談志林 談飛瓊

建國以來，以改革開放為界，我國殘疾人事業(yè)發(fā)展走過了殘疾人救濟(jì)性福利（1.0時(shí)代）、殘疾人保障（2.0時(shí)代）兩個(gè)時(shí)代，其成就有目共睹。到2020年全面建成小康社會(huì)之后，現(xiàn)有殘疾人保障框架將基本定型，中國殘疾人事業(yè)發(fā)展將向何處去？展望新時(shí)代，與人民的美好生活需要相適應(yīng)，中國殘疾人事業(yè)發(fā)展即將迎來3.0時(shí)代，即社會(huì)服務(wù)時(shí)代。

1.現(xiàn)有殘疾人保障的基本特征

自《殘疾人保障法》頒布以來，殘疾人事業(yè)發(fā)展主要表現(xiàn)為殘疾人保障的發(fā)展。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國殘疾人保障取得了巨大成就，保障制度框架基本健全，8500多萬殘疾人的基本生活權(quán)益得到了有效保障。

1.1 基本型保障

中國殘疾人保障模式的基本制度框架發(fā)端于改革開放之初，是當(dāng)時(shí)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不足、社會(huì)生活水平總體比較落后、財(cái)政保障資源比較稀缺時(shí)期的客觀反映。殘疾人保障的模式基本屬于物質(zhì)保障模式和醫(yī)療保障模式的結(jié)合體，其特點(diǎn)是兜底線、保基本，主要目的在于解決廣大殘疾人的基本生活權(quán)益，即維持最低限度的保障，以滿足殘疾人的基本生存需求，確保殘疾人這一社會(huì)弱勢(shì)群體能夠生存下去。展望新時(shí)代，適應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的新期待，宏觀民生政策將實(shí)現(xiàn)從保障基本民生到改善民生的新跨越，而立足于兜底線、?；镜臍埣踩吮Ｕ现贫蕊@然與此要求不相適應(yīng)。

1.2 被動(dòng)型保障

現(xiàn)行殘疾人保障是一種被動(dòng)型保障，建立之初有比較明顯的政治取向和社會(huì)維穩(wěn)目標(biāo)，存在保障目的的異化現(xiàn)象。改革開放之初的20世紀(jì)80年代，國門初開，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體比較落后，貧困現(xiàn)象比較普遍，特別是殘疾人基本生活狀況堪憂。這既有違人道主義精神，也有礙國際觀瞻。隨著改革開放的漸次推進(jìn)，如果不能有效解決龐大的殘疾人群體的基本生活問題，對(duì)內(nèi)將難以體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，影響社會(huì)穩(wěn)定；對(duì)外則容易給西方反華勢(shì)力攻擊我國人權(quán)的口實(shí)，有滋生政治風(fēng)險(xiǎn)的可能。為此，《殘疾人保障法》于1990年因時(shí)因勢(shì)而生，它搭建了我國殘疾人保障的基本制度框架。但毋庸諱言，我國殘疾人保障政策具有社會(huì)管理的意蘊(yùn)和維穩(wěn)的政治功能，或多或少帶有“規(guī)訓(xùn)”目的，存在保障目的的異化現(xiàn)象[1]。

1.3 生存型保障

現(xiàn)行的殘疾人保障是一種基本的生存型保障，缺少對(duì)發(fā)展權(quán)利的保障和殘疾人潛能開發(fā)的制度激勵(lì)。脫胎于20世紀(jì)90年代初的我國殘疾人保障制度，一直延續(xù)《殘疾人保障法》的基本生存型保障的立法思路，體現(xiàn)了我國人權(quán)保障中生存權(quán)利優(yōu)先的基本宗旨。比照國際社會(huì)的先進(jìn)理念和《國際殘疾人權(quán)利公約》精神，我國這一維持最低限度的保障即滿足殘疾人基本生存需求的保障思路，還存在諸多的倫理瑕疵，恰恰有意無意間忽略了對(duì)殘疾人的人文關(guān)懷、品質(zhì)提升、社會(huì)融入和潛能發(fā)展等方面發(fā)展權(quán)利的考量。展望新時(shí)代，將“促進(jìn)殘疾人全面發(fā)展”替代“保障基本生活”作為殘疾人社會(huì)保障的目標(biāo)和宗旨符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和國際形勢(shì)發(fā)展的需要[2]。

1.4 不平衡、不充分的保障

現(xiàn)行殘疾人保障是一種不平衡、不充分的保障，特別是東中西部地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、殘疾人之間、殘疾人和健全人之間的保障差異性明顯。我國城鄉(xiāng)之間和東中西不同地域之間經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略選擇和社會(huì)發(fā)展的波次遞進(jìn)，造成了城鄉(xiāng)與地域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異性，也催生了城鄉(xiāng)和地域間殘疾人保障制度的非均衡發(fā)展，導(dǎo)致不同地域和不同身份的殘疾人所享受的保障水平存在明顯差異，由此催生了殘疾人群體內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)分層現(xiàn)象，造成了殘疾人群體內(nèi)部的不公平。特別是農(nóng)村殘疾人保障的供求缺口較大，其社會(huì)支持體系殘缺，政府支持以及非政府組織的群體支持較為脆弱[3]。盡管近年作出了一些打破路徑依賴的政策探索（如殘疾人參加新農(nóng)保政策），但這種路徑依賴一旦形成，就容易固化。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域之間保障資源的合理配置，推進(jìn)殘疾人保障制度的均衡發(fā)展，確乎任重而道遠(yuǎn)。

