王鳳濤

(最高人民檢察院,北京 100726)

組織結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)組織目標的一種手段，而組織目標源于組織的總體戰(zhàn)略。因此，組織戰(zhàn)略與組織結(jié)構(gòu)之間關(guān)系密切是完全符合邏輯的[注][美]斯蒂芬·羅賓斯、蒂莫西·賈奇.組織行為學(第16版)[M].孫健敏,王震,李原譯.孫健敏校.北京：中國人民大學出版社，2016.396-397.。

——斯蒂芬·羅賓斯、蒂莫西·賈奇

一、為何關(guān)注“組織結(jié)構(gòu)”

組織是為了某種目的而匯集的集合。人們要想成功實現(xiàn)目的，就需要在最好的結(jié)構(gòu)中組織起來，結(jié)構(gòu)可以成就也可以破壞一個組織，因此，關(guān)于結(jié)構(gòu)的決策是主要的戰(zhàn)略決策[注]See Lundy， O. And Cowling， A. Strategic Human Resource Management， Routledge (1996)， P.141. 轉(zhuǎn)引自[英]勞里·馬林斯、吉爾·克里斯蒂.組織行為學精要(第3版)[M].何平等譯.北京：清華大學出版社，2015.434.。結(jié)構(gòu)定義了任務(wù)和職責、工作角色以及溝通渠道，通過結(jié)構(gòu)可以對組織活動進行計劃、組織、指揮與控制，使實施管理流程和建立命令框架成為可能。組織的規(guī)模越大，就越需要精心設(shè)計目的明確和結(jié)構(gòu)清晰的組織形式。建立結(jié)構(gòu)的目的是在組織成員中進行工作劃分以及活動協(xié)調(diào)，指揮他們向著組織長期以及短期目標努力[注]〔5〕〔7〕[英]勞里·馬林斯，吉爾·克里斯蒂.組織行為學精要(第3版)[M].何平等譯.北京：清華大學出版社，2015.430.440-441.。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”，這就是要構(gòu)建獨立于地方法院和檢察院的制度體系，形成一套與之平行的訴訟管轄制度。2014年12月2日，在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會議上，審議通過《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》；同年12月28日，上海市檢察院第三分院依托上海鐵路運輸檢察分院，掛牌成立跨行政區(qū)劃檢察院；兩天之后的12月30日，北京市檢察院第四分院依托北京鐵路運輸檢察分院，掛牌成立跨行政區(qū)劃檢察院；2015年2月，最高人民檢察院《關(guān)于深化檢察改革的意見(2013—2017年工作規(guī)劃)》也提出：“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的檢察院，構(gòu)建普通類型案件由行政區(qū)劃檢察院辦理，特殊類型案件由跨行政區(qū)劃檢察院辦理的訴訟格局，完善司法管轄體制。”如此一來，跨行政區(qū)劃檢察院的制度框架逐步明朗。

伴隨著頂層設(shè)計的推進，有關(guān)跨行政區(qū)劃檢察院的關(guān)注度日漸增高，但對于跨行政區(qū)劃檢察院組織結(jié)構(gòu)的相關(guān)討論較為少見，有限的分析主要集中在跨行政區(qū)劃檢察院試點未跨省級行政區(qū)劃造成的非典型性設(shè)置問題，以及如何提高所跨行政區(qū)劃的行政層級上。目前理論界或?qū)崉?wù)屆達成的“共識”是，跨行政區(qū)劃檢察院在一定層級上要跨省級行政區(qū)劃[注]孫秀麗，韓秀成.跨行政區(qū)劃檢察院改革與《人民檢察院組織法》修改[C].載胡衛(wèi)列，董桂文，韓大元.人民檢察院組織法與檢察官法修改——第十二屆國家高級檢察官論壇論文集[M].北京：中國檢察出版社，2016.330.，至于如何構(gòu)建跨行政區(qū)劃檢察院的制度體系，相關(guān)討論則著墨不多，而這正是需要闡明的問題。

在構(gòu)建組織結(jié)構(gòu)時，需要解決三個具體問題：(1)管理幅度；(2)命令鏈(層級數(shù)量)；(3)層級制度。只有解決了這三個問題，才能有效提高組織績效〔5〕?？缧姓^(qū)劃檢察院的管理幅度僅僅是組織結(jié)構(gòu)的建構(gòu)要素之一，僅強調(diào)跨省級行政區(qū)劃構(gòu)建跨行政區(qū)劃檢察院，系只討論了組織結(jié)構(gòu)建構(gòu)要素的一個方面。

為數(shù)不多的涉及兩級或三級跨行政區(qū)劃檢察院構(gòu)建的論述，也明顯受到鐵路運輸檢察院布局的影響，即將鐵路運輸檢察院的布局視為跨行政區(qū)劃檢察院布局的硬性約束[注]陳海鋒.跨行政區(qū)劃檢察組織體系研究[J].華東政法大學學報，2017，(2)：141-147.。這種思路，實際上混淆了鐵路運輸檢察院改造在跨行政區(qū)劃檢察院構(gòu)建這個整體目標中的定位，顛倒了鐵路運輸檢察院改造與跨行政區(qū)劃檢察院構(gòu)建兩者的邏輯關(guān)系。構(gòu)建跨行政區(qū)劃檢察院不是為了改造鐵路運輸檢察院，恰恰相反，鐵路運輸檢察院改革其最終是為跨行政區(qū)劃檢察院構(gòu)建服務(wù)的，其目的是要構(gòu)建跨行政區(qū)劃檢察院。在現(xiàn)有布局的鐵路運輸檢察院框架中考慮跨行政區(qū)劃檢察院分布，將限制跨行政區(qū)劃檢察院改革思維，在某種程度上是將改革的對象當做了改革的目的。

二、跨行政區(qū)劃檢察院的層級結(jié)構(gòu)

層級結(jié)構(gòu)指的是組織結(jié)構(gòu)中不同的層級數(shù)，它構(gòu)建了權(quán)力與職責的垂直等級以及組織自上而下完整的上級—下屬關(guān)系框架，這一原則被廣泛用于組織設(shè)計。清晰的權(quán)力與職責劃分對組織的有效運作是必要的，每一個造成單元都應該清楚自己在組織結(jié)構(gòu)中的方位〔7〕。人民檢察院總體上可以分為最高人民檢察院與地方各級人民檢察院，而地方各級人民檢察院又可以進一步分為：省級檢察院、市級檢察院和縣級檢察院。與之相對應，在級別上，跨行政區(qū)劃檢察院無非有三個可能的層級，省級跨行政區(qū)劃檢察院、市級跨行政區(qū)劃檢察院和縣級跨行政區(qū)劃檢察院，但要注意的是，“省級跨行政區(qū)劃檢察院”不能等同于“跨省級行政區(qū)劃檢察院”，“市級跨行政區(qū)劃檢察院”不能等同于“跨市級行政區(qū)劃檢察院”，“縣級跨行政區(qū)劃檢察院”也不能等同于“跨縣級行政區(qū)劃檢察院”，兩者并不具有必然的對應關(guān)系。具體到層級結(jié)構(gòu)上，跨行政區(qū)劃檢察院總體上可分為“一級”“二級”和“三級”三種層級，根據(jù)每個層級內(nèi)部構(gòu)成元素組合的不同，跨行政區(qū)劃檢察院又有多種設(shè)置的可能性。

