周樂(lè)軍

(東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

2016年12月全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)。該《決定》一方面規(guī)定了“將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)”，明確了“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察”，且2018年3月公布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)也對(duì)此作出了明確規(guī)定。但另一方面在具體細(xì)化監(jiān)察委員會(huì)職能的時(shí)候，沒(méi)有再明確規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)具備以前行政監(jiān)察機(jī)關(guān)所擁有的“對(duì)事監(jiān)察”權(quán)[注]根據(jù)我國(guó)以前的《行政監(jiān)察法》第18條規(guī)定，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的執(zhí)法、廉政、效能進(jìn)行監(jiān)察，有權(quán)檢查國(guó)家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問(wèn)題；受理對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉；調(diào)查處理國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律的行為等。，而將監(jiān)察委員會(huì)“履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”的對(duì)象全部指向“所有行使公權(quán)力的公職人員”以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員。因此，從《決定》及《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定以及后續(xù)權(quán)力清單的詳細(xì)陳列可知(《監(jiān)察法》第四章關(guān)于監(jiān)察權(quán)限的規(guī)定)，我們國(guó)家有意將監(jiān)察委員會(huì)定位為專門的“反腐敗機(jī)構(gòu)”[注]中共中央前紀(jì)委書(shū)記王岐山指出：監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)察體制改革的任務(wù)是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委員會(huì)，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。新浪網(wǎng)[EB/OL].(2016-11-28)[2017-12-20].http://news.sina.com.cn/c/2016-11-28/doc-ifxyawxa2913442.shtml.，而非兼具“對(duì)事監(jiān)察”的全能監(jiān)督機(jī)關(guān)。雖然從《決定》開(kāi)始，到新憲法修正案的出臺(tái)以及《監(jiān)察法》的制定都明確確定監(jiān)察委員會(huì)為“國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)”，但此種有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的職能定位有無(wú)正當(dāng)性則依然需要進(jìn)一步明晰，因?yàn)槿魏我粋€(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職權(quán)的賦予，并非可簡(jiǎn)單地采用“機(jī)關(guān)思維”，以機(jī)關(guān)本身為中心，而應(yīng)該遵循權(quán)力的運(yùn)作規(guī)律，審視權(quán)力設(shè)置、運(yùn)作等各階段是否符合現(xiàn)代憲法預(yù)設(shè)價(jià)值，并對(duì)之進(jìn)行相應(yīng)價(jià)值指引與修正[注]秦前紅,底高揚(yáng).從機(jī)關(guān)思維到程序思維：國(guó)家監(jiān)察體制改革的方法論探索[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2017，(3):5.。因而，我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)的職能定位，也應(yīng)該基于我國(guó)的具體國(guó)情以及監(jiān)察委員會(huì)所承載的功能，通過(guò)探求監(jiān)察權(quán)的內(nèi)在本真，以確定監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)的權(quán)力范疇與邊界。

一、“對(duì)人監(jiān)察”與“對(duì)事監(jiān)察”界分與爭(zhēng)議

腐敗是指“權(quán)力職能的蛻變”[注]楊濤.公權(quán)腐敗的人性與社會(huì)根源探究[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2014.11.，是“為追求私人利益而濫用公共角色或資源”[注][美]邁克爾·約翰斯頓.腐敗征候群：財(cái)富、權(quán)力和民主[M].袁建華譯.上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2009.12.，因而腐敗總具有權(quán)力行使人與權(quán)力之間的融合關(guān)系。一方面，權(quán)力是獲取個(gè)人利益的工具與途徑，行為人通過(guò)濫用權(quán)力或者將權(quán)力超出法律規(guī)范范圍導(dǎo)致權(quán)力的行使發(fā)生扭曲；但另一方面，權(quán)力本身并不會(huì)腐敗，只有行使權(quán)力的人濫用權(quán)力才會(huì)產(chǎn)生腐敗。因而，就通過(guò)監(jiān)督手段治理腐敗而言，存在兩個(gè)層面上的對(duì)象指向問(wèn)題，一個(gè)是對(duì)擁有權(quán)力的“人”進(jìn)行監(jiān)督，另一個(gè)則是對(duì)“權(quán)”或“事”進(jìn)行監(jiān)督。前者表現(xiàn)為通過(guò)對(duì)權(quán)力行使人行為的檢視、追懲以督促其規(guī)范行使權(quán)力。如果單純考量?jī)H對(duì)“人”的監(jiān)督，則并不需要賦予監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)該行為人行使權(quán)力的過(guò)程進(jìn)行干涉或者對(duì)濫用權(quán)力所導(dǎo)致的結(jié)果進(jìn)行糾正處理的權(quán)力，在治理手段上僅以該行為人的腐敗違法犯罪行為作為監(jiān)督的對(duì)象，而權(quán)力的行使過(guò)程及結(jié)果僅僅是用于證明行為人腐敗的證據(jù)，監(jiān)督機(jī)關(guān)不需要再對(duì)該權(quán)力的不良行使進(jìn)行介入與糾偏。典型的有如對(duì)國(guó)家公職人員職務(wù)犯罪的責(zé)任追究，檢察院通過(guò)偵查手段獲取行為人的犯罪證據(jù)，并通過(guò)刑事訴訟追究職務(wù)犯罪人的刑事責(zé)任，但監(jiān)督機(jī)關(guān)自始至終都未對(duì)該行為人的權(quán)力行使過(guò)程作任何的介入。比如在案件調(diào)查、偵查過(guò)程中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的某項(xiàng)處理決定不合理甚至不合法而主動(dòng)干涉國(guó)家公職人員作出決定，檢察院的監(jiān)督視角始終聚焦在行為人的違法犯罪上。在“對(duì)人監(jiān)察”的控權(quán)邏輯中，監(jiān)督的對(duì)象僅為“人”，即通過(guò)對(duì)人違法犯罪的糾察、檢舉，迫使公職人員遵守權(quán)力行使的規(guī)則而使得權(quán)力的運(yùn)行趨于正常化，減少腐敗行為的發(fā)生，表現(xiàn)為通過(guò)“權(quán)”對(duì)“人”的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)國(guó)家公權(quán)力合法規(guī)范行使的邏輯關(guān)系。后者則是以“監(jiān)督權(quán)力”制約其他公權(quán)力，即以監(jiān)督權(quán)對(duì)公權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行制約以防止一權(quán)獨(dú)大，減少權(quán)力行使人的濫用空間，強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督權(quán)力對(duì)權(quán)力運(yùn)行的干預(yù)與制約。如果單純考量對(duì)“事”的監(jiān)督，則監(jiān)督機(jī)關(guān)需要有權(quán)介入權(quán)力行使的過(guò)程，以了解被監(jiān)督行為的合法性與合理性，即使無(wú)直接判定違法或變更的權(quán)力，但至少也有權(quán)通過(guò)建議等軟法手段對(duì)有失偏頗的行為或決定進(jìn)行糾正，以使該權(quán)力在正常的軌道之上運(yùn)行。即所謂“‘對(duì)事監(jiān)察’是指‘以公權(quán)機(jī)關(guān)為中心’設(shè)定監(jiān)督范圍，將行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)的情況納入監(jiān)察范圍”[注]〔8〕魏昌東.國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革方案之辯證——屬性、職能與職責(zé)定位[J].法學(xué)，2017,(3):9-11.。如我國(guó)《行政許可法》第72 條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員具有以下5 種違法情形的，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，此種責(zé)令改正就是對(duì)“權(quán)”或“事”的監(jiān)督。事實(shí)上，所謂的行政復(fù)議、行政訴訟都屬于“對(duì)事”監(jiān)督的范疇。以行政復(fù)議為例，如果復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷違法的行政行為，被復(fù)議機(jī)關(guān)則需要重新作出行政決定或者該行為自始無(wú)效。但此時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)并未對(duì)權(quán)力行使人的違法犯罪行為進(jìn)行直接的干涉與責(zé)任追究，因?yàn)樵趶?fù)議法律關(guān)系中，復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)力僅指向“事”，而未指向做該“事”的公職人員，形象地說(shuō)，就是“權(quán)”對(duì)“權(quán)”監(jiān)督制約以保障權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的邏輯關(guān)系。同理，行政訴訟也是如此。由此可見(jiàn)，盡管腐敗具有“人”和“權(quán)”之間的融合關(guān)系，但在治理的對(duì)象上，還是存在區(qū)分對(duì)待的問(wèn)題，此區(qū)分對(duì)待進(jìn)一步影響監(jiān)察權(quán)的權(quán)力范圍與邊界，由此引發(fā)了監(jiān)察機(jī)關(guān)的“對(duì)人監(jiān)察”與“對(duì)事監(jiān)察”的范疇選擇問(wèn)題。

