楊立雄

從人的需要看，中外殘疾人經濟保障的內容并無較大差別，但是受到各國政治體制、經濟制度、文化觀念等因素的影響，殘疾人經濟保障的發(fā)展理念和發(fā)展路徑則呈現較明顯的區(qū)別[1]。中國具有深厚的儒家文化思想，實行中國特色的社會主義政治體制，且經濟快速發(fā)展，在發(fā)展殘疾人事業(yè)的過程中，形成了較為獨特的殘疾人經濟保障發(fā)展理念，走出了一條獨具特色的殘疾人經濟保障道路。本文從殘疾人反貧困、殘疾人勞動就業(yè)和殘疾人福利三個方面比較中國與國外殘疾人經濟保障的發(fā)展模式、發(fā)展路徑和發(fā)展理念，探討中國特色的殘疾人經濟保障模式。

1.國家強力主導下的殘疾人反貧困模式

殘疾與貧困之間存在雙向關系，殘疾增加了貧困風險，而貧困又提升了殘疾發(fā)生概率。越來越多的數據表明，殘疾人和他們的家庭比非殘疾人家庭更有可能陷入經濟上和社會上的不利情況[2]。世界銀行的數據表明，在最貧困群體中殘疾人占到15%—20%[3]。美國發(fā)布的殘疾人狀況報告顯示，2008年，美國工作年齡段殘疾人的貧困率為25.3%，而工作年齡段非殘疾人貧困率只有9.6%[4]。在發(fā)展中國家，由于殘疾人的就業(yè)率和受教育水平較低，社會保障體系不完善，導致殘疾家庭的貧困發(fā)生率顯著提升。數據顯示，全世界共有6.5億殘疾人處于貧困狀態(tài)，其中80%生活于發(fā)展中國家[5]。

1.1 國外兩種反貧困模式：社會政策與經濟發(fā)展

為緩解殘疾人的貧困程度，各國制定了反貧困發(fā)展戰(zhàn)略，采取了不同的措施，形成了不同的殘疾人反貧困模式。從國外的實踐看，殘疾人反貧困主要采取兩種模式。第一種模式是通過社會政策緩解貧困。社會政策反貧困模式是指通過實施相應的社會政策達到殘疾人脫貧的目標。主要措施有：加大勞動力市場的殘疾人保護性就業(yè)支持，提升殘疾人就業(yè)率；建立針對殘疾人的特惠性福利制度，保障殘疾人的基本生存，提升其自由發(fā)展的能力；加大財政轉移支付力度，提升殘疾人社會保障受益水平，減免殘疾人家庭的稅收負擔，緩解殘疾人家庭的貧困程度。采取上述模式緩解殘疾人貧困的國家通常為經濟發(fā)達國家，不僅具有較為雄厚的財政實力，而且建立了較為完善的普惠性福利制度。政府通過建立全民性的社會保險制度構建起面向全體公民的社會安全網，并建立高質量的社會服務體系，從而保障了絕大多數公民的基本生活，化解了現代社會風險，并提升了生活質量。同時，針對老年人、殘疾人、兒童等特殊人群，實施特惠性保障，緩解其貧困狀態(tài)。第二種模式是通過發(fā)展經濟緩解貧困。針對發(fā)展中國家嚴峻的貧困現狀，多數發(fā)展中國家普遍采取經濟增長優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，在增長中兼顧分配，且收到一定的效果。在南亞地區(qū)，針對貧困群體建立自營職業(yè)制度，主要通過貸款使貧困者有能力購買基本生產資料，并為其提供相應的教育和技術、產品銷售渠道，提高他們的勞動技能，從而達到脫貧目標。當然，越來越多的國家開始重視社會收入分配關系的改善和社會保障制度的建設，以此來改善貧困者的生活條件。在發(fā)展中國家，通常沒有針對殘疾人的專門脫貧計劃，殘疾人貧困一般會隨著經濟的發(fā)展而有所緩解（即產生所謂的“涓滴效應”）。

上述兩種模式各有優(yōu)缺點：第一種模式不僅有利于消除殘疾人的社會標簽，使其基本生活得到較好保障，而且也讓殘疾人更加關注自身的發(fā)展。但是過多的保障也導致了殘疾人的勞動參與率下降，形成貧困陷阱。第二種模式有利于提升殘疾人的社會參與程度，使他們不僅是經濟發(fā)展的享有者，更是經濟發(fā)展的參與者和創(chuàng)造者。但是，由于缺乏基本保障，大多數殘疾人的經濟保障狀況較差。上述兩種模式中政府的關注點不同，前者以轉移分配為主，市場獲得為輔；后者以市場獲得為主，轉移分配為輔。