1.5 維持型保障

現(xiàn)行殘疾人保障是一種消極的維持型保障，缺少積極性的服務(wù)介入。我國殘疾人保障還停留在以物質(zhì)救助為主的消極保障階段，物質(zhì)救助又主要以現(xiàn)金給付等為主，殘疾人社會(huì)服務(wù)嚴(yán)重不足，離積極的發(fā)展性保障尚有較大差距。筆者6月份通過對(duì)山東臨邑縣臨邑鎮(zhèn)13戶殘疾人家庭的走訪發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)貧埣踩吮Ｕ险弑容^健全，以殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼為主的現(xiàn)金給付等物質(zhì)保障都已全部落實(shí)到位。但有不少殘疾人反映，錢打到銀行賬戶上，卻因?yàn)闅埣矊?dǎo)致的行動(dòng)不便，本人難以到銀行取出錢；即使有人幫助取出現(xiàn)金并送到家，也難得買來米面糧油等生活必需品；即使買來了米面糧油等生活必需品，也難得做成可口的飯菜。實(shí)際上，自《殘疾人保障法》頒布近三十年以來，依托低保制度和殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼制度，當(dāng)前我國殘疾人的物質(zhì)保障效能得到了較大提升，殘疾人最欠缺的不是錢等物質(zhì)因素，而是服務(wù)，包括衣食住行的基本生活服務(wù)、文化娛樂服務(wù)與精神慰藉服務(wù)等積極性的服務(wù)介入。盡管隨著中國內(nèi)地社會(huì)工作者隊(duì)伍的發(fā)展和志愿服務(wù)的進(jìn)步，針對(duì)殘疾人的服務(wù)也得到了一定的強(qiáng)化，但目前的服務(wù)尚不能夠滿足廣大殘疾人的基本需要[4]。殘疾人康復(fù)服務(wù)覆蓋率、社區(qū)服務(wù)覆蓋率和社區(qū)活動(dòng)參與率均較低，還有半數(shù)以上的殘疾人沒有真正走出家門，融入社會(huì)[5]。

2.新時(shí)代殘疾人事業(yè)范式轉(zhuǎn)向社會(huì)服務(wù)的內(nèi)在邏輯

鑒于上述原因，當(dāng)前的殘疾人事業(yè)發(fā)展已與新時(shí)代的發(fā)展要求不相適應(yīng)。前瞻2020年，在全面建成小康社會(huì)的背景下，必須重新審視我國當(dāng)前殘疾人事業(yè)發(fā)展的理念和基本思路，推動(dòng)新時(shí)代殘疾人事業(yè)發(fā)展的范式轉(zhuǎn)變，即由基本保障走向社會(huì)服務(wù)。

2.1 社會(huì)服務(wù)的內(nèi)涵

社會(huì)服務(wù)（Social Service），又稱個(gè)人社會(huì)服務(wù)（Personal Social Service）或社會(huì)關(guān)照服務(wù)（Social Care Service）。廣義的社會(huì)服務(wù)是對(duì)社會(huì)領(lǐng)域面對(duì)所有社會(huì)公眾的一切服務(wù)形態(tài)的總稱。狹義的社會(huì)服務(wù)主要指面向弱勢(shì)群體的扶助性服務(wù)，包括政策服務(wù)、現(xiàn)金給付服務(wù)和活動(dòng)服務(wù)。從國際通行標(biāo)準(zhǔn)看，國際勞工組織將社會(huì)服務(wù)定義為針對(duì)大多數(shù)弱勢(shì)群體的需求和問題所進(jìn)行的干預(yù)[6]。其中，弱勢(shì)群體包括因殘疾、貧困、家庭瓦解、年老而受到影響的人。服務(wù)項(xiàng)目包括康復(fù)、家庭幫助、收養(yǎng)、照料等服務(wù)，以及由社工或相關(guān)職業(yè)提供的其他支持服務(wù)。聯(lián)合國行業(yè)分類委員會(huì)《所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分類》也把社會(huì)服務(wù)作為專門行業(yè)劃分[7]。世界銀行從服務(wù)業(yè)態(tài)的功能性質(zhì)及其整個(gè)經(jīng)濟(jì)和其他產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)性視角，將服務(wù)業(yè)劃分為個(gè)人服務(wù)、公共服務(wù)、生產(chǎn)者服務(wù)和流通服務(wù)四大類。其中的公共服務(wù)包括政府行政服務(wù)、專業(yè)服務(wù)和社會(huì)服務(wù)。在公共服務(wù)中，醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、住房就業(yè)等為專業(yè)服務(wù)，而福利、非營利機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體歸類為社會(huì)服務(wù)[8]。由此可見，社會(huì)服務(wù)具有社會(huì)福利的性質(zhì)。社會(huì)服務(wù)對(duì)象主要是社會(huì)處境不利的人群，可以通過社會(huì)服務(wù)來改善他們的生存狀況，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合，維護(hù)社會(huì)公正。