(一)“一級”結(jié)構(gòu)

跨行政區(qū)劃檢察院的一級結(jié)構(gòu)較為直觀，即從省級、市級和縣級中選擇“一級”，構(gòu)建跨行政區(qū)劃檢察院。總體而言，包括以下三種可能性：

一是只設(shè)縣級跨行政區(qū)劃檢察院。根據(jù)所跨行政區(qū)劃級別的不同，縣級跨行政區(qū)劃檢察院可以分為三種情形：第一種情形是在各省(區(qū)、市)的地級市內(nèi)設(shè)置若干跨行政區(qū)劃檢察院，每個縣級跨行政區(qū)劃檢察院管轄若干縣市。其上級檢察院為地市級人民檢察院，此時跨行政區(qū)劃檢察院只能管轄同一地級市內(nèi)縣級與縣級行政區(qū)劃之間的案件。由于同一地市不同地區(qū)的關(guān)聯(lián)度較大，在如此有限的地域內(nèi)人們信息互聯(lián)互通頻發(fā)，彼此較為熟悉，縣級跨行政區(qū)劃檢察院防范行政干預司法的作用非常有限。同時，由于沒有相應的市級跨行政區(qū)劃檢察院，大量跨地市、跨省(區(qū)、市)的案件仍由行政區(qū)劃檢察院管轄，這就導致無法有效地發(fā)揮跨行政區(qū)劃的功能。第二種情形是在各省(區(qū)、市)內(nèi)設(shè)置若干跨行政區(qū)劃檢察院，每個院管轄若干地市。由于不可能再以地市級行政區(qū)劃檢察院作為其上級檢察院，與省級行政區(qū)劃檢察院之間又缺乏與之對應的一級地市級檢察院進行聯(lián)結(jié)，因此這種情形在機構(gòu)設(shè)置上不具有可操作性。第三種情形是跨省(區(qū)、市)設(shè)置若干基層跨行政區(qū)劃檢察院。這時由于沒有地市級和省級跨行政區(qū)劃檢察院，基層跨行政區(qū)劃檢察院與最高人民檢察院之間在層級管轄上缺失省、市兩級檢察院，也不具有可行性。因此，只設(shè)縣級跨行政區(qū)劃檢察院的方案，可以從備選方案中排除。

二是只設(shè)市級跨行政區(qū)劃檢察院。具體可以分為兩種情形：第一種情形是市級跨行政區(qū)劃檢察院跨地市設(shè)置，每個院管轄若干地市，行使市級檢察院職權(quán)，上級檢察院為省(區(qū)、市)的省級檢察院。北京市檢察院第四分院和上海市檢察院第三分院就屬于這種設(shè)置模式，只是直轄市實行的市、區(qū)兩級行政體制與省(區(qū))采用的省、市、縣三級行政體制有所區(qū)別。此時跨地市和縣級行政區(qū)劃的案件都可以由地市級跨行政區(qū)劃檢察院管轄，但跨省(區(qū)、市)的案件仍然是歸省級行政區(qū)劃檢察院管轄，這會出現(xiàn)跨省級行政區(qū)劃案件跨區(qū)劃管轄的制度空白，難以實現(xiàn)跨行政區(qū)劃檢察院的預期目標，并不可行。第二種情形是市級跨行政區(qū)劃檢察院按照跨省(區(qū)、市)的方式設(shè)置。每一個地市級跨行政區(qū)劃檢察院均管轄若干省(區(qū)、市)。此時由于沒有省級跨行政區(qū)劃檢察院，地市級跨行政區(qū)劃院就會出現(xiàn)沒有直接上級領(lǐng)導機關(guān)的情形，無法解決級別管轄的問題。這就意味著只設(shè)市級跨行政區(qū)劃檢察院的方案，也不可取。

三是只設(shè)省級跨行政區(qū)劃檢察院。省級跨行政區(qū)劃檢察院是跨省級行政區(qū)劃檢察院設(shè)置，行使省級檢察院職權(quán)，管轄范圍為全國，作為跨行政區(qū)劃檢察院的領(lǐng)導機關(guān)，上級檢察院為最高人民檢察院。由于沒有縣級和地市級跨行政區(qū)劃檢察院，跨省(區(qū)、市)的案件將直接涌入省級跨行政區(qū)劃檢察院，省級跨行政區(qū)劃的上訴、抗訴案件直接由最高人民檢察院管轄，將大幅增加最高人民檢察院的辦案壓力，從而影響其對下指導、制定司法解釋等宏觀職能的發(fā)揮，不符合最高人民檢察院的職能定位，因此只設(shè)置省級跨行政區(qū)劃檢察院同樣不可行。

(二)“兩級”結(jié)構(gòu)

“兩級”結(jié)構(gòu)即從省級、市級和縣級中選擇兩級，構(gòu)建跨行政區(qū)劃檢察院的制度體系?？缧姓^(qū)劃檢察院的兩級結(jié)構(gòu)包括兩種可能性：

一是設(shè)省、市兩級跨行政區(qū)劃檢察院[注]從排列組合的角度講，還有一種可能性，即設(shè)省、縣兩級跨行政區(qū)劃檢察院，不設(shè)地市級跨行政區(qū)劃檢察院。出于案件級別管轄的需要，縣級跨行政區(qū)劃檢察院與省級跨行政區(qū)劃檢察院之間仍需要有一級地市級檢察院，這就意味著如果不設(shè)地市級跨行政區(qū)劃檢察院，此時縣級跨行政區(qū)劃檢察院的上級檢察院仍為地市級行政區(qū)劃檢察院，仍然要受制于地方，縣級跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)置也就失去了制度意義，因而本文對此不作討論。。根據(jù)省、市兩級跨行政區(qū)檢察院所跨行政區(qū)劃級別的不同，又可以分為兩種[注]在理論上，這兩種類型之外還有一種可能性，市級跨行政區(qū)劃檢察院跨縣(區(qū)、市)設(shè)置，省級跨行政區(qū)劃檢察院跨地市設(shè)置，如此一來，就不存在跨省(區(qū)、市)設(shè)置的跨行政區(qū)劃檢察院，因此，跨省(區(qū)、市)的相關(guān)案件就無法在跨行政區(qū)劃檢察院得以解決。而地方行政區(qū)劃級別越高，出現(xiàn)不宜由行政區(qū)劃檢察院管轄的案件的可能性更大，設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院的必要性也越大，這種理論上的可能性不具有設(shè)置的合理性，不作為一種單獨的情形討論。類型：

