劉東鋒, 姚 芹, 楊 蕾, 徐成龍

(1. 上海體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海 200438；2. 上海體育學(xué)院 體育新聞傳播與外語學(xué)院，上海 200438)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及健康中國與體育強(qiáng)國戰(zhàn)略背景下體育地位、功能的進(jìn)一步凸顯，體育改革也逐漸邁入“深水區(qū)”。在新形勢下如何進(jìn)一步推動單項(xiàng)體育協(xié)會體制改革，使其成為真正的實(shí)體化運(yùn)作的體育社團(tuán)組織，從而更好地承擔(dān)運(yùn)動項(xiàng)目管理的職責(zé)，是我們必須面對的課題?；诖耍疚耐ㄟ^對全國性單項(xiàng)體育協(xié)會管理與運(yùn)作模式及問題的剖析，探究新形勢下全國性單項(xiàng)體育協(xié)會改革的方向與發(fā)展路徑，為相關(guān)部門進(jìn)一步推動全國性單項(xiàng)體育協(xié)會改革提供決策依據(jù)。

1 研究方法

(1) 走訪調(diào)查。先后走訪了國家體育總局政法司、人事司、經(jīng)濟(jì)司及科教司等有關(guān)主管部門，并對足球、籃球、汽車摩托車、馬術(shù)、高爾夫球、臺球、龍舟、風(fēng)箏、體育舞蹈等項(xiàng)目的全國性單項(xiàng)協(xié)會或項(xiàng)目管理中心有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了訪談。

(2) 案例研究。依據(jù)先期了解的3類改革模式，各選擇有一定代表性的單項(xiàng)體育協(xié)會作為案例，深入剖析協(xié)會改革的現(xiàn)狀與問題。具體包括中國足協(xié)、汽摩協(xié)會、臺球協(xié)會、龍舟協(xié)會、體育舞蹈協(xié)會、籃球協(xié)會、高爾夫球協(xié)會等。

(3) 檔案研究。梳理目前涉及體育協(xié)會改革的相關(guān)政策文件，并進(jìn)行解讀與分析。

2 全國性單項(xiàng)體育協(xié)會改革的模式

2.1 模式一：中國足協(xié)改革模式 2015年2月27日，習(xí)近平同志主持的中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議通過了《中國足球改革總體方案》，拉開了中國足球改革的序幕[1]。為落實(shí)該總體方案的要求，2015年8月17日，國務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會議辦公室制定了《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》(以下簡稱《方案》)[2]。《方案》提出了較為清晰的改革目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑：按照政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的原則，實(shí)現(xiàn)中國足協(xié)與國家體育總局脫鉤，中國足協(xié)依法獨(dú)立運(yùn)行，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作計(jì)劃制定、財務(wù)和薪酬管理、人事管理、國際專業(yè)交流等方面擁有自主權(quán)；加強(qiáng)中國足協(xié)治理制度和機(jī)制建設(shè)，完善《中國足球協(xié)會章程》，完善會員結(jié)構(gòu)，優(yōu)化執(zhí)委會結(jié)構(gòu)，健全專項(xiàng)委員會，健全中國足協(xié)內(nèi)部管理機(jī)制；加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織實(shí)施。

從中國足協(xié)改革的思路與實(shí)踐可見，這是一場由中央直接牽頭進(jìn)行的單個運(yùn)動項(xiàng)目的改革。有了體制和機(jī)制改革的雙重保證，2017年1月5日，國家體育總局足球運(yùn)動管理中心正式注銷，標(biāo)志著中國足協(xié)與國家體育總局徹底脫鉤，成為獨(dú)立的社團(tuán)法人。

2.2 模式二：參照行業(yè)協(xié)會、商會類的脫鉤模式 2015年7月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》(簡稱《脫鉤總體方案》)，要求“積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤”。脫鉤重點(diǎn)圍繞“五分離、五規(guī)范”展開：機(jī)構(gòu)分離，規(guī)范綜合監(jiān)管關(guān)系；職能分離，規(guī)范行政委托和職責(zé)分工關(guān)系；資產(chǎn)財務(wù)分離，規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系；人員管理分離，規(guī)范用人關(guān)系；黨建、外事等事項(xiàng)分離，規(guī)范管理關(guān)系[3]。為了貫徹落實(shí)《脫鉤總體方案》的精神，民政部與國家發(fā)展改革委牽頭成立行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤聯(lián)合工作組，于2015—2017年分3批開展了覆蓋各行各業(yè)的脫鉤改革試點(diǎn)工作，為全面開展脫鉤工作提供經(jīng)驗(yàn)和示范。

