□楊滿旺

一、十八大以來財(cái)稅體制改革的基本走向

2012年11月，黨的十八大報(bào)告在提出要繼續(xù)全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，明確要求加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），為新一輪財(cái)稅體制改革作了戰(zhàn)略部署。首次提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。具體任務(wù)就是改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

2014年6月30日，中共中央政治局審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），新一輪財(cái)稅體制改革正式啟動(dòng)。深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，即健全有利于資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的科學(xué)的可持續(xù)的財(cái)政制度。新一輪財(cái)稅體制改革，著眼全面深化改革全局、堅(jiān)持問題導(dǎo)向，圍繞黨的十八屆三中全會(huì)部署的“改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”三大任務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)。

2017年10月18日，黨的十九大報(bào)告明確財(cái)稅改革的任務(wù)是“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！?/p>

二、近年來財(cái)稅體制改革的主要成效及十九大對(duì)財(cái)稅改革的新要求

從2013年至今，財(cái)稅體制改革取得明顯進(jìn)展，成效顯著。預(yù)算管理制度改革方面，現(xiàn)代預(yù)算制度主體框架基本確立；新預(yù)算法頒布施行；預(yù)算公開、中期財(cái)政規(guī)劃管理、轉(zhuǎn)移支付制度完善、地方政府性債務(wù)管理等方面改革穩(wěn)步實(shí)施。稅收制度改革方面，“營(yíng)改增”全面完成，增值稅對(duì)貨物和服務(wù)全覆蓋；資源稅從價(jià)計(jì)征改革全面推進(jìn)；環(huán)境保護(hù)稅法制定出臺(tái)；房地產(chǎn)稅立法、個(gè)人所得稅改革、健全地方稅體系改革工作穩(wěn)步推進(jìn)；國(guó)稅、地稅機(jī)構(gòu)合并省級(jí)層面改革基本完成。財(cái)政體制改革方面，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》、《基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，將涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要、現(xiàn)有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任、以人員或家庭為補(bǔ)助對(duì)象或分配依據(jù)、需要優(yōu)先和重點(diǎn)保障的八大類18項(xiàng)主要基本公共服務(wù)事項(xiàng)，首先納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍；全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案出臺(tái)實(shí)施。

黨的十九大報(bào)告對(duì)財(cái)稅體制改革提出了新的要求。一是財(cái)稅改革的重點(diǎn)任務(wù)排序發(fā)生了變化。中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整放在了第一位，抓住了目前財(cái)政改革的核心問題。二是對(duì)財(cái)政改革進(jìn)程提出了要求。從“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”調(diào)整為“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。三是對(duì)財(cái)稅改革三大任務(wù)的具體要求有了新變化。財(cái)政改革方面，從“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”變化為“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。預(yù)算制度改革方面，從十八屆三中全會(huì)提出的“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”變?yōu)椤敖⑷嬉?guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，增加了標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力、績(jī)效管理三方面的新要求。稅收制度改革方面，從“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”變化為“深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！?/p>

三、目前財(cái)稅體制改革存在的主要問題

財(cái)政體制改革方面，一是缺位和越位現(xiàn)象仍然存在。一些本可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù)，財(cái)政包攬過多，同時(shí)一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財(cái)政承擔(dān)不夠。二是中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項(xiàng)較多。三是省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分進(jìn)展緩慢。四是中央與地方收入劃分改革、轉(zhuǎn)移支付制度改革需進(jìn)一步推進(jìn)。

預(yù)算制度改革方面，一是預(yù)算管理和控制方式不夠科學(xué)，全口徑政府預(yù)算管理和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制需要進(jìn)一步推進(jìn)和完善。二是預(yù)算約束力不夠，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。三是財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模較大，預(yù)算資金使用績(jī)效不高。四是預(yù)算透明度不夠，財(cái)經(jīng)紀(jì)律有待加強(qiáng)。

稅收制度改革方面，一是直接稅體系需要完善，收入調(diào)節(jié)力度有限。綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度尚未建立，企業(yè)所得稅稅率設(shè)計(jì)不夠合理，房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施難度較大。二是間接稅體系需要健全。增值稅的抵扣鏈條需要健全，完善出口退稅政策需要完善，增值稅需要立法，以最終形成規(guī)范的現(xiàn)代增值稅制度；部分消費(fèi)稅品目征收環(huán)節(jié)和收入歸屬需要結(jié)合中央和地方收入劃分改革進(jìn)行調(diào)整；地方稅體系尚未建立；稅收法定原則需要進(jìn)一步落實(shí)。

四、理論界對(duì)深化財(cái)稅體制改革的主流認(rèn)識(shí)