“從我國(guó)秦漢建立開(kāi)始，國(guó)家便設(shè)立專門的御史制度用于察查百官、整飭官箴。國(guó)外的監(jiān)察制度，最早見(jiàn)于英國(guó)下議院對(duì)英王屬下官吏提出的彈劾案?！盵注]陳運(yùn)星.論“監(jiān)察院”的糾正權(quán)：法理學(xué)的觀點(diǎn)[J].朝陽(yáng)學(xué)報(bào)，2001,(6):277.可見(jiàn)，監(jiān)察制度自其設(shè)立之初便是由國(guó)家設(shè)立專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“人”進(jìn)行監(jiān)視、察看、檢舉的一種制度，其最初的目的就是通過(guò)對(duì)“人”的監(jiān)察，督促官員們規(guī)范行使權(quán)力，預(yù)防、治理腐敗犯罪。因此，監(jiān)察職能之中必定具有“對(duì)人監(jiān)察”的職能。但就此次監(jiān)察體制改革而言，部分學(xué)者認(rèn)為《決定》未將“對(duì)事監(jiān)察”納入監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)范圍之內(nèi)，不具有科學(xué)性。他們認(rèn)為由于造成腐敗的“人”與“權(quán)”之間難以分割的關(guān)系，“缺少‘對(duì)事監(jiān)察’將嚴(yán)重地影響‘對(duì)人監(jiān)察’的效果，國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)的定位，否定了監(jiān)察委員會(huì)的‘對(duì)事監(jiān)督權(quán)’，造成監(jiān)察權(quán)作用場(chǎng)域退縮、權(quán)力固有屬性發(fā)生變化，導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)在面對(duì)公權(quán)力‘為權(quán)不為’、‘為權(quán)不彰’與‘為權(quán)低效’時(shí)無(wú)能為力?！币虼?，“根據(jù)‘對(duì)事監(jiān)察’原則，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察與廉政監(jiān)察?！薄?〕葉海波教授亦持此見(jiàn)，認(rèn)為“國(guó)家監(jiān)察體制改革旨在重構(gòu)憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公權(quán)的有效制約”，“若僅僅處理履職的公職人員而放生這些存在瑕疵的決定，監(jiān)察的實(shí)效便大打折扣。”[注]葉海波.國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法約束[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2017,(3):21.此外，鑒于我國(guó)信訪機(jī)關(guān)也具有一定的調(diào)查、檢視公權(quán)力行使的“對(duì)事監(jiān)督”功能，有學(xué)者也建議將信訪機(jī)關(guān)整合到監(jiān)察委員會(huì)的職能范圍內(nèi)，他們認(rèn)為應(yīng)“考慮將信訪體制納入監(jiān)察體制”[注]白皓.國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)路研究[J].河北法學(xué)，2017,(5):153.?；蛘呓梃b域外的議會(huì)監(jiān)察專員制度，建立由我國(guó)人大產(chǎn)生的行政監(jiān)察專員制度，“如果在人民代表大會(huì)設(shè)立行政監(jiān)察專員，使其成為人大的代理機(jī)構(gòu)，代表人大對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，不但可以加強(qiáng)人大的監(jiān)督職能，彌補(bǔ)長(zhǎng)期以來(lái)人大監(jiān)督乏力的現(xiàn)象，而且可以使大量的信訪案件通過(guò)行政監(jiān)察專員得到及時(shí)、有效的處理?！盵注]朱立言.行政監(jiān)察專員制度——社會(huì)和諧的路徑選擇[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2006,(5):31.如此而論，《決定》將“對(duì)事監(jiān)察”予以取消是有意為之，還是試點(diǎn)階段的保守賦權(quán)，只有在進(jìn)一步尋找其背后的法理基礎(chǔ)上才能確認(rèn)。

二、域外監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)職能的比較觀察

“監(jiān)察制度作為對(duì)行政權(quán)力實(shí)行監(jiān)督、制約的一種政治制度，它是政治發(fā)展到一定階段后，政治體系中不可缺少的一個(gè)重要組成部分，任何缺少監(jiān)察制度設(shè)計(jì)的政治體系，均談不上一種成熟的政治體系。”[注]王曉天.中西古代監(jiān)察制度之比較研究[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015,(6):9.因此，針對(duì)國(guó)家公職人員或國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行專門監(jiān)察監(jiān)督的制度在世界各國(guó)各地中大多都有施行。但監(jiān)察機(jī)關(guān)的具體權(quán)能范疇并非一致，就目前世界各國(guó)各地施行的監(jiān)察制度而言，除像我國(guó)當(dāng)前的行政監(jiān)察制度之外，主要有以下兩種典型模式。