依據(jù)《脫鉤總體方案》，國家體育總局目前所轄的大部分單項(xiàng)協(xié)會都被認(rèn)定為行業(yè)協(xié)會而被納入脫鉤的范圍，意味著這些協(xié)會需要按照方案的總體部署與時間表開展脫鉤工作。國家體育總局根據(jù)脫鉤聯(lián)合工作組的統(tǒng)一安排，按要求積極參與了上述3批脫鉤試點(diǎn)，共計(jì)安排了28家體育協(xié)會開展脫鉤試點(diǎn)工作。第1批試點(diǎn)的是以行業(yè)體協(xié)為主的14家非運(yùn)動項(xiàng)目協(xié)會，目前已完成脫鉤試點(diǎn)工作。第2批試點(diǎn)協(xié)會有5家，其中除了中國老年人體育協(xié)會外，其他4家均為單項(xiàng)運(yùn)動協(xié)會，但都屬于與社體中心合署辦公的非奧運(yùn)項(xiàng)目。目前除中國老年人體育協(xié)會已提出由于脫鉤可能面臨生存問題而難以開展工作，申請延遲脫鉤外，其他均完成了理論脫鉤。第3批9家試點(diǎn)協(xié)會也同樣都屬于非奧運(yùn)項(xiàng)目的單項(xiàng)運(yùn)動協(xié)會，目前試點(diǎn)工作仍在進(jìn)行之中。

2.3 模式三：部分奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會的功能優(yōu)化改革模式由于奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會承擔(dān)著為國爭光等特殊職能，除上述中央牽頭的中國足協(xié)改革和參照行業(yè)協(xié)會脫鉤試點(diǎn)的非奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會改革外，2017年初以來，國家體育總局還主要針對奧運(yùn)項(xiàng)目開展了以優(yōu)化功能為目的的所謂“做實(shí)不脫鉤”的改革，先后對籃球、排球、自行車、滑冰、擊劍等項(xiàng)目協(xié)會開展了實(shí)體化改革的試點(diǎn),讓以姚明為代表的一批知名退役運(yùn)動員、教練員先后走上了體育協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)崗位。奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會實(shí)體化改革的核心指導(dǎo)思想是“以改革強(qiáng)備戰(zhàn)，以備戰(zhàn)促改革”。通過改革，把以往主要由項(xiàng)目管理中心牽頭承擔(dān)的奧運(yùn)會備戰(zhàn)、國家隊(duì)建設(shè)等任務(wù)轉(zhuǎn)移到協(xié)會，同時推動協(xié)會的專業(yè)化運(yùn)作。“讓專業(yè)的人干專業(yè)的事”，實(shí)現(xiàn)協(xié)會的扁平化管理，提高奧運(yùn)備戰(zhàn)的效率與效果。從實(shí)際進(jìn)展看，由于各個項(xiàng)目的市場化程度、原有的組織基礎(chǔ)等方面存在較大差異，相關(guān)協(xié)會改革的進(jìn)度、力度及運(yùn)行方式也存在較大差異。

3 全國性單項(xiàng)體育協(xié)會改革存在的問題

3.1 全國性單項(xiàng)體育協(xié)會改革進(jìn)程中遇到的問題

3.1.1 3種模式的共性問題 (1) 缺少頂層設(shè)計(jì)和配套方案。目前我國全國性單項(xiàng)體育協(xié)會改革缺少有針對性的頂層設(shè)計(jì)和配套方案，該問題在模式二和模式三中尤為明顯。模式二盡管已有國務(wù)院提供的改革總體方案，以及有關(guān)機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)財務(wù)、人員管理及黨建、外事等事項(xiàng)的配套文件，但它們都是適用于所有行業(yè)協(xié)會與商會的方案和政策。由于全國性單項(xiàng)體育協(xié)會與一般的行業(yè)協(xié)會、商會存在較大的差異，因此，在改革過程中需要有針對性的頂層設(shè)計(jì)和配套方案對改革進(jìn)行指導(dǎo)。目前，模式三在整體上仍處于探索階段，僅有改革的大致思路，既沒有頂層設(shè)計(jì)的方案，也無時間表與路線圖，導(dǎo)致改革處于“摸著石頭過河”的狀態(tài)。現(xiàn)代管理理論認(rèn)為，對改革必要性的廣泛共識是實(shí)現(xiàn)成功變革的首要因素。頂層設(shè)計(jì)與配套方案的缺失意味著改革涉及的人員(包括許多領(lǐng)導(dǎo)干部)對改革的總體目標(biāo)和路徑等都感到迷茫，未能形成必要的共識，對下一步改革的深入推進(jìn)帶來挑戰(zhàn)。不同于模式二和模式三，模式一有《方案》作為頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)，且在《方案》中提出了“中國足協(xié)脫鉤后黨建工作管理體制調(diào)整的實(shí)施辦法”“中國足協(xié)脫鉤后業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理的具體措施”等一系列配套方案，因此，改革推進(jìn)的力度與效果要明顯優(yōu)于另外2種模式。當(dāng)然，在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，中國足協(xié)改革的這些配套方案的實(shí)施尚在摸索之中，具體方案的落實(shí)也還存在一些困難。

