邱 林, 王家宏

(蘇州大學(xué) 體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

黨的十八屆三中全會(huì)提出國家全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。黨的指導(dǎo)思想貫徹至體育事業(yè)，即實(shí)現(xiàn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大確立了中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的歷史定位，蘊(yùn)含了體育事業(yè)的改革精神、部署和要求。在推進(jìn)我國體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，足球事業(yè)的治理改革已成為重要抓手，而校園足球治理問題更是全面深化足球事業(yè)改革、推進(jìn)體育治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。特別是黨的十九大以來，習(xí)近平同志多次發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)采取針對(duì)性與實(shí)效性的措施，努力實(shí)現(xiàn)從體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)的目標(biāo)[2]。我國要向體育強(qiáng)國邁進(jìn)，加速發(fā)展足球運(yùn)動(dòng)是重中之重，當(dāng)務(wù)之急是全面開展青少年校園足球活動(dòng)。

在校園足球上升至國家戰(zhàn)略的背景下，政績(jī)導(dǎo)向催生下的校園足球“形式化”“儀式化”等“異化”問題，既扭曲了校園足球的價(jià)值取向，也增加了校園足球治理的難度。在多元參與的校園足球管理體制下如何有效協(xié)調(diào)各方的利益和權(quán)限？針對(duì)數(shù)量眾多的校園足球特色學(xué)校，如何建立長(zhǎng)效保障機(jī)制？體育與教育系統(tǒng)如何協(xié)同推進(jìn)校園足球教學(xué)改革？這一系列問題已成為校園足球體制革新的棘手問題。此類問題背后的核心乃是校園足球治理的問題。此外，校園足球已與國民教育改革、民族精神塑造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益等緊密結(jié)合，不再是體育系統(tǒng)內(nèi)部孤立的問題，更多的與國家治理系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，成為我國體育治理體系的重要組成部分。因此，將校園足球體制革新問題置于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體框架下尋求解決路徑，具有極其重要的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。

1 校園足球體制革新的治理語境與現(xiàn)實(shí)困境

1.1 治理語境下的校園足球體制革新 因國家戰(zhàn)略需要，校園足球戰(zhàn)略的內(nèi)涵、目標(biāo)已與國民教育改革、體育產(chǎn)業(yè)升級(jí)、民族精神塑造緊密融合，已成為體育強(qiáng)國戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要組成部分。這種社會(huì)與政府的訴求在國家治理轉(zhuǎn)型背景下也被提升至政策層面。2014年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，將“加快政府職能轉(zhuǎn)變，通過市場(chǎng)機(jī)制引入社會(huì)資本，培育多元市場(chǎng)主體，大力推廣校園足球……”作為實(shí)現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務(wù)。2015年，中央深化改革小組通過《中國足球改革發(fā)展總體方案》，明確提出“政社分開、政企分開、管辦分離”，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與校園足球。由此可見，校園足球隨著政府政策導(dǎo)向的凸顯，逐漸成為政府公共事務(wù)的組成部分，在政策層面體現(xiàn)了政府部門與社會(huì)組織、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的互動(dòng)。在此語境下，治理就成為了校園足球體制革新的核心問題。

在我國社會(huì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，體育發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境已經(jīng)發(fā)生極其深刻的變化，青少年體育、群眾體育、職業(yè)體育乃至學(xué)校體育等領(lǐng)域都不同程度地出現(xiàn)了“政府失靈”，體育行政部門不再是唯一的管理主體和權(quán)力中心，體育發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入多主體多領(lǐng)域、多系統(tǒng)協(xié)同推進(jìn)的階段，需要政府、社會(huì)和市場(chǎng)等多主體的密切合作[3]，這就從根本上規(guī)定了校園足球單一管理主體向多元治理主體的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行的校園足球管理體制依然沿用“全能政府”的管理理念，政府統(tǒng)包統(tǒng)攬。這種依托政府力量的權(quán)力優(yōu)勢(shì)在發(fā)展初期有效地推動(dòng)了校園足球的快速發(fā)展，但隨著校園足球內(nèi)外部環(huán)境的變化，這種依賴政治權(quán)威，單一向度的行政管理將無法解決專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來源渠道單一的問題，也無力應(yīng)對(duì)社會(huì)利益群體分化導(dǎo)致的多元化利益訴求?？v觀世界各國體育治理主體間的演進(jìn)歷史，其規(guī)律是在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的交替演進(jìn)中最終達(dá)到一種多元主體認(rèn)可的平衡狀態(tài)[4]。因此，校園足球體制革新就是圍繞著責(zé)、權(quán)、利配置形成的多元主體之間的結(jié)構(gòu)形態(tài)、相互關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制的一系列治理。

1.2 校園足球體制革新的治理困局

1.2.1 頂層設(shè)計(jì)的缺陷 2014年7月，習(xí)近平總書記批示：足球事業(yè)發(fā)展需要大膽推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)體制和管理模式的改革創(chuàng)新，破除體制、機(jī)制障礙，搞好頂層設(shè)計(jì)[5]。習(xí)近平總書記認(rèn)為，搞好頂層設(shè)計(jì)是推進(jìn)校園足球發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，由于缺乏對(duì)校園足球現(xiàn)行體制的深化改革，與校園足球相關(guān)的一系列制度設(shè)計(jì)依然缺乏系統(tǒng)性與協(xié)同性。