就內(nèi)容而言，美國的社會(huì)服務(wù)分為28類，包括收養(yǎng)服務(wù)、個(gè)案管理、輔導(dǎo)服務(wù)、教育訓(xùn)練、就業(yè)服務(wù)、家政服務(wù)、健康服務(wù)、住房服務(wù)、法律服務(wù)和保護(hù)兒童、娛樂服務(wù)等。[9]殘疾人是社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的重要客體，殘疾人社會(huì)服務(wù)內(nèi)容包括照護(hù)服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、住房服務(wù)、文體服務(wù)、專業(yè)輔助和其他支援服務(wù)等。

就功能而言，國際勞工組織《21世紀(jì)社會(huì)保障展望》[10]指出,社會(huì)服務(wù)具有四種社會(huì)功能：（1）社會(huì)服務(wù)能夠防止造成損失和傷殘；（2）社會(huì)服務(wù)能夠保護(hù)那些安全和幸福受到威脅的人；（3）社會(huì)服務(wù)能夠使那些已經(jīng)不能過正常社會(huì)生活的人恢復(fù)生活能力；（4）社會(huì)服務(wù)可以幫助某些人和社區(qū)發(fā)揮他們的潛力。報(bào)告中尤其強(qiáng)調(diào)：給殘疾人及其家庭以幫助不僅能使殘疾人在自己的家里繼續(xù)生活，而且還走出家門參與社會(huì)生活。聯(lián)合國1948年通過的《世界人權(quán)宣言》第二十五條把享有社會(huì)服務(wù)提升到人權(quán)的高度：“每個(gè)人，包括自己與其家屬，都享有健康和適當(dāng)生活水準(zhǔn)的權(quán)利，包括食物、衣服、住宅、醫(yī)藥照顧與必需的社會(huì)服務(wù)?！盵11]

總體看，社會(huì)服務(wù)是為了維護(hù)和保障全體公民尤其是社會(huì)困難群體和特殊群體（如老年人、殘疾人、兒童、失業(yè)者、貧窮者等）的生存權(quán)益和生活需求，向其提供必要的日常勞務(wù)幫助和基本服務(wù)支持的一項(xiàng)政策體系和制度安排，也是一種促進(jìn)社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)合理配置的制度化工具。通過社會(huì)服務(wù)可以化解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)問題，應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，彌合社會(huì)分歧，規(guī)范社會(huì)行為，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)公正，促進(jìn)社會(huì)和諧。

2.2 轉(zhuǎn)向社會(huì)服務(wù)的必然性

新時(shí)代殘疾人事業(yè)發(fā)展范式由基本保障轉(zhuǎn)向社會(huì)服務(wù)，既符合國際社會(huì)的發(fā)展潮流，也是新時(shí)代的內(nèi)在要求，有其內(nèi)在的邏輯必然性。

一是符合國際社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)。發(fā)展社會(huì)服務(wù)是歐美發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。特別是新世紀(jì)以來，歐洲14個(gè)福利國家社會(huì)服務(wù)的增長速度加快，“準(zhǔn)社會(huì)服務(wù)國家”開始出現(xiàn)。不少國家設(shè)有專責(zé)部門，比如澳大利亞設(shè)有人類服務(wù)部，美國設(shè)有人類服務(wù)署，韓國設(shè)有社會(huì)服務(wù)局等，就連斯里蘭卡亦設(shè)有社會(huì)服務(wù)部。英國制定有《地方當(dāng)局社會(huì)服務(wù)法 》（1970），瑞典（1980）、挪威（1991）、丹麥（1998）、捷克（2006）等國專門制定了《社會(huì)服務(wù)法》，冰島有《市政當(dāng)局社會(huì)服務(wù)法》（1991）。但我國的社會(huì)服務(wù)一直比較滯后，至今沒有建立專門的社會(huì)服務(wù)部門進(jìn)行社會(huì)服務(wù)的制度供給、財(cái)政引導(dǎo)、資源分配和服務(wù)遞送。就殘疾人社會(huì)服務(wù)而言，繼馬歇爾提出了著名的公民權(quán)理論之后，考斯塔·艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）則把“社會(huì)權(quán)利”看成是福利國家的本來意義，具有非商品化（decommodification）的性質(zhì)，他認(rèn)為包括殘疾人在內(nèi)的所有社會(huì)成員都擁有政治上和道德上的平等地位。在社會(huì)權(quán)利理念的推動(dòng)下，歐美殘疾人福利實(shí)現(xiàn)了從慈善模式、醫(yī)療模式到社會(huì)模式的轉(zhuǎn)向，形成了殘疾人回歸社會(huì)的思潮，殘疾人社會(huì)服務(wù)也就應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)前，在西方福利國家，社會(huì)服務(wù)已經(jīng)成為社會(huì)福利系統(tǒng)中的子系統(tǒng)而獨(dú)立存在，殘疾人社會(huì)服務(wù)大多實(shí)現(xiàn)了制度的有效銜接。相比歐美國家，我國殘疾人服務(wù)起步較晚，在理念、模式以及實(shí)踐方面與西方社會(huì)服務(wù)都存在較大差距，政策盲點(diǎn)不少，特別是殘疾人服務(wù)的管理與供給“碎片化”明顯。