(2) 歸口單位設(shè)置不到位。雖然全國性單項(xiàng)體育協(xié)會改革均有牽頭單位，例如模式一和模式二由中央牽頭，模式三由國家體育總局牽頭，但改革是一項(xiàng)長期的工作，許多工作和問題的決策需要及時溝通；因此，改革不但需要牽頭單位，更需要設(shè)置具體的歸口單位。從筆者的調(diào)研情況看，模式二和模式三的改革均無明確的相關(guān)歸口部門。模式二改革的協(xié)會在脫鉤試點(diǎn)過程及完成脫鉤后，均無歸口單位跟進(jìn)，僅有國家體育總局人事司作為職能部門負(fù)責(zé)國務(wù)院試點(diǎn)工作任務(wù)的具體執(zhí)行，從而造成目前改革整體推進(jìn)緩慢、缺乏協(xié)同的局面。模式三的改革也面臨同樣的困境，因?yàn)槿狈γ鞔_的歸口部門，以所謂“功能優(yōu)化”為目的的各奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會的改革缺乏過程指導(dǎo)與監(jiān)控，未建立相應(yīng)的評價與反饋機(jī)制，導(dǎo)致奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會的改革總體進(jìn)展參差不齊。改革的成效主要取決于各協(xié)會新當(dāng)選負(fù)責(zé)人對改革的理解、責(zé)任心與工作能力，以及相應(yīng)的項(xiàng)目管理中心的配合協(xié)作情況。模式一在改革之初就通過設(shè)立國務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)對中國足協(xié)調(diào)整改革的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推進(jìn)。“中國足球改革部際聯(lián)席會議辦公室”成為實(shí)際上的歸口管理部門，承擔(dān)著足球改革具體方案的制定、實(shí)施、溝通、協(xié)調(diào)等工作職責(zé)，對足球改革的有效推進(jìn)發(fā)揮了重要作用，該做法值得其他協(xié)會借鑒。

(3) 跨部門協(xié)調(diào)難度較大。全國性單項(xiàng)體育協(xié)會改革并不只是體育部門內(nèi)部的改革，而是涉及多個部門的系統(tǒng)工程。以中國足協(xié)改革為例，其建立的聯(lián)席會議制度共由中央宣傳部、中央改革辦、國務(wù)院辦公廳、外交部、國家發(fā)展改革委、教育部等17個部門和單位組成，聯(lián)系會議由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任召集人。模式二和模式三的單項(xiàng)協(xié)會改革也同樣牽涉眾多部門，跨部門溝通協(xié)調(diào)工作任務(wù)繁重，且國家體育總局目前尚未建立一套成熟的專門協(xié)調(diào)機(jī)制，影響了協(xié)會改革的深入推進(jìn)。

(4) 體育協(xié)會社會基礎(chǔ)薄弱，權(quán)威性與公信力有待提高。追溯歷史可以看出，我國單項(xiàng)運(yùn)動協(xié)會始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，是在我國體育社會化程度非常低、尚未形成廣泛的社會基礎(chǔ)的情況下，由官方自上而下成立的[4]。一直以來，大部分運(yùn)動項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作管理主要是通過項(xiàng)目管理中心的組織體系實(shí)現(xiàn)的，協(xié)會處于一種虛化的狀態(tài)，除了協(xié)會的名稱外，既無獨(dú)立機(jī)構(gòu)、職能、辦公場所、賬戶，也無西方成熟的單項(xiàng)體育協(xié)會應(yīng)具備的由各級地方協(xié)會、俱樂部、個人會員等構(gòu)成的組織體系與社會化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)。這就意味著許多全國性單項(xiàng)協(xié)會實(shí)體化改革的組織建設(shè)將是一個從無到有的發(fā)展過程，改革將呈現(xiàn)出長期性與艱巨性的特征。