首先，在政策制定與執(zhí)行過程中，部門之間的合作強(qiáng)度有待提升。目前已形成教育部、國家體育總局、國家發(fā)展改革委等多部門聯(lián)合制定校園足球政策的良好態(tài)勢(shì)，但在實(shí)際工作中，各政府部門在職能配置、工作方式、政績(jī)?cè)V求等方面存在一定差別，對(duì)政策問題認(rèn)定、執(zhí)行目標(biāo)選擇等方面的判斷存在一定差異。如：教育部門力圖通過校園足球提高學(xué)生體質(zhì)，突破學(xué)校體育改革的瓶頸；體育部門則希望夯實(shí)足球人才根基，完善后備人才培養(yǎng)體系。兩部委雖聯(lián)合發(fā)文，但各自追求政策目標(biāo)的著力點(diǎn)不同，難以形成通力合作。

其次，校園足球政策效力較低。2009年起，在體育與教育部門的主導(dǎo)下，出臺(tái)了一系列校園足球政策，如《關(guān)于開展全國青少年校園足球活動(dòng)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)、《關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》)等，各地方隨之出臺(tái)了配套政策。然而，在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了“校園足球異化現(xiàn)象”[6]，如政策目標(biāo)異化、權(quán)責(zé)分配不均衡等問題。表面上看是功利主義所致，根本問題則在于政策制度設(shè)計(jì)的自身缺陷所導(dǎo)致的政策效力低下，其具體表現(xiàn)為：政策引導(dǎo)與調(diào)節(jié)能力不足；政策體系摩擦力大等。1.2.2 訴求導(dǎo)向的偏離 從校園足球的發(fā)展歷程看，緣于政府力量，由政府部門統(tǒng)領(lǐng)。因此，在治理語境下可視為從上至下的線性決策模式的“家長(zhǎng)式治理”。政策制定主體以專家、部門領(lǐng)導(dǎo)為主，廣大目標(biāo)群體無法參與政策的制定過程，無法真實(shí)地表達(dá)利益訴求。政策的執(zhí)行主要依靠行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威，逐級(jí)轉(zhuǎn)批執(zhí)行，政策執(zhí)行主體間只是一種機(jī)械的指令與服從，難以與目標(biāo)群體利益需求緊密對(duì)接[7]。隨著校園足球利益群體不斷多元化，利益訴求如不能實(shí)現(xiàn)，其政策效果必然無法獲得公眾認(rèn)可。這種體制性弊端也是我國校園足球管理體制長(zhǎng)期以來政事不分、以政代事的集中表現(xiàn)。筆者認(rèn)為，負(fù)面效應(yīng)體現(xiàn)為二：①政策主體“需求”大于目標(biāo)群體“訴求”，導(dǎo)致校園足球治理的價(jià)值理性迷失。如“整齊劃一，手舞足蹈”的足球操等。②漠視目標(biāo)群體的主體地位，導(dǎo)致社會(huì)認(rèn)同度下降。“節(jié)日足球”“百校聯(lián)賽”等形式足球新聞充斥網(wǎng)絡(luò)，民間也產(chǎn)生了校園足球是“大躍進(jìn)”“政績(jī)工程”等質(zhì)疑。

1.2.3 多元協(xié)同的乏力 首先，校園足球領(lǐng)導(dǎo)體制缺乏統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，尚未形成橫向聯(lián)動(dòng)治理效應(yīng)。2009年成立全國青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全國校園足球事務(wù)。2015年2月，國務(wù)院對(duì)該機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，由教育部、財(cái)政部等六部門一名司局負(fù)責(zé)人“兼職”，該機(jī)構(gòu)也由“兩部委合作”發(fā)展至“六部委協(xié)作”，但仍是一個(gè)混合性、虛擬性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)雖制定了明確的職責(zé)與議事規(guī)則[8]，但由于協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，職能重疊時(shí)有發(fā)生，權(quán)、責(zé)、利一直無法明晰，難以真正發(fā)揮宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的功能。

其次，政府統(tǒng)攬代替多元參與，協(xié)同治理格局難以成形。校園足球治理體制革新的實(shí)質(zhì)是將單中心管理轉(zhuǎn)向多中心治理，治理主體不單是黨和政府，還應(yīng)依托各類社會(huì)組織與市場(chǎng)機(jī)構(gòu)等力量參與。這種多中心協(xié)同治理的體制革新面臨著主觀與客觀兩方面困境：①主觀上面臨“不想改”的思維慣性障礙；②客觀上存在體育社會(huì)組織“發(fā)育不良”與市場(chǎng)秩序“缺乏規(guī)范”的先天缺陷[9]。