殘疾人的貧困是一個非常復雜的問題，既有收入因素，也有支出因素；既有個人的因素，也有社會的因素；既有自然環(huán)境的因素，也有社會環(huán)境的因素；既有市場的因素，也有政策的因素。因而殘疾人的反貧困需要采取組合性的反貧困措施，在國家強力推動下才能顯現效果。事實上，國外采取的兩種反貧困模式確實收到了一定的效果，尤其是發(fā)達國家通過調節(jié)收入分配，加大社會政策支持力度，讓多數殘疾人脫離了絕對貧困狀態(tài)。但是，從相對貧困看，殘疾人反貧困政策仍然有待進一步改革。2009年，經濟合作與發(fā)展組織（OECD）的一項對21個中高收入國家的研究顯示，有18個國家的工作年齡段的殘疾人貧困發(fā)生率高于非殘疾人，而相對貧困風險各個國家則呈現較大差異，美國、澳大利亞、愛爾蘭和韓國的工作年齡段殘疾人的貧困風險是非殘疾人的兩倍以上[6]；加拿大的數據顯示，2014年，25—64歲殘疾人貧困發(fā)生率約為23%，而非殘疾人的貧困發(fā)生率約為9%[7]。而在發(fā)展中國家，受惠于經濟發(fā)展，殘疾人通過在市場就業(yè)獲得收入而脫離貧困，但是這種反貧困作用十分有限，因教育機會不均等、就業(yè)歧視以及社會保障的缺失，殘疾人貧困發(fā)生率遠高于非殘疾人。事實上，發(fā)展中國家每5個殘疾人中就有1個生活在極端貧困中[8]。一項對13個國家的比較研究發(fā)現，成年殘疾人具有較高的貧困發(fā)生率[9]，另一項對14個發(fā)展中國家的比較研究發(fā)現，采用多維貧困測量方法，有13個國家的殘疾人發(fā)生率遠高于非殘疾人[10]。

1.2 中國殘疾人反貧困：從國家計劃到國家戰(zhàn)略

與發(fā)達國家和多數發(fā)展中國家殘疾人反貧困模式不同，中國建立了獨特的反貧困模式，即將國家扶貧開發(fā)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略計劃，采取黨委領導、政府負責、社會參與、殘聯(lián)組織充分發(fā)揮作用的組織體制，全力推進殘疾人脫貧工作。中國殘疾人反貧困可以劃分為三個階段：

第一階段，將殘疾人扶貧納入國家扶貧計劃。1991年國務院批轉的《中國殘疾人事業(yè)“八五”計劃綱要（1991年—1995年）》第一次以國家計劃的形式提出了殘疾人扶貧工作的目標、方針、途徑和措施，隨后在歷次的殘疾人事業(yè)“五年計劃”中均對殘疾人扶貧做出規(guī)定。地方各級政府也將殘疾人作為重點扶持對象，制定本地殘疾人扶貧攻堅計劃，組織各有關部門規(guī)劃和實施項目，落實責任，并在人力、財力、物力等方面給予大力支持。這一時期，殘疾人扶貧管理體制和扶貧開發(fā)措施均處于探索時期。在中央層面，國務院扶貧辦將殘疾人扶貧納入工作計劃進行指導，財政部提供了扶貧貸款貼息和工作經費。中國殘聯(lián)成立后，殘聯(lián)把殘疾人扶貧開發(fā)工作當作一項重點工作，從政府層面推動出臺殘疾人扶貧開發(fā)特別政策，并協(xié)助政府做好殘疾人扶貧開發(fā)工作。1991—2000年，我國殘疾人扶貧開發(fā)處于探索階段，扶貧資金納入專項計劃，政策體系還未完善，扶貧手段也比較單一。但是，殘疾人扶貧仍然取得顯著成效，10年間有1000萬殘疾人解決了溫飽問題，到2000年底貧困殘疾人口下降到979萬人。

第二階段，根據國家扶貧開發(fā)發(fā)展戰(zhàn)略制定長遠計劃。從2001年開始，我國政府連續(xù)發(fā)布了《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》和《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，將農村扶貧開發(fā)納入長遠規(guī)劃。與農村扶貧開發(fā)同步，殘疾人扶貧開發(fā)也受到重視，相繼印發(fā)了《農村殘疾人扶貧開發(fā)計劃 (2001—2010年) 》和《農村殘疾人扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》。這一時期，農村殘疾人扶貧開發(fā)更加重視人力資源的開發(fā)，加強了殘疾人康復服務，推廣隨班就讀，積極發(fā)展學前教育，大力開展殘疾人職業(yè)教育。這一時期，政府開始重視社會安全網的建設，提出將殘疾人納入社會保障體系的目標，對不適合參加生產勞動、無法定扶養(yǎng)義務人或雖有法定扶養(yǎng)義務人但扶養(yǎng)義務人無扶養(yǎng)能力、無生活來源的殘疾人，按照規(guī)定予以供養(yǎng)、救濟；在農村繼續(xù)實行對貧困殘疾人的救濟、扶助政策，保障其基本生活；有條件的地方，提高了殘疾人的生活保障水平；加強殘疾人社會福利機構建設和管理。這一時期，農村扶貧效果非常顯著?！掇r村殘疾人扶貧開發(fā)計劃（2001—2010年）》執(zhí)行10年，全國扶持農村貧困殘疾人累計達到2098.1萬人次，約有1317.5萬農村殘疾人擺脫了貧困[11]?！掇r村殘疾人扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》實施的前五年，累計扶持殘疾人1344.4萬人，脫貧737.8萬人，危房改造投入47.4億元，危房改造50.7萬戶[12]。