3.1.2 3種模式的個性問題 (1) 模式一面臨的問題。模式一是所有模式中方案制定較為全面、改革重視程度最高、推進(jìn)力度最大的模式。在相關(guān)制度和配套措施均已較為完備的情況下，模式一的主要工作集中在制度和方案的落實(shí)上。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國足協(xié)改革在相關(guān)工作的整體協(xié)同推進(jìn)上，尤其是在一些關(guān)鍵性工作的推進(jìn)上較為緩慢，主要體現(xiàn)在職業(yè)聯(lián)盟的成立、地方足協(xié)的脫鉤與實(shí)體化改革等工作存在推進(jìn)不及時、工作落實(shí)不到位的情況。

(2) 模式二面臨的問題。第一，全國性體育協(xié)會市場化能力差異較大，脫鉤進(jìn)度不一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，體育領(lǐng)域的全國性協(xié)會占本次國務(wù)院劃定的擬脫鉤的全國性行業(yè)協(xié)會與商會總數(shù)的10%以上，體育協(xié)會數(shù)量龐大且情況各異，這種差異在28家試點(diǎn)協(xié)會中已有體現(xiàn)。例如：作為第2批試點(diǎn)的中國老年人體育協(xié)會，其社會生存能力較弱，導(dǎo)致目前該協(xié)會的脫鉤進(jìn)程處于暫緩狀態(tài)；而同為試點(diǎn)的中國信鴿協(xié)會則有較強(qiáng)的市場適應(yīng)能力，該協(xié)會在脫鉤后能較為順利地開展各項(xiàng)工作。雖然脫鉤是行業(yè)協(xié)會發(fā)展的必然趨勢，但協(xié)會間的差異較大，短時間內(nèi)整體脫鉤存在較大困難。

第二，全國性體育協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制不健全，無法滿足脫鉤后協(xié)會的發(fā)展要求。長期以來，我國的運(yùn)動項(xiàng)目管理實(shí)行的是中心與協(xié)會合署辦公的形式，大部分情況下，協(xié)會理事會形同虛設(shè)，管理運(yùn)行依賴于行政命令手段，未建立真正意義上的以代表大會、理事會等為核心的治理結(jié)構(gòu)和完善的內(nèi)部決策運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制。部分非奧項(xiàng)目協(xié)會在與項(xiàng)目管理中心合署辦公時代主要通過協(xié)會秘書長一己之力進(jìn)行日常管理。從協(xié)會脫鉤后的發(fā)展要求看，協(xié)會章程的重新修訂與完善、領(lǐng)導(dǎo)班子的搭建、決策機(jī)制的建立均至關(guān)重要，任務(wù)非常繁重。

第三，單項(xiàng)協(xié)會改革涉及的干部職工人員構(gòu)成較為復(fù)雜，人員分流與身份轉(zhuǎn)換挑戰(zhàn)較大。任何改革都涉及利益的調(diào)整，必然觸動既有利益格局。因此，如何合理協(xié)調(diào)各方利益，充分調(diào)動利益相關(guān)者的積極性，將成為改革成敗的關(guān)鍵。根據(jù)行業(yè)協(xié)會的脫鉤要求，選擇到行業(yè)協(xié)會工作的人員不應(yīng)再保留機(jī)關(guān)或事業(yè)單位的編制，必須轉(zhuǎn)為社團(tuán)合同聘用制人員。目前，運(yùn)動項(xiàng)目管理中心工作人員的構(gòu)成比較復(fù)雜，有兼職人員、事業(yè)編制工作人員，還有國家機(jī)關(guān)分流人員、合同制人員等。協(xié)會的脫鉤意味著大量現(xiàn)有人員必須轉(zhuǎn)換身份，失去曾經(jīng)擁有的所謂“體制內(nèi)的各項(xiàng)保障和各種待遇”。特別是鑒于目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革仍在進(jìn)行之中，社保與養(yǎng)老金的并軌并未真正實(shí)現(xiàn)，這也成為協(xié)會改革過程中涉及人員非常關(guān)注的焦點(diǎn)與難點(diǎn)問題之一。

第四，我國全國性體育單項(xiàng)協(xié)會脫鉤涉及的資產(chǎn)劃分缺少指導(dǎo)意見。在訪談中受訪的協(xié)會和管理部門就資產(chǎn)劃分提出了許多具體疑問，例如資產(chǎn)劃分的標(biāo)準(zhǔn)、程序等。筆者調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，不同協(xié)會的資產(chǎn)情況不同，資產(chǎn)劃分應(yīng)采用統(tǒng)一模式還是分類模式也無明確的要求。如果處理不當(dāng)或劃分不合理，既可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失，也可能造成脫鉤后的協(xié)會因?yàn)橘Y金缺乏保障而運(yùn)營難以為繼。