2 校園足球體制革新的價(jià)值導(dǎo)向

2.1 立德樹人是校園足球體制革新的價(jià)值先導(dǎo) 2015年六部委頒布的《實(shí)施意見》明確指出：“把發(fā)展青少年校園足球作為落實(shí)立德樹人根本任務(wù)、培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要舉措。”在新時(shí)代背景下，校園足球體制革新就是立德樹人價(jià)值理念在青少年學(xué)校體育事業(yè)中的根本體現(xiàn)和重要實(shí)踐，主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

2.1.1 以學(xué)生全面發(fā)展為中心的建構(gòu)理念是校園足球體制革新的內(nèi)在要求 從校園足球本質(zhì)屬性而言，其屬于學(xué)校體育范疇，是在此基礎(chǔ)上衍生出的素質(zhì)教育新理念。隨著我國教育理念的轉(zhuǎn)變，以夸美紐斯和赫爾巴特的教育理論為依據(jù)所形成的“以課堂為中心，以教科書為中心，以教師為中心”的教育理念，已無法適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義教育事業(yè)的發(fā)展。為適應(yīng)世界教育改革發(fā)展的趨勢(shì)，2014年,教育部印發(fā)《關(guān)于全面深化課程改革 落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的意見》提出“圍繞學(xué)生全面發(fā)展為中心的核心素養(yǎng)體系”，推進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展已成為全面推進(jìn)素質(zhì)教育的最高目標(biāo)。2015年,六部委頒布的《實(shí)施意見》提出“把發(fā)展青少年校園足球作為落實(shí)立德樹人根本任務(wù)”，校園足球成為發(fā)展學(xué)生核心素養(yǎng)的重要抓手，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的重要措施。在世界教育觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變的當(dāng)下，以學(xué)生全面發(fā)展為中心已然成為校園足球體制革新的內(nèi)在要求，即在校園足球體制革新過程中，注重以人為本、以學(xué)生為本，創(chuàng)新校園足球育人功能，發(fā)揮其培養(yǎng)學(xué)生全面發(fā)展過程中所需的實(shí)踐能力、組織能力、創(chuàng)新精神等的作用。

2.1.2 滿足學(xué)生運(yùn)動(dòng)需求是校園足球體制革新的歸宿 立德樹人是培養(yǎng)德、智、體、美全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人的本質(zhì)要求[10]。校園足球作為學(xué)校體育改革的突破口和抓手，作為落實(shí)立德樹人的重要舉措，其所蘊(yùn)含的新時(shí)代素質(zhì)教育理念是得到廣泛認(rèn)同的，并已上升至國家戰(zhàn)略層面。如何更好地推進(jìn)校園足球的開展，良好的保障措施至關(guān)重要。隨著校園足球改革試驗(yàn)區(qū)、特色學(xué)校等規(guī)模的不斷發(fā)展，青少年參與人數(shù)急劇攀升，2020年將達(dá)3 000萬人，相應(yīng)的配套條件是否能夠滿足校園足球活動(dòng)的高質(zhì)量開展，直接決定著校園足球價(jià)值理念的踐行效果。在我國第一批開展校園足球的城市中，“平均每所小學(xué)擁有0.12個(gè)足球?qū)I(yè)教師，初中擁有0.34個(gè)，高中擁有0.59個(gè)”。特色學(xué)校足球課程開設(shè)率仍然較低，如洛陽市25所特色學(xué)校中開設(shè)足球課程的學(xué)校僅11所，不足總數(shù)的1/2[11]。學(xué)生日益增長(zhǎng)的足球運(yùn)動(dòng)需求與學(xué)校短缺的足球教學(xué)資源已成為校園足球發(fā)展的突出矛盾，而校園足球體制革新就是要優(yōu)化學(xué)校體育教學(xué)資源，針對(duì)學(xué)生運(yùn)動(dòng)需求提升資源的有效供給能力，為滿足學(xué)生運(yùn)動(dòng)需求開辟廣闊空間。

2.1.3 保障學(xué)生體育權(quán)利是校園足球體制革新的邏輯起點(diǎn) 學(xué)校體育的理性來源之一是人的體育權(quán)利因素?！扼w育運(yùn)動(dòng)國際憲章》第一條規(guī)定：進(jìn)行體育運(yùn)動(dòng)是所有人的一項(xiàng)基本權(quán)利。我國許多學(xué)者認(rèn)為：體育權(quán)利是可從《中華人民共和國憲法》中推導(dǎo)出來的基本權(quán)利[12]。從學(xué)生體育權(quán)利政策的演進(jìn)看，我國對(duì)學(xué)生體育權(quán)利的重視和保障是一個(gè)不斷完善的過程，特別是1996年以來，我國政府陸續(xù)頒布了《關(guān)于開展全國億萬學(xué)生陽光體育運(yùn)動(dòng)的通知》《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》等政策，保障了政策制度的完善性。作為學(xué)校體育的重要組成部分，校園足球應(yīng)作為青少年一項(xiàng)體育權(quán)利而得到重視。學(xué)校體育政策法規(guī)執(zhí)行力的強(qiáng)弱直接決定相關(guān)政策法規(guī)的貫徹落實(shí)程度，并最終影響學(xué)生體育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。我國學(xué)校體育政策法規(guī)存在不同程度的執(zhí)行梗阻[13]，校園足球政策執(zhí)行效果不理想，存在執(zhí)行效率偏低等問題[11]。要改變此現(xiàn)狀，必須推進(jìn)校園足球體制革新，強(qiáng)化政策執(zhí)行權(quán)威，提高政策法律位階，使構(gòu)建完善的政策執(zhí)行體系成為保障學(xué)生體育權(quán)利的重要著力點(diǎn)。