第三階段，將殘疾人扶貧開發(fā)上升到國家戰(zhàn)略。2011年，《國務院辦公廳關于印發(fā)農村殘疾人扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）的通知》首次從國家層面規(guī)劃殘疾人扶貧開發(fā)工作。同時，改變管理體制，要求在國務院殘疾人工作委員會統(tǒng)一領導下，各級政府將殘疾人扶貧工作列入當地經濟社會發(fā)展總體目標和政府扶貧規(guī)劃；建立協(xié)調機制，實行省負總責、縣抓落實、工作到村、扶貧到戶、受益到人的工作機制。2015年，中國殘聯(lián)、中組部、中宣部、國家發(fā)展改革委、國務院扶貧辦等26個部門和單位共同制定了《貧困殘疾人脫貧攻堅行動計劃（2016—2020年）》，殘疾人扶貧開發(fā)考核機制發(fā)生變化，國務院殘疾人工作委員會辦公室成立殘疾人脫貧攻堅領導小組，加強工作領導和部門協(xié)調，將建檔立卡貧困殘疾人脫貧攻堅任務下達地方，逐級簽訂責任狀，層層分解任務、落實責任。貧困地區(qū)、貧困縣各級殘聯(lián)納入當地政府扶貧開發(fā)領導小組成員單位，參與和配合做好殘疾人脫貧攻堅工作。農村殘疾人扶貧開發(fā)上升到國家戰(zhàn)略后，尤其是實施精準扶貧戰(zhàn)略以來，脫貧速度進一步加快。2015年，建檔立卡殘疾人413.5萬人，到2017年底下降到281萬人。

中國是世界上絕無僅有的將殘疾人反貧困政策納入國家發(fā)展計劃的國家，形成黨委領導、政府負責、社會參與、殘聯(lián)組織充分發(fā)揮作用的組織體制，上至國務院下至地方，各級政府都設有專門的行政機構（扶貧開發(fā)辦公室），對殘疾人脫貧工作進行統(tǒng)一領導。為了使政策能落實到基層，組織動員了基層黨組織和黨員干部結對幫扶殘疾人貧困戶并建檔立卡，確保每一個建檔立卡殘疾人貧困戶都有幫扶人、幫扶措施、幫扶資金。同時，將駐村工作隊、村第一書記、大學生村官納入基層殘疾人脫貧工作中。這種高度集中的政府中心主義能夠在殘疾人扶貧開發(fā)中發(fā)揮政府統(tǒng)一領導的作用，具有強有力的資源動員和分配能力，能夠起到消除政治干擾、專注于同一目標的作用。同時，殘聯(lián)與上班族目標的一致性，能夠高效率地貫徹國家意志，幫助緩解殘疾人貧困問題。但是這種模式也存在一些不足，如社會組織的力量未得到充分發(fā)揮，殘疾人脫貧的內生動力不足等。

2.從普惠到特惠的殘疾人福利發(fā)展模式

完善的福利體系，不僅在于提供一種兜底性的經濟支持，更能消除或降低殘疾人面臨的經濟風險。尤其是在福利國家，殘疾人通過福利體系獲得的收入支持在個人收入中占有很高比例。如加拿大的數據表明，工作年齡段的殘疾人總收入中的三分之二（65.2%）來自政府的轉移支付，而在政府轉移支付中，社會救助占有比例最高。在殘疾人的收入來源中，社會救助占比超過三分之一（35.3%），甚至有些地區(qū)（如紐芬蘭和拉布拉多省、薩斯喀徹溫?。┴毨埣踩藦纳鐣戎蝎@得的支持超過個人收入的一半以上。除社會救助之外，工作年齡段殘疾人的第二個轉移支付主要來源于聯(lián)邦和省級兒童福利[13]。在美國，殘疾人主要通過殘疾人補充保障收入（Supplemental Security Income，SSI）獲得相應的經濟保障，并有資格獲得免費醫(yī)療救助。在發(fā)展中國家，殘疾人主要通過市場獲得收入，但是隨著福利體系的逐步完善，政府轉移支付在殘疾人收入中占有的比重越來越高。在我國，殘疾人福利項目越來越多，社會保障水平也越來越高，轉移支付已成為貧困殘疾人的主要收入來源之一。比較中國殘疾人福利制度與福利國家的殘疾人福利制度，其區(qū)別不在于福利項目的多少、福利水平的高低，而在于兩種不同的發(fā)展路徑。

2.1 西方殘疾人福利的發(fā)展：從特定群體到公民權利

考察所有國家的福利發(fā)展史，均是從特定群體的保障開始起步的。以英國為例，從15世紀開始，政府開始關注貧困問題，對貧困人群開始實施基本保障，各地陸續(xù)頒布了濟貧法規(guī)。1601年，基于各地的濟貧法，英國伊麗莎白編纂了世界上第一部國家層面的濟貧法《伊麗莎白濟貧法》(The Elizabethan Poor Laws)。這一法律將貧困人口劃分為兩種救助人群，即“值得救濟的窮人”（deserving poor）和“不值得救濟的窮人”（undeserving poor），殘疾人因健康原因被認為有正當理由免除勞動義務而成為“值得救濟的窮人”，殘疾分類由此變成區(qū)分經濟和道德的界限，殘疾人也成為社會基于道德動機的主要慈善對象。1834年新修訂的《濟貧法》將救濟范圍僅限于因年老、疾病或放棄自我奮斗者，只有那些無力參與市場競爭的“非公民”才是救濟的對象，因此接受救助成為公民身份的替代和個人的恥辱。福利國家區(qū)別于傳統(tǒng)資本主義國家的標志是將社會權利引入公民身份，通過提供基本社會保障來彌補資本主義經濟發(fā)展造成的不平等，這是現代福利國家的基本職責之一。