(一)“救濟(jì)式監(jiān)察”模式

所謂“救濟(jì)式監(jiān)察”，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)除具有監(jiān)督、檢查國(guó)家公職人員是否遵守法律、法規(guī)以及國(guó)家政策等并有權(quán)作出監(jiān)察處置決定外，亦有處理人民對(duì)政府之不良或違法行為進(jìn)行申訴的權(quán)能。享有此種監(jiān)察權(quán)能的監(jiān)察機(jī)關(guān)往往是作為人民與政府之間的協(xié)調(diào)者，擁有廣泛調(diào)查政府行為及決定的權(quán)力，以調(diào)查結(jié)果檢視政府行為是否違反法律規(guī)定或明顯不公正而侵犯人民權(quán)益，并代表人民利益之立場(chǎng)與政府進(jìn)行交涉，以達(dá)到對(duì)申訴進(jìn)行救濟(jì)甚至保障人權(quán)之目的[注]西方國(guó)家的Ombudsman制度，人權(quán)保障也是其重要職能。即監(jiān)察專員有權(quán)主動(dòng)調(diào)查重大影響事件尤其是侵犯人權(quán)事件。一般而言，像監(jiān)獄、警察等部門是監(jiān)察專員予以關(guān)注的重點(diǎn)。如“國(guó)會(huì)監(jiān)察使的任務(wù)是監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及公務(wù)人員以及其他受托付執(zhí)行公權(quán)力者遵守法律及法定的情形，并且確保他們?cè)谄渌拿嫦蛏仙票M職責(zé)，尤其是在有關(guān)基本自由和權(quán)力的尊重，包括人權(quán)在內(nèi)?！眳⒁?jiàn)“監(jiān)察院”國(guó)際事務(wù)小組編譯.瑞典國(guó)會(huì)監(jiān)察使[M].中國(guó)臺(tái)北：臺(tái)灣“監(jiān)察院”出版，2006.8.。 “救濟(jì)式監(jiān)察”以瑞典的Ombudsman為典型(學(xué)者多釋為議會(huì)行政監(jiān)察專員)，在世界諸多國(guó)家和地區(qū)都有施行，但就其名稱而言，并非一定有“監(jiān)察”二字，如法國(guó)稱為“調(diào)解員”，西班牙及阿根廷稱為“護(hù)民官”，我國(guó)香港地區(qū)稱為“申訴專員”。雖然名稱不同以及監(jiān)察機(jī)關(guān)所具有的具體職能也有所差異[注]如西班牙的“護(hù)民官”還享有提請(qǐng)違憲審查的權(quán)力，瑞典、芬蘭的監(jiān)察專員具有針對(duì)犯罪的公職人員直接“提起公訴”的權(quán)能。，但其共有的因素是監(jiān)察專員程序無(wú)例外地采用糾問(wèn)式。申訴人所必須做的一切就是提出申訴，其無(wú)需聘請(qǐng)費(fèi)用高昂的律師，無(wú)需收集證據(jù)，無(wú)需證明存在一個(gè)爭(zhēng)端。監(jiān)察專員接管了對(duì)調(diào)查的控制，尤其是享有搜查政府文件和辦公室，在其辦公室對(duì)官員進(jìn)行非正式詢問(wèn)的權(quán)力[注][英]卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯.法律與行政(下)[M].楊偉東，李凌波，石紅心，晏坤譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2004.746.729.?！案鲊?guó)就該制度之訂規(guī)立制，輒有互異之處……該制度骨子里所蘊(yùn)含之性格卻有共通之點(diǎn)——由國(guó)會(huì)選任、獨(dú)立于其他國(guó)家機(jī)關(guān)之人，就行政(乃至司法)機(jī)關(guān)適用法令，處理庶務(wù)，是否適法、適當(dāng)而予以調(diào)查，必要時(shí)得經(jīng)由書(shū)面報(bào)告、公開(kāi)訃告等方式予以非強(qiáng)制性之要求改善(即所謂含自律性、事先性的行政統(tǒng)制及行政救濟(jì)手段)。同時(shí)，亦直接、間接接受一般人民之申訴怨冤，并予以調(diào)查與處理，以為個(gè)人權(quán)利、利益保障的補(bǔ)充性行政救濟(jì)(即所謂含他律性、事后性的行政統(tǒng)制及行政救濟(jì)方法)?！盵注]〔20〕 城仲模.行政法之基礎(chǔ)理論(增訂版)[M].中國(guó)臺(tái)北：三民書(shū)局印行，1999.831-832.852.因此，Ombudsman 制度也被稱為“替代性糾紛解決機(jī)制”[注][英]卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯.法律與行政(下)[M].楊偉東，李凌波，石紅心，晏坤譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2004.746.729.。具有監(jiān)察與救濟(jì)雙重功能的“救濟(jì)式監(jiān)察”模式，監(jiān)察權(quán)的具體權(quán)能包括檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、公開(kāi)權(quán)、建議權(quán)、報(bào)告權(quán)等，在監(jiān)察對(duì)象上既具有“對(duì)人監(jiān)察”，也具有“對(duì)事監(jiān)察”的職能，而且此“事”多為國(guó)民對(duì)政府的不良行為提出陳情、申訴等，監(jiān)察專員不僅需要審視國(guó)家公職人員是否存有腐敗等違法行為，更需要考量國(guó)家機(jī)關(guān)的行為是否合法或合理并造成民眾權(quán)利的損害。一般而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查，但多為受理民眾對(duì)政府的申訴后進(jìn)行調(diào)查。總的來(lái)說(shuō)，其基本職能包括三個(gè)方面：一是處理人民的申訴或主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查，檢查、審視政府行為或決定的合法及合理性；二是監(jiān)督公職人員遵紀(jì)守法的情況并有權(quán)作出監(jiān)察處置決定；三是對(duì)政府行為或決定提出建議或向議會(huì)報(bào)告，督促政府糾正以達(dá)到事前預(yù)防或事后救濟(jì)及人權(quán)保障的目的。