2.2 公平公正、統(tǒng)籌兼顧是校園足球體制革新的實(shí)踐導(dǎo)向 公平公正既是價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，也是實(shí)踐導(dǎo)向，作為學(xué)校體育的價(jià)值典范，更多地體現(xiàn)為充分尊重和保障學(xué)生體育權(quán)利，平等地享有體育教學(xué)資源。將公平、公正作為校園足球體制革新的首要實(shí)踐導(dǎo)向，是基于當(dāng)前校園足球不平衡、不充分的發(fā)展現(xiàn)狀提出的，即在校園足球推廣過程中，各種原因?qū)е碌牟还?、不公正現(xiàn)象已經(jīng)成為制約校園足球可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾。這種矛盾主要體現(xiàn)在以下兩方面。一方面，體育教育資源分配的不平衡、不充分。東部與西部、城市與農(nóng)村之間校園足球資源配置差距較大。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，存在校園足球教學(xué)資源嚴(yán)重短缺的問題。如云南楚雄市35所定點(diǎn)學(xué)校中只有10所學(xué)校各有一塊不規(guī)則的足球場(chǎng)地，其余學(xué)校沒有足球場(chǎng)地[14]。另一方面，校園足球與其他校園運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展空間的不平衡、不充分。2015年山東省為推廣校園足球，暫停大學(xué)生籃球、排球聯(lián)賽[15]。2017年，對(duì)校園足球特色學(xué)校進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，部分學(xué)校強(qiáng)制要求所有學(xué)生必須學(xué)習(xí)足球。校園足球要避免“從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端”，即“從屬于少數(shù)學(xué)生的校園足球變?yōu)樗^的全體性的校園足球”，因?yàn)椤叭w性”并不符合實(shí)際現(xiàn)狀[16]。因此，公平、公正意味著：在價(jià)值取向上要面向廣大學(xué)生，保障學(xué)生的運(yùn)動(dòng)權(quán)利，同時(shí)，尊重學(xué)生自由選擇運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的意愿；在資源分配上要合理傾斜西部和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，同時(shí)，確保不同地區(qū)資源配置的均等化。

統(tǒng)籌兼顧是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃的關(guān)鍵。一方面，校園足球體制革新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要處理好系統(tǒng)內(nèi)部之間以及系統(tǒng)與外部變量之間的關(guān)系。例如：教育部體衛(wèi)藝司與學(xué)生體育協(xié)會(huì)的職能交叉、越位問題；教育部與國家體育總局的利益博弈問題等。另一方面，從發(fā)展階段和層次角度而言，我國校園足球需要根據(jù)發(fā)展的階段性特征進(jìn)行前瞻性地規(guī)劃布局，特別是隨著校園足球普及程度的不斷加深，發(fā)展結(jié)構(gòu)需要轉(zhuǎn)型升級(jí)，正確認(rèn)識(shí)普及與提高的關(guān)系尤為重要。截至2017年7月，教育部提前3年完成了2萬所中小學(xué)特色學(xué)校、102個(gè)試點(diǎn)縣(區(qū))、12個(gè)綜合改革試驗(yàn)區(qū)的校園足球全國布局[17]。在校園足球提高層面中的后備人才選拔、培養(yǎng)、輸送，足球課程教學(xué)“蜻蜓點(diǎn)水”等問題突出。我們依然無法統(tǒng)籌兼顧“普及”與“提高”2個(gè)層面的協(xié)調(diào)發(fā)展。正如毛振明等[18]所言，如果校園足球是低水平的、沒有關(guān)注度的活動(dòng)，那么校園足球也最終走向失敗。因此，在校園足球體制革新中：一方面要正視各系統(tǒng)內(nèi)部及外部間客觀存在的矛盾，系統(tǒng)調(diào)整各職能部門的權(quán)限范圍與職責(zé)要求；另一方面要整體布局，統(tǒng)籌謀劃，推進(jìn)“普及”與“提高”2個(gè)層面的協(xié)同發(fā)展，做到“提質(zhì)增效”。

3 校園足球體制革新的現(xiàn)實(shí)路徑

3.1 加快政府部門體制革新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制 現(xiàn)階段，政府是校園足球發(fā)展的推動(dòng)主體和責(zé)任主體，更是體制革新的主體。實(shí)現(xiàn)校園足球體制革新的核心是推動(dòng)有效治理格局的形成，使政府由“掌舵者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)航者”。因此，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化體制結(jié)構(gòu)，對(duì)破除當(dāng)前治理困局極其重要。