二是符合黨中央、國務(wù)院的新要求。2006年十六屆六中全會(huì)報(bào)告《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》首次在黨的報(bào)告中提出了社會(huì)服務(wù)的概念，明確要求增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)功能，提高專業(yè)化社會(huì)服務(wù)水平。十九屆三中全會(huì)明確本次機(jī)構(gòu)改革要圍繞推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能，構(gòu)建服務(wù)型政府。社會(huì)服務(wù)是公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是社會(huì)治理的“半壁江山”，也是服務(wù)型政府的重要體現(xiàn)。國務(wù)院2017年發(fā)布的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》明確將基本社會(huì)服務(wù)列為八大類基本公共服務(wù)的第五項(xiàng)，要求國家建立完善基本社會(huì)服務(wù)制度。殘疾人是平等公民權(quán)利的參與者，是國家基本公共服務(wù)的享有者。新時(shí)代落實(shí)黨中央和國務(wù)院的要求，大力發(fā)展公共服務(wù)，構(gòu)建國家基本社會(huì)服務(wù)制度，必然要求大力發(fā)展殘疾人社會(huì)服務(wù)。

三是符合新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是殘疾人事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾，這是十九大作出的重大判斷，明確了我國發(fā)展的新的歷史方位。在新時(shí)代，人民群眾對(duì)美好生活的需要，必然要求發(fā)展社會(huì)服務(wù)，不斷提升基本社會(huì)服務(wù)供給水平，這也是經(jīng)濟(jì)增長之后社會(huì)公眾對(duì)服務(wù)需求增長的普遍規(guī)律。特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國人口老齡化、家庭小型化等趨勢(shì)將持續(xù)加深，人們對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求將更加旺盛，社會(huì)服務(wù)將成為保障改善民生和創(chuàng)新社會(huì)治理的發(fā)展重點(diǎn)，成為建設(shè)美好社會(huì)的核心內(nèi)容。同時(shí)，新時(shí)代也是殘疾人事業(yè)發(fā)展的美好時(shí)代。與新時(shí)代的要求相比，當(dāng)前殘疾人社會(huì)服務(wù)是最大的短板，但也是適應(yīng)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變，推動(dòng)殘疾人事業(yè)發(fā)展最大的突破口。傳統(tǒng)殘疾人保障正面臨嬗變的臨界點(diǎn)，社會(huì)服務(wù)時(shí)代呼之欲出。

四是符合廣大殘疾人的愿望。當(dāng)前殘疾人群體的生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境、文化等方面的要求日益增長。這種群體需求早已突破對(duì)基本生存權(quán)利的保障，日益上升為對(duì)個(gè)體尊嚴(yán)、社會(huì)融入、精神倫理乃至全面發(fā)展的全方位追求。這種更高層次的發(fā)展需求僅僅依靠傳統(tǒng)的殘疾人保障是無法實(shí)現(xiàn)的，必須有賴于建立基本社會(huì)服務(wù)制度。而當(dāng)前城市殘疾人社會(huì)服務(wù)嚴(yán)重短缺，鄉(xiāng)村社會(huì)服務(wù)基本空白。通過鄉(xiāng)村走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，殘疾人最缺的不是金錢和物質(zhì)，而是服務(wù)和關(guān)愛，往往有米吃不上飯，有話無人可說，有錢買不到服務(wù)。因此，發(fā)展社會(huì)服務(wù)，是廣大殘疾人的美好愿望。

綜合世情國情，前瞻新時(shí)代，在全面建成小康社會(huì)之后，構(gòu)建促進(jìn)殘疾人自身發(fā)展、滿足殘疾人多樣化需求的社會(huì)服務(wù)制度安排是大勢(shì)所趨、人心所向。

3.新時(shí)代殘疾人社會(huì)服務(wù)的范式

前瞻未來，在全面建成小康社會(huì)的背景下，思考?xì)埣踩松鐣?huì)服務(wù)的發(fā)展范式，既要緊緊圍繞新時(shí)代人民群眾對(duì)美好生活的新期待，高屋建瓴、著眼長遠(yuǎn)，又要認(rèn)清我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全球化競(jìng)爭(zhēng)加劇的新挑戰(zhàn)，不吊胃口，不把國家?guī)蠚W美高福利陷阱的老路。這就要求立足基本國情和未來的發(fā)展趨向，汲取發(fā)達(dá)國家的先行經(jīng)驗(yàn)與科學(xué)的社會(huì)服務(wù)理論范式，確立我國擴(kuò)展型殘疾人社會(huì)服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略。