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、學(xué)部委員高培勇認(rèn)為，黨的十九大報(bào)告提出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，集中反映了本輪財(cái)稅體制改革的緊迫性?？梢哉f，“加快”一詞表明了將一張財(cái)稅體制改革藍(lán)圖繪到底，真正落到實(shí)處的迫切要求。黨的十九大報(bào)告對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)提出的財(cái)稅體制改革三個(gè)方面內(nèi)容的排序做了調(diào)整：中央和地方財(cái)政關(guān)系改革跨越其他兩方面改革，從尾端躍至首位，預(yù)算管理制度改革和稅收制度改革則相應(yīng)退居第二和第三。排序的調(diào)整，顯然折射的是三個(gè)方面改革內(nèi)容相對(duì)重要性的變化。可以說，立足于我國(guó)發(fā)展新的歷史方位，加快中央和地方財(cái)政關(guān)系改革，不僅是本輪財(cái)稅體制改革必須跨越的關(guān)口，更是必須首要完成的任務(wù)。黨的十九大對(duì)于財(cái)稅體制改革作出如此部署，既是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的必然要求，亦是在對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)以來財(cái)稅體制改革進(jìn)程做出恰當(dāng)評(píng)估的基礎(chǔ)上做出的戰(zhàn)略抉擇。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師劉尚希認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)《決定》提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這是一個(gè)站在歷史和理論的高度提出的論斷，對(duì)當(dāng)前財(cái)稅體制改革具有十分重要的長(zhǎng)期指導(dǎo)意義。國(guó)家治理是基于社會(huì)共同體理念下的多元主體共同治理，它包括三個(gè)維度，即國(guó)家與市場(chǎng)（企業(yè)）的關(guān)系，國(guó)家與社會(huì)（個(gè)人）的關(guān)系，中央與地方（城鄉(xiāng)區(qū)域）的關(guān)系，這三個(gè)維度則是財(cái)政在新時(shí)期的坐標(biāo)系，財(cái)政活動(dòng)、財(cái)政改革、財(cái)政法治都深深嵌入到這三個(gè)維度之中。國(guó)家治理改革的基本內(nèi)涵，就是向市場(chǎng)（企業(yè)）分權(quán)、向社會(huì)（個(gè)人）分權(quán)和向地方（城鄉(xiāng)區(qū)域）分權(quán)。從經(jīng)濟(jì)的維度來看，財(cái)政與市場(chǎng)的關(guān)系是主脈，關(guān)鍵詞是“效率”；從社會(huì)維度來觀察，財(cái)政與社會(huì)的關(guān)系是主脈，關(guān)鍵詞是“公平”；從中央與地方維度來觀察，集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系是主脈，關(guān)鍵詞是“適度”；從立體的角度整體來把握，公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系是主脈，關(guān)鍵詞是“包容”。每一個(gè)維度在不同的時(shí)期側(cè)重于不同的方面，就形成了不同的財(cái)政改革的導(dǎo)向，實(shí)際上也形成了不同的財(cái)政模式。在當(dāng)前國(guó)家治理的背景下，應(yīng)樹立一種以人為本的民生財(cái)政價(jià)值觀，在這種價(jià)值觀下，財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不是促進(jìn)物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)，而是最終要落到人的發(fā)展上來。

劉尚希認(rèn)為，財(cái)政體制改革要分兩個(gè)層次來進(jìn)行：一是國(guó)家層面的財(cái)政體制要與國(guó)家治理架構(gòu)相適應(yīng)；二是地方層面的財(cái)政體制要與地方治理架構(gòu)相匹配，建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，完善地方稅體系。同時(shí)，構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代稅收制度。

劉尚希認(rèn)為，現(xiàn)在的改革是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革一是生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化，比如電、煤、天然氣、石油和資金、土地、勞動(dòng)力供給、技術(shù)服務(wù)等提高市場(chǎng)化程度；二是治理的現(xiàn)代化。這兩個(gè)方面與財(cái)稅都是密切相關(guān)的，財(cái)稅既關(guān)聯(lián)著市場(chǎng)，又關(guān)聯(lián)著政府，所以，財(cái)稅政策、財(cái)稅改革對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，對(duì)要素的市場(chǎng)化改革，對(duì)政府治理的現(xiàn)代化有非常重要的影響。財(cái)政通過自身的改革來轉(zhuǎn)變政府的行為方式，也就是促進(jìn)政府自身改革，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化。這是通過預(yù)算改革、中央與地方財(cái)政關(guān)系改革，稅制改革對(duì)政府行為方式、活動(dòng)范圍及方向進(jìn)行約束。當(dāng)然，這個(gè)約束是需要長(zhǎng)期下功夫的?，F(xiàn)在政府性基金很多，政府各個(gè)部門手里都有錢，各個(gè)部門的甚至各個(gè)司、各個(gè)處里都有錢。這些錢怎么花？這對(duì)市場(chǎng)的影響很大，對(duì)政府的行為影響也很大。而政府的行為對(duì)市場(chǎng)的行為影響非常大，預(yù)算怎么安排，中央與地方的財(cái)政關(guān)系中支出責(zé)任怎么劃分，都會(huì)對(duì)市場(chǎng)、對(duì)供給側(cè)、對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)生影響。怎么樣真正去轉(zhuǎn)變政府的行為方式，就是要依靠財(cái)稅改革，只有財(cái)稅改革真正發(fā)揮了這個(gè)作用，整個(gè)政府職能的轉(zhuǎn)變才能有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但要通過預(yù)算真正約束政府，這在我國(guó)還是個(gè)大難題。像這樣的改革，很顯然不是一個(gè)部門所能解決的。這也是財(cái)稅改革的進(jìn)展與大家的預(yù)期有所差距的原因。

劉尚希認(rèn)為，目前深化財(cái)稅體制改革應(yīng)從以下幾方面入手：第一，以化解公共風(fēng)險(xiǎn)為著眼點(diǎn)，為改革注入確定性；第二，以構(gòu)建中央與地方財(cái)政關(guān)系為主線，按照“一體兩翼”的路徑推動(dòng)財(cái)稅體制改革；第三，從兩級(jí)治理出發(fā)，完善中央與地方財(cái)政關(guān)系；第四，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度；第五，建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，構(gòu)建和完善地方稅體系；第六，強(qiáng)化資金統(tǒng)籌，提高財(cái)政支出效率；第七，與其他相關(guān)改革的協(xié)調(diào)。