許奕鋒
作為當(dāng)代民主理論的嶄新思維,“協(xié)商”圍繞某一主題或議題進(jìn)行對(duì)話、討論和磋商,蘊(yùn)含著平等、寬容、理性、法治等內(nèi)在特質(zhì),在中國(guó)特色民族發(fā)展道路上發(fā)揮著重要作用。作為一種重要的民主方式,協(xié)商民主應(yīng)用于解決民族問題,有效實(shí)現(xiàn)民族自治,形成中國(guó)特色的民族發(fā)展道路,對(duì)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度具有重要意義。
改革開放以來,我國(guó)制定了符合少數(shù)民族地區(qū)社情民意的民族政策,中國(guó)特色民族發(fā)展道路有了法律、制度保障,也積累了以協(xié)商方式協(xié)調(diào)民族關(guān)系、解決民族矛盾的大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)形成了平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的新型民族關(guān)系。
習(xí)近平總書記在北京大學(xué)師座談會(huì)上說:“一個(gè)民族、一個(gè)國(guó)家,必須知道自己是誰,是從哪里來的,要到哪里去,想明白了、想對(duì)了,就要堅(jiān)定不移朝著目標(biāo)前進(jìn)?!睔v史會(huì)忠實(shí)記錄下每個(gè)國(guó)家每個(gè)民族走過的足跡,也給未來發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)、啟示。中國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家,如何對(duì)待和處理民族關(guān)系,是歷代執(zhí)政者與各民族都無法回避的問題。在兩千多年的封建社會(huì)中,歷代封建統(tǒng)治者站在統(tǒng)治階級(jí)立場(chǎng)探尋民族問題解決之道,也從當(dāng)時(shí)實(shí)際出發(fā)制定了較為合適的民族政策。比如秦漢時(shí)期的“屬邦”與和親政策、三國(guó)兩晉時(shí)期的同化與撫納政策、隋朝時(shí)期的和親政策、明清時(shí)期的土司制度等,一定程度上都考慮到了少數(shù)民族的特殊性。[1]中國(guó)歷代民族關(guān)系是圍繞實(shí)現(xiàn)和鞏固“國(guó)家統(tǒng)一”這一核心目標(biāo)而形成的。但是,封建統(tǒng)治階級(jí)由于自身的狹隘性,不可能準(zhǔn)確把握民族和民族問題的發(fā)展規(guī)律,更難以用協(xié)商的方式處理好民族問題,導(dǎo)致部分民族被歧視、被排擠、被壓迫、被剝削。民族關(guān)系處理上存在不少問題,民族矛盾也一直存在,各民族的發(fā)展和關(guān)系呈現(xiàn)的是一個(gè)自發(fā)狀態(tài)。但是,封建社會(huì)國(guó)家的專制力使得各民族生活的共同地域保持相對(duì)穩(wěn)定,維護(hù)了封建社會(huì)民族關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定。
近代中國(guó),外來帝國(guó)主義列強(qiáng)入侵,國(guó)內(nèi)軍閥混戰(zhàn)。國(guó)民政府對(duì)少數(shù)民族采取不承認(rèn)的政策,民族關(guān)系沒有得到根本改觀。中國(guó)共產(chǎn)黨自建黨以來,就始終關(guān)注民族關(guān)系,在馬克思主義民族理論指導(dǎo)下,遵循民族平等與民族團(tuán)結(jié)原則,反對(duì)民族歧視和民族壓迫,開創(chuàng)了中國(guó)特色民族發(fā)展道路。其中,協(xié)商民主的成功實(shí)踐,為中央政府和平解放新疆、西藏和在全國(guó)范圍廣泛建立民族區(qū)域自治地方提供了豐富經(jīng)驗(yàn)。[2]比如西藏的和平解放,一定程度就是協(xié)商的結(jié)果。1951 年4 月,李維漢受命為中央人民政府首席全權(quán)代表,負(fù)責(zé)商談和平解放西藏問題。在長(zhǎng)達(dá)近一個(gè)月的時(shí)間里,經(jīng)過多輪談判,李維漢提出:“我們是一家人,家里的事情,大家商量著把事情辦好”,并建議大家學(xué)習(xí)《共同綱領(lǐng)》和西南軍區(qū)頒布的“十條公約”。特別是人民解放軍進(jìn)駐西藏成為談判的焦點(diǎn)問題。李維漢“完全是擺事實(shí)講道理,以理服人,絲毫沒有強(qiáng)加于人的味道。聽了他的發(fā)言,我們幾位代表都感到心服口服。這樣,在我們內(nèi)部討論李維漢同志的發(fā)言并結(jié)合著再次討論‘約法十條’時(shí),大家一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以‘約法十條’作為協(xié)議的基礎(chǔ)?!盵3]經(jīng)過友好耐心地協(xié)商,終于順利地同西藏地方政府代表達(dá)成《關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》。可以說,協(xié)商以“和為貴”“君子和而不同”“求同存異”等歷史文化傳統(tǒng)觀念,著力于民族問題的解決,逐步形成了中國(guó)特色民族發(fā)展道路。
