人具有選擇權(quán)。在堅持法定途徑優(yōu)先的原則下，行政機關(guān)可以告知信訪人先走司法途徑加以解決，卻不能因其適用司法途徑而認為可以免除其自身的法定職責。

（二）信訪“渠道內(nèi)”的流轉(zhuǎn)依賴：辦理責任與督辦責任

辦理責任是指有權(quán)處理機關(guān)對已經(jīng)受理的信訪事項有做出處理意見的責任。作為信訪渠道的出口，辦理責任是否落實到位關(guān)系到信訪事項能否順利流出信訪渠道。有權(quán)處理機關(guān)在具體的辦理過程中應(yīng)堅持“分級負責”的原則，根據(jù)對信訪事項所屬管轄范圍的判斷來決定辦理還是轉(zhuǎn)送到下級辦理，使信訪事項能夠?qū)崿F(xiàn)逐級解決。如果在辦理過程中遇到無法確定辦理機關(guān)的信訪事項、需要多個有權(quán)處理機關(guān)協(xié)同辦理的信訪事項或涉及多個部門、多個地區(qū)的信訪事項，還需要信訪部門利用聯(lián)席會議、跨部門會商等機制來協(xié)調(diào)作用來處理信訪事項。

督辦責任是指信訪工作機構(gòu)、上級行政機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)為了防止相互推諉與“踢皮球”行為的出現(xiàn)，使信訪者訴求的落實有一個相對穩(wěn)定的預(yù)期，對信訪事項處理過程進行督促檢查的責任。防止在辦理環(huán)節(jié)出現(xiàn)屬基層解決的推到上級，屬職能部門解決的推到地方，屬當?shù)亟鉀Q的推到外地的相互推諉導(dǎo)致訴求回流；承辦了信訪部門轉(zhuǎn)送的信訪訴求的職能部門不急于辦理或不妥當辦理的轉(zhuǎn)而不辦或者作風(fēng)粗暴等現(xiàn)象的發(fā)生。督辦責任在整個辦理過程中發(fā)揮著系統(tǒng)性的總攬作用，通過實地了解各方的履職情況，糾正不作為和亂作為的行為偏差，確保信訪事項按既定軌道正常運行。

（三）群眾不走法定途徑的觀念依賴：勸導(dǎo)責任+法律責任

勸導(dǎo)責任是指信訪部門對已經(jīng)通過法定途徑處理的重復(fù)信訪訴求，對處理結(jié)果不服的和對已走完法律程序當事人仍堅持上訪、纏訪鬧訪的信訪者進行勸說、引導(dǎo)的責任。在勸導(dǎo)過程中，一方面要以“情”接談勸導(dǎo)，耐心地聽信訪者的訴說，做好思想疏導(dǎo)工作，拉近與信訪者的距離，減輕信訪者的怨氣；另一方面要以“法”勸返，分析其信訪事項所屬的法定途徑的類型，引導(dǎo)信訪事項進入到法定途徑，維護法律權(quán)威。必要時可以借助第三方的力量，讓律師向信訪者普及一些法律常識或提供一定的法律援助，改變信訪者信“訪”不信“法”的觀念依賴，使信訪者能夠真正地停訪、息訪。

法律責任是指信訪者執(zhí)意不聽勸導(dǎo)，仍然在信訪活動中有纏訪、鬧訪、非法集會游行示威、借機滋事等非正常上訪行為發(fā)生且違反了《信訪條例》中第十八條、第二十條規(guī)定，應(yīng)承擔一定的法律責任。因此信訪者要加強對自身行為的規(guī)范和約束，在信訪活動中遵守相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，以合法、合理的方式來表達其利益訴求。

三、依據(jù)責任追究倒逼信訪訴求落實：責任+分類

法律得以運行的根基在于責任機制，法定途徑分類處理簡單說就是劃分了行政部門之間依法處理矛盾糾紛的責任。而建立責任追究制是為了進一步明確責任追究的主客體、具體范圍、形式、及程序與方式。這一過程實質(zhì)上就是明確在責任追究的過程中應(yīng)由“誰問”“問誰”“問什么”“怎么問”的問題。