從19世紀末開始，殘疾人社會保障成為西方國家向福利國家邁進時重點建設的內容。1891年，瑞典實施“自愿性疾病保險計劃”，殘疾人群體被納入其中，1913年，瑞典議會通過了老年人和殘疾人年金法。1883—1889 年，德國先后發(fā)布《疾病保險法》《工傷事故保險法》和《老年與傷殘強制保險法》，與殘疾相關的社會保險制度逐步得到完善。1908年，澳大利亞頒布《殘疾人撫恤金和養(yǎng)老金條例》。1911年，英國通過《國民保險法案》，殘疾人的社會保障列入其中；1942年，貝弗里奇發(fā)表《社會保險和相關服務》，將殘疾人保障列入七個福利項目之一。1956年，美國通過殘疾人養(yǎng)老金制度（Social Security Disability Insurance）；1972年，美國將老年補助、盲人補助和永久性完全殘疾人補助合為 “補充保障收入”（Supplemental Security Income）。而在日本，1949年就制定了《身體殘疾福利法》，1970年又制定了《身心殘疾者對策基本法》。20世紀80年代以來，殘疾人社會保障制度進一步完善，殘疾人的社會保障不僅限于社會救助和社會保險，而是向社會服務或公共服務拓展，如瑞典的《社會服務法案》（1982年）、澳大利亞的《殘疾人服務法案》（1986年）以及美國的《老年和殘障健康保險大病保險法》（1988年）。

但是，向福利國家邁進的過程中，福利保障的范圍從特定群體向全體公民擴展，并發(fā)展成為社會公民權（Social Citizenship），公民權的作用之一在于“從少量的經濟福利和保障的權利，到完全分享社會遺產，并且依據社會流行標準過一種文明生活權利的所有范圍”[14]，由此奠定了福利國家的基本特征之一，即福利的普遍主義和平等主義。普遍主義和平等主義也有利于消除“選擇主義”福利體系中的羞辱和污名（Stigma）身份，更有利于殘疾人融入社會。事實上，社會權利對殘疾人而言是一把雙刃劍，一方面其有助于殘疾人過上馬歇爾所說的“依據社會同行標準的文明生活”，另一方面，殘疾人被視為由醫(yī)學專業(yè)人員界定的“病人”，且依賴于福利專業(yè)人員通過家計調查等方式識別殘疾人的需求并進行資源配置，這些界定不僅具有主觀性和自由裁量性，且對殘疾人生活進行長期監(jiān)管。20世紀50年代以后，隨著福利國家在西方國家的普遍建立，基于公民身份的福利國家將殘疾人福利制度“嵌入”整個福利國家體制之中，殘疾人作為一般公民，享有同等的福利權利。同時，殘疾人作為特殊群體，享有特殊的福利保障，保障其基本生活。以殘疾人津貼為例，主要包括以下幾類：第一類為殘疾津貼（Disability Benefit），通常分為永久殘疾津貼和臨時殘疾津貼兩種形式。永久殘疾津貼是為因工傷而長期失去功能導致不能從事某項職業(yè)而提供的補貼，它又分為部分永久殘疾津貼和完全永久殘疾津貼。臨時殘疾津貼是為恢復期間的工人提供的補貼，它又分為短期部分殘疾津貼和短期完全殘疾津貼。第二類為殘疾人生活補貼（Disability Living Allowance），通常分為殘疾成人生活補貼和殘疾兒童生活補貼兩類。補貼水平與殘疾等級、家庭經濟狀況等相關。第三類為殘疾養(yǎng)老金，分為私人殘疾養(yǎng)老金和公共殘疾養(yǎng)老金。領取殘疾養(yǎng)老金的條件主要有兩個，即最低工作年限和殘疾。第四類為護理津貼或護理保險，主要針對有護理需求的殘疾人發(fā)放補貼，或者對照顧者給予補貼。而到20世紀80年代，針對過多的殘疾人福利和殘疾人福利造成的標簽化，以殘疾人組織為主體的殘疾人權利運動伊始即以殘疾人福利的低保障水平、官僚式管理和施舍式的社會服務以及對殘疾人生活的永久性監(jiān)督為批判對象，認為正是這些導致殘疾人福利充滿歧視和污名，造成殘疾人的社會排斥與隔離。在殘疾人組織的大力推動下，福利國家一方面以反歧視立法來盡量避免將個人認定為殘疾人，另一方面盡量淡化將殘疾分類作為福利資源配置的工具，而是以失業(yè)、老年等普惠型福利制度給予殘疾人相應的福利待遇。

2.2 中國殘疾人福利發(fā)展路徑：從普惠到特惠

早在幾千年前，中國形成了保護弱勢群體的福利思想(如《禮記·禮運》中“鰥、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養(yǎng)”思想)，在幾千年的發(fā)展過程中，逐步形成了包括殘疾人、老年人、孤殘兒童在內的初級福利體系。但是受傳統(tǒng)殘疾人觀的影響，殘疾人長期受到社會歧視，殘疾人福利項目少、保障水平低，無法改變殘疾人的經濟狀況。1949年以后，殘疾人社會地位發(fā)生根本性改變，但是受當時經濟發(fā)展水平的限制，以及受國家福利制度的缺失的影響，殘疾人的經濟地位仍然處于較為困難的境地。改革開放后，中國開始建立與市場體制相適應的福利制度，殘疾人福利項目開始逐步建立起來。

與西方國家殘疾人福利制度發(fā)展路徑不同，中國殘疾人福利制度的發(fā)展路徑呈現“前期分離，后期融合”的發(fā)展路徑。至今，中國殘疾人福利制度的發(fā)展經歷了三個階段。