作為一種“替代性糾紛解決機(jī)制”，處理申訴以達(dá)到救濟(jì)人民權(quán)益、監(jiān)督政府之目的是監(jiān)察機(jī)關(guān)之基本職能，但其監(jiān)察權(quán)并非一種司法救濟(jì)權(quán)，“監(jiān)察專員是一種監(jiān)察制度，而不是訴訟制度”[注]龔祥瑞.西方國(guó)家的議會(huì)監(jiān)察員的作用[J].外國(guó)法制之窗，1986,(5):38.。一方面，相比于法官的中立性地位而言，“監(jiān)察專員”具有明顯的“代表人民立場(chǎng)”之傾向，“這個(gè)(護(hù)民官)職位所代表的并非政府的護(hù)民官，而是民眾的護(hù)民官，代表著默默承受國(guó)家各種不同違法情事之未指名道姓的國(guó)民?！盵注][阿根廷]喬治.麥蘭諾.阿根廷監(jiān)察制度[M].“監(jiān)察院”國(guó)際事務(wù)小組編譯.中國(guó)臺(tái)北：臺(tái)灣“監(jiān)察院”出版， 2002.6.另一方面，相比于行政復(fù)議、行政訴愿及司法審查等救濟(jì)方式，監(jiān)察權(quán)之救濟(jì)權(quán)能并不能產(chǎn)生具有強(qiáng)制性約束力的法律效力，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能變更、撤銷政府或法院決定，“Ombudsman對(duì)申訴案件，并不具直接之決定撤銷或變更之權(quán)限，即其欠缺對(duì)問(wèn)題點(diǎn)的最后拘束力、確定力、強(qiáng)制力及執(zhí)行力。”〔20〕換句話說(shuō)，即使監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查后發(fā)現(xiàn)政府行為或決定違法或不公正而侵犯人民之權(quán)益，監(jiān)察機(jī)關(guān)也只能向被監(jiān)察機(jī)關(guān)提出建議或通過(guò)議會(huì)的力量達(dá)到權(quán)利救濟(jì)的目的，即僅能以其全面深入調(diào)查結(jié)果的公正性說(shuō)服政府接受，而非通過(guò)監(jiān)察權(quán)力直接進(jìn)行干預(yù)或?qū)苟a(chǎn)生一種法律上的約束效力，因而毋寧說(shuō)只是一種事實(shí)上的影響效果。監(jiān)察機(jī)關(guān)不能主導(dǎo)其他國(guó)家機(jī)關(guān)如何決定發(fā)布強(qiáng)制性命令，僅能通過(guò)建議等柔性方式督促其糾正?！霸谄浔O(jiān)督活動(dòng)過(guò)程中，如果有足夠的理由認(rèn)為有必須要討論如何改進(jìn)立法或其他政府行為，則監(jiān)察專員可以根據(jù)同一條法律向議會(huì)或政府提出建議；監(jiān)察專員還可以提出各種建議以矯正有關(guān)部門由于采取某種方式處理問(wèn)題而造成的過(guò)錯(cuò)，例如，如何更好地對(duì)行政工作人員發(fā)布指令等。他還可以向政府或議會(huì)提出建議。”[注][瑞典]本特.維斯蘭德?tīng)?瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員[M].程潔譯.北京：清華大學(xué)出版社，2001.27-28.由于“建議”的無(wú)法律強(qiáng)制性，因此，“與議會(huì)行政監(jiān)察專員一樣，地方行政監(jiān)察專員也沒(méi)有要求對(duì)不良行政予以賠償?shù)膹?qiáng)制性手段……，主要還是依靠群眾，特別是輿論的壓力來(lái)達(dá)到執(zhí)行其建議的效果。”[注]張?jiān)?英國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.632.

由此可見(jiàn)，“救濟(jì)式監(jiān)察”突破了單一的監(jiān)察功能，以監(jiān)督、檢查、審視政府及其公職人員行為為基礎(chǔ)進(jìn)而發(fā)展成為一種“替代性爭(zhēng)議解決機(jī)制”，具有一定程度的救濟(jì)及人權(quán)保障功能。在救濟(jì)功能上，其實(shí)質(zhì)與我國(guó)當(dāng)前的信訪制度相類似，因?yàn)樾旁L也“并不是按照某種客觀的規(guī)范來(lái)判定當(dāng)事者誰(shuí)是誰(shuí)非，而是提示一定的解決方案來(lái)平息爭(zhēng)執(zhí)，進(jìn)而謀求雙方的互讓以及和平相處”[注]寺田浩明.權(quán)利與冤抑——清代聽(tīng)訟和民眾的民事法秩序[A].王亞新譯.王亞新, 梁治平.明清時(shí)期的民事審判與民間契約[C].北京：法律出版社，1999.194.。信訪即為中國(guó)的申訴制度，信訪部門在受理人民的申訴后，需要檢查、審視政府行為及決定的合法與合理性，正如有學(xué)者總結(jié)的，“我國(guó)的信訪，主要指《信訪條例》所調(diào)整的各級(jí)政府及行政機(jī)關(guān)處理的來(lái)信來(lái)訪，本質(zhì)上屬于一種行政申訴制度，與當(dāng)代世界各國(guó)普遍存在的申訴制度功能基本相同?！盵注]范愉.申訴機(jī)制的救濟(jì)功能與信訪制度改革[J].中國(guó)法學(xué)，2014,(4):181.事實(shí)上，信訪部門在處理人民對(duì)政府申訴的過(guò)程中同樣需要審查政府及其公職人員的行為或決定。一方面，信訪部門將人民申訴轉(zhuǎn)交政府的時(shí)候，也就在提醒著政府的某項(xiàng)行為或決定可能侵犯人民之利益而引起人民的不滿，而這種不滿可能是由公權(quán)力的違法行使造成的，或者是由政府公職人員自身的違法行為造成的，因此通過(guò)申訴可以督促政府檢視自己的行為；另一方面，為解決人民的申訴，信訪部門一般需要進(jìn)一步調(diào)查、檢查政府的行為或決定，以確定人民申訴的合法、合理性，并積極尋求解決的方案[注]我國(guó)《信訪條例》第6條規(guī)定了信訪的職責(zé)：“研究、分析信訪情況，開(kāi)展調(diào)查研究，及時(shí)向本級(jí)人民政府提出完善政策和改進(jìn)工作的建議”。。為解決申訴，信訪部門也需要積極地與其他國(guó)家機(jī)關(guān)或部門進(jìn)行溝通、協(xié)商。因此，當(dāng)人民申訴得到救濟(jì)的時(shí)候事實(shí)上也代表著政府對(duì)自身行為的反省及糾正，即通過(guò)申訴達(dá)到了監(jiān)督、監(jiān)察與救濟(jì)的目的。同時(shí)，二者都以軟法式的建議、協(xié)調(diào)等方式處理民眾的申訴、陳情。當(dāng)然，作為監(jiān)察機(jī)關(guān)，Ombudsman制度其基本職能也還在于“監(jiān)察法院、公務(wù)員和雇員是否適當(dāng)?shù)膱?zhí)行法律和命令……他所能做的，主要是檢舉他所認(rèn)為失職的官吏，包括違背法令的疏忽、不慎或愚拙的行為。他也可以采取步驟，使失職人員受申誡、罰款、停職或撤職的懲戒”[注]陶百川.比較監(jiān)察制度[M].中國(guó)臺(tái)北：三民書(shū)局印，1978.69.。因此，在對(duì)公職人員行為的監(jiān)督功能上，Ombudsman制度與我國(guó)當(dāng)前的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察功能基本相同。也就是說(shuō)，就監(jiān)察權(quán)能而言，Ombudsman制度結(jié)合了我國(guó)信訪與行政監(jiān)察的部分功能。

(二)“反腐敗式監(jiān)察”