（一）責任追究的執(zhí)行主體與對象

責任的落實第一要確定追究過程中由誰受理調(diào)查、誰執(zhí)行處分，即責任追究的執(zhí)行主體。對于司法機關(guān)的違法、瀆職行為，執(zhí)行主體可以是：“各級黨的紀律檢查委員會、黨委政法委員會、人大常委及其內(nèi)務(wù)司法委員會、各級司法機關(guān)等”[4]。對于行政機關(guān)及信訪部門來說，執(zhí)行主體有同體和異體之分，同體有黨委、行政監(jiān)察機關(guān)和相關(guān)政府職能部門；異體有人大、司法機關(guān)等。對于需要追責的信訪人來說，公安機關(guān)是其責任追究的執(zhí)行主體。責任追究的執(zhí)行主體可以分為做出的刑事制裁的司法機關(guān)、給予黨紀政紀處分的紀委、監(jiān)察部門和有關(guān)行政機關(guān)、追究其他責任的信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在問責過程中，執(zhí)行主體的選擇應(yīng)注意：一是各主體能做好溝通協(xié)調(diào)工作，避免出現(xiàn)多頭調(diào)查、處理，使該問責的未問責，不該問責的被追責。如黨紀政紀處分既可以是紀檢監(jiān)察機關(guān)又可以是組織人事部門，這時就要重視雙方之間的有效交流與溝通。二是盡量避免選擇與責任追究的對象有利益關(guān)聯(lián)的執(zhí)行主體，堅持回避原則，做到公正客觀。

第二，責任的落實還需要確定在處分過程中誰是受調(diào)查者、誰是受處分者，即責任追究的對象。司法機關(guān)內(nèi)的問責對象是與涉訴信訪案件相關(guān)的公安機關(guān)人員、偵察人員、檢查人員、審判人員、院長、副院長等；信訪機構(gòu)和法定途徑中的行政機關(guān)內(nèi)的問責對象是直接負責的主管人員和其他直接責任人員。對于存在纏訪、鬧訪、重復(fù)上訪、越級上訪等擾亂信訪工作正常秩序的訴求者也應(yīng)追究其責任。同時，對引發(fā)信訪問題的企業(yè)或集體組織等也納入責任追究范圍。根據(jù)《信訪條例》，信訪工作責任追究制是個人責任原則。責任追究對象的確定應(yīng)注意：一是區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)責任和非領(lǐng)導(dǎo)責任?！吧婕皞€人需負責任的行為，如果領(lǐng)導(dǎo)者仍審批的，領(lǐng)導(dǎo)者也需承擔責任；如果對錯誤決策或者行為提出明確反對意見而沒有被采納的，不承擔領(lǐng)導(dǎo)責任”[4]；如果領(lǐng)導(dǎo)者在作出決定時改變了辦理信訪訴求人員的處理意見，只能追究領(lǐng)導(dǎo)責任而不是非領(lǐng)導(dǎo)責任。二是區(qū)分主要領(lǐng)導(dǎo)責任和重要領(lǐng)導(dǎo)責任?！蛾P(guān)于違反信訪工作紀律適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》和《關(guān)于違反信訪工作紀律處分暫行規(guī)定》對“領(lǐng)導(dǎo)責任”進行了界定，區(qū)分主要領(lǐng)導(dǎo)責任和重要領(lǐng)導(dǎo)責任?！爸匾I(lǐng)導(dǎo)責任是指在其職責范圍內(nèi)，對應(yīng)管的工作或參與決策的工作不履行或不正確履行對造成的影響和后果負次要領(lǐng)導(dǎo)責任；主要領(lǐng)導(dǎo)責任是指在其職責范圍內(nèi)，對直接主管的工作不履行或不正確履行對造成的影響和后果負直接領(lǐng)導(dǎo)責任”。這里的“直接主管是指雖不是直接負責執(zhí)行、承辦、操作的某項工作，但按照領(lǐng)導(dǎo)干部的職責分工直接歸屬其領(lǐng)導(dǎo)、管理，其對具體負責承辦的人員有一定的指揮、調(diào)動和決定部分事項的職權(quán)。應(yīng)管的工作是指雖非由其直接主管、直接負責領(lǐng)導(dǎo)的工作，但按照法定職責其對相關(guān)工作具有一定的決定、批準的權(quán)限，對其職責范圍內(nèi)的工作負總責，應(yīng)全面履行職責的情況”[5]。