第一種類型：市級跨行政區(qū)劃檢察院在省內(nèi)跨地市設(shè)置，行使市級檢察院的職權(quán)，每一個市級跨行政區(qū)劃檢察院均管轄數(shù)個地市的相關(guān)案件；在全國范圍內(nèi)設(shè)置省級跨行政區(qū)劃檢察院，行使省級檢察院職權(quán)，省級跨行政區(qū)劃檢察院是跨行政區(qū)劃檢察院的領(lǐng)導機關(guān)，管轄范圍為數(shù)個省(區(qū)、市)的市級跨行政區(qū)劃檢察院，但是不設(shè)基層跨行政區(qū)劃檢察院。由于要跨行政區(qū)劃設(shè)置，那么每個市級跨行政區(qū)劃檢察院管轄的地市自然是兩個以上，考慮到大部分案件行政區(qū)劃檢察院就可以辦理，因此各地市需要由跨行政區(qū)劃檢察院辦理的案件數(shù)量與行政區(qū)劃檢察院比起來就不會那么多，市級跨行政區(qū)劃檢察院管轄的地市數(shù)量就可以適度增加，比如，每個省(區(qū)、市)設(shè)兩個跨行政區(qū)劃檢察院。如此一來，全國市級跨行政區(qū)劃檢察院的數(shù)量就會超過60個，由于省級跨行政區(qū)劃檢察院需要管轄數(shù)10個市級跨行政區(qū)劃檢察院，這就需要適度增加省級跨行政區(qū)劃檢察院的數(shù)量。假如每個省級跨行政區(qū)劃檢察院需要管轄10個左右的市級院，也要設(shè)置大約6個省級跨行政區(qū)劃檢察院。在中央嚴格控制機構(gòu)編制的情況下，設(shè)置6個副部級規(guī)格的省級跨行政區(qū)劃檢察院，難度較大，此種方案的可行性不大。

第二種類型：市級跨行政區(qū)劃檢察院跨省(區(qū)、市)設(shè)置，每個市級跨行政區(qū)劃檢察院管轄若干省(區(qū)、市)相關(guān)案件。省級跨行政區(qū)劃檢察院為跨市級跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置，作為跨行政區(qū)劃檢察院的領(lǐng)導機關(guān)，每個省級跨行政區(qū)劃檢察院管轄若干市級跨行政區(qū)劃檢察院。此種情形與前一種情形相比，雖然可以通過讓每個市級跨行政區(qū)劃檢察院盡可能多地涵蓋省份，來強化跨行政區(qū)劃辦理不宜由地方辦理的案件的能力，但不意味著市級跨行政區(qū)劃檢察院跨省(區(qū)、市)越多越好，實際上管轄省份不宜太多，假如每個市級跨行政區(qū)劃檢察院管轄3～7個省(區(qū)、市)，那么總共大約需設(shè)置6～7個左右，作為上級檢察院的省級跨行政區(qū)劃檢察院自然不可能設(shè)置太多，1～2個即可對市級跨行政區(qū)劃檢察院進行有效的管轄。但由于沒有設(shè)置基層跨行政區(qū)劃檢察院，導致大量不宜由行政區(qū)劃檢察院管轄的跨地市案件，就會直接跨省涌入市級跨行政區(qū)劃檢察院，由市級跨行政區(qū)劃檢察院管轄，進而通過抗訴程序涌入為數(shù)不多的省級跨行政區(qū)劃檢察院，并最終匯集到最高人民檢察院。

要解決市級跨行政區(qū)劃檢察院案件較多的問題，每個市級跨行政區(qū)劃檢察院管轄的省(區(qū)、市)只能嚴格控制，通過減少每個市級跨行政區(qū)劃檢察院管轄的省(區(qū)、市)的數(shù)量，降低辦案壓力，以此控制案件量。如此一來，就會導致市級跨行政區(qū)劃檢察院的數(shù)量較多，假如每個市級跨行政區(qū)劃檢察院管轄兩個省(區(qū)、市)，那就需要設(shè)置15個以上的市級跨行政區(qū)劃檢察院。1個省級跨行政區(qū)劃檢察院難以有效管轄如此眾多的市級跨行政區(qū)劃檢察院的案件，而設(shè)置2～3個省級跨行政區(qū)劃檢察院相對較為合理。這種設(shè)置模式看似通過減少基層跨行政區(qū)劃檢察院，減少了跨行政區(qū)劃檢察院的層級，也排除了副部級規(guī)格的省級跨行政區(qū)劃檢察院的數(shù)量，降低了機構(gòu)設(shè)置的難度并簡便了機構(gòu)設(shè)置，實際上只是通過增加市級跨行政區(qū)劃檢察院的數(shù)量，承擔了部分基層跨行政區(qū)劃檢察院的職責，實際上是用“市級跨行政區(qū)劃檢察院數(shù)量的增加”換取“跨行政區(qū)劃檢察院層級的減少”，并沒有當然使得機構(gòu)設(shè)置成本更為便宜。因為很多同一省份不同地市間的跨行政區(qū)劃案件，由于沒有跨地市的跨行政區(qū)劃檢察院，需要跨省尋求司法救濟，這就極大地增加了案件解決的成本，而權(quán)利成本的增加會降低人們訴諸該種權(quán)利救濟方式解決糾紛的積極性。

二是設(shè)市、縣兩級跨行政區(qū)劃檢察院。根據(jù)跨越的行政區(qū)劃的級別不同，可以分為三種情形：

一種情形是省內(nèi)設(shè)置跨地市的市級跨行政區(qū)劃檢察院若干，行使市級檢察院職權(quán)，每個院管轄范圍為若干地市。地市內(nèi)設(shè)置跨縣市區(qū)的縣級跨行政區(qū)劃檢察院，每個院管轄范圍為若干縣市區(qū)。各省(區(qū)、市)的省級檢察院為市、縣兩級跨行政區(qū)劃檢察院的上級領(lǐng)導機關(guān)。此時，跨地市、跨縣市的案件可以由跨行政區(qū)劃檢察院管轄，但跨省(區(qū)、市)的案件沒有相應的跨行政區(qū)劃案件管轄，而隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人員交往日益頻繁、信息技術(shù)突飛猛進、交通往來愈發(fā)便利，省際之間的人員往來、資源共享、經(jīng)濟交往越來越常見，大量的案件屬于跨省案件。如果這部分跨省(區(qū)、市)案件仍然由省級行政區(qū)劃檢察院管轄，跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置的效果必然會大打折扣。

另一種情形是基層跨行政區(qū)劃檢察院跨地市設(shè)置，每個縣級跨行政區(qū)劃檢察院管轄若干地市的跨行政區(qū)劃案件。地市級跨行政區(qū)劃檢察院在案件管轄上相應的上提一級，跨省(區(qū)、市)設(shè)置，每個地市級跨行政區(qū)劃檢察院管轄若干省(區(qū)、市)內(nèi)的基層跨行政區(qū)劃檢察院。如果地市級跨行政區(qū)劃檢察院跨省(區(qū)、市)設(shè)置，那么省級行政區(qū)劃檢察院也就不可能再作為地市級跨行政區(qū)劃檢察院的上級檢察院；由于不設(shè)省級跨行政區(qū)劃檢察院，而省級行政區(qū)劃檢察院又不宜作為上級機關(guān)，這就使得市、縣兩級跨行政區(qū)劃檢察院沒有上級檢察院進行管理，缺少一級案件管轄層級，無法與檢察機關(guān)的制度體系兼容。