民族問題無處不在、無時(shí)不有,有民族的地方就會(huì)有民族問題。人類有史以來就存在著因?yàn)椴煌赜?、語言、習(xí)俗、宗教、族群等差異而形成的多元差異性,考驗(yàn)和檢視政治制度能否解決族際關(guān)系問題和民族發(fā)展道路問題。西方自由民主模式強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利,建立起以法治為保障的選舉民主模式,然而看似公正的投票表決并不能解決民族問題,民主危機(jī)和分權(quán)危險(xiǎn)明顯存在。以宗教、意識(shí)形態(tài)、民族、語言、地域、文化等要素進(jìn)行分割而形成的結(jié)盟民主,是一種群體權(quán)利的變體,形式上的結(jié)盟往往因社會(huì)精英缺乏合作意向而走向失敗,甚至使國(guó)家變得分崩離析。可以說,西方國(guó)家無法通過既有政治制度解決民族文化沖突以及道德沖突。中國(guó)特色民族發(fā)展道路,作為馬克思主義民族理論中國(guó)化的具體體現(xiàn),通過協(xié)商的方式解決民族矛盾與沖突,彰顯了在差異中求共同點(diǎn),兼容并蓄、和而不同的理念,在促進(jìn)寬容、達(dá)成共識(shí)方面起到了很好的效果,[4]促進(jìn)了中華民族大團(tuán)結(jié),推進(jìn)了民族經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)事業(yè)繁榮發(fā)展。
習(xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上指出:“堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路,是做好民族工作必須牢牢把握的正確政治方向,是經(jīng)過歷史檢驗(yàn)的解決民族問題的正確道路。”[5]以協(xié)商方式化解民族矛盾和民族問題,增強(qiáng)少數(shù)民族群眾參與協(xié)商民主的積極性、主動(dòng)性和有效性,需要我們進(jìn)一步明確協(xié)商民主建設(shè)的內(nèi)涵和方向,不斷豐富中國(guó)特色民族發(fā)展道路的協(xié)商內(nèi)涵。
從實(shí)際情況來看,少數(shù)民族地區(qū)擁有豐富的自然資源,但是不可忽視的是,部分少數(shù)民族群眾居住在山區(qū)、草原、高原、沙漠綠洲等農(nóng)牧區(qū),形成了獨(dú)具民族特色的生產(chǎn)方式、文化、語言、習(xí)俗、宗教及民族心理、精神特質(zhì)等。我們黨明確提出了“漢族離不開少數(shù)民族,少數(shù)民族離不開漢族,各少數(shù)民族之間也相互離不開”的重要思想,集中體現(xiàn)了各族人民的共同愿望。要將多樣化的存在發(fā)展成為一種平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系這一和睦的一體化存在,就需要以協(xié)商與對(duì)話達(dá)成一種平衡和共贏。中國(guó)特色民族發(fā)展道路蘊(yùn)含了“尊重差異、包容多樣、共同發(fā)展”協(xié)商民主理念,體現(xiàn)了堅(jiān)持統(tǒng)一和自治相結(jié)合,民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合。研究表明,中央政府擁有普遍權(quán)利,自治地方擁有自治權(quán)利,兩者有權(quán)利邊界,但更多的是一種權(quán)利共享。中國(guó)特色民族發(fā)展道路也暗含了中央政府與自治地方、自治地方各民族之間相互協(xié)商、理解和達(dá)成共識(shí)的道路選擇。
當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)了利益格局的變動(dòng),各民族的民族意識(shí)和政治訴求也發(fā)生了變化,表現(xiàn)在民族關(guān)系上,不和諧的因素也在多個(gè)方面顯現(xiàn)出來,比如自然資源開發(fā)分配的不均衡、發(fā)展機(jī)會(huì)的不均等、道德信仰的多元化、反華勢(shì)力的滲透破壞等。我們既有的人民當(dāng)家做主的政治制度功能有待于充分發(fā)揮,從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)制度本身應(yīng)有的公平正義和效率有序。研究顯示,“現(xiàn)代世界許多國(guó)家,為了應(yīng)對(duì)多樣性的挑戰(zhàn),把通過機(jī)制設(shè)計(jì)包容差異和化解矛盾作為一種手段,納入族際政治的理論與實(shí)踐當(dāng)中,創(chuàng)造設(shè)計(jì)了包括民族自治、協(xié)商民主、平衡機(jī)制以及多重機(jī)制組合應(yīng)用等帶有族際政治民主的制度機(jī)制,取得了良好的社會(huì)效果。”[6]協(xié)商民主超越了相對(duì)單純的選舉民主,各個(gè)民族之間在溝通理解基礎(chǔ)上建立互信,有利于實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族有序政治參與權(quán)利,實(shí)現(xiàn)利益均衡,增強(qiáng)政治認(rèn)同,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民族間的團(tuán)結(jié)合作和族際和諧。