第一階段從中國殘聯(lián)成立至21世紀初，殘疾人福利與普惠性福利分別發(fā)展。中國殘聯(lián)成立后，針對當時殘疾人及其家庭生存普遍困難及國家財力十分有限的情況，以貧困殘疾人為突破口，開展針對殘疾人的社會救助項目。1988 年9 月，經國務院批準，頒布實施《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要（1988年—1992年）》（簡稱“五年工作綱要”），隨即開展了白內障復明、小兒麻痹后遺癥矯治和聾兒聽力語言訓練三項搶救性康復工程。三項搶救性康復工程的有效開展，直接保障了貧困殘疾人的生存權利，標志著針對貧困殘疾人的專項社會救助制度的建立。此后又連續(xù)制定、實施了多個殘疾人事業(yè)五年工作綱要，使殘疾人康復業(yè)務領域不斷拓展，殘疾人康復能力快速提高，殘疾人康復救助力度也越來越大，救助范圍也逐步擴展。

第二階段從21世紀初至2015年，殘疾人福利制度逐步“嵌入”普惠性福利制度之中。從20世紀90年代開始，我國社會保障制度逐步向現代社會保障體制轉型，建立了面向全民的社會保險制度，構建了無縫的社會安全網，逐步擴展社會服務內容，原來以項目方式由殘聯(lián)進行單獨運作的模式難以適應新的形勢。在這種情況下，殘聯(lián)開始改變工作方式，將殘疾人社會保障納入國家發(fā)展計劃，以政府的力量推進殘疾人社會保障工作。2001年，《中國殘疾人事業(yè)“十五”計劃綱要（2001年—2005年）》首次提及殘疾人社會保障制度建設，隨后中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要、“十二五”發(fā)展綱要和“十三五”規(guī)劃均將殘疾人社會保障建設納入其中。2008年3月28日《中共中央 國務院關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》發(fā)布，從殘疾人生活救助、殘疾人社會保險、殘疾人社會福利和慈善事業(yè)構建殘疾人的社會保障制度，形成多層次的殘疾人社會保障體系。2010年，國務院辦公廳轉發(fā)中國殘聯(lián)等部門和單位《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設指導意見的通知》，標志著中國殘疾人社會保障開始走向體系化。實施精準扶貧戰(zhàn)略后，政府和中國殘聯(lián)制定了《貧困殘疾人脫貧攻堅行動計劃（2016—2020年）》和《著力解決因殘致貧家庭突出困難的實施方案》；在社會救助方面，民政部、教育部、公安部等12個部門共同印發(fā)了《關于進一步加強基層社會救助部門協(xié)同的意見》，10多個省市出臺了《關于加強殘疾人社會救助工作的意見》地方實施意見，28個省份對“重度無業(yè)殘疾人單獨施?！弊龀鲆?guī)定。

第三階段從2015年至今，殘疾人福利制度建設轉為政府的主要責任。由殘聯(lián)對福利項目進行試點，取得成效后由政府相關部門下發(fā)文件，成為正式福利制度，由國家財政給予保障。如從21世紀初，地方殘聯(lián)開始重度殘疾人護理補貼和貧困殘疾人生活補貼制度的試點并取得良好效果。2015年國務院下發(fā)文件將這兩項制度劃歸民政部管理，成為國家的正式保障制度。同樣，貧困殘疾兒童的康復救助也是由地方殘聯(lián)經過試點后，國務院于2018年5月發(fā)布文件建立0—6歲殘疾兒童康復救助制度，正式交由民政部負責管理。

中國現代殘疾人福利制度建設起步晚但發(fā)展快，經過短短的三十年就已建成覆蓋人口最多且制度較為健全的殘疾人福利體系。其發(fā)展路徑呈現以下兩個特點：

一是從普惠到特惠的發(fā)展路徑。20世紀50年代，中國在城鎮(zhèn)建立了“國家—單位”保障體制，在農村建立了“集體—家庭”保障體制，而游離于體制之外的少數人群則通過社會救濟保障其基本生活。通過上述體制，殘疾人通過在城鎮(zhèn)就業(yè)、參加集體生產勞動得以保障生活，極少失去勞動能力的殘疾人則通過社會救濟改善生存條件。改革開放以后，我國在城鎮(zhèn)實行經濟體制改革，90年代初向市場經濟體制轉型，計劃經濟體制下的社會保障體系難以適應當時經濟和社會形勢的發(fā)展需要，迫切需要建立現代社會保障制度。于是從90年代開始建立社會保險制度、最低生活保障制度，并開始改革福利制度。經過二十多年的發(fā)展，初步形成了普惠性的現代福利制度。在中國經濟社會整體轉型的背景下，相較于全民性的社會問題，殘疾人社會政策并不突出，因而其并未引起全社會以及國家的高度重視。但是，隨著普惠性福利制度的日趨完善，殘疾人家庭經濟收入與普通家庭經濟收入的差距不斷拉大加深了殘疾人及其家庭的相對貧困程度，殘疾人福利問題開始顯現出來，殘疾人特惠性福利保障項目逐步得到建立。這些項目主要分為兩個層面：（1）全國層面的福利保障項目，如困難殘疾人生活補貼、重度殘疾人護理補貼和殘疾兒童康復救助；（2）地方層面的福利保障項目，如對特別困難的殘疾人增加低保金、對貧困殘疾家庭的水電費減免、對貧困殘疾家庭的子女發(fā)放教育補貼等。在前期，殘疾人福利的發(fā)展路徑與普惠性福利體制相脫離，后期則逐步融入普惠性福利制度之中。