3.1.1 加強(qiáng)體制革新的協(xié)同力度，突破條塊分割現(xiàn)狀國家治理體系中的體制結(jié)構(gòu)由相互勾連的子系統(tǒng)組成，每個(gè)子系統(tǒng)要在特定時(shí)期內(nèi)設(shè)定特定功能，因此，體制革新必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)各子系統(tǒng)的功能性需求[9]。如前所述，校園足球體制革新除了涉及教育部、國家體育總局之外，還需要協(xié)調(diào)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等諸多部門；在政策執(zhí)行過程中，更需要處理好中央與地方、部門與部門之間的“監(jiān)督—管理”“競(jìng)爭(zhēng)—合作”的利益博弈[7]。2009—2014年，校園足球由國家體育總局牽頭，2015年至今，則由教育部牽頭，但2個(gè)階段都暴露出不協(xié)調(diào)、不合作、不權(quán)威、不專業(yè)的體制弊病。為此，必須建立教育與體育部門聯(lián)合牽頭，多部門密切配合的協(xié)同機(jī)制，在制度頂層構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的框架，形成各部門和各層級(jí)權(quán)責(zé)分明、問責(zé)到位、高效聯(lián)動(dòng)的體制格局。在此之中，既要發(fā)揮教育部門的事權(quán)優(yōu)勢(shì)和體育部門的專業(yè)所長(zhǎng)，又要推動(dòng)財(cái)政、廣電、住建等部門在條件保障中的通力協(xié)作。此外，根據(jù)校園足球的綜合特點(diǎn)與戰(zhàn)略地位，必須設(shè)立由中央或國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的，脫離部門利益的跨部門、高規(guī)格的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即進(jìn)一步提升“全國青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”的權(quán)力層級(jí)，提高協(xié)調(diào)工作的權(quán)威性與有效性。

3.1.2 提升體制革新的民主決策力度，轉(zhuǎn)變自上而下的決策模式 歷史制度主義認(rèn)為，一種體制是在一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化歷史條件下生成和發(fā)展的，因而，特定的歷史環(huán)境所形成的體制就構(gòu)成了它以后不斷強(qiáng)化和變遷的路徑依賴[19]。從我國校園足球產(chǎn)生的時(shí)代背景與主導(dǎo)動(dòng)因可知，這是一種以行政主導(dǎo)、“高位推動(dòng)”“上令下行”和“層級(jí)加壓”為特點(diǎn)的政府行為，決策權(quán)力高度集中于教育部等幾個(gè)行政部門，且在決策結(jié)構(gòu)中缺少市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、公民等參與的制度化安排，加之決策者對(duì)目標(biāo)群體意愿的主觀忽視，存在明顯的“精英決策”特點(diǎn)，致使民主決策功能無法正常發(fā)揮。因此，以促進(jìn)青少年身心健康、全面發(fā)展為宗旨的校園足球體制革新必須建立完善的信息表達(dá)、搜集、反饋機(jī)制，為目標(biāo)群體的價(jià)值需求和政策建議進(jìn)入決策層面提供現(xiàn)實(shí)可能。此外，在決策結(jié)構(gòu)改革方面，必須破除決策權(quán)力高度集中的決策結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)決策民主化和科學(xué)化，初步形成一元主導(dǎo)、多元參與的決策結(jié)構(gòu)。同時(shí)，注重決策權(quán)力的橫向劃分，根據(jù)教育部、國家體育總局、財(cái)政部等行政部門的不同職能，對(duì)決策權(quán)力進(jìn)行合理分配，并使之制度化。如：教育部聚焦于校內(nèi)足球管理體制改革與足球課程推進(jìn)；國家體育總局著力于校園足球訓(xùn)練、競(jìng)賽、選拔等體系構(gòu)建。

3.1.3 強(qiáng)化體制革新的執(zhí)行力度，破解政策執(zhí)行困局公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既依賴于公共權(quán)威系統(tǒng)制定出正確的公共政策，更有賴于政策的有效執(zhí)行。2009年以來，國家體育總局與教育部相繼出臺(tái)大量政策，引導(dǎo)和推進(jìn)校園足球體制改革。政策頒布并未改變現(xiàn)行體制，政策執(zhí)行阻力重重。如：2009年《通知》要求，“兩部委共同成立‘全國青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組’，各地成立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)”；2013年《意見》指出，“各級(jí)體育、教育行政部門要通力合作，建立分工合理、監(jiān)督有效的管理體制。”截至2015年1月，“全國校足辦”設(shè)在中國足協(xié)，直屬國家體育總局管理，除掛職領(lǐng)導(dǎo)外，教育部門并無專職人員。地方校足辦145個(gè)，其中129個(gè)設(shè)立在體育部門，教育部門形式性協(xié)助，“通力合作”并未實(shí)現(xiàn)[11]。2015年《實(shí)施意見》要求，“教育部履行校園足球主管責(zé)任，體育部門發(fā)揮人才資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)相關(guān)服務(wù)?！比珩R德興所言：“體制化條塊分割導(dǎo)致體育與教育部門之間矛盾突出，信息互通有無都難以做到，更何況發(fā)揮體育部門在校園足球中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。”因此，提升政府部門政策執(zhí)行力度是保證校園足球體制革新順利推進(jìn)的必要條件，健全問責(zé)制度、考核制度以及利益調(diào)節(jié)機(jī)制則是破解校園足球政策執(zhí)行困局的現(xiàn)實(shí)路徑。