第三種情形是基層跨行政區(qū)劃檢察院跨省(區(qū)、市)設(shè)置，每個縣級跨行政區(qū)劃檢察院均管轄若干省(區(qū)、市)的跨行政區(qū)劃案件。地市級跨行政區(qū)劃檢察院跨縣級跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置，每個地市級跨行政區(qū)劃檢察院管轄若干縣級跨行政區(qū)劃檢察院。由于沒有省級跨行政區(qū)劃檢察院，縣級、市級跨行政區(qū)劃檢察院與最高人民檢察院之間，缺失省級檢察院，也不具有可行性。因此，只設(shè)市、縣級跨行政區(qū)劃檢察院的方案，同樣無法形成完整的層級結(jié)構(gòu)。

(三)“三級”結(jié)構(gòu)

“三級”結(jié)構(gòu)意味著跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)省、市、縣三級。設(shè)置省級跨行政區(qū)劃檢察院，行使省級檢察院職權(quán)，并管轄全國的跨行政區(qū)劃檢察院，作為跨行政區(qū)劃檢察院的領(lǐng)導機關(guān)。設(shè)置市級跨行政區(qū)劃檢察院若干，行使市級檢察院職權(quán)。在各省(區(qū)、市)內(nèi)設(shè)縣級跨行政區(qū)劃檢察院，履行基層檢察院的職責。結(jié)合基層跨行政區(qū)劃檢察院所跨行政區(qū)劃級別的不同以及由此帶來的市級跨行政區(qū)劃檢察院和省級跨行政區(qū)劃檢察院管轄區(qū)域的不同，又可以分為兩種情形：

一是基層跨行政區(qū)劃檢察院跨縣(市、區(qū))設(shè)置，管轄若干縣(市、區(qū))的跨行政區(qū)劃案件；地市級跨行政區(qū)劃檢察院跨地級設(shè)置，每個地市級跨行政區(qū)劃檢察院管轄若干地市；省級跨行政區(qū)劃檢察院跨省(區(qū)、市)設(shè)置，每個省級跨行政區(qū)劃檢察院管轄若干省(區(qū)、市)的地市級跨行政區(qū)劃檢察院。此種類型與“兩級”結(jié)構(gòu)中的第一種類型，區(qū)別在于多出一級跨縣(區(qū)、市)的基層跨行政區(qū)劃檢察院。由于縣(市、區(qū))同屬一個地市，相互之間無論是地域上還是人員往來上，相互之間的聯(lián)系較為緊密，很容易對縣級跨行政區(qū)劃檢察院施加影響，設(shè)置這種跨縣(市、區(qū))的縣級跨行政區(qū)劃檢察院對于排除地方對于辦案干擾的作用有限。至于此種情形下的市級跨行政區(qū)域檢察院和省級跨行政區(qū)劃檢察院，同“兩級”結(jié)構(gòu)中的第一種類型，即市級跨行政區(qū)劃檢察院在省內(nèi)跨地市設(shè)置，行使市級檢察院職權(quán)，每個市級跨行政區(qū)劃檢察院管轄若干地市的相關(guān)案件；省級跨行政區(qū)劃檢察院的管轄范圍為數(shù)個省(區(qū)、市)的市級跨行政區(qū)劃檢察院，作為跨行政區(qū)劃檢察院的領(lǐng)導機關(guān)，行使省級檢察院職權(quán)，其所面臨的問題相同，即由于一個省級跨行政區(qū)劃檢察院難以有效管理全國各省(區(qū)、市)的數(shù)10個地市級跨行政區(qū)劃檢察院，這就需要設(shè)置大量省級跨行政區(qū)劃檢察院。方案的操作可行性[注][美]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策(第2版)[M].丁煌,方興譯.丁煌校.北京：中國人民大學出版社，2004.165-166.，是其能否通過的重要考量因素，該方案獲得通過的難度很大。

二是基層跨行政區(qū)劃檢察院跨地市設(shè)置，每個院管轄若干地市的跨行政區(qū)劃案件；地市級跨行政區(qū)劃檢察院跨省級行政區(qū)劃設(shè)置，每個院管轄若干省(區(qū)、市)的基層跨行政區(qū)劃檢察院；省級跨行政區(qū)劃檢察院跨地市級跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置，每個省級跨行政區(qū)劃檢察院管轄若干地市級跨行政區(qū)劃檢察院。此種類型與“兩級”結(jié)構(gòu)中的第二種類型相比，差別在于多一級跨地市的基層跨行政區(qū)劃檢察院。由于跨地市設(shè)置的基層跨行政區(qū)劃檢察院可以事先化解一部分案件，經(jīng)過過濾后涌入地市級跨行政區(qū)劃檢察院的案件量就會相應減少，而管轄若干省(區(qū)、市)的地市級跨行政區(qū)劃檢察院的案件量也不會太多，這樣就可以設(shè)置少量省級跨行政區(qū)劃檢察院來管理地市級跨行政區(qū)劃檢察院，這樣一來，設(shè)置副部級省級跨行政區(qū)劃檢察院難度大的問題也可相應得以解決。從這個意義上將，此種設(shè)置模式相對較為合理，也較為可行。

經(jīng)過分析比較，設(shè)立“三級”跨行政區(qū)劃檢察院，才能構(gòu)建起科學合理的跨行政區(qū)劃管轄層級體系，確保特殊案件在跨行政區(qū)劃檢察院辦理，普遍案件在行政區(qū)劃檢察院辦理，避免跨行政區(qū)劃檢察院層級體系不完整導致案件上訴、抗訴后回流到地方檢察院。而“三級”結(jié)構(gòu)中的第二種方案，即基層跨行政區(qū)劃檢察院跨地市設(shè)置，管轄若干地市的跨行政區(qū)劃案件；地市級跨行政區(qū)劃檢察院跨省設(shè)置，每個地市級跨行政區(qū)劃檢察院管轄若干省(區(qū)、市)的基層跨行政區(qū)劃檢察院；省級跨行政區(qū)劃檢察院跨地市級跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置，每個省級跨行政區(qū)劃檢察院管轄若干地市級跨行政區(qū)劃檢察院，在所有方案中較為科學，但仍需要對方案進行進一步細化。

三、跨行政區(qū)劃檢察院的管理幅度

管理幅度指的是直接向特定管理者或監(jiān)督人報告的下屬員工數(shù)。如果管理幅度太大，有效地管理下屬將變得困難，并給管理者帶來更多壓力。如果管理幅度太狹窄，就會影響協(xié)調(diào)和決策的一致性，進而對于組織結(jié)構(gòu)這個整體的的有效溝通構(gòu)成障礙[注][英]勞里·馬林斯,吉爾·克里斯蒂.組織行為學精要(第3版)[M].何平等譯.北京：清華大學出版社，2015.441.。如何構(gòu)建適度的管理幅度，是在明確跨行政區(qū)劃檢察院的層級結(jié)構(gòu)后亟需解決的問題。