從社會(huì)服務(wù)的發(fā)展歷程看，剩余型社會(huì)服務(wù)起源于1884年英國修訂后的《濟(jì)貧法》，是與資本主義工業(yè)化初期相適應(yīng)的社會(huì)服務(wù)范式。剩余型社會(huì)服務(wù)以亞當(dāng)·斯密的自由主義經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為市場(chǎng)是資源配置的最佳方式，主張國家對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中第一次分配的剩余者即陷入家計(jì)貧困的公民實(shí)施最低限度的服務(wù)保障。制度型社會(huì)服務(wù)起源于二戰(zhàn)后歐洲的福利國家理論和實(shí)踐，馬歇爾從社會(huì)權(quán)利視角闡述了制度型社會(huì)服務(wù)的社會(huì)政治基礎(chǔ)，認(rèn)為社會(huì)權(quán)利是“從對(duì)少量的經(jīng)濟(jì)福利和保障的權(quán)利到分享社會(huì)遺產(chǎn)，以及根據(jù)通行的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)享受文明生活的權(quán)利等一系列的權(quán)利”，“與這類權(quán)利最緊密地聯(lián)系的制度設(shè)施是教育系統(tǒng)和社會(huì)服務(wù)體系（Marshall，1973：70-84）”。[12]制度型社會(huì)服務(wù)觀認(rèn)為社會(huì)是貧困之源，享受全面的、高水平的服務(wù)，是全體公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。同時(shí)，工業(yè)化高級(jí)階段的高稅收、高財(cái)政保障也為制度化的社會(huì)服務(wù)提供了可能。

區(qū)別兩種范式的關(guān)鍵在于社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)定位不同。目標(biāo)定位涉及三個(gè)問題：一是如何界定目標(biāo)定位，即在社會(huì)服務(wù)政策中定位有需要的人，或者說如何精準(zhǔn)定位最需要服務(wù)的人；二是如何將有限的服務(wù)資源精準(zhǔn)定位于最需要的人身上；三是如何將服務(wù)資源精準(zhǔn)輸送到最需要的人身上。也就是通過制定和實(shí)施什么樣的社會(huì)服務(wù)政策，把有限的社會(huì)服務(wù)資源用于最需要的人。目標(biāo)定位的不同決定了兩種范式截然不同的理念和特征。剩余型社會(huì)服務(wù)論者認(rèn)為，由于家計(jì)調(diào)查可以確定受益者的資格，剩余型社會(huì)服務(wù)可以把有限的社會(huì)服務(wù)資源定位于最需要的人，既可以減少社會(huì)服務(wù)總支出，也有利于資源再分配。而制度型社會(huì)服務(wù)論者認(rèn)為，作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，社會(huì)服務(wù)應(yīng)該賦予所有公民。

就我國殘疾人社會(huì)服務(wù)的發(fā)展范式選擇而言，改革開放推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)加速轉(zhuǎn)型，并由此造成了社會(huì)結(jié)構(gòu)的斷裂和利益格局的失衡，迫切需要對(duì)殘疾人社會(huì)服務(wù)作出相應(yīng)的制度性安排，而經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)加速轉(zhuǎn)型也為殘疾人社會(huì)服務(wù)的構(gòu)建奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保障。新時(shí)代殘疾人的社會(huì)服務(wù)不能只停留在同情和道義的層面上，不能將目標(biāo)僅僅局限于消極的、被動(dòng)的、狹小對(duì)象的補(bǔ)償與救助服務(wù)，必須正視殘疾人基本生活與社會(huì)發(fā)展的利益訴求，堅(jiān)持一般性制度安排與專項(xiàng)制度安排相結(jié)合、生活服務(wù)與精神服務(wù)相結(jié)合、生存性服務(wù)與發(fā)展性服務(wù)相結(jié)合，并把發(fā)展殘疾人社會(huì)服務(wù)與消除社會(huì)排斥、促進(jìn)殘疾人社會(huì)參與與社會(huì)融合結(jié)合起來。同時(shí)，考慮到我國殘疾人社會(huì)服務(wù)起步晚、起點(diǎn)低，未來殘疾人社會(huì)服務(wù)必須立足于現(xiàn)有基點(diǎn)，選擇一條服務(wù)對(duì)象由少到多、服務(wù)內(nèi)容由點(diǎn)及面、服務(wù)質(zhì)量由低到高逐步擴(kuò)展的發(fā)展路徑。因此，當(dāng)前我國殘疾人社會(huì)服務(wù)發(fā)展的總體目標(biāo)定位是擴(kuò)展型社會(huì)服務(wù)發(fā)展模式。