二是自上而下的發(fā)展路徑。中國共產黨和中國政府高度重視發(fā)展殘疾人事業(yè)，將殘疾人事業(yè)充分地融入黨和國家發(fā)展大局，建立了具有中國特色的殘疾人事業(yè)領導體制，形成了黨委領導、政府負責、社會參與、殘聯(lián)組織充分發(fā)揮作用的殘疾人工作體制。在這種體制下，中國共產黨根據經濟社會發(fā)展情況和殘疾人的需求，將殘疾人事業(yè)納入發(fā)展報告，然后政府根據黨的報告制定殘疾人事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和行動方案；或者黨和政府直接形成殘疾人事業(yè)的發(fā)展意見，指導國務院各部門和各級政府開展殘疾人工作。這種體制的優(yōu)勢在于，社會精英掌握殘疾人社會政策的制定權，通常能夠比較準確地把握殘疾人社會政策的發(fā)展方向；能夠系統(tǒng)且按部就班地發(fā)展殘疾人社會保障體系，避免形成高度碎片化的殘疾人社會保障制度；能夠快速達成共識，加快殘疾人社會保障進程。但是這種體制也存在一些缺陷，如對殘疾人需求缺乏敏感性，殘疾人社會保障項目建設不是基于殘疾人的需求而是基于政策制定者的需求，等等。

3.就業(yè)優(yōu)先指導下的殘疾人勞動福利模式

無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，殘疾人都面臨失業(yè)率高、就業(yè)率低的困境，并由此導致殘疾人的貧困發(fā)生率上升。英國數據表明，2018年第一季度，勞動年齡段的殘疾人就業(yè)率為50.7%，而非殘疾人的就業(yè)率達到 81.1%；殘疾人失業(yè)率達到9.1%，而非殘疾人只有3.6%[15]。在美國，2010—2012年僅有三分之一(32.0%) 的勞動年齡段的殘疾人得到就業(yè)，而非殘疾人的就業(yè)率則超過了三分之二(72.7%)[16]。由于生活所迫，發(fā)展中國家殘疾人就業(yè)率要高于發(fā)達國家，但是這些國家的殘疾人多數在非正式部門工作，不僅工作薪酬低且福利很少。保障殘疾人就業(yè)權利，不僅可以增加殘疾人收入，改善其生活狀況，更可維護殘疾人的尊嚴并增強社會凝聚力，因此，殘疾人就業(yè)也成為各國發(fā)展殘疾人事業(yè)的重點工作。

3.1 福利國家殘疾人就業(yè)與福利的平衡

西方福利國家強調公民身份，公民身份的最終歸宿便是公民社會權利的實現，而社會權利的實現是以社會福利實現為前提的[17]。社會權利與社會福利相輔相成且密不可分，社會權利的獲得源于人們的公民身份，只要是統(tǒng)一主權國家的公民，就擁有與其他社會成員同樣平等地社會權利，國家和政府則要確保公民平等的享有這些權利?；诖?，福利國家通過建立完善的社會福利體系，較為充分地實現了公民權利，而對于殘疾人等特殊群體，不僅使他們具有一般公民所擁有的社會權利，而且還根據少數人權利的最大化原則建立了針對特殊群體的特惠性社會福利制度。以美國為例，美國對殘疾人采取的公共政策有多種形式，收入支持計劃是其主要政策。收入支持計劃包括社會保障傷殘保險計劃（SSDI）、補充保障收入計劃（SSI）、職業(yè)康復計劃和多種公共工作培訓計劃。而在英國，針對殘疾人的有關工作和就業(yè)類的津貼達到七八項之多，就業(yè)服務項目多達十余項。

由于發(fā)達國家有較為完善的社會保障體系，因此較強的轉移支付能力使得殘疾人的基本生活得到保障，所以其就業(yè)動力不再完全基于獲得經濟收入，而是向實現自我價值的方向發(fā)展，因此殘疾人就業(yè)更強調在市場中的公平競爭，殘疾人就業(yè)主要通過市場競爭獲得，政府對勞動力市場基本不干預或者采取有限的干預措施。為了提升殘疾人勞動力市場的競爭力，國家和政府的職責主要是消除就業(yè)歧視，通過包括安置、培訓、康復等持續(xù)性支持和服務，促進殘疾人的社會融合和社會互助，從而激發(fā)殘疾人的勞動潛能，參加競爭性工作，取得同等報酬。美國是平等就業(yè)模式的典型，其傳統(tǒng)的價值理念認為：“平等”在于機會平等，而不在于結果平等，個人應該通過勤奮工作來改變自身境遇。因此，美國通過建立完備的法律體系，在殘疾人教育、培訓、工作環(huán)境、反歧視、再就業(yè)等方面給予政策支持，確保殘疾人獲得公平的就業(yè)機會，殘疾人通過進入勞動力市場來不斷改善生活境遇，增加社會認同，促進社會融合。

基于福利之上的殘疾人就業(yè)發(fā)展模式，使殘疾人有了更多的就業(yè)選擇，就業(yè)不再只是維持生存的一種手段，而且也是回報社會、融入社會的方式，同時殘疾人也有了更大的自由發(fā)展空間。但是，過高的福利也會導致殘疾人就業(yè)率的下降。事實上，自20世紀80年代以來，發(fā)達國家的殘疾人就業(yè)率沒有得到提升，相反，隨著生活水平的提升、福利水平的提高以及產業(yè)升級，一些國家的就業(yè)率甚至出現下降。造成這種現象的主要原因在于勞動與福利關系的處理不當。大量的研究表明，長期的殘疾人福利對于殘疾人外出就業(yè)產生阻礙作用[18]，因為過高的福利保障導致他們對過低的勞動就業(yè)失去興趣，而且外出就業(yè)還可能導致福利資格的喪失和不安全感的增加。尤其是在高福利國家，這種現象更加明顯，并導致殘疾福利支出的居高不下，如荷蘭、挪威和瑞典的殘疾福利支出占GDP的比重甚至達到4%—5%[19]。為此一些國家采取積極的勞動力市場計劃，如：將殘疾福利與就業(yè)收入脫鉤，對外出就業(yè)給予補償，對殘疾福利限制時間，實施工作稅收抵免；還有一些國家實行殘疾人就業(yè)配額制，要求企業(yè)按一定比例安置殘疾人就業(yè)。上述措施收到了一定的成效，但是從總體上看，發(fā)達國家的殘疾人就業(yè)率仍然處于較低的位置，27個OECD國家殘疾人平均就業(yè)率僅只有44%，僅超過非殘疾人就業(yè)率（75%）的一半[20]。