（二）責任追究的形式與行為范疇

責任追究的形式，一方面要確定不同的責任內(nèi)容，另一方面要區(qū)分不同責任主體的不同責任形式。

1.法律責任

按照違法行為的性質(zhì)、危害程度的不同，法律責任形式包括：民事法律責任、刑事法律責任、行政法律責任。

第一，民事法律責任。根據(jù)《民法通則》第121條的規(guī)定，國家機關(guān)及其工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯信訪者的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當承擔民事責任。國家機關(guān)工作人員承擔的民事賠償責任主要是通過追償制度來實現(xiàn)的，即先由其所在機關(guān)對外向受害人承擔賠償責任，再由責任人承擔全部或部分賠償費用。“司法人員在追償中的責任主要是財產(chǎn)責任，通常從其薪金收入和個人財產(chǎn)中扣繳，對于責任人來講是一種物質(zhì)懲罰?！盵6]但《信訪條例》中規(guī)定的責任形式是行政責任和刑事責任。對于信訪者如果在信訪活動中有侮辱、毆打、威脅國家機關(guān)工作人員的侵權(quán)行為的也要承擔民事責任。

第二，刑事法律責任。構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當追究刑事責任并由司法機關(guān)依照刑事法律規(guī)定對“犯罪行為”予以追究。不管是司法機關(guān)還是行政機關(guān)的工作人員在處理信訪事項過程中還是信訪人在信訪活動中，只要其行為觸犯了《刑法》的規(guī)定，就需要承擔刑事責任。對于司法機關(guān)工作人員可能涉及的犯罪有刑訊逼供罪、暴力取證罪、虐待被監(jiān)管人罪等；對于行政機關(guān)的工作人員可能涉及的犯罪有侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪、瀆職罪、報復(fù)陷害罪等；對于信訪者來說可能涉及的犯罪有危害公共安全罪、妨害社會管理秩序罪、侵犯公民人身權(quán)利民主權(quán)利罪等。

第三，行政法律責任。根據(jù)行政法律責任是否有相關(guān)工作紀律規(guī)定，可以分為既違紀且違法的責任和僅違反了行政法規(guī)但并沒有相關(guān)紀律規(guī)定的責任。為了和紀律責任相區(qū)別，我們這里的行政紀律責任僅指后者。行政法律關(guān)系的主體包括行政主體和行政相對人。對于行政機關(guān)在信訪工作中的失職違法行為，《信訪條例》規(guī)定了“由其上級行政機關(guān)責令改正”的行政責任；對于行政機關(guān)的工作人員在處理信訪事項中的行政違法行為、尚未構(gòu)成犯罪的失職、越權(quán)、濫用職權(quán)、侵權(quán)、不作為行為等都需要承擔行政法律責任；對于信訪者來說需要承擔行政法律責任的行為有侮辱和毆打威脅國家機關(guān)工作人員、以信訪為名借機斂財、擾亂公共秩序、歪曲事實進行誣告陷害行為、妨害國家和公共安全等尚未構(gòu)成犯罪的行為。一般來說，行政主體和行政相對人的違法行為和不當行為都需要追究行政法律責任。行政法律責任的承擔方式有：行政處分，沒收、追繳或責令退賠違法所得，賠禮道歉、恢復(fù)名譽、返還權(quán)益、履行職責、撤銷違法決定、行政賠償?shù)取?/p>

2.紀律責任

工作紀律責任。無論司法機關(guān)還是行政機關(guān)的公職人員，如果存在事實上的違反工作紀律的行為，就應(yīng)承擔相應(yīng)的紀律責任。根據(jù)紀律責任是否經(jīng)法律確認，工作紀律責任可分為未經(jīng)法律確認的紀律責任和經(jīng)法律確認的紀律責任。未經(jīng)法律確認的紀律責任，即“違反內(nèi)部紀律而沒有違法的責任?！缎旁L條例》對信訪行政工作人員承擔違紀責任的處理形式主要是通報批評，通常是以書面的形式將違紀的信訪行政工作人員的相關(guān)情況告知下級機關(guān)或本機關(guān)內(nèi)部職工并且提出意見以達到行為人或其他人能夠吸取教訓(xùn)、引以為戒的目的。經(jīng)法律確認的紀律責任，即既違紀且違法的責任?！缎旁L條例》對信訪行政工作人員承擔違紀責任的處理形式主要是行政處分?！秶夜珓?wù)員法》、《法官法》、《人民法院工作人員處分條例》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》、《關(guān)于違反信訪工作紀律處分暫行規(guī)定》都規(guī)定了警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等6種從輕微到嚴重的處分形式。

黨的紀律責任。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《關(guān)于違反信訪工作紀律適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》的規(guī)定，在法院系統(tǒng)或行政系統(tǒng)工作的共產(chǎn)黨員違法違紀行為，還會同時受到黨紀處分，包括警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等5種黨紀處分形式。