(3) 模式三面臨的問題。模式三的改革涉及的協(xié)會存在一定的特殊性，這些運(yùn)動項(xiàng)目大多事關(guān)“為國爭光”，甚至國際政治與外交。其目前面臨著至少三方面的問題：①如何盡快形成改革整體方案；②爭取中央的認(rèn)可與支持；③在中心與協(xié)會并存的過渡期如何處理好2個機(jī)構(gòu)的關(guān)系，合理劃分中心與協(xié)會的職能。

3.2 全國性單項(xiàng)體育協(xié)會實(shí)體化改革后預(yù)計(jì)面臨的問題

3.2.1 如何適應(yīng)市場要求，確保協(xié)會的生存發(fā)展 我國原有的單項(xiàng)體育協(xié)會是在政府指導(dǎo)下自上而下建立起來的，社會基礎(chǔ)與權(quán)威性嚴(yán)重不足，市場意識薄弱，在資金、人事等方面對國家體育行政部門有很強(qiáng)的依賴性。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分協(xié)會的市場適應(yīng)能力較弱，還有一些協(xié)會雖然有一定的市場化能力，但有效利用各種非行政化手段及主動參與市場競爭的能力都存在一定欠缺。因此，如何不斷適應(yīng)社會化與市場化的發(fā)展要求，成為真正具備自我生存、自我發(fā)展能力的體育社團(tuán)是每個協(xié)會改革后必須面對的問題。

3.2.2 如何優(yōu)化和充實(shí)協(xié)會功能，確保競技體育與群眾體育協(xié)調(diào)發(fā)展 協(xié)會實(shí)體化也意味著協(xié)會需要實(shí)現(xiàn)功能的優(yōu)化和充實(shí)，首先必須明確協(xié)會的功能定位與職責(zé)范圍。協(xié)會完成實(shí)體化脫鉤改革后，群眾體育和競技體育的管理和發(fā)展職能均必須有明確的單位承擔(dān)。如何既能進(jìn)一步推動全民健身事業(yè)的發(fā)展，又能保證競技體育成績的穩(wěn)定提高，實(shí)現(xiàn)群眾體育與競技體育的協(xié)調(diào)發(fā)展，是協(xié)會未來發(fā)展必須思考的課題。

3.2.3 如何建立有效的協(xié)會負(fù)責(zé)人選拔與評價機(jī)制，確保專業(yè)化運(yùn)作 組織行為學(xué)理論及實(shí)踐均顯示，組織發(fā)展與組織變革的成功在很大程度上都依賴于領(lǐng)導(dǎo)行為的有效性。尤其是在變革時代，充滿了不確定性因素，領(lǐng)導(dǎo)人的品德、能力及個人魅力，是實(shí)現(xiàn)成功組織變革至關(guān)重要的因素[5]。國家體育總局通過針對部分奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會的改革，讓一批知名教練員與退役運(yùn)動員走上了協(xié)會負(fù)責(zé)人崗位，希望在他們的帶領(lǐng)下通過扁平化管理實(shí)現(xiàn)協(xié)會的專業(yè)化運(yùn)作，同時提高奧運(yùn)備戰(zhàn)的效率與效果。然而，筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些知名運(yùn)動員、教練員出身的協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)人由于缺乏行政或業(yè)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，在推動協(xié)會的改革與發(fā)展方面遇到不少困難。

3.2.4 如何建立和完善協(xié)會監(jiān)管機(jī)制，確保協(xié)會脫鉤不脫管 社會組織的健康有序發(fā)展離不開有效的監(jiān)督與監(jiān)管。實(shí)體化后的協(xié)會將實(shí)現(xiàn)由原先主管單位行政式的監(jiān)管向以法律法規(guī)為依據(jù)的綜合性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在完成脫鉤與實(shí)體化運(yùn)作后，全國性單項(xiàng)體育協(xié)會還將擁有許多公共資源，掌握著賽事舉辦，以及運(yùn)動員、教練員的培養(yǎng)與等級評定等公共權(quán)力，承擔(dān)競技體育與全民健身的公共職能。如何確保黨和政府對體育事業(yè)發(fā)展的有力領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)協(xié)會運(yùn)作的公開透明、民主高效的治理，防止權(quán)力尋租和產(chǎn)生新的腐敗，避免出現(xiàn)管理缺位、監(jiān)管真空的狀況，也是政府部門推進(jìn)改革時必須思考的問題。