3.2 引導(dǎo)市場(chǎng)參與校園足球體制革新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制 體育治理主體是在政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間交替演進(jìn)，最終達(dá)到多元主體協(xié)同共治[4]。自2015年《實(shí)施意見》頒布以來，市場(chǎng)力量逐漸參與校園足球體制改革進(jìn)程之中，已成為不可回避的主體之一。政府與市場(chǎng)之間也構(gòu)成一對(duì)競(jìng)爭(zhēng)與合作的力量，并在一定程度上決定了校園足球體制革新的路徑走向。當(dāng)前，政府需要充分發(fā)揮市場(chǎng)的積極作用，打破對(duì)原有體制路徑的依賴，探索如何在堅(jiān)守校園足球公益性前提下充分發(fā)揮市場(chǎng)力量的裨益，推進(jìn)校園足球體制革新。

3.2.1 強(qiáng)化政策導(dǎo)向，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入校園足球 無論是2009—2015年，國家體育總局每年劃撥的5 600萬元，還是2015年至今，中央財(cái)政累計(jì)投入的6.48億元，單一財(cái)政資金已難以滿足36個(gè)綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，102個(gè)校園足球試點(diǎn)縣(區(qū))，2萬余所特色學(xué)校發(fā)展所需的校園足球經(jīng)費(fèi)。2015年《實(shí)施意見》明確要求，“財(cái)政資金和社會(huì)資本多元投入，形成青少年校園足球持續(xù)發(fā)展的保障體系”。面對(duì)這種政策導(dǎo)向，鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種形式進(jìn)入校園足球領(lǐng)域，建立政府支持、市場(chǎng)參與、多方籌措的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，已成為校園足球體制革新的必然選擇。市場(chǎng)參與校園足球需要政府加大政策引導(dǎo)力度，為資本進(jìn)入消除障礙，同時(shí)需要構(gòu)建明確的市場(chǎng)參與領(lǐng)域、限度以及方式等。如：針對(duì)校園足球場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)的問題，政策應(yīng)允許社會(huì)資本介入，將土地供應(yīng)與資金供應(yīng)相結(jié)合，即政府或?qū)W校提供土地，市場(chǎng)主體提供建設(shè)資金，形成場(chǎng)地設(shè)施共建共享的有效機(jī)制。在場(chǎng)地維護(hù)和運(yùn)營(yíng)方面，周末、節(jié)假日等時(shí)間，通過委托經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)方式，推進(jìn)足球場(chǎng)地向社會(huì)開放，提高場(chǎng)地利用率和市場(chǎng)效益。此外，政府可以設(shè)立校園足球產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，創(chuàng)設(shè)融資平臺(tái)，采用多種運(yùn)作模式，推進(jìn)校園足球產(chǎn)業(yè)模式的形成，從而滿足校園足球體制革新對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的實(shí)際需求。