當(dāng)前，選擇擴(kuò)展型的殘疾人社會(huì)服務(wù)發(fā)展范式，主要基于如下考慮：一是我國已具備建立擴(kuò)展型殘疾人社會(huì)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)。經(jīng)過四十年的改革開放,我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已步入新的歷史起點(diǎn)。這一新的歷史起點(diǎn)，既是人民財(cái)富積累與國家發(fā)展的新起點(diǎn)，也是推動(dòng)社會(huì)公平的、讓全體人民群眾共享發(fā)展成果的新起點(diǎn)。必須以此為基點(diǎn)，調(diào)整我國既有的以保障為主線的殘疾人政策，建立殘疾人基本社會(huì)服務(wù)制度，切實(shí)提升殘疾人生活品質(zhì)，促進(jìn)殘疾人事業(yè)永續(xù)發(fā)展。二是發(fā)展殘疾人社會(huì)服務(wù)是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下培植新業(yè)態(tài)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效選擇。當(dāng)前中美貿(mào)易戰(zhàn)陰云密布，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長下行壓力增大，發(fā)展殘疾人社會(huì)服務(wù)是培植新業(yè)態(tài)、拓展經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，是應(yīng)對(duì)全球貿(mào)易爭(zhēng)端的有效手段。同時(shí)，殘疾人社會(huì)服務(wù)屬于發(fā)展型社會(huì)政策，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有內(nèi)在的拉動(dòng)作用，是促進(jìn)服務(wù)消費(fèi)、提升經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力、促進(jìn)社會(huì)永續(xù)發(fā)展的必由之路。三是必須正視我國城鄉(xiāng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)梯度發(fā)展的非均衡性。當(dāng)前我國社會(huì)均質(zhì)性低，城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別大，要立即在全國建立一體化的制度型殘疾人社會(huì)服務(wù)尚不現(xiàn)實(shí)。這一現(xiàn)狀決定了當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國社會(huì)服務(wù)的發(fā)展方向，必須充分考慮和體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型這個(gè)特定時(shí)期的特點(diǎn)，在著眼未來、瞄定制度型社會(huì)服務(wù)范式長遠(yuǎn)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持從低點(diǎn)起步，從低層出發(fā)，實(shí)施分層、分地域、分階段推進(jìn)的方式，逐步增項(xiàng)提質(zhì)，實(shí)現(xiàn)殘疾人社會(huì)服務(wù)的波次遞進(jìn)的擴(kuò)展型發(fā)展之路。四是從社會(huì)服務(wù)的自身價(jià)值取向看，如果說市場(chǎng)天然追求效率，社會(huì)服務(wù)則天然追求公平，對(duì)殘疾人這一弱勢(shì)群體的服務(wù)供給是改變社會(huì)非公平形態(tài)的一項(xiàng)制度安排，是給予殘疾人這一特殊群體基本權(quán)利保障的體現(xiàn)。但囿于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)情，現(xiàn)在還不具備與發(fā)達(dá)國家同步的保障殘疾人權(quán)利的條件，必須盯住殘疾人權(quán)利的發(fā)展方向，逐步提升我國社會(huì)服務(wù)政策的公平屬性，擴(kuò)展其對(duì)殘疾人權(quán)利保障的功能，這樣，殘疾人社會(huì)服務(wù)的發(fā)展之路才會(huì)越走越開闊。

4.構(gòu)建殘疾人社會(huì)服務(wù)體系的思路

新時(shí)代，構(gòu)建擴(kuò)展型殘疾人社會(huì)服務(wù)體系，必須始終以殘疾人的最根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，秉承公共性、基礎(chǔ)性、實(shí)效性和均等化等服務(wù)屬性，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與等基本原則，科學(xué)確立與國情相適應(yīng)的殘疾人社會(huì)服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)服務(wù)一體化、服務(wù)主體多元化、服務(wù)形式多樣化、服務(wù)模式本土化、服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化的有中國特色的殘疾人社會(huì)服務(wù)體系，盡快補(bǔ)好殘疾人社會(huì)服務(wù)的短板，切實(shí)維護(hù)殘疾人的基本生活權(quán)和社會(huì)發(fā)展權(quán)。

第一，變革服務(wù)理念。理念是行為的先導(dǎo)，構(gòu)建殘疾人社會(huì)服務(wù)體系必須從理念變革開始。一是牢固樹立以人為本、服務(wù)為先的理念。要堅(jiān)持殘疾人本位，強(qiáng)化服務(wù)型政府理念，推動(dòng)與殘疾人公共服務(wù)相關(guān)的公共部門全方位、系統(tǒng)性的服務(wù)理念變革，讓殘疾人群體意志最終成為與殘疾人社會(huì)服務(wù)相關(guān)的公共部門改革和發(fā)展的方向；推動(dòng)公務(wù)人員實(shí)現(xiàn)由管理者向服務(wù)者的角色意識(shí)轉(zhuǎn)變，力求做到“向殘疾人致敬，為殘疾人服務(wù)，請(qǐng)殘疾人評(píng)判，讓殘疾人滿意”。二是樹立普惠均等理念。堅(jiān)持公平正義，聚焦弱勢(shì)群體和薄弱地區(qū)，補(bǔ)足服務(wù)短板，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體之間殘疾人基本社會(huì)服務(wù)的均等化，逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)惠及每個(gè)殘疾公民。三是樹立精準(zhǔn)便捷理念。堅(jiān)持服務(wù)精準(zhǔn)化和便捷化的發(fā)展導(dǎo)向，改變粗放式管理思維，精準(zhǔn)定位，精準(zhǔn)施策，不斷提升基本社會(huì)服務(wù)的便捷性和有效性。四是樹立共建共享理念。堅(jiān)持人人參與、人人享有，通過引領(lǐng)殘疾人參與共建基本社會(huì)服務(wù)體系，合理引導(dǎo)殘疾人的社會(huì)預(yù)期，實(shí)現(xiàn)殘疾人社會(huì)服務(wù)的共建共享。五是樹立制度化、市場(chǎng)化、專業(yè)化與智能化的理念，促使殘疾人社會(huì)服務(wù)由人治模式下的隨機(jī)性、零碎性服務(wù)向建立長效機(jī)制轉(zhuǎn)型，由行政化單一供給模式向市場(chǎng)化的多元供給模式轉(zhuǎn)型，由業(yè)余關(guān)照式服務(wù)向科學(xué)化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)范式轉(zhuǎn)型，由傳統(tǒng)人力服務(wù)向互聯(lián)網(wǎng)+AI服務(wù)轉(zhuǎn)型。