所謂“反腐敗式監(jiān)察”是指國(guó)家設(shè)立專門的“反腐敗機(jī)構(gòu)”對(duì)國(guó)家公職人員的腐敗犯罪進(jìn)行追訴的監(jiān)察權(quán)能模式。其職能表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一個(gè)是對(duì)腐敗犯罪的追訴，因此具有刑事案件的偵查權(quán)；另一個(gè)是對(duì)一般違法或違反紀(jì)律的調(diào)查及監(jiān)察處置權(quán)。相比“救濟(jì)式監(jiān)察”，“反腐敗式監(jiān)察”模式下的監(jiān)察權(quán)能比較特殊，往往都集中在對(duì)國(guó)家公職人員違法、腐敗的調(diào)查、預(yù)防和教育職能上。因?yàn)榫透瘮》缸锒裕渌a(chǎn)生的面向也是多方面的。其一，公職人員腐敗犯罪，典型的如職務(wù)犯罪。職務(wù)犯罪人利用職務(wù)上的便利，進(jìn)行非法活動(dòng)，如收受錢財(cái)給不符合條件的人頒發(fā)許可證；其二，公職人員雖有腐敗犯罪行為但其作出的決定不違法，即公權(quán)力的行使依然在法律的范疇之內(nèi)，如對(duì)本身符合資格的人頒發(fā)許可證，但公務(wù)人員通過(guò)明示或暗示相對(duì)人需要交錢，才可以頒發(fā)而獲得的不當(dāng)利益等。因此，一般而言，為調(diào)查腐敗犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)享有專門的刑事案件偵查權(quán)力。具體而論，主要有調(diào)查權(quán)，逮捕權(quán)、扣留和批準(zhǔn)保釋權(quán)，搜查及檢取證物權(quán)，處置權(quán)等。由于職務(wù)犯罪的嚴(yán)重性及其專業(yè)性，因而有的國(guó)家或地區(qū)并未將之賦予專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)。但如將公職人員的個(gè)人紀(jì)律廉潔、行為是否符合法律規(guī)定、權(quán)力行使是否合法或合理等方面進(jìn)行的檢視視為監(jiān)察，那么對(duì)公職人員的腐敗犯罪的偵查、調(diào)查也應(yīng)該屬于監(jiān)察權(quán)范疇之內(nèi)。事實(shí)上，對(duì)公職人員腐敗犯罪的追訴是一種深層次的監(jiān)察。同時(shí)，在一般違法、違紀(jì)與腐敗犯罪之間本身就存在十分密切或難以割裂的聯(lián)系，腐敗犯罪就是一種嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為。因此，將腐敗犯罪的追訴和一般違法的監(jiān)察處置結(jié)合起來(lái)，其實(shí)更有利于反腐資源的集中利用。但基于對(duì)腐敗犯罪追訴的特殊性，因此，有的國(guó)家往往將其交由檢察機(jī)關(guān)行使，而如果設(shè)立專門監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行反腐敗，則對(duì)應(yīng)的權(quán)力也就是監(jiān)察權(quán)之范圍。

在“反腐敗式監(jiān)察”模式中，由監(jiān)察權(quán)所產(chǎn)生的法律關(guān)系比較簡(jiǎn)單，往往并不涉及針對(duì)公民的申訴進(jìn)行救濟(jì)，也無(wú)需審查其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行是否存有不良，即一般并不針對(duì)國(guó)家其他公權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力行使過(guò)程以及具體決定進(jìn)行檢視并作出相應(yīng)處理建議。換句話說(shuō)，監(jiān)察的重點(diǎn)是“人”而非“事”，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)范疇并不包括對(duì)其他公權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和干預(yù)，與公民之間的關(guān)系也表現(xiàn)為處理公民的舉報(bào)以及進(jìn)行腐敗犯罪的社會(huì)教育等，針對(duì)公民對(duì)政府侵犯其權(quán)益的申訴并不直接予以處理。此種監(jiān)察權(quán)能模式，以中國(guó)香港的“廉政公署”、新加坡“反貪局”為典型代表。同時(shí)，“反腐敗機(jī)構(gòu)”一般無(wú)直接公訴權(quán)，而要將之交由其他機(jī)關(guān)，如香港地區(qū)就由律政司行使公訴權(quán)，“廉政公署”主要負(fù)責(zé)查明真相——立案、偵查。但瑞典、芬蘭的議會(huì)行政監(jiān)察專員有針對(duì)公務(wù)員犯罪直接提起公訴的權(quán)力[注]“如深入調(diào)查案件后監(jiān)察使獲致確實(shí)有犯罪之結(jié)論，依法律中訂定有初步調(diào)查、起訴或放棄起訴以及賦予檢察官提起公訴之權(quán)力。”參見(jiàn)“監(jiān)察院”國(guó)際事務(wù)小組編譯.瑞典國(guó)會(huì)監(jiān)察使[M].中國(guó)臺(tái)北：臺(tái)灣“監(jiān)察院”出版，2006.133.。事實(shí)上，為反腐，香港雖然成立了“廉政公署”，集中資源治理腐敗、預(yù)防腐敗，但為補(bǔ)充行政、司法救濟(jì)的不足，亦建立了“申訴專員制度”，其使命在于透過(guò)獨(dú)立、客觀及公正的調(diào)查，處理和解決因公營(yíng)部門行政失當(dāng)引致的不滿及所引發(fā)的問(wèn)題，藉以改善公共行政服務(wù)素質(zhì)及水平，并促進(jìn)行政公平[注]《香港申訴專員年報(bào)》第8期(1996年6月)開(kāi)端“申訴專員的使命”。。因而，在一國(guó)或地區(qū)，基于自身制度的特殊性，可能將監(jiān)察權(quán)能設(shè)置在不同的機(jī)構(gòu)之中。如此而論，我國(guó)檢察院以前的反貪局、預(yù)防腐敗局以及檢察院的職務(wù)犯罪偵查等權(quán)力與“廉政公署”功能基本相同，而香港地區(qū)的“申訴專員制度”在救濟(jì)功能上與我國(guó)的信訪制度相似。

三、監(jiān)察權(quán)的權(quán)力邊界及我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)的職能定位