3.2 中國殘疾人就業(yè)優(yōu)先與勞動福利

中國雖然很早就產生了殘疾人福利思想，但是幾千年來一直未建立起完善的福利制度，殘疾人很難依靠福利制度獲得基本生存保障。而且中國傳統(tǒng)文化觀念中一直強調“自強自立”，對福利一直保持著謹慎的防備態(tài)度。因此，在處理福利與就業(yè)的關系上，堅持就業(yè)優(yōu)先和勞動福利，大力促進殘疾人就業(yè)。從20世紀50年代起，在開展“生產自救”的過程中，一些城市開始組織烈軍屬和城市貧民參加的手工業(yè)或小型工業(yè)生產，并吸收了部分殘疾人就業(yè)，后來民政部門把相當一部分企業(yè)改變?yōu)閷ｉT安置殘疾人的企業(yè)，從此殘疾人開始真正地走向社會。經過近七十年的實踐，中國探索了多渠道殘疾人就業(yè)方式，形成獨具中國特色的勞動福利模式。這種模式具有以下幾個特征。

一是充分保障殘疾人的勞動權利?！吨腥A人民共和國憲法》《中華人民共和國殘疾人保障法》《勞動合同法》《就業(yè)促進法》等對殘疾人的職業(yè)選擇、勞動報酬、勞動安全保護、職業(yè)技能培訓、休息和休假等權利進行了明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國殘疾人保障法》對殘疾人就業(yè)做了專章規(guī)定，《殘疾人就業(yè)條例》對殘疾人就業(yè)形式和內容、政府職責、社會義務、組織實施、保障措施等做了詳細規(guī)定。人力資源和社會保障部、中國殘聯(lián)等部門發(fā)布了促進殘疾人就業(yè)、鼓勵殘疾人創(chuàng)業(yè)的多個法規(guī)，促進了殘疾人平等就業(yè)權利的實現。

二是全方位支持殘疾人就業(yè)。為保障殘疾人就業(yè)權利的實現，政府在堅持以市場為導向的就業(yè)機制的基礎上，對殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)采取優(yōu)惠政策和扶持保護措施，包括稅費減免、技術援助、政府采購優(yōu)先、信貸優(yōu)惠以及就業(yè)服務補貼等。政府加大了殘疾人就業(yè)服務體系建設，基本建成了覆蓋城鄉(xiāng)的殘疾人就業(yè)服務組織體系。各地將殘疾人就業(yè)納入公共服務范圍，為有勞動能力和就業(yè)意愿的城鄉(xiāng)殘疾人免費提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，為殘疾人就業(yè)和用人單位招用殘疾人提供服務和幫助。尤其是在發(fā)展福利企業(yè)方面，國家于1994年和2007年進行了兩次大調整，不僅優(yōu)惠力度加大，而且優(yōu)惠的范圍也在擴大。 在自主擇業(yè)方面，規(guī)定對自謀職業(yè)的殘疾人，工商部門優(yōu)先發(fā)給營業(yè)執(zhí)照，公安及城市管理部門優(yōu)先劃給經營場地并免收管理費；對殘疾人員個人從事勞務、修理、服務性業(yè)務取得的收入，免征營業(yè)稅；對殘疾人員個人從事商業(yè)經營的，如營業(yè)額較小，納稅后生活有困難的，可由省、自治區(qū)、直轄市稅務局給予定期減免稅收照顧。近些年來，國家大力推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，從中央到地方推行了一系列創(chuàng)業(yè)扶持政策，這些政策主要針對大學生創(chuàng)業(yè)、農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、婦女創(chuàng)業(yè)、海歸人員創(chuàng)業(yè)等群體，對于殘疾人創(chuàng)業(yè)，目前一般僅有中央康復扶貧貸款等少數特惠措施。另外，對殘疾人個體創(chuàng)業(yè)給予減免有關證照費用、減免個體養(yǎng)老保險的補貼及有關所得稅、增值稅、營業(yè)稅。在政策的鼓勵下，越來越多的殘疾人實現了就業(yè)。