第二，轉(zhuǎn)換服務(wù)形態(tài)：由慈善型服務(wù)向制度型服務(wù)轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)的殘疾人服務(wù)靠政府與社會(huì)的呼吁等軟性輿論推動(dòng)，服務(wù)行為以臨時(shí)性救濟(jì)活動(dòng)和慈善幫扶活動(dòng)為主，具有臨時(shí)性、慈善性和救濟(jì)性等慈善服務(wù)形態(tài)的特性，缺少殘疾人社會(huì)服務(wù)的基本制度支撐。而制度服務(wù)形態(tài)是一種綜合性服務(wù)，具有剛性、規(guī)范性和不可逆性的特點(diǎn)。新時(shí)代，從習(xí)近平總書記“推動(dòng)殘疾人共享我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，促進(jìn)殘疾人全面發(fā)展和共同富?！钡目傮w要求出發(fā)，發(fā)展殘疾人社會(huì)服務(wù)，必須轉(zhuǎn)變同情、悲憫、被動(dòng)、消極、臨時(shí)、隨機(jī)的慈善型服務(wù)理念，進(jìn)而構(gòu)建科學(xué)化、制度化的殘疾人社會(huì)服務(wù)理念，完成從慈善服務(wù)形態(tài)向制度服務(wù)形態(tài)的跨越。必須基于借鑒各國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，正視殘疾人社會(huì)服務(wù)制度發(fā)展的滯后性問題，努力破除“制度鴻溝”，推動(dòng)殘疾人社會(huì)服務(wù)形態(tài)由慈善型服務(wù)向制度型服務(wù)的擴(kuò)展。要推動(dòng)制定國家的《社會(huì)服務(wù)法》，在此之下建立《殘疾人社會(huì)服務(wù)條例》，并以此為支架漸進(jìn)建立比較健全的、不可逆的綜合性殘疾人社會(huì)服務(wù)制度體系，補(bǔ)好殘疾人社會(huì)服務(wù)的短板，實(shí)現(xiàn)殘疾人與全社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，轉(zhuǎn)變服務(wù)目標(biāo)：由滿足基本生存型向社會(huì)發(fā)展型轉(zhuǎn)變。生存需要是殘疾人最基本的需要,殘疾人社會(huì)服務(wù)制度首先應(yīng)為殘疾人提供基本的生活服務(wù)。但在全面建成小康社會(huì)的背景下，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和殘疾人生活水平的提高，殘疾人的需求層次也在變化，必然會(huì)由求溫飽向多層次的發(fā)展需求轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的殘疾人基本生存型保障已無法滿足殘疾人對(duì)于社會(huì)服務(wù)的發(fā)展需求，由此導(dǎo)致殘疾人服務(wù)由基本生存保障的附屬功能向社會(huì)發(fā)展的主體功能轉(zhuǎn)型。這就要求在提升生活質(zhì)量的同時(shí)，針對(duì)殘疾人社會(huì)發(fā)展的各個(gè)需要層面來設(shè)計(jì)社會(huì)服務(wù)制度，逐漸強(qiáng)化發(fā)展殘疾人的醫(yī)療康復(fù)服務(wù)、生活服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、教育服務(wù)和高品質(zhì)的精神文化服務(wù)乃至政治參與服務(wù)，注重開發(fā)殘疾人的自身潛能，發(fā)展“增能”服務(wù)，努力提升殘疾人對(duì)于社會(huì)服務(wù)的參與能力。