任何一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力都有其邊界，如果通過(guò)立法賦予超越其應(yīng)有邊界的權(quán)力，則會(huì)產(chǎn)生權(quán)力濫用或干涉其他權(quán)力運(yùn)行，進(jìn)而造成權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡。因而監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)的職能定位一方面必須符合監(jiān)察權(quán)本身的邊界范圍，另一方面基于本國(guó)或地區(qū)的特殊情形，亦應(yīng)該進(jìn)一步在其邊界范圍內(nèi)賦予符合本國(guó)國(guó)情的具體職能。因此，職能定位必然是在其權(quán)力應(yīng)有范疇內(nèi)的部分或全部職能的選取。綜上可知，雖然各國(guó)各地的監(jiān)察制度在憲法地位、運(yùn)作方法和目標(biāo)上皆有差異，但其基本的出發(fā)點(diǎn)在于國(guó)家設(shè)置了一種橫向的公權(quán)力，對(duì)國(guó)家公職人員或國(guó)家機(jī)關(guān)的行為是否符合國(guó)家法律、政策的規(guī)定進(jìn)行檢視、糾察、糾舉等。正如阿根廷學(xué)者喬治·麥蘭諾所言，“監(jiān)察權(quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)透過(guò)各種不同程序所執(zhí)行的一項(xiàng)行動(dòng)，系針對(duì)被監(jiān)察的機(jī)關(guān)之行為或作為，檢視是否符合或履行憲法上及法律上所規(guī)定的要求?！盵注][阿根廷]喬治·麥蘭諾.阿根廷監(jiān)察制度[M].“監(jiān)察院”國(guó)際事務(wù)小組編譯.中國(guó)臺(tái)北：臺(tái)灣“監(jiān)察院”出版，2002.20.我國(guó)學(xué)者郁忠民也認(rèn)為，“監(jiān)察權(quán)作為國(guó)家的一種重要執(zhí)法權(quán)，是國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家其他行政機(jī)關(guān)及其工作人員和行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策的情況進(jìn)行行政監(jiān)督、受理和控告、檢舉和申訴，以及查處違法違紀(jì)案件的權(quán)限，以及依據(jù)這種權(quán)限所開(kāi)展的監(jiān)察活動(dòng)?！盵注]郁忠民.論確立監(jiān)察權(quán)的憲法地位[J].當(dāng)代法學(xué).1990，(6):22.然而，需要進(jìn)一步追問(wèn)的是，此種對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家公職人員進(jìn)行監(jiān)督、檢視的權(quán)力邊界為何呢？

(一)監(jiān)察權(quán)的權(quán)力邊界

基于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的監(jiān)察，逐漸發(fā)展出了“救濟(jì)式監(jiān)察”及“反腐敗式監(jiān)察”等模式，即使各種監(jiān)察模式下監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán)之外延具有一定的功能差異，也并非完全排斥“對(duì)事監(jiān)察”的職能選擇。但“對(duì)事監(jiān)察”僅為一種事實(shí)上的對(duì)事措施，無(wú)論何種模式下的監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)都不能通過(guò)作出具有法律強(qiáng)制效力的決定，直接干預(yù)其他國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的運(yùn)行，最多可采用不具強(qiáng)制力的建議或議案等方式督促被監(jiān)察機(jī)關(guān)予以考慮和糾正?；蛘哒f(shuō)，監(jiān)察機(jī)關(guān)并不是一個(gè)可以對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令的機(jī)關(guān)，它既非行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)，可基于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系直接指令下級(jí)機(jī)關(guān)如何決定，也非另一個(gè)裁判機(jī)關(guān)，對(duì)法院如何判決進(jìn)行指導(dǎo)或命令，他僅是一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。雖然在對(duì)“人”的監(jiān)察上往往賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)比較多的職能，但監(jiān)察機(jī)關(guān)往往也無(wú)直接的處置、裁判權(quán)力，最終判定公職人員違法犯罪責(zé)任的是法院或者國(guó)家人事機(jī)關(guān)[注]如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的彈劾、糾舉案處置結(jié)果的作出并非由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，監(jiān)察機(jī)關(guān)只能提出相應(yīng)的“案”，而無(wú)權(quán)直接作出最終的處置決定。我國(guó)香港地區(qū)的廉政公署對(duì)不予刑事檢控的涉嫌貪污的公職人員也是相應(yīng)地轉(zhuǎn)交給政府部門，由其采取紀(jì)律處分或行政處分。。因此，我們更傾向于認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是一種程序性的權(quán)力而非實(shí)體處理性的權(quán)力[注]周佑勇. 監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置的模式選擇與邊界[J].政治與法律，2017，(11):62.馬懷德.《國(guó)家監(jiān)察法》的立法思路與立法重點(diǎn)[J].環(huán)球法律評(píng)論，2017，(2):13.?；蛘哒f(shuō)監(jiān)察機(jī)關(guān)更像是一個(gè)案件的查明者及對(duì)違法行為的追訴者，無(wú)論是直接檢查其他公權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程，還是進(jìn)一步審查實(shí)體決定的合法合理性，還是通過(guò)對(duì)行使權(quán)力的人的違法及犯罪的調(diào)查與追究，都在于查明監(jiān)察對(duì)象的行為是否符合法律、政策規(guī)定。正如，“當(dāng)官員正在掩蓋自己的失誤……監(jiān)察專員所提供的關(guān)鍵性服務(wù)，披露了事實(shí)真相?！盵注][英]卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯.法律與行政(下)[M].楊偉東，李凌波，石紅心，晏坤譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2004.766.但監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力場(chǎng)域也僅限于此，其不能直接認(rèn)定國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行違法并作出實(shí)體意義上的處理決定。

(二)我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)的職能定位

相比而言，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)事實(shí)上只是整合了當(dāng)前我國(guó)檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的部分職能，并未創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力，其監(jiān)察對(duì)象目前也僅限于“對(duì)人監(jiān)察”，而沒(méi)有延續(xù)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的“對(duì)事監(jiān)察”職能?？傮w而言，在我們黨和國(guó)家將監(jiān)察委員會(huì)定位為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)，而實(shí)質(zhì)是反腐敗機(jī)構(gòu)的情況下，筆者認(rèn)為采用“反腐敗式監(jiān)察”模式是比較合適的。理由如下：