三級跨行政區(qū)劃檢察院示意圖

作為省級跨行政區(qū)劃檢察院的直接下級檢察機關(guān)，市級跨行政區(qū)劃檢察院的數(shù)量將影響著省級跨行政區(qū)劃檢察院管理的有效性。同理，若將市級跨行政區(qū)劃檢察院視為特定管理者，而將縣級跨行政區(qū)劃檢察院視為直接向特定管理者報告的機關(guān)，那么縣級跨行政區(qū)劃檢察院的數(shù)量，又會影響市級跨行政區(qū)劃檢察院對下管理的有效性。這就意味著，三級跨行政區(qū)劃檢察院管理的有效性，就可以轉(zhuǎn)化為省市縣三級跨行政區(qū)劃檢察院各自設(shè)置數(shù)量的問題。由于縣級跨行政區(qū)劃檢察院的數(shù)量在某種程度上決定著市級跨行政區(qū)劃數(shù)量的變量，市級跨行政區(qū)劃檢察院的數(shù)量又會成為省級跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置數(shù)量的考量因素，因此，縣級跨行政區(qū)劃檢察院的數(shù)量設(shè)置，就成為解決跨行政區(qū)劃檢察院管理幅度問題的突破口。

(一)縣級跨行政區(qū)劃檢察院

由于縣級跨行政區(qū)劃檢察院跨地市設(shè)置，而大部分案件在普通的行政區(qū)劃檢察院就可以得到解決，每個地市面臨的跨行政區(qū)劃的特殊案件要遠少于普通案件，各省(區(qū)、市)設(shè)置的縣級跨行政區(qū)劃檢察院就沒有必要太多。可以考慮的數(shù)量是，每個省(區(qū)、市)設(shè)置兩個縣級跨行政區(qū)劃檢察院，各省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團總共就需要設(shè)置超過60個縣級跨行政區(qū)劃檢察院。但不同的省(區(qū)、市)面積和人口存在較大差異，經(jīng)濟社會發(fā)展水平不平衡，隨之而來的案件數(shù)量也不同，這些都要成為跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置的考慮因素。

根據(jù)全國行政區(qū)劃情況[注]截至2016年12月31日，參見中華人民共和國民政部編.中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊2017[M].北京：中國地圖出版社，2017.1-8.，具體到內(nèi)地各省(區(qū)、市)[注]在此，主要結(jié)合中國大陸地區(qū)的省(區(qū)、市)行政區(qū)劃資料進行分析。，新疆(新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團與新疆維吾爾自治區(qū)通盤考慮)、內(nèi)蒙古面積均超過110萬平方千米，地市級行政區(qū)劃單位均超過10個，人口數(shù)量超過2000萬，面積和地域跨度較大，地市級行政區(qū)劃單位較多，人口適中，可以考慮設(shè)3個縣級跨行政區(qū)劃檢察院。青海、西藏面積均超過了70萬平方千米(西藏面積達到了約123萬平方千米)，同樣面積較大，但地市級行政區(qū)劃單位均少于9個，人口數(shù)量均少于600萬，考慮到面積雖然較大，但地市級行政區(qū)劃單位較少、人口較少，可以設(shè)2個縣級跨行政區(qū)劃單位。黑龍江、四川、云南、甘肅4個省面積均超過或接近40萬平方千米，地市級行政區(qū)劃單位均超過12個，人口均超過2500萬(與其他三個省相比，甘肅雖然人口少一些，但東西跨度狹長)，面積較大、地市級行政區(qū)劃單位較多且人口較多，可以考慮設(shè)置3個縣級跨行政區(qū)劃檢察院。北京、天津、上海、重慶4個直轄市中，北京、天津、上海面積均小于2萬平方千米)，重慶面積小于9萬平方千米，面積均較小，且沒有地級市的行政區(qū)劃單位，不存在跨地市設(shè)置的問題，可以設(shè)一個縣級跨行政區(qū)劃檢察院。寧夏和海南面積均小于8萬平方千米，人口均少于1000萬，面積相對較小、人口較少，可以設(shè)1個縣級跨行政區(qū)劃檢察院。其他省級行政區(qū)劃，地域面積、地市級行政區(qū)劃、人口數(shù)量等因素適中，可以設(shè)2個縣級跨行政區(qū)劃檢察院。

鑒于此，縣級跨行政區(qū)劃檢察院可考慮設(shè)1個的省(區(qū)、市)有：北京、天津、上海、重慶、寧夏和海南6個省(區(qū)、市)，共計設(shè)6個縣級跨行政區(qū)劃檢察院；縣級跨行政區(qū)劃檢察院可考慮設(shè)2個的省(區(qū))有：河北、山西、遼寧、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、貴州、陜西、青海、西藏19個省(區(qū)、市)，共計可設(shè)38個縣級跨行政區(qū)劃檢察院，每個院管轄4—11個地級行政區(qū)劃單位；縣級跨行政區(qū)劃檢察院可考慮設(shè)3個的省(區(qū)、市)有：內(nèi)蒙古、黑龍江、四川、云南、甘肅、新疆6個省(區(qū))，共計可設(shè)18個縣級跨行政區(qū)劃檢察院，每個院管轄4—7個地級行政區(qū)劃單位。綜上，合計需設(shè)62個縣級跨行政區(qū)劃檢察院。

至于同一層級不同的跨行政區(qū)劃檢察院的具體管轄區(qū)域，可根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、案件數(shù)量、訴訟便利等因素，合理劃分各院的地域管轄范圍。在設(shè)置地點上，在設(shè)置縣級跨行政區(qū)劃檢察院時，除僅設(shè)1個的外，應當優(yōu)先考慮設(shè)置在可以最大限度地便利省內(nèi)當事人訴訟的區(qū)域。

(二)市級跨行政區(qū)劃檢察院

市級跨行政區(qū)劃檢察院由于跨省構(gòu)建，在設(shè)置上要考慮與同樣是跨省設(shè)置的最高人民法院巡回法庭和最高人民檢察院巡回檢察廳設(shè)置區(qū)域的接軌，從而減少人們對機構(gòu)設(shè)置和管轄區(qū)域的識記成本，降低當事人的交通成本，形成互為補充、便利訴訟的制度格局。