第四，擴(kuò)展服務(wù)主體：由國家支配型向多元混合型擴(kuò)展。殘疾人社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域?qū)挿?，?duì)象眾多，形式多樣，必須以政府為主導(dǎo)，積極引導(dǎo)非營利組織與市場(chǎng)的協(xié)商參與，推進(jìn)殘疾人社會(huì)服務(wù)主體的多元化。面對(duì)新的形勢(shì)，原有的單純依靠國家支付和配置社會(huì)服務(wù)資源，并供給殘疾人服務(wù)的單一服務(wù)主體模式顯然無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，依靠國家、市場(chǎng)和非營利組織多形式、多渠道、多層次發(fā)展殘疾人社會(huì)服務(wù)事業(yè)的多元化混合模式已成為新時(shí)代發(fā)展殘疾人社會(huì)服務(wù)的必然選擇。必須明確政府的主體責(zé)任，建立國家對(duì)殘疾人社會(huì)服務(wù)的基本供給制度。政府對(duì)殘疾人社會(huì)服務(wù)的職責(zé)主要在于制定服務(wù)政策，供給基本服務(wù)，監(jiān)管服務(wù)市場(chǎng)，規(guī)范服務(wù)行為，推動(dòng)社會(huì)服務(wù)發(fā)展。當(dāng)務(wù)之急，要與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，在國家公共服務(wù)總體框架中，制定國家殘疾人社會(huì)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，確定國家層面的殘疾人社會(huì)服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略與基本目標(biāo)，以之作為指導(dǎo)殘疾人社會(huì)服務(wù)事業(yè)發(fā)展的基本制度安排?？紤]到老年人高齡致殘現(xiàn)象日漸凸顯的發(fā)展趨向，殘疾人社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃應(yīng)與老齡化社會(huì)的發(fā)展要求相適應(yīng)，與養(yǎng)老服務(wù)相契合，共同列入政府公共服務(wù)體系的重要子系統(tǒng)，保證殘疾人社會(huì)服務(wù)的發(fā)展方向。要發(fā)揮社會(huì)組織自我組織、自我服務(wù)和行業(yè)自律的作用，動(dòng)員社會(huì)力量，積聚社會(huì)資本，整合社會(huì)資源，引導(dǎo)志愿者和社會(huì)工作者隊(duì)伍參與殘疾人社會(huì)服務(wù)建設(shè)，并提供政府和市場(chǎng)提供不了或提供不好的社會(huì)服務(wù), 以滿足殘疾人日益多元化和個(gè)性化的社會(huì)服務(wù)需要。市場(chǎng)是殘疾人社會(huì)服務(wù)的活力所在，要推進(jìn)殘疾人社會(huì)服務(wù)的市場(chǎng)化。全面開發(fā)殘疾人社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)，引入服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)打破政府壟斷，形成多元供給主體共同參與的良性競(jìng)爭(zhēng)格局，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)資源的合理配置，不斷提升殘疾人社會(huì)服務(wù)效率。此外，還要大力扶持殘疾人家庭服務(wù)。

第五，轉(zhuǎn)變服務(wù)導(dǎo)向：逐步構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的殘疾人社會(huì)服務(wù)體系。殘疾人社會(huì)服務(wù)體系是由服務(wù)主體、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)資源、服務(wù)模式和服務(wù)制度等多元因素構(gòu)成的綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在殘疾人社會(huì)服務(wù)體系的構(gòu)建中，堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向，就是要從殘疾人的基本生活需求和社會(huì)發(fā)展需求出發(fā)，堅(jiān)持服務(wù)為了殘疾人、服務(wù)依靠殘疾人、服務(wù)由殘疾人共享。一般而言，殘疾人的需求是多方面、多層次的，既包括衣食住行需求、醫(yī)療康復(fù)需求，也包括教育需求、就業(yè)需求、心理需求、體育需求、政治需求和文化精神需求等社會(huì)參與與社會(huì)發(fā)展需求。與之相對(duì)應(yīng)，殘疾人社會(huì)服務(wù)體系的內(nèi)容既包括社會(huì)救助服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)服務(wù)、交通服務(wù)等基本生活服務(wù)，也包括教育服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)、政治參與服務(wù)等社會(huì)發(fā)展需求。基本生活問題是殘疾人的生存與發(fā)展的首要問題，基本生活服務(wù)是殘疾人公共服務(wù)的基礎(chǔ)和主體。針對(duì)當(dāng)前殘疾人基本生活服務(wù)供給不足的實(shí)情，首先要從保障殘疾人的基本生活權(quán)益出發(fā)，以社會(huì)救助服務(wù)、家政服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、交通服務(wù)為主體，構(gòu)建殘疾人的衣食住行等項(xiàng)基本生活服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。其次，在此基礎(chǔ)上，逐步發(fā)展教育服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)、政治參與服務(wù)等社會(huì)發(fā)展服務(wù)，逐步推進(jìn)殘疾人社會(huì)服務(wù)由生存型向社會(huì)發(fā)展型的轉(zhuǎn)變。特別是隨著我國的政治民主進(jìn)程，應(yīng)高度重視殘疾人的政治參與問題，為殘疾人的利益表達(dá)和民主參與提供切實(shí)有效的制度安排，保證殘疾人共享我國民主發(fā)展的成果。再次，要大力促進(jìn)殘疾人對(duì)于構(gòu)建社會(huì)服務(wù)體系的參與。尊重殘疾人對(duì)相關(guān)社會(huì)服務(wù)的知情權(quán)和參與權(quán)，設(shè)計(jì)合理的制度安排，完善殘疾人參與社會(huì)服務(wù)的有效途徑，積極引導(dǎo)殘疾人從“服務(wù)客體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)權(quán)益主體”，逐步消除殘疾人對(duì)于社會(huì)服務(wù)的無力感、疏離感與被動(dòng)感，逐步建成高效、便捷、透明、民主的殘疾人社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，要逐步推進(jìn)個(gè)性化服務(wù)。不同殘疾個(gè)體的康復(fù)需求因年齡、殘疾類別、殘疾程度和發(fā)展時(shí)期不同而各異，應(yīng)因時(shí)因地因人制宜，實(shí)施針對(duì)性的個(gè)性化服務(wù)，滿足不同時(shí)期、不同地方、不同殘疾人不同方面的社會(huì)服務(wù)需求。