3.2.2 激發(fā)市場(chǎng)活力，探索多種形式的公私合作機(jī)制我國校園足球即將完成“2.0”計(jì)劃，2020年參與人數(shù)將達(dá)3 000萬。參與人數(shù)的大幅提升必然產(chǎn)生多元化的服務(wù)需求，這也預(yù)示著校園足球即將進(jìn)入“多元化服務(wù)”時(shí)代。當(dāng)前，校園足球發(fā)展空間仍拘泥于校內(nèi)與課內(nèi)，足球教師水平較低，場(chǎng)地資源匱乏，課程教學(xué)“蜻蜓點(diǎn)水”，競(jìng)賽水平難以提升[18]。2015年《實(shí)施意見》明確指出，“加強(qiáng)足球課外鍛煉訓(xùn)練，鼓勵(lì)學(xué)生積極參加校外足球活動(dòng)；推進(jìn)社會(huì)體育場(chǎng)地向?qū)W校開放，形成學(xué)校與社會(huì)共建共享場(chǎng)地機(jī)制”。這一政策導(dǎo)向即是對(duì)現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)的客觀尊重。因此，對(duì)校園足球體制革新而言，如何利用市場(chǎng)力量有效推動(dòng)校外、課外足球活動(dòng)有序開展，提升校園足球服務(wù)質(zhì)量，已成為不可回避的問題。世界足球發(fā)達(dá)國家校園足球的開展極其重視與市場(chǎng)主體建立伙伴關(guān)系：德國政府通過“天才培養(yǎng)計(jì)劃”加強(qiáng)職業(yè)俱樂部、地方足協(xié)和學(xué)校的密切合作[20]；日本足協(xié)利用《公益法人認(rèn)定法》和《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》的優(yōu)惠稅制，有效推進(jìn)校園足球校外活動(dòng)與企業(yè)之間的有機(jī)結(jié)合[21]。我國政府可以通過構(gòu)建“校園足球服務(wù)協(xié)議”，激發(fā)市場(chǎng)活力，提供多元而優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，以解決政府行為邏輯下資源利用與體制束縛的問題。政府可利用權(quán)威優(yōu)勢(shì)提供相應(yīng)的政策服務(wù)等，為校園足球服務(wù)提供寬松的市場(chǎng)環(huán)境，而市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)則在于利用專業(yè)化服務(wù)滿足參與人群的多元化需求，提升校園足球的服務(wù)質(zhì)量。如青少年培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與學(xué)校之間的合作，通過規(guī)避政策限制，引入高質(zhì)量師資等。3.2.3 健全對(duì)市場(chǎng)主體的利益保障與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防 資本具有先天逐利性，在培育校園足球合作伙伴關(guān)系過程中，健全對(duì)市場(chǎng)主體的利益保障和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防尤為重要。我國現(xiàn)行校園足球政策只是宏觀規(guī)定、允許、鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與校園足球，如：《實(shí)施意見》要求，“探索市場(chǎng)參與、多方籌措的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制”“引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入校園足球領(lǐng)域”等，但對(duì)于市場(chǎng)主體的“合理回報(bào)”并未明確說明，并缺乏具體可操作性的細(xì)則。因此，推動(dòng)市場(chǎng)進(jìn)入校園足球發(fā)展領(lǐng)域，就要適當(dāng)滿足企業(yè)追求市場(chǎng)利益的本質(zhì)需求，努力實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)利益與公共利益的共生，并為市場(chǎng)參與校園足球提供正向激勵(lì)。政府應(yīng)完善政策文件，明確市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入范圍、利潤(rùn)分配等，利用稅收、法律等制度以及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金對(duì)相關(guān)的市場(chǎng)主體進(jìn)行補(bǔ)償、培育。此外，在保障市場(chǎng)主體利益的同時(shí)，應(yīng)始終防范市場(chǎng)主體的短視性與逐利性，預(yù)防資本投資者對(duì)于個(gè)體私益的無序追逐，改變校園足球的基本性質(zhì)(即公益性)，甚至引發(fā)更復(fù)雜、更深層次的社會(huì)矛盾。這一點(diǎn)可以從20世紀(jì)90年代我國足球?qū)W校的興衰中吸取教訓(xùn)。因此，政府應(yīng)借鑒歐美足球發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗(yàn)，從準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、資格審核、退出機(jī)制、外部監(jiān)管等路徑入手，構(gòu)建完善的制度，保持市場(chǎng)、資本活力與靈活性的同時(shí)，保障市場(chǎng)的有序性與校園足球的公益性。