根據(jù)最高人民法院巡回法庭和最高人民檢察院巡回檢察廳的分布[注]參見王鳳濤.最高人民檢察院巡回檢察廳前景報告[J].中山大學法律評論，2017，(1)，特別是“巡回檢察廳的組織架構(gòu)”部分。，市級跨行政區(qū)劃檢察院可作如下設(shè)置：市級跨行政區(qū)劃檢察院第一分院設(shè)在廣東省深圳市，管轄廣東、廣西、海南、湖南4省區(qū)7個縣級跨行政區(qū)劃檢察院的有關(guān)案件；市級跨行政區(qū)劃檢察院第二分院設(shè)在遼寧省沈陽市，管轄遼寧、吉林、黑龍江3省7個縣級跨行政區(qū)劃檢察院的有關(guān)案件；市級跨行政區(qū)劃檢察院第三分院設(shè)在江蘇省南京市，管轄江蘇、上海、浙江、福建、江西5省9個市縣級跨行政區(qū)劃檢察院的有關(guān)案件；市級跨行政區(qū)劃檢察院第四分院設(shè)在河南省鄭州市，管轄河南、山西、湖北、安徽4省8個縣級跨行政區(qū)劃檢察院的有關(guān)案件；市級跨行政區(qū)劃檢察院第五分院設(shè)在重慶市，管轄重慶、四川、貴州、云南、西藏5省區(qū)11個市縣級跨行政區(qū)劃檢察院的有關(guān)案件；市級跨行政區(qū)劃檢察院第六分院設(shè)在陜西省西安市，管轄陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆5省區(qū)11個縣級跨行政區(qū)劃檢察院的有關(guān)案件；市級跨行政區(qū)劃檢察院第七分院設(shè)在北京，管轄北京、天津、河北、山東、內(nèi)蒙古5省區(qū)市9個縣級跨行政區(qū)劃檢察院的有關(guān)案件。

綜上，合計可設(shè)7個市級跨行政區(qū)劃檢察院，每個院管轄7—11個縣級跨行政區(qū)劃檢察院的有關(guān)案件。在設(shè)62個縣級跨行政區(qū)劃檢察院的情況下，7個市級跨行政區(qū)劃檢察院平均每個院管轄8.86個基層院。而現(xiàn)有334個地市級行政區(qū)劃單位，2851個縣級行政區(qū)劃單位，在不考慮派出院的情況下，平均每個地市級行政區(qū)劃檢察院管轄8.54個基層院。這就意味著，如此一來，地市級跨行政區(qū)劃檢察院和地市級行政區(qū)劃檢察院管轄的基層院數(shù)量基本持平。

(三)省級跨行政區(qū)劃檢察院

省級跨行政區(qū)劃檢察院不同于市級和縣級跨行政區(qū)劃檢察院，其級別較高(副部級)，設(shè)置這樣一個高級別的機構(gòu)，尤其需要考慮機構(gòu)編制獲批的可能性。同時，要與同為副部級的最高人民法院巡回法庭和最高人民檢察院巡回檢察廳做好銜接和互補?；谝陨峡紤]，省級跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)置，有兩種方案可供選擇。

方案一：在巡回檢察廳之外，單獨設(shè)置省級跨行政區(qū)劃檢察院。

在全國設(shè)置若干省級跨行政區(qū)劃檢察院，作為市級跨行政區(qū)劃檢察院的上級機關(guān)。從方便當事人訴訟的角度，理想的狀態(tài)是，在每個市級跨行政區(qū)劃檢察院所在地，設(shè)置對應的省級跨行政區(qū)劃檢察院，其上訴案件由巡回檢察廳或最高人民檢察院管轄，這樣一來就需要設(shè)置7個省級跨行政區(qū)劃檢察院[注]6個巡回檢察廳對應6個省級跨行政區(qū)劃檢察院，再加上1個設(shè)在北京，管轄北京、天津、河北、山東、內(nèi)蒙古五省區(qū)市9個縣級跨行政區(qū)劃檢察院的有關(guān)案件的市級跨行政區(qū)劃檢察院第七分院上訴案件的省級跨行政區(qū)劃檢察院，共7個省級跨行政區(qū)劃檢察院。。由于市級跨行政區(qū)劃檢察院已經(jīng)辦理了相當一部分案件，上訴到省級跨行政區(qū)劃檢察院的案件數(shù)量就會大幅減少，如果省級跨行政區(qū)劃檢察院與市級檢察院一一對應地進行設(shè)置，就會出現(xiàn)司法資源浪費的情況，因為沒有那么多案子需要由省級跨行政區(qū)劃檢察院辦理。同時，在中央嚴格控制機構(gòu)編制增長的背景下，增加多個省級(副部級)機構(gòu)編制難度也很大。

有鑒于此，一種可能的辦法是，設(shè)置少量省級跨行政區(qū)劃檢察院(比如1個)，作為最高人民檢察院跨行政區(qū)劃分院和地市級跨行政區(qū)劃檢察院的上級機關(guān)，集中辦理市級跨行政區(qū)劃檢察院的案件。在這種情況下，其最合適的設(shè)置地點無疑是首都北京。因為如果設(shè)置于其他地方，那么對省級跨行政區(qū)劃法院審理的案件提起上訴時，還需要到最高人民法院和最高人民檢察院所在地北京，這就會增加當事人的訴訟成本，出現(xiàn)不便訴訟的情形。但另一方面，如果省級跨行政區(qū)劃法院和檢察院設(shè)置在首都，那么，就會引發(fā)司法改革制度效益的沖抵。以最高人民法院設(shè)置巡回法庭為例，巡回法庭帶來的制度效益，就會被省級跨行政區(qū)劃法院設(shè)置在首都所造成的制度成本沖抵，一切又回到了原點。因為巡回法庭力求克服和避免的問題是最高人民法院僅設(shè)于首都所導致的訴訟不便和首都涉訴信訪壓力，唯一且需要設(shè)立在首都的省級跨行政區(qū)劃法院同樣會遇到，而且問題的嚴重性絲毫不亞于未設(shè)巡回法庭時的嚴重性。也就是說，設(shè)置最高人民法院巡回法庭所分流的首都涉訴信訪壓力，又會隨著省級跨行政區(qū)劃法院在首都的設(shè)立卷土重來；巡回法庭降低的訴訟成本，會因省級跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)立而再次反彈。遵循同樣的邏輯，最高人民檢察院巡回檢察廳設(shè)置以后，如果省級跨行政區(qū)劃檢察院僅設(shè)一個，會遇到同樣的問題。從涉訴信訪的角度看，如果唯一的省級跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)在首都，將額外增加首都涉訴信訪的壓力，當然，這也不意味著其設(shè)置在其他省份，問題就可以迎刃而解。從訴訟便利的角度看，無論唯一的省級跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)在首都還是其他省(區(qū)、市)(比如幾何中心所在地)，除了周邊省份為，其他省份的當事人都會面臨訴訟不便利的問題。設(shè)在其他省(區(qū)、市)還不便于最高人民檢察院對省級跨行政區(qū)劃檢察院的領(lǐng)導、監(jiān)督和指導。因此，在巡回檢察廳之外，單獨設(shè)置省級跨行政區(qū)劃檢察院的方案，并不具有可行性。

