劉尚希

一、從整體觀的方法論認(rèn)識和評估風(fēng)險

描畫全球經(jīng)濟發(fā)展格局以及未來的走勢，一個關(guān)鍵詞是風(fēng)險，另一個是潛在增長率，兩者互為因果，不是單向的線性關(guān)系，不是潛在增長率下降風(fēng)險就會擴大，風(fēng)險的擴大也會導(dǎo)致潛在增長率下降。因此，全球經(jīng)濟的增長到底是因為風(fēng)險引發(fā)了潛在增長率的下降，還是潛在增長率的下降進一步擴大了風(fēng)險的問題就非常復(fù)雜，這其中可能是相互都在強化。

從全球整體的經(jīng)濟狀況來看，有復(fù)蘇的苗頭，但是，風(fēng)險可能還在擴大和增加，所以能持續(xù)多久是不確定的。風(fēng)險是黨的十九大之后中央經(jīng)濟工作會議特別強調(diào)的一個概念，而且在十九大報告里多處提到，并對全國各級干部提出了一個特別的要求，就是要增強駕馭風(fēng)險的本領(lǐng)。這就需要認(rèn)識風(fēng)險，只有在此基礎(chǔ)上才可能駕馭風(fēng)險。

我們需要從整體觀的方法論去認(rèn)識和評估風(fēng)險。經(jīng)濟風(fēng)險、金融風(fēng)險、社會風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險等風(fēng)險來自不同空間、不同地方、不同國別，他們相互影響并構(gòu)成系統(tǒng)性風(fēng)險，而不是一個個獨立的、孤立的風(fēng)險事件。從整體上考慮、把握風(fēng)險，超出不同的領(lǐng)域、不同的區(qū)域，才能真正防范化解這些風(fēng)險。之所以要從整體上把握，是因為風(fēng)險本質(zhì)上是無界的。經(jīng)濟風(fēng)險、金融風(fēng)險、社會風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險之間是可以轉(zhuǎn)化的，不同地區(qū)和不同國家的風(fēng)險都具有這些特征。從空間的角度看，一個地區(qū)和國家的風(fēng)險可以傳染到另一個地區(qū)和國家；從國家內(nèi)部來看，一個地區(qū)的風(fēng)險可以傳導(dǎo)到另一個地區(qū)。風(fēng)險本質(zhì)上是無界的，但是我們在下定義的時候，可能總是會與特定的領(lǐng)域、空間掛起鉤來，這樣認(rèn)識就會有很大的局限性。所以，要基于整體觀來認(rèn)識和評估風(fēng)險。

基于整體觀來認(rèn)識和評估風(fēng)險，“公共風(fēng)險”的概念顯得非常重要。比如從經(jīng)濟風(fēng)險和金融風(fēng)險中的公共風(fēng)險和私人風(fēng)險的區(qū)