三是大力開拓殘疾人就業(yè)渠道。從20世紀80年代后期開始，一些地區(qū)開始進行按比例安排殘疾人就業(yè)的試點工作[21]，1990年按比例安置被寫入《中華人民共和國殘疾人保障法》。在政府的大力推動和各級殘聯(lián)組織的努力下，殘疾人就業(yè)渠道得到拓展，殘疾人就業(yè)人數快速上升，殘疾人就業(yè)質量穩(wěn)步提高。在城鎮(zhèn)，形成了集中就業(yè)、靈活就業(yè)和按比例就業(yè)三足鼎立的局面。從21世紀初開始，各地陸續(xù)開始進行殘疾人公益性崗位就業(yè)的探索。目前，各地已開發(fā)的殘疾人公益性崗位主要有三大類，即：社會管理和公共服務類、殘疾人事業(yè)和機關事業(yè)單位定編以外的工勤服務崗位類。各地開發(fā)殘疾人公益性崗位的資金來源主要有：由政府出資購買公益性崗位，政府與殘疾人就業(yè)保障金購買公益性崗位、由殘疾人就業(yè)保障金購買公益性崗位[22]。為了進一步提高公益性崗位就業(yè)殘疾人的就業(yè)人數，已有部分省市區(qū)出臺文件，明確規(guī)定公益性崗位安排殘疾人的比例。其中，甘肅、西藏和廣東省廣州市明確要求各地開發(fā)的公益性崗位要有30%優(yōu)先安排殘疾人就業(yè)，陜西、內蒙古、寧夏、湖南、山東、四川明確要求10%安排符合條件的殘疾人就業(yè)。2015年6月29日，中國殘聯(lián)、國家發(fā)展改革委、民政部、財政部、人力資源社會保障部等8部門共同印發(fā)了《關于發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的意見》，對輔助性就業(yè)的用地、資金、稅收、勞動生產項目等給予扶持。到2017年，城鄉(xiāng)殘疾人就業(yè)總人數為942.1萬人，其中從事農業(yè)種養(yǎng)加人數為472.5萬人，靈活就業(yè)人數272.7萬人，按比例就業(yè)72.7萬人，個體就業(yè)70.6萬人，集中就業(yè)30.2萬人，輔助性就業(yè)14.4萬人，公益性崗位就業(yè)9萬人。

勞動就業(yè)型殘疾人福利事業(yè)改變了原來單純救濟型做法，把就業(yè)放在突出的位置，通過勞動解決殘疾人溫飽，提高其經濟和社會地位，從而開拓出一條有中國特色的殘疾人事業(yè)發(fā)展道路。勞動福利型保障模式具有明顯的優(yōu)勢：以就業(yè)為目標而非以保障為目標，防止福利陷阱；符合當時的經濟發(fā)展水平，減輕國家負擔；有利于殘疾人自我價值的實現，促進了殘疾人的社會融入。但是勞動就業(yè)型福利模式也存在一些不足：以“庇護”為重點，強調給予殘疾人的就業(yè)保障，并沒有把這種就業(yè)看成是殘疾人回歸社會的途徑，而是解決其生存的一種方式，因而忽視殘疾人主觀能動性，忽略對殘疾人生活環(huán)境的關注，忽視造成殘疾人就業(yè)困難的社會因素，也并不強調殘疾人就業(yè)能力的提高，從而造成殘疾人就業(yè)難的局面長期存在。

結語

殘疾人事業(yè)發(fā)展模式與國家體制、經濟發(fā)展水平、殘疾人觀等密切相關，因而各國殘疾人事業(yè)發(fā)展模式呈現很大的不同。中國具有幾千年的發(fā)展歷史，受東方專制主義和儒家文化的影響，形成了區(qū)別于西方國家的殘疾人觀[23]，并由此影響到中國殘疾人社會政策發(fā)展模式[24]。殘疾人經濟保障是殘疾人社會政策的重要組成部分，中國古代不僅形成了初步的經濟保障思想，也實踐了多種形式的殘疾人經濟保障措施，包括對殘疾人的賑濟、收容和安置就業(yè)，但是從總體上看，這些措施并沒有改變殘疾人的經濟地位和社會地位。1949年以后，殘疾人成為社會主義建設的主人。但是，當時生產力發(fā)展水平不高，殘疾人經濟保障措施極其有限，殘疾人仍然是最困難的群體。改革開放以后，我國經濟快速增長，國力迅速增強，針對殘疾人實施了扶貧開發(fā)，加大了殘疾人就業(yè)促進工作，建立了“普惠＋特惠”的社會保障體系，殘疾人經濟保障能力得到提升，殘疾人生活水平顯著改善。

中國殘疾人經濟保障得以迅速提升的一個重要因素是，在發(fā)展殘疾人事業(yè)的過程中，中國探索出一條符合中國國情的殘疾人事業(yè)發(fā)展道路，形成具有中國特色的經濟保障模式。這一模式受到“黨委領導、政府負責、社會參與、殘聯(lián)組織充分發(fā)揮作用”的殘疾人工作體制的深刻影響。在政府層面，國務院殘工委及其成員單位均有殘疾人事務分工，同時為了協(xié)調殘疾人事務，各級均成立了殘疾人工作委員會。此外，基于中國的國情，殘疾人事業(yè)被逐步納入國家發(fā)展戰(zhàn)略大局，我國雖然采取了“自上而下”的政策發(fā)展模式，但是關注殘疾人需求，并形成了以殘疾人基本服務需求為導向和以殘疾人民生問題為導向的工作機制。而且，與國外殘疾人組織不同，中國各級殘疾人聯(lián)合會在殘疾人事業(yè)中發(fā)揮無可替代的作用，不僅代表殘疾人的利益推動政府制定殘疾人經濟保障政策，而且還利用政府賦予的職能創(chuàng)新殘疾人事業(yè)，發(fā)展殘疾人經濟保障新模式。進入新時代，殘疾人日益增長的美好生活需要對殘疾人經濟保障提出了更高要求，如何進一步發(fā)揮中國殘疾人事業(yè)組織領導體制的優(yōu)勢，讓殘疾人一個不能少地進入全面小康社會，是今后幾年亟待解決的關鍵問題。