3.政治責任

政治責任主體的違法行為還應(yīng)承擔政治責任。政治責任是政治官員履行制定符合民意的公共政策，推動符合民意的公共政策執(zhí)行的職責，以及沒有履行好這些職責時所承擔的譴責和制裁。前者是積極意義的政治責任，是積極做好組織設(shè)定的分內(nèi)之事；后者是消極意義的政治責任，是未做好分內(nèi)之事應(yīng)承擔的政治上的否定性后果。[7]消極意義的政治責任“意味著社會中的個人或組織喪失了行使政治權(quán)力的資格?！盵8](P160)在具體的問責實踐中，承擔政治責任的情形主要是消極意義的政治責任。司法機關(guān)和行政機關(guān)的工作人員在處理信訪事項中有：造成重大的政治影響的貪污腐敗的行為；對涉及信訪人生產(chǎn)、生活等切身利益的重大問題不及時解決；工作不到位、處理措施不當引發(fā)信訪人聚眾鬧事發(fā)生等行為應(yīng)承擔政治責任。政治責任的承擔方式主要有引咎辭職和責令辭職。

（三）責任追究的程序與認定

1.完善責任追究程序

對于司法機關(guān)的問責程序為程序啟動、調(diào)查分析、審議與處理、申請復(fù)議、結(jié)果公開。行政機關(guān)的問責程序為行政問責程序之啟動、行政問責程序的實施、行政問責的救濟。從信訪部門來看，實踐中地方規(guī)定的責任追究程序一般包括：提出建議、經(jīng)過同意、作出決定、執(zhí)行。對于信訪人的責任追究程序一般為：立案、審查、作出決定。這些規(guī)定都具有鮮明的實用性，但與現(xiàn)行行政法律法規(guī)設(shè)計的程序相比，銜接性不夠。在責任追究的程序中應(yīng)體現(xiàn)被追責者被告知的權(quán)利和陳述申辯權(quán)，其程序可以為“立案、調(diào)查核實、提出處理意見，告知擬追究的責任，聽取陳述申辯、作出決定?！盵9]另外可以考慮在調(diào)查核實階段賦予上級信訪事項調(diào)研組織對下級不作為、不當行為的直接調(diào)查處理建議權(quán)，使上級部門接訪后，在深入基層處理信訪事項時具有“欽差大臣”的身份，從根本上解決“同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太輕、上級監(jiān)督太遠”的問題。同時為了加強信訪人的監(jiān)督作用，可以考慮建立信訪工作投訴站，當接訪人有服務(wù)態(tài)度惡劣、辦理信訪事項不作為、慢作為或亂作為的行為發(fā)生時，可以向各級紀檢監(jiān)察機關(guān)投訴，紀檢監(jiān)察機關(guān)要按自己的職責權(quán)限開展調(diào)查，并對投訴人給予負責任的答復(fù)。

2.優(yōu)化責任認定方式

進行責任認定時，要盡量從繁雜的追責形式中找到臨界線，細化責任，嚴格各類責任的構(gòu)成要件，如《關(guān)于違反信訪工作紀律適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》和《關(guān)于違反信訪工作紀律處分暫行規(guī)定》就細化了相關(guān)責任人員的三大類16種責任，即導(dǎo)致信訪問題發(fā)生的責任、信訪問題處理過程中的相關(guān)責任、未落實有關(guān)機關(guān)意見或要求的責任。另外《信訪條例》中對法律責任認定情形都有一個客觀的要件，即“造成嚴重后果或不良影響”，但缺乏統(tǒng)一的認定標準和原則。為降低執(zhí)行過程中隨意度，我們可以將其細化為：“造成信訪人合法人身、財產(chǎn)利益嚴重傷害和損失引起公憤的；造成信訪秩序嚴重混亂，激發(fā)重大案件發(fā)生，嚴重破壞政府形象的等”[10]。同時，責任的認定不僅應(yīng)當滿足主觀上有過錯客觀上有危害后果，而且應(yīng)當“使受追責的行為應(yīng)承擔的責任性質(zhì)、輕重與其產(chǎn)生的危害程度相平衡”[11]。

總之，依法分類處理信訪事項是落實法定途徑優(yōu)先原則，信訪問責追究是運用法治思維和法治方式解決信訪問題的重大實踐，是社會治理精細化的有益探索。梳理法定途徑分類處理清單，形成有效的問責追究機制，不僅是信訪訴求分類處理的保障，而且是推動政府治理權(quán)責一致與制度有效運轉(zhuǎn)重要方面。

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