4 全國性單項(xiàng)體育協(xié)會改革的對策

(1) 進(jìn)一步明確改革目標(biāo)，廣泛動員，統(tǒng)一思想，凝聚共識。根據(jù)戰(zhàn)略管理理論，變革可以分為強(qiáng)制性變革(force change)、教育性變革(educative change)與理性變革(rational change)3種戰(zhàn)略，采用什么樣的變革戰(zhàn)略，對變革的阻力大小和變革的成敗至關(guān)重要[6]。本輪體育協(xié)會改革是黨的十八大以來黨中央統(tǒng)一決策部署的國家整體改革的組成部分，是落實(shí)中央政府《脫鉤總體方案》文件精神的必然結(jié)果。因此，從實(shí)踐層面看，其接近強(qiáng)制性變革。然而，如果能夠通過宣傳動員，明確目標(biāo)，凝聚共識，使人們確信變革的必要性，將強(qiáng)制性變革轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃宰兏铮踔晾硇孕袆?，盡管在改革初期需要花費(fèi)一定的時間，但比起強(qiáng)制變革戰(zhàn)略，它可以激發(fā)更強(qiáng)的責(zé)任感，并減少阻力，有助于消除改革過程中的猶疑不決與分歧，破除等、靠、要思想，激發(fā)改革的自覺性與主動性。

(2) 做好改革的頂層設(shè)計(jì)，整體謀劃改革方案。根據(jù)系統(tǒng)論的基本原理，所謂“頂層設(shè)計(jì)”就是把要做的事情看作一項(xiàng)系統(tǒng)工程，把事物的整體性和可操作性有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)行統(tǒng)籌思考和整體規(guī)劃[7]。全國性單項(xiàng)體育協(xié)會的改革是我國體育管理體制改革的一個環(huán)節(jié)，因此，必須系統(tǒng)同步謀劃和統(tǒng)籌考慮國家體育總局、中華全國體育總會及中國奧委會的改革方案，運(yùn)動項(xiàng)目管理中心與全國性單項(xiàng)體育協(xié)會的改革方案，以及地方單項(xiàng)體育協(xié)會實(shí)體化的改革方案，使改革能夠做到上下銜接、協(xié)同聯(lián)動。有了科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)與改革方案，以及明確的改革時間表與路線圖，可以有效避免改革中的顧此失彼，更讓改革有了方向與依據(jù)，從而提高改革的效率與效果。

(3) 明確單項(xiàng)體育協(xié)會改革的歸口部門，成立工作小組，建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)席會議模式。建議成立由國家體育總局領(lǐng)導(dǎo)牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組與工作組，明確歸口部門，同時為提高跨部門協(xié)調(diào)的效率，建立一套跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。歸口部門還應(yīng)加強(qiáng)對改革過程的推進(jìn)與監(jiān)控，通過排摸、例會、定期走訪等多種形式確保改革的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。借鑒足球改革成立跨部委聯(lián)席會議的做法，由國家體育總局與國務(wù)院有關(guān)部門一起召開專題溝通協(xié)調(diào)會，協(xié)商解決有關(guān)問題。

(4) 進(jìn)一步做好分類改革、試點(diǎn)突破的工作。鑒于體育運(yùn)動項(xiàng)目種類繁多，項(xiàng)目基礎(chǔ)與市場化程度千差萬別，現(xiàn)有不同中心與協(xié)會合署辦公的運(yùn)行也差別甚大，建議進(jìn)一步做好分類改革。建議單項(xiàng)體育協(xié)會的改革總體上分為兩大類。一類是絕大部分的非奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會，應(yīng)嚴(yán)格按照中央《脫鉤總體方案》的要求，圍繞“五分離、五規(guī)范”，將運(yùn)動項(xiàng)目管理的絕大部分職能從項(xiàng)目管理中心轉(zhuǎn)移到單項(xiàng)體育協(xié)會，在目前試點(diǎn)基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全面鋪開、一步到位實(shí)現(xiàn)協(xié)會實(shí)體化。另一類為奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會以及氣功、武術(shù)等特殊性質(zhì)的非奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會。這類協(xié)會的改革同樣需要提出切實(shí)可行的改革方案，建議以2020年東京奧運(yùn)會為時間節(jié)點(diǎn)，為這一類協(xié)會爭取3年的改革過渡期，大部分奧項(xiàng)協(xié)會的實(shí)體化改革應(yīng)在2020年東京奧運(yùn)會后全面鋪開，同時撤并相應(yīng)運(yùn)動項(xiàng)目管理中心。在過渡期內(nèi)，運(yùn)動項(xiàng)目管理中心與協(xié)會可以依據(jù)實(shí)際情況與需要同時并存一段時間，隨著協(xié)會的逐步實(shí)體化再適時撤并相應(yīng)的項(xiàng)目管理中心。在奧運(yùn)項(xiàng)目中可再進(jìn)一步細(xì)分類別，并選取有一定代表性與典型性的運(yùn)動項(xiàng)目作好改革試點(diǎn)。通過先行先試、重點(diǎn)突破，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，起到示范引領(lǐng)的作用。