一是可以有效地預(yù)防監(jiān)察權(quán)的強(qiáng)制干預(yù)。對(duì)比國(guó)內(nèi)外監(jiān)察制度可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)的“對(duì)事監(jiān)察”表現(xiàn)為兩個(gè)層面上的職能，一個(gè)是直接監(jiān)察其他公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力行使，監(jiān)督、檢視政府決定的過(guò)程及結(jié)果；另外一個(gè)就是以處理國(guó)民的申訴為切入點(diǎn)，除了具有檢視其他公權(quán)力運(yùn)行的合法、合理性之外，還具有一定的救濟(jì)功能，即通過(guò)積極與政府進(jìn)行周旋、交涉、溝通，通過(guò)自身公正的調(diào)查結(jié)論說(shuō)服政府接受自己的處理方案或提出相應(yīng)的建議，以達(dá)到對(duì)申訴人權(quán)利救濟(jì)的目的。而無(wú)論何種模式下的“對(duì)事監(jiān)察”，監(jiān)察機(jī)關(guān)都必定擁有調(diào)查、審視另一國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的權(quán)力，并具有影響該權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)制。雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)并無(wú)直接撤銷或變更其他國(guó)家機(jī)關(guān)決定的強(qiáng)制性權(quán)力，但由于我國(guó)的監(jiān)察委員會(huì)直接由人大產(chǎn)生，并握有專門針對(duì)公職人員違法犯罪的調(diào)查、處置權(quán)力，因此，“從政治法律綜合的角度評(píng)估，監(jiān)察委員會(huì)的實(shí)際地位將高于人民法院和人民檢察院，”[注]〔35〕童之偉.對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化[J].法學(xué)評(píng)論，2017,(1):2.實(shí)際就可能會(huì)出現(xiàn)“掌握犯罪調(diào)查權(quán)或刑事案件偵查權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)的政治地位、法律地位如果高于審判機(jī)關(guān)，弄不好被調(diào)查、被偵查對(duì)象的一些最基本的權(quán)利就會(huì)經(jīng)常性地處于危險(xiǎn)中”〔35〕的局面。即如果一旦監(jiān)察機(jī)關(guān)具有對(duì)其他國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的“對(duì)事監(jiān)察”權(quán)力，基于“對(duì)人監(jiān)察”的高壓震懾，“對(duì)事監(jiān)察”往往就成為了權(quán)力干預(yù)的口子而打破我國(guó)當(dāng)前權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡，形成一種新的潛在強(qiáng)制干預(yù)其他國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，而這種由監(jiān)察機(jī)關(guān)干預(yù)政府決定的權(quán)力對(duì)一個(gè)國(guó)家的法治建設(shè)來(lái)說(shuō)是十分危險(xiǎn)的，因?yàn)楸O(jiān)察權(quán)不是一種強(qiáng)制干預(yù)其他公權(quán)力的權(quán)力，只是一種監(jiān)督而已，表現(xiàn)為“察看并督促”[注]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1983.490.或“從旁邊察看、監(jiān)視”[注]樊崇義.法律監(jiān)督職能哲理論綱[J].人民檢察，2010,(1):19.，并非對(duì)其他國(guó)家公權(quán)力的直接介入與對(duì)抗。另外行政機(jī)關(guān)的決定或法院的判決本身就帶有較強(qiáng)的專業(yè)性及廣泛的裁量性，排斥其他機(jī)關(guān)的干預(yù)，如果出現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的介入，反而會(huì)引發(fā)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的失衡而導(dǎo)致國(guó)家秩序的紊亂，正如有學(xué)者對(duì)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)監(jiān)察機(jī)構(gòu)之糾正權(quán)批判的那樣，“糾正案雖僅為建議性質(zhì)，但畢竟與‘立法院’質(zhì)詢之制，與功能上有重疊之處，極易引發(fā)權(quán)限之爭(zhēng)。”[注]陳運(yùn)星.論監(jiān)察院的糾正權(quán)：法理學(xué)的觀點(diǎn)[J].朝陽(yáng)學(xué)報(bào)，2001,(6):282.另外，我國(guó)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)之所以可以承擔(dān)“對(duì)事監(jiān)察”的職能，其根本原因在于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)整體而言，并無(wú)外部的力量對(duì)政府決定進(jìn)行干預(yù)，因此，不會(huì)產(chǎn)生權(quán)力強(qiáng)制干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。但國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)則不同，按照相關(guān)之規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)將與行政機(jī)關(guān)、法院具有同等法律地位，如果冒然賦予監(jiān)察委員會(huì)有檢視政府決定的權(quán)力，在未建立完善的處置機(jī)制之前，難以防范監(jiān)察委員會(huì)不會(huì)對(duì)其他公權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)，正如秦前紅教授所言的，“一旦掌握集中監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)，既無(wú)外部憲制分權(quán)機(jī)關(guān)制約，又無(wú)內(nèi)部分權(quán)制衡，監(jiān)察委員會(huì)很可能成為掌握極大權(quán)力的新生既得利益群體和憲制之下‘最強(qiáng)者’；正義和是非標(biāo)準(zhǔn)將直接淪為其意志的體現(xiàn)，最終淪落為新的腐敗滋生地?！盵注]秦前紅.困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國(guó)家監(jiān)察——我國(guó)監(jiān)察體系的憲制思考[J].中國(guó)法律評(píng)論，2017,(1):181.而如果一旦監(jiān)察權(quán)形成對(duì)行政權(quán)、司法權(quán)的直接強(qiáng)制干預(yù)，就可能會(huì)陷入我國(guó)古代監(jiān)察制度失敗的泥潭，“縱觀我國(guó)的監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)，就總體的實(shí)施效果而言，中國(guó)古代強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)并沒(méi)有成為防治腐敗的良策，相反在很大程度上加劇了貪腐之風(fēng)和強(qiáng)化了腐敗產(chǎn)生機(jī)制。中國(guó)古代強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)之所以沒(méi)有成功，其根源是權(quán)力一體化的政治制度。”[注]〔41〕艾永明.對(duì)中國(guó)古代監(jiān)察制度利弊的理性分析[J].河北學(xué)刊，2013,(40):154.因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)是“彰善癉惡，激濁揚(yáng)清”，其正常的行使方式是以犯法之官為糾察對(duì)象，這種以官察事主要是事后監(jiān)察，而以事察官乃事先監(jiān)察，這樣就很容易混淆監(jiān)察與行政以及其他職能之間的關(guān)系，進(jìn)而直接干預(yù)行政事務(wù)〔41〕。

二是出于反腐資源和反腐成本的考量。借此國(guó)家監(jiān)察體制改革之際而“考慮將信訪體制納入監(jiān)察體制”也是我國(guó)許多學(xué)者所倡導(dǎo)的，但從目前我國(guó)的法治國(guó)情來(lái)看，此舉亦非恰當(dāng)?shù)母母镞M(jìn)路。也就是說(shuō)，域外具有一定救濟(jì)功能的“救濟(jì)式監(jiān)察”亦難以符合我國(guó)當(dāng)前的基本國(guó)情。首先，讓監(jiān)察委員會(huì)承載一定程度的“救濟(jì)功能”將會(huì)加重權(quán)力干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樵谖覈?guó)，上訪的總量是許多地方衡量下屬官員政績(jī)的一個(gè)指標(biāo)[注]〔44〕應(yīng)星.作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)[J].法學(xué)研究，2004,(3):63.，基于人民申訴、信訪的壓力，監(jiān)察委員會(huì)很可能會(huì)基于自身與政府、法院獨(dú)立、平行的憲法地位，利用對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員進(jìn)行監(jiān)察的權(quán)力，直接強(qiáng)制干預(yù)政府決定以解決自身來(lái)自民眾的巨大壓力。其次，“救濟(jì)式監(jiān)察”主要以處理人民對(duì)政府的申訴為其基本職能，“申訴專員制度以回應(yīng)民眾和當(dāng)事人的訴愿為出發(fā)點(diǎn)，其初始目標(biāo)是監(jiān)督國(guó)家權(quán)力和執(zhí)法行為，但逐步從行政監(jiān)察發(fā)展成為一種行政主導(dǎo)的綜合性解紛機(jī)制，其功能更多地向權(quán)利救濟(jì)轉(zhuǎn)化?！盵注]范愉.申訴機(jī)制的救濟(jì)功能與信訪制度改革[J].中國(guó)法學(xué)，2014,(4):182.如果由監(jiān)察委員會(huì)接管信訪機(jī)關(guān)處理人民的申訴并積極為其尋找救濟(jì)途徑，監(jiān)察委員會(huì)的工作將會(huì)劇增，因?yàn)槲覈?guó)的行政訴訟案件普遍存在執(zhí)行難的問(wèn)題，而信訪案件執(zhí)行起來(lái)則可能較為順暢〔44〕。因此對(duì)于很多公民來(lái)說(shuō)，信訪成為他們申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì)的主要方式之一。在我國(guó)行政、司法救濟(jì)還未盡完善的情況下，如果由監(jiān)察委員會(huì)承擔(dān)“救濟(jì)”職能，其可能會(huì)疲于應(yīng)對(duì)大量涌入的申訴而無(wú)法正常發(fā)揮反腐敗職能，容易造成“一個(gè)新的反腐敗機(jī)構(gòu)……然而它卻可能因接手處理其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)的積壓工作而陷入困境，從成立之日起便難于有所作為”[注][新西蘭]杰瑞米·波普.制約腐?。航?gòu)國(guó)家廉政體系[M].清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯.北京：中國(guó)方正出版社，2007.141.的局面。