3.3 吸納社會(huì)組織參與校園足球體制革新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制 在治理語境中，政府只是公共管理的核心主體，需要社會(huì)組織與公眾共同構(gòu)成治理主體。體育社會(huì)組織承擔(dān)著執(zhí)行國家體育政策的義務(wù)，以服務(wù)者身份參與國家體育事業(yè)的治理，應(yīng)該具備“自治性”，獨(dú)立于行政部門之外。然而，由于受多種因素制約，我國體育社會(huì)組織發(fā)展不健全，仍然存在自治權(quán)利缺失、制度供給不足、政社邊界模糊等問題。因此，推進(jìn)體育社會(huì)組織的制度化培育已成為治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不可或缺的環(huán)節(jié)。3.3.1 重新定位體育社會(huì)組織的角色與功能 從歐美青少年足球的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，體育社會(huì)組織具有政府和市場(chǎng)不具備的獨(dú)特功能。2003年，英國政府制定《體育、學(xué)校和俱樂部整合戰(zhàn)略》，通過政策引導(dǎo)，體育社會(huì)組織規(guī)模不斷增長(zhǎng)，類型不斷增多，諸如青少年足球俱樂部之類的體育社會(huì)組織已成為學(xué)生參與校園足球的主要途徑[22]。我國體育社會(huì)組織發(fā)展緩慢，截至2015年底，共有66.2萬個(gè)社會(huì)組織，其中體育社會(huì)組織為2.3萬個(gè)，僅占3.4%[23]。長(zhǎng)期以來，我國體育社會(huì)組織與行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系比較模糊，多為“被扶持”機(jī)構(gòu)，自治管理缺失，無法充分發(fā)揮專業(yè)職能。因此，總體上我國體育社會(huì)組織在校園足球發(fā)展中發(fā)揮的作用不大。如果說在“校園足球1.0時(shí)代”，政府為保證校園足球的公益性以及整體的順利推進(jìn)，體育社會(huì)組織無法介入可以理解。那么在“校園足球2.0時(shí)代”，《實(shí)施意見》多次強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)有條件的體育俱樂部及其他社會(huì)組織聯(lián)合開展校園足球活動(dòng)”“鼓勵(lì)學(xué)生積極參與校外足球活動(dòng)”，體育社會(huì)組織的角色與功能在校園足球發(fā)展中必然需要重新定位。一般而言，政府在校園足球普及層面的作用不可替代，但在“提質(zhì)增效”“做大分子”等提升校園足球整體水平方面，足球協(xié)會(huì)和青少年足球俱樂部等體育社會(huì)組織具有獨(dú)有優(yōu)勢(shì)。因此，我們需要對(duì)體育社會(huì)組織的角色與功能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，不能再將其視為“政府的附屬”，需要將其看作體育治理的主體之一，充分發(fā)揮其在校園足球中的獨(dú)有功能。3.3.2 完善體育社會(huì)組織健全發(fā)展的法律制度 從法律角度而言，我國體育社會(huì)組織發(fā)展緩慢的主要原因之一是法律制度不健全。首先，根據(jù)《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》相關(guān)條款的規(guī)定，我國基層體育社會(huì)組織無法進(jìn)行正式登記，合法性地位難以確立。其次，我國政府對(duì)社會(huì)組織采取“雙重負(fù)責(zé)”的控制性管理模式，即社會(huì)組織要經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門審查同意后才可到民政部門登記注冊(cè)[24]。許多業(yè)務(wù)主管部門還制定了本部門的管理辦法，如國家體育總局頒布的《全國性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》等部門規(guī)章。這就造成當(dāng)前體育社會(huì)組織“登記難”“發(fā)展難”“生存難”的困境。因此，政府要制定和完善法律法規(guī)，特別是盡快出臺(tái)新的社會(huì)組織登記管理制度，逐步放寬對(duì)體育社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，為眾多體育社會(huì)組織確立法律地位。此外，政府要出臺(tái)一系列激勵(lì)政策，為培育和壯大體育社會(huì)組織提供制度保障，提升體育社會(huì)組織的“自治權(quán)”，提高體育社會(huì)組織參與校園足球發(fā)展的自主性和能動(dòng)性，防止政府微觀干預(yù)體育社會(huì)組織的內(nèi)部管理，為體育社會(huì)組織的制度化培育提供“法律土壤”，建立一個(gè)依法自治的體育社會(huì)組織體制。

3.3.3 提升體育社會(huì)組織承接公共服務(wù)的能力 治理理論強(qiáng)調(diào)體育治理主體是多元的，政府是體育治理的“領(lǐng)航者”，體育社會(huì)組織是“劃槳者”，通過政社合作的形式，承接政府在體育事業(yè)發(fā)展中的部分職能。通過多年實(shí)踐探索，政府向體育社會(huì)組織購買公共體育服務(wù)已成為政社合作的有效形式。一方面，青少年足球俱樂部、足球協(xié)會(huì)等體育社會(huì)組織可以為學(xué)生提供專業(yè)化、多樣化的足球服務(wù)，彌補(bǔ)政府在校園足球“提質(zhì)增效”層面的不足；另一方面，社會(huì)化運(yùn)作可以降低行政成本，優(yōu)化校園足球資源配置，提高發(fā)展效率。然而，我國現(xiàn)行的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》等法案，嚴(yán)格限定了參與購買的社會(huì)組織條件，多數(shù)基層體育社會(huì)組織被排除在外。例如：泰州市政府曾通過招投標(biāo)購買體育服務(wù)方式，吸納當(dāng)?shù)刈銋f(xié)進(jìn)入校園足球領(lǐng)域，承擔(dān)部分服務(wù)工作；但由于當(dāng)?shù)刈銋f(xié)的資質(zhì)與能力問題，無法滿足上述法律要求，出現(xiàn)了“政府舍得放，社會(huì)組織接不住”的問題。因此，加強(qiáng)自身建設(shè)，提升承接能力，是解決這一問題的關(guān)鍵。首先，完善體育社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高服務(wù)能力和自律水平。建立健全的組織工作管理制度，在財(cái)務(wù)、人員、法律事務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和專業(yè)化。其次，加強(qiáng)外部制度建設(shè)和政策扶持力度。政府應(yīng)推動(dòng)體育社會(huì)組織登記管理制度改革，并提供政策扶持，如小額貸款補(bǔ)助、稅收減免等措施。

4 結(jié)束語

如果說中國體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，那么對(duì)足球事業(yè)的發(fā)展而言，治理語境下的校園足球體制革新則是我國足球事業(yè)全面深化改革、實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。校園足球開展以來，國家下發(fā)了大量政策推進(jìn)體制機(jī)制改革，雖然取得了一定成績(jī)，但在治理層面仍然存在頂層設(shè)計(jì)缺失、多元協(xié)同乏力等問題。隨著青少年足球市場(chǎng)、足球社會(huì)組織和公眾等力量的興起，政府如何激發(fā)和調(diào)動(dòng)有效治理的內(nèi)生力量，形成多元主體、協(xié)同共治的治理格局，已成為推進(jìn)校園足球體制革新的關(guān)鍵。