(5) 盡快厘清協(xié)會的職能，建立與完善協(xié)會負(fù)責(zé)人的選拔、任用、評價、激勵及監(jiān)督機(jī)制。實(shí)現(xiàn)單項(xiàng)協(xié)會實(shí)體化運(yùn)作的前提是對于協(xié)會本身的職能有清晰的界定，特別是對于中心與協(xié)會同時并存時期內(nèi)的奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會的改革，必須盡快明晰中心與協(xié)會的職能與責(zé)權(quán)利的劃分。Kotter[8]指出，組織變革的失敗往往是由于管理高層犯了錯誤，而成功的組織變革需要領(lǐng)導(dǎo)人具備多方面的能力：愿景引領(lǐng)能力，團(tuán)隊(duì)打造與有效授權(quán)的能力，溝通協(xié)調(diào)能力，明確定義組織文化的能力，個人魅力等。建議盡快研制全國性單項(xiàng)體育協(xié)會負(fù)責(zé)人的選拔辦法，清晰界定協(xié)會負(fù)責(zé)人的責(zé)、權(quán)、利，建立一套協(xié)會負(fù)責(zé)人的任免、評價、激勵與監(jiān)督機(jī)制。

(6) 對剝離職能后的運(yùn)動項(xiàng)目管理中心進(jìn)行撤并，重新整合成立全民健身中心、奧運(yùn)保障中心等新的機(jī)構(gòu)。單項(xiàng)體育協(xié)會實(shí)現(xiàn)實(shí)體化運(yùn)作之后，剝離了大部分職能的許多運(yùn)動項(xiàng)目管理中心必然面臨被撤并的局面?？傮w上運(yùn)動項(xiàng)目管理中心的職能與編制的去向可以分為兩大塊：一部分去向是實(shí)體化后的國家奧委會與中華全國體育總會；另一方面也可以借鑒英國、日本等部分發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，通過成立類似英國體育理事會或日本體育振興中心這類準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，成立事業(yè)單位性質(zhì)的專門職能部門[9]。針對非奧項(xiàng)協(xié)會的改革，可將協(xié)會實(shí)體化后的非奧項(xiàng)目中心合并成立全民健身指導(dǎo)中心，承擔(dān)包括未來涉及體育公共服務(wù)政府購買的管理、監(jiān)督與績效評價等工作。對于奧運(yùn)項(xiàng)目，可考慮將有關(guān)中心合并為奧運(yùn)保障中心以及國家體育學(xué)院等機(jī)構(gòu)，為改革后的高水平競技體育提供綜合性服務(wù)與保障工作。

(7) 合理安排人員分流工作，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。不管是現(xiàn)代管理理論還是國內(nèi)外的歷史經(jīng)驗(yàn)均表明,能否處理好利益相關(guān)者的利益關(guān)切是所有改革成敗的關(guān)鍵問題。由于不同運(yùn)動項(xiàng)目的項(xiàng)目基礎(chǔ)、運(yùn)動成績、市場化程度不同，人員待遇的安排也有較大差異，故而建議全面分析梳理改革可能涉及分流的人員需求和結(jié)構(gòu)，合理安排人員分流工作，通過增強(qiáng)干部群眾的獲得感，調(diào)動改革的積極性與主動性。

(8) 大力推動中國奧委會與中華全國體育總會這類樞紐型協(xié)會的實(shí)體化改革。從西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐看，政府機(jī)構(gòu)很少直接干預(yù)非政府組織性質(zhì)的單項(xiàng)運(yùn)動協(xié)會的事務(wù)，而由半官方性質(zhì)的體育組織、非政府性質(zhì)的體育聯(lián)合會或國家奧委會對單項(xiàng)體育協(xié)會行使一定的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與服務(wù)的職能。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)顯示，樞紐型協(xié)會既有助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)單項(xiàng)協(xié)會的總體發(fā)展，又可更好地體現(xiàn)公共利益的訴求，并可對單項(xiàng)協(xié)會的運(yùn)行起到一定的外部監(jiān)督作用。建議國家體育總局向中央提交申請，通過國務(wù)院的授權(quán)，由中國奧委會與中華全國體育總會這類樞紐型協(xié)會在實(shí)現(xiàn)實(shí)體化運(yùn)作后，承擔(dān)原先由體育行政部門承擔(dān)的對協(xié)會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、聯(lián)系協(xié)調(diào)、服務(wù)管理以及維權(quán)保障等職責(zé)。在分工上，建議中國奧委會側(cè)重競技體育與奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會，中華全國體育總會則側(cè)重于大眾體育。