方案二：在巡回檢察廳之中，加掛“跨行政區(qū)劃檢察部(處)”的牌子，行使省級跨行政區(qū)劃檢察院的職能。

具體而言，即按照機構(gòu)改革的要求在最高人民檢察院每個巡回檢察廳內(nèi)部設(shè)置“跨行政區(qū)劃檢察部(處)”，正廳級機構(gòu)建制，作為市級跨行政區(qū)劃檢察院的上訴機構(gòu)，承擔著省級跨行政區(qū)劃檢察院的職能，不再單設(shè)省級跨行政區(qū)劃檢察院。如此一來，在6個巡回檢察廳設(shè)置6個“最高人民檢察院駐第X巡回檢察廳跨行政區(qū)劃檢察部(處)”，簡稱“最高人民檢察院第X派駐跨行政區(qū)劃檢察部(處)”，以此解決市級跨行政區(qū)劃檢察院第一至第六分院的上訴問題。至于市級跨行政區(qū)劃檢察院第七分院，由于最高人民檢察院本部直接受理北京、天津、河北、山東、內(nèi)蒙古五省區(qū)市的有關(guān)案件，沒有對應的巡回檢察廳，市級跨行政區(qū)劃檢察院第七分院的上訴案件，直接由最高人民檢察院負責。具體而言，可以通過在最高人民檢察院設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察廳，并加掛“第七派駐跨行政區(qū)劃檢察部(處)”的牌子，管轄市級跨行政區(qū)劃檢察院第七分院的上訴案件。

這種思路不需要額外增加省部級跨行政區(qū)劃檢察機構(gòu)，避開了在巡回檢察廳之外增設(shè)部級檢察院的機構(gòu)編制難題。由于按照此種設(shè)置模式，市級跨行政區(qū)劃檢察院與最高人民檢察院巡回檢察廳的設(shè)置地點保持一致，市級跨行政區(qū)劃檢察院的案件可以直接上訴到位于同一城市的“最高人民檢察院駐第X巡回檢察廳跨行政區(qū)劃檢察部(處)”，簡稱“最高人民檢察院第X派駐跨行政區(qū)劃檢察部(處)”從而實現(xiàn)了便利訴訟和降低司法成本的目的。與此同時，可以將跨行政區(qū)劃的涉訴信訪案件吸附在當?shù)?，從而避免隨著省級跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)置涌入首都，進一步緩解了首都涉訴信訪壓力。

但這就有一個問題需要面對[注]事實上，這里還有一個問題，“巡回檢察廳”和“駐第X巡回檢察廳跨行政區(qū)劃檢察部(處)”均由最高人民檢察院派出，如何避免上訴流于形式？對于這個問題將在本文的“跨行政區(qū)劃檢察院與巡回檢察廳的職責分工”這部分內(nèi)容中進行分析。，即最高人民檢察院可不可以直接管轄市級檢察院的上訴案件，這就要從最高人民檢察院的國家制度定位分析。從制度角色上看，最高人民檢察院作為國家最高檢察機關(guān)，理論上可以管轄全國任何由檢察機關(guān)管轄的案件。這就意味著，由“最高人民檢察院駐第X巡回檢察廳跨行政區(qū)劃檢察部(處)”作為市級跨行政區(qū)劃檢察院的上訴機構(gòu)，管轄市級跨行政區(qū)劃檢察院的上訴案件并不存在法理障礙。對“最高人民檢察院駐第X巡回檢察廳跨行政區(qū)劃檢察部(處)”的上訴的管轄問題，由于不僅關(guān)系到“最高人民檢察院巡回檢察廳”與“(省級)跨行政區(qū)劃檢察院”的管轄問題，而且關(guān)系到兩者宏觀制度設(shè)計和總體協(xié)調(diào)分工，在本文最后一部分將進行專門論述。

四、跨行政區(qū)劃檢察院的層級體系

組織是分層的，制定政策與決策的確定、工作執(zhí)行、行使權(quán)力和責任都是由整個組織結(jié)構(gòu)中不同資格水平的不同人員進行的[注][英]勞里·馬林斯,吉爾·克里斯蒂.組織行為學精要(第3版)[M].何平等譯.北京：清華大學出版社，2015.432.。因此，要發(fā)揮組織績效，就需要將人員有效的組織起來，構(gòu)建合理的層級體系。

(一)領(lǐng)導體制

跨行政區(qū)劃檢察院的層級設(shè)置模式中，由于行使省級跨行政區(qū)劃檢察院職能的檢察機構(gòu)和市級跨行政區(qū)劃檢察院的管轄范圍均跨越了省(區(qū)、市)，派出省級和市級跨行政區(qū)劃檢察院的檢察機關(guān)，不可能是省級人民檢察院，只能是最高人民檢察院。鑒于縣級跨行政區(qū)劃檢察院的管轄范圍在一省(區(qū)、市)以內(nèi)，行使基層人民檢察院的職權(quán)其理論上可以由最高人民檢察院派出，也可以由省級人民檢察院派出。假定獲得地方政府支持司法和防止地方政府干預司法是跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置需要考慮的兩個重要變量，那么縣級跨行政區(qū)劃檢察院就完全有根據(jù)由省級檢察院派出，因為此時既可以贏得地方政府的支持，又不會造成地方政府明顯干預司法的不良影響，畢竟此時雙方當事人均為本省(區(qū)、市)的，任何一方當事人勝訴，對地方政府而言都是可以接受的。也就是說，縣級跨行政區(qū)劃檢察院適合由省級檢察院派出。由此可以形成最高人民檢察院和省級人民檢察院分別派出設(shè)置省級、市級和基層三級跨行政區(qū)劃檢察院的格局，即最高人民檢察院在全國范圍內(nèi)設(shè)置兩級跨省管轄的跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)，分別行使省級和市級人民檢察機關(guān)的職權(quán)；省級人民檢察院在本省轄區(qū)內(nèi)設(shè)置一級跨區(qū)縣和地市管轄的跨行政區(qū)劃檢察院，行使基層檢察院的職權(quán)。上級跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)領(lǐng)導下級跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)，最高人民檢察院領(lǐng)導全國各級跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)。

最高人民檢察院派出的跨行政區(qū)劃檢察院依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》有關(guān)規(guī)定設(shè)立黨組，由最高人民檢察院黨組、政治部按照相關(guān)規(guī)定進行管理；省級人民檢察院派出的跨行政區(qū)劃檢察院，由各省級檢察院黨組、政治部按照相關(guān)規(guī)定進行管理。各級跨行政區(qū)劃檢察院的機構(gòu)規(guī)格應當與行政區(qū)劃檢察院相同或適當高于行政區(qū)劃檢察院。結(jié)合當前司法改革的要求，設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，實行檢察人員分類管理，按照新的檢察機制運行。

(二)職務(wù)任免

最高人民檢察院派出的省級跨行政區(qū)劃檢察部(處)的分黨組和市級跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)的檢察長、副檢察長、檢委會委員和其他檢察官等法律職務(wù)的任免，由最高人民檢察院提請全國人民代表大會常委會任免。縣級跨行政區(qū)劃檢察院的檢察長、副檢察長、檢委會委員和其他檢察官等法律職務(wù)的任免，由省級人民檢察院提請本省(區(qū)、市)人民代表大會常委會任免。