三是鑒于本國(guó)國(guó)情的限制。通過(guò)觀察可知，域外一些國(guó)家或地區(qū)的Ombudsman制度之所以能夠成功，在于其符合本國(guó)的特殊國(guó)情以及相應(yīng)完善的保障體制。首先，Ombudsman對(duì)申訴案件，與我國(guó)的信訪機(jī)關(guān)處理機(jī)制相類似，主要以說(shuō)服、溝通的方式予以解決，但Ombudsmam之所以具有如此高效、權(quán)威的解決路徑，在于其成員往往由社會(huì)的賢良人士擔(dān)任，具有廣泛的民眾支持基礎(chǔ)及社會(huì)威望。事實(shí)上，Ombudsman機(jī)構(gòu)也并不像我國(guó)的信訪機(jī)關(guān)那樣普遍存在于各個(gè)機(jī)關(guān)，其人員組成并非龐大?！霸贠mbudsmam制度下，比任何其他組織更強(qiáng)調(diào)個(gè)人因素(personal character)，各國(guó)行政監(jiān)察使署之組織，之所以一直保持簡(jiǎn)單與小型，率因其仍有賴于Ombudsmam個(gè)人之聲望以維系?！盵注]城仲模.行政法之基礎(chǔ)理論(增訂版)[M].中國(guó)臺(tái)北：三民書(shū)局印行，1999.837.也就是說(shuō)，Ombudsman制度的成功實(shí)行，更在于堅(jiān)持監(jiān)察專員自身的素質(zhì)與民眾的信任，因而并非簡(jiǎn)單地可將我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)納入國(guó)家監(jiān)察體制之中。其次，如果監(jiān)察專員無(wú)法督促政府糾正其不良行為或處理民眾的陳情、申訴，議會(huì)監(jiān)察專員只能提出建議，此建議依賴專門委員會(huì)去執(zhí)行。如果在批評(píng)某一部門之后，議會(huì)監(jiān)察專員認(rèn)為這將不能提供足夠的補(bǔ)救，他可以向議會(huì)提交一份特殊的“未獲救濟(jì)的不公正”的報(bào)告(1967年《議會(huì)監(jiān)察專員》第10條(3))。頑固的部門將可能會(huì)在收到下議院的書(shū)面聲明，面臨議會(huì)質(zhì)詢和發(fā)現(xiàn)他們最高層官員被專門委員會(huì)交叉詢問(wèn)之后，面對(duì)來(lái)自議會(huì)的強(qiáng)大壓力而不得不作出讓步[注][英]卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯.法律與行政(下)[M].楊偉東，李凌波，石紅心，晏坤譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2004.817.。如果政府機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察使之建議意見(jiàn)，未作適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)作為，監(jiān)察使可向總理(Prime Minister)報(bào)告，接著向國(guó)會(huì)上下兩院議長(zhǎng)報(bào)告，乃至正式提到兩議院報(bào)告[注]林明輝.大英國(guó)協(xié)監(jiān)察制度及其運(yùn)作：以澳大利亞為例之研究[M].中國(guó)臺(tái)北：臺(tái)灣“監(jiān)察院”出版，1999.38.。也就是說(shuō)，對(duì)政府行為或申訴處理的“建議”，其實(shí)現(xiàn)需要一系列完善的制度保障。在實(shí)行Ombudsman制度的國(guó)家，多是因?yàn)橛凶h會(huì)或國(guó)會(huì)的支持。另一個(gè)則是他們擁有較為發(fā)達(dá)的媒體監(jiān)督，法治建設(shè)也比較完善，司法救濟(jì)途徑比較公正暢通。相比較而言，以我國(guó)目前的人大、媒體監(jiān)督的實(shí)際效果，支持監(jiān)察委員會(huì)處理申訴達(dá)到救濟(jì)功能，并非成熟之舉。相反，以集中的反腐資源專門對(duì)腐敗進(jìn)行治理，也符合我國(guó)人民自古以來(lái)對(duì)腐敗恨之入骨的情懷，更容易獲得人民的支持。同時(shí)，通過(guò)對(duì)“人”的治理本身也能有效地達(dá)到對(duì)“權(quán)”治理的效果，香港的廉政公署即是很好的例證。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)整合了人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的有關(guān)職能時(shí)，基于人大直接產(chǎn)生的監(jiān)察機(jī)關(guān)，事實(shí)上，無(wú)論其政治地位還是實(shí)際權(quán)力，都是空前巨大的，“可以說(shuō)，歷史上和當(dāng)今世界任何國(guó)家，都沒(méi)有權(quán)力如此巨大而又集中的監(jiān)察機(jī)關(guān)?！盵注]童之偉.對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化[J].法學(xué)評(píng)論，2017，(1):2.面對(duì)一個(gè)如此權(quán)力集中、權(quán)力關(guān)鍵的國(guó)家機(jī)關(guān)，其權(quán)力賦予的幅度、范圍應(yīng)該謹(jǐn)慎，域外某些國(guó)家的監(jiān)察制度之所以能夠成功，除了本身完善的運(yùn)行機(jī)制之外，更在于與本國(guó)的國(guó)情相契合。而在我國(guó)的法治建設(shè)未盡完善、民眾的法治意識(shí)普遍較低，遵行法治軌道解決糾紛普遍性意識(shí)與規(guī)則還未完全形成的情況下，除了治理腐敗與規(guī)范權(quán)力運(yùn)行之外，同樣需要考量權(quán)力干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)以及監(jiān)察制度的本國(guó)生長(zhǎng)土壤。因而，基于我們黨和國(guó)家監(jiān)察體制改革的目的是建立專門反腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)察委員會(huì)的職能定位應(yīng)以“對(duì)人監(jiān)察”為主體職能。