(9) 大力推動全國不同層級的各級地方單項(xiàng)體育協(xié)會、體育總會實(shí)體化改革，構(gòu)建與完善單項(xiàng)協(xié)會組織體系與社會化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)。單項(xiàng)體育協(xié)會制是全世界，特別是西方發(fā)達(dá)國家普遍采用的比較成功的運(yùn)動項(xiàng)目的組織管理模式。全國性單項(xiàng)協(xié)會與中華體育總會必須以各級地方單項(xiàng)協(xié)會與總會為依托，否則開展工作就失去了組織基礎(chǔ)[4]。國家體育總局應(yīng)協(xié)同各級地方體育行政部門，在全國范圍內(nèi)開展地方單項(xiàng)體育協(xié)會與體育總會的實(shí)體化試點(diǎn)工作，依據(jù)不同項(xiàng)目的實(shí)際情況在全國選擇試點(diǎn)地區(qū)，先行先試，積累經(jīng)驗(yàn)，再全面鋪開。

(10) 盡快出臺、修訂與完善相關(guān)的法律、法規(guī)與制度，為協(xié)會完善內(nèi)部治理與外部監(jiān)督提供法制保障。大力加強(qiáng)法律與制度建設(shè)，既是單項(xiàng)協(xié)會改革的內(nèi)在要求，也是協(xié)會最終能夠?qū)崿F(xiàn)專業(yè)化獨(dú)立運(yùn)作的重要保障。建議通過修訂完善《體育法》，進(jìn)一步明確單項(xiàng)協(xié)會的職能、法律地位等關(guān)鍵問題；同時盡快重新修訂或出臺《全國性體育社會團(tuán)體管理暫行辦法》《全國單項(xiàng)體育協(xié)會負(fù)責(zé)人任職辦法》《全國性單項(xiàng)體育協(xié)會資產(chǎn)管理辦法》《全國單項(xiàng)體育協(xié)會人事管理指導(dǎo)意見》《全國性單項(xiàng)體育協(xié)會薪酬指導(dǎo)意見》《全國性單項(xiàng)體育協(xié)會公共服務(wù)政府購買辦法》等有關(guān)法律、法規(guī)與制度，理順協(xié)會與會員、政府之間的法律關(guān)系，實(shí)現(xiàn)依法治體。指導(dǎo)各協(xié)會按照新的要求盡快修訂完善協(xié)會章程，通過完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，確保協(xié)會整個運(yùn)行過程與周期都有法可依、有規(guī)可循。

(11) 大力加強(qiáng)對體育協(xié)會改革的跟蹤研究。中國單項(xiàng)體育協(xié)會的改革一方面可以吸收參照國外發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗(yàn)，另一方面確實(shí)存在由于國情、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和體育協(xié)會發(fā)展基礎(chǔ)等客觀情況造成的特殊性，很多方面沒有先例可循，需要在改革過程中不斷探索與總結(jié)。因此，有必要加強(qiáng)對體育協(xié)會改革工作的研究力度，充分發(fā)揮智庫的作用，通過追蹤研究各協(xié)會，尤其是帶有典型意義的試點(diǎn)協(xié)會的改革進(jìn)程，歸納提煉可推廣、可復(fù)制的單項(xiàng)協(xié)會管理與運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)，從而推動協(xié)會改革向縱深發(fā)展。同時，針對改革過程中遇到的一些關(guān)鍵問題開展專題研究，尋求理論的突破與指導(dǎo)。

(12) 多管齊下，加強(qiáng)對改革后單項(xiàng)體育協(xié)會的監(jiān)管與服務(wù)。協(xié)會脫鉤后應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變過去依賴行政手段的相對單一的管理模式，通過多種途徑實(shí)現(xiàn)對協(xié)會的綜合監(jiān)管與服務(wù)。2016年12月19日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委聯(lián)合民政部等10部委聯(lián)合印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法(試行)》(簡稱《監(jiān)管辦法》)，對于加強(qiáng)脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會的綜合監(jiān)管，規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會的服務(wù)和收費(fèi)行為等提供了直接依據(jù)。應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)《監(jiān)管辦法》的精神，逐步構(gòu)建符合體育行業(yè)實(shí)際的單項(xiàng)體育協(xié)會綜合監(jiān)管體系：通過加強(qiáng)單項(xiàng)體育協(xié)會的黨建工作，切實(shí)發(fā)揮黨組織的政治核心作用；通過多部門分工聯(lián)合加強(qiáng)政府部門對單項(xiàng)體育協(xié)會的綜合監(jiān)管與服務(wù)；通過完善體育協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與制度建設(shè)，建立有效的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)和促進(jìn)體育協(xié)會自治自律。