(三)財物管理

跨行政區(qū)劃檢察院要解決的重要問題就是地方干預司法的問題，而地方干預司法的重要原因就在于司法機關(guān)的財務(wù)受制于地方。如果按照屬地化管理模式，跨省的跨行政區(qū)劃檢察院財務(wù)由所在省份管理，如此一來，跨行政區(qū)劃管轄其他省份案件的阻力和難度較大，辦理所在省份案件的公正性就會受到質(zhì)疑。因此，省級和市級跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)的財務(wù)應實行統(tǒng)一管理，由中央財政統(tǒng)一保障，避免出現(xiàn)司法的地方化問題，減少司法辦案過程中的地方因素干擾，保障依法獨立公正行使檢察權(quán)?？h級跨行政區(qū)劃檢察院的財物由所在省份進行管理。

五、跨行政區(qū)劃檢察院與巡回檢察廳的組織分工

跨行政區(qū)劃檢察院與巡回檢察廳均具有跨行政區(qū)劃設(shè)置的特點，能否準確界定兩者的關(guān)系，明確其各自承擔的角色，進行合理的組織分工，避免重復勞動，關(guān)系到兩者的功能能否得到充分體現(xiàn)。在討論省級跨行政區(qū)檢察院的管理幅度時，對于跨行政區(qū)劃檢察院與巡回檢察廳的對應關(guān)系作了分析，目的是解決行使省級跨行政區(qū)劃檢察院職能的檢察機構(gòu)的設(shè)置問題，在此則關(guān)注的是兩者的角色定位。

跨行政區(qū)劃檢察院與巡回檢察廳雖然均為廣義上的派出機構(gòu)，嚴格來說，兩者的性質(zhì)有著明顯區(qū)別。市級和縣級跨行政區(qū)劃檢察院分別屬于最高人民檢察院和省級人民檢察院的派出機關(guān)，而巡回檢察廳屬于最高人民檢察院的派出機構(gòu)。這就意味著，跨行政區(qū)劃檢察院可以獨立行使職權(quán)，而巡回檢察廳在最高人民檢察院賦予的權(quán)限范圍內(nèi)，代表最高人民檢察院行使職權(quán)。但由于行使省級跨行政區(qū)劃檢察院職能的“跨行政區(qū)劃檢察部(處)”，同樣為最高人民檢察院的派出機構(gòu)，因此兩者在機構(gòu)性質(zhì)上的這種區(qū)分并不是絕對的。

(一)跨行政區(qū)劃檢察院與巡回檢察廳的分工選項

在檢察職能的履行上，由于市級和縣級跨行政區(qū)劃檢察院與最高人民檢察院巡回檢察廳并無直接交集，在各自職能范圍內(nèi)行使法律監(jiān)督權(quán)，不存在分工不清或角色混淆的可能性。兩者關(guān)系中需要作出分工的方面，主要集中在行使省級跨行政區(qū)劃職能的“跨行政區(qū)劃檢察部(處)”與最高人民檢察院巡回檢察廳在案件級別管轄的分工和銜接上。

“跨行政區(qū)劃檢察部(處)”案件的上訴審，有兩種可能的思路：一種選擇是，由最高人民檢察院本部管轄所有“跨行政區(qū)劃檢察部(處)”管轄案件的上訴審，法院相應的跨行政區(qū)劃案件的終審由最高人民法院本部管轄。但這又會出現(xiàn)設(shè)置行使省級跨行政區(qū)劃檢察機構(gòu)時所面臨的不便訴訟和增加首都涉訴信訪壓力的雙重問題，最高人民法院巡回法庭和最高人民檢察院巡回檢察廳力求解決的問題，就會隨著跨行政區(qū)劃法院、檢察院的設(shè)置卷土重來。因此，這種思路并非可取的制度選擇。另一種選擇是，對“跨行政區(qū)劃檢察部(處)”的上訴由相應的“最高人民檢察院第X巡回檢察廳”管轄。這種行使省級跨行政區(qū)劃檢察院職能的檢察機構(gòu)的上訴案件由設(shè)置在同一地點的最高人民檢察院巡回檢察廳管轄的思路，可以很好地解決訴訟不便和首都涉訴信訪壓力問題。但這種思路存在的問題是，同一個機構(gòu)管轄兩級案件時，其能否很好地保持司法獨立，從而避免上訴機制流于形式?

(二)跨行政區(qū)劃檢察院與巡回檢察廳的職責分工

怎樣合理對“最高人民檢察院巡回檢察廳”和“跨行政區(qū)劃檢察部(處)”進行關(guān)系界定，這就涉及兩者關(guān)系的問題。如果兩者的關(guān)系是包含關(guān)系，即“跨行政區(qū)劃檢察部(處)”是“最高人民檢察院第X巡回檢察廳”的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，那么由“最高人民檢察院巡回檢察廳”管轄“跨行政區(qū)劃檢察部(處)”的上訴案件，就形成了事實上的一個機構(gòu)管轄兩級案件的問題，很容易導致上訴機制流于形式。

一個可行的辦法是，將兩者確定為全異關(guān)系，均為最高人民檢察院的派出機構(gòu)，彼此獨立行使職權(quán)，互不隸屬，均直接對最高人民檢察院負責，僅僅是為了工作需要共用部分辦公場所。在最高人民檢察院設(shè)置的“跨行政區(qū)劃檢察廳”是跨行政區(qū)劃檢察院的對口部門，負責全國跨行政區(qū)劃案件的指導。同樣，對于在最高人民檢察院本部設(shè)置的“第七派駐跨行政區(qū)劃檢察部(處)”，與最高人民檢察院跨行政區(qū)劃檢察廳之間也是工作上的指導關(guān)系，而非隸屬關(guān)系。在全國范圍內(nèi)，可以形成“最高人民檢察院巡回檢察廳”與“跨行政區(qū)劃檢察部(處)”分工負責、相互配合、相互監(jiān)督的格局。這也是為何將行使省級跨行政區(qū)劃檢察院職能的機構(gòu)，稱為“最高人民檢察院駐第X巡回檢察廳跨行政區(qū)劃檢察部(處)”而非“最高人民檢察院第X巡回檢察廳跨行政區(qū)劃檢察部(處)”的原因所在，名稱的差別體現(xiàn)的是兩者管轄的差別，前一種稱謂反映的是平行關(guān)系，后一種稱謂表明的是隸屬關(guān)系。按照這樣的設(shè)置思路，兩者分別代表最高人民檢察院行使兩級案件的管轄權(quán)，從而在便利訴訟和緩解首都涉訴信訪壓力的同時，解決了上訴機制的問題。

跨行政區(qū)劃檢察院改革在注重推動試點和總結(jié)經(jīng)驗的同時，需要進一步強化頂層設(shè)計，將經(jīng)驗探索與制度建構(gòu)結(jié)合起來，及時將改革的成果轉(zhuǎn)化為推動改革的動力。同時，要堅持系統(tǒng)思維和整體考量，將跨行政區(qū)劃檢察院改革與其他相關(guān)改革特別是最高人民檢察院巡回檢察廳協(xié)調(diào)推進、一體建設(shè)，通過制度的互相補臺和有機統(tǒng)一構(gòu)筑強化法律監(jiān)督職能的制度合力。