協(xié)商民主是一種治理形式,其中平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中,提出理由,說服他人,或者被說服而自我改變,在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上,利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商,從而賦予立法和決策以政治合法性。[7]在現(xiàn)代政治實(shí)踐中,協(xié)商民主理論的提出是對(duì)既有民主范式發(fā)展到一定階段的矯正、補(bǔ)充和超越,是對(duì)民主實(shí)踐反思的理論和實(shí)踐產(chǎn)物。中國(guó)特色民族發(fā)展道路的協(xié)商探索和實(shí)踐,使得各民族的問題通過對(duì)話、磋商、爭(zhēng)辯等方式解決,也使得不同利益主體在公共利益的導(dǎo)向下化解沖突和分歧,在利益整合中促進(jìn)公共利益最大化,也能使得政府決策具有合法性支持,增進(jìn)各族民眾的認(rèn)同和理解。[8]同時(shí),在民族自治地方開展協(xié)商民主,有利于培育協(xié)商精神,增強(qiáng)多民族社會(huì)的包容性,對(duì)促進(jìn)民族自治地方族際關(guān)系的政治整合和協(xié)調(diào)發(fā)展能夠起到積極作用。
中國(guó)特色民族發(fā)展道路的形成,無不體現(xiàn)著大量的協(xié)商元素。二十世紀(jì)五十年代,中央政府實(shí)施“和平協(xié)商土改”,“慎重推進(jìn)、區(qū)別對(duì)待”,“直接過渡”,團(tuán)結(jié)少數(shù)民族上層愛國(guó)人士等疏通民族關(guān)系等一系列民族政策,都是當(dāng)時(shí)政府與少數(shù)民族各階層代表開展協(xié)商的結(jié)果。民族區(qū)域自治地方的行政區(qū)劃、稱謂、政府組成、自治權(quán)行使等也是采取協(xié)商方式解決的。[9]從制度層面看,《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法實(shí)施綱要》(1952 年)《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》(1984年)《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等法律文件,規(guī)定了民族自治機(jī)關(guān)與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、自治區(qū)人大與上級(jí)人大及民族內(nèi)部間的協(xié)調(diào)關(guān)系。如“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在處理涉及本地方各民族的特殊問題時(shí),必須與他們的代表充分協(xié)商,尊重他們的意見?!薄吧霞?jí)人民政府及其職能部門在制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃時(shí),應(yīng)當(dāng)聽取民族自治地方和民族工作部門的意見。”作為中國(guó)特色民族發(fā)展道路的重要方面,民族區(qū)域自治制度充滿了協(xié)商民主的因子,為解決中國(guó)民族問題提供了制度保障。[10]
中國(guó)特色民族發(fā)展道路,既取決于社會(huì)主義理想與中國(guó)多民族國(guó)情、統(tǒng)一國(guó)家和中央集權(quán)制政治文明傳統(tǒng)等博弈,也深受多民族的社會(huì)現(xiàn)實(shí),各民族追求國(guó)家統(tǒng)一、民族和睦相處的民族精神的影響。[11]新時(shí)代促進(jìn)民族和諧發(fā)展,需要實(shí)現(xiàn)馬克思主義民族理論與我國(guó)協(xié)商民主建設(shè)的有機(jī)結(jié)合,繼續(xù)開創(chuàng)中國(guó)特色民族和諧發(fā)展的道路。
習(xí)近平總書記曾指出,要有事多商量,遇事多商量,做事多商量。[12]在民族協(xié)商中,各族群眾要廣泛參與,如果包辦或忽視部分民族群眾的利益,協(xié)商效果往往不理想。李維漢曾對(duì)廣西的民族事務(wù)提出意見:“全區(qū)性的事務(wù)或者涉及兩個(gè)以上的事務(wù),要由有關(guān)方面先行協(xié)商,協(xié)商好了再作處理和安排?!盵13]廣西在成立自治區(qū)過程中,要求“不僅要在上層人士中討論,而且要把這個(gè)問題提到廣西各族人民群眾中討論”,而且要求“把成立廣西僮族自治區(qū)醞釀工作做好做透,使得家喻戶曉,人人擁護(hù)”。[14]有的研究提出,十八屆三中全會(huì)明確提出構(gòu)建協(xié)商體系,形成全社會(huì)協(xié)商的局面,可以整合政府協(xié)商、人大協(xié)商、基層協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商這四個(gè)渠道為社會(huì)協(xié)商,進(jìn)而把民族矛盾、民族糾紛、民族利益沖突等放置到社會(huì)協(xié)商這一平臺(tái)中,組建一個(gè)協(xié)商民主委員會(huì),負(fù)責(zé)制定協(xié)商民主的實(shí)體性制度和程序性制度,有序吸納廣泛的少數(shù)民族群眾參與。[15]民族自治地方的治理主體是多元的,“共建、共治、共享”要求廣泛性的主體參與,要求統(tǒng)籌分配社會(huì)資源,要求民眾廣泛參與。但部分少數(shù)民族成員居住偏遠(yuǎn)、分布不集中,給廣泛的協(xié)商民主造成了客觀困難。另外,多樣的文化和不同的語言也影響協(xié)商效果。如內(nèi)蒙古基層協(xié)商,組織一次協(xié)商需要10天~15 天,甚至需要6 個(gè)月以上的時(shí)間。[16]可以創(chuàng)新利用現(xiàn)代通信技術(shù)和手段,通過多方面的制度配套和技術(shù)介入,積極組織引導(dǎo)民族地區(qū)的民眾參與協(xié)商,科學(xué)有序地推進(jìn)協(xié)商參與的廣泛性和有效性,
中華民族的社會(huì)平等思想突出體現(xiàn)在人格平等上,儒家的“性本善”強(qiáng)調(diào)人以善性而來,在道德與人格上是平等的。道家的“道法自然”,突出道是最高法則,人屬于自然的一部分,所以在“道”面前人人都是平等的。這種平等觀念,自古至今深深扎根于中華民族的沃土之中,積聚成了中國(guó)人民基于平等的民族心理。[17]在處理民族關(guān)系時(shí),切忌照顧一部分民族群眾的利益而忽略另一部分民族群眾的利益,要堅(jiān)持貫徹各民族平等原則。二十世紀(jì)五十年代初廣西灌陽、興安、賀縣等少數(shù)民族地區(qū)發(fā)生山林糾紛,按照當(dāng)時(shí)的政策是“在民族雜居及漢瑤接壤地區(qū),凡沒收地主所有及征收富農(nóng)出租的山林未分配者,可分給少數(shù)民族農(nóng)民”,結(jié)果發(fā)生了更嚴(yán)重的糾紛。后廣西省委決定,今后在處理類似糾紛時(shí),“可從適當(dāng)滿足山區(qū)少數(shù)民族出發(fā),同時(shí)又要照顧漢族農(nóng)民中無山林使用的實(shí)際困難,處理時(shí)應(yīng)采取協(xié)商辦法,根據(jù)需要,在適當(dāng)滿足少數(shù)民族的前提下,照顧漢族農(nóng)民,分配一些必需的山林”。[18]由于充分照顧了各方的利益,才有較好的協(xié)商效果。從目前的實(shí)際情況來看,由歷史原因和社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情造成的各民族發(fā)展的不均衡性,說明民族平等還存在不完全性,要消滅歷史遺留下來的民族事實(shí)上的不平等是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。在馬克思主義民族平等原則指導(dǎo)下,隨著我國(guó)多民族國(guó)家內(nèi)各民族在國(guó)家這個(gè)政治共同體的政治參與程度的加深、文化地位的提高和發(fā)展機(jī)會(huì)的增多,各民族之間交往、交流、交通的渠道、方式和平臺(tái)得到空前發(fā)展,[19]貫徹民族政策,注重平等性協(xié)商,越來越成為中國(guó)特色民族發(fā)展道路和有效貫徹民族區(qū)域自治必須積極回應(yīng)的時(shí)代課題。
作為公共決策的一種有效機(jī)制,協(xié)商民主的價(jià)值早已在2001 年修訂的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》中有所強(qiáng)調(diào)。但受多方面因素影響,協(xié)商民主并未成為民族區(qū)域自治地方公共決策的重要機(jī)制而普遍建立,其在協(xié)調(diào)民族利益關(guān)系、聚合不同民族群體的利益表達(dá)、化解民族間的利益糾紛、保障少數(shù)民族當(dāng)家做主的政治權(quán)利等方面的制度優(yōu)勢(shì)沒有得到充分挖掘,這顯然與民族自治地方政治發(fā)展的趨勢(shì)不相適應(yīng)。[20]有研究表明,我們目前中央與少數(shù)民族地方的協(xié)商主要通過公文往來、地方駐京機(jī)構(gòu)、人大和人民政協(xié)以及國(guó)家民委等渠道。依據(jù)民族區(qū)域自治法第20 條,“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示,如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的,自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn),變通執(zhí)行或停止執(zhí)行”。按照這一文件,賦予了民族自治地方可以變通執(zhí)行中央的規(guī)定事項(xiàng),以“書面協(xié)商”的方式向中央提出請(qǐng)示或匯報(bào),中央則給予相應(yīng)的批復(fù)。少數(shù)民族地方派出的駐京機(jī)構(gòu),以“口頭協(xié)商”的方式與中央有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商,爭(zhēng)取地方利益。全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)以“會(huì)議協(xié)商”的方式進(jìn)行了參與式協(xié)商,國(guó)家民委的重要工作職責(zé)就是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推動(dòng)有關(guān)部門履行民族工作相關(guān)職責(zé),是民族政策落實(shí)的協(xié)商推動(dòng)者和業(yè)務(wù)指導(dǎo)者。[21]上述這些協(xié)商渠道,客觀上存在著不足,有的還造成了一定政治資源的浪費(fèi),需要進(jìn)一步建構(gòu)中央與民族自治區(qū)之間的協(xié)商機(jī)制,通過制度化的法律保障,就中央與少數(shù)民族地方之間的權(quán)力邊界、主體地位、協(xié)商渠道等方面形成完善的溝通協(xié)商制度體系。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來看,中央民族工作會(huì)議明確指出,“落實(shí)好民族區(qū)域自治制度,關(guān)鍵在于幫助自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生”。在幫助民族地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中,需要地方政府主動(dòng)與基層少數(shù)民族代表就有關(guān)重大改革(如移民搬遷、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、教育、習(xí)俗改革等)進(jìn)行充分協(xié)商溝通,廣泛聽取其利益訴求、愿望和意見。不斷推進(jìn)民族區(qū)域自治與協(xié)商民主建設(shè)的有機(jī)結(jié)合,建立健全民族地區(qū)的協(xié)商民主機(jī)制,建立與當(dāng)?shù)厝罕?、各部門、企業(yè)、上下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)商平臺(tái),使少數(shù)民族群眾的合理需求通過制度化路徑進(jìn)入決策過程,以達(dá)到某種程度上的利益平衡,實(shí)現(xiàn)各民族的合作共贏。[22]顯然,協(xié)商民主作為一種民主形式,與我國(guó)民族區(qū)域自治的客觀要求相契合,與中國(guó)特色民族發(fā)展道路同頻共振。引導(dǎo)少數(shù)民族群眾參與協(xié)商,充分發(fā)揮協(xié)商民主在中國(guó)特色民族發(fā)展道路上的作用和功能,保障少數(shù)民族群眾權(quán)益,增強(qiáng)少數(shù)民族群眾獲得感,以建立和諧的平等民族關(guān)系,是增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與社會(huì)和諧的需要。
中國(guó)特色民族發(fā)展道路歷時(shí)不長(zhǎng),有宏大的戰(zhàn)略架構(gòu),也還缺乏具體的內(nèi)容安排。比如,資源貧乏的邊境民族如何找到適合自身發(fā)展的好路子,小民族如何處理好現(xiàn)代化轉(zhuǎn)化等問題,都需要我們?cè)诎l(fā)展中不斷破題開路,這也就需要我們以更加開闊的視野,用更加科學(xué)的方法看待和檢視中國(guó)特色民族發(fā)展道路。在中國(guó)特色民族發(fā)展道路上,要始終堅(jiān)持馬克思主義為指導(dǎo),堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持以人民為中心,堅(jiān)持國(guó)家基本政治制度,嵌入?yún)f(xié)商民主,推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè),對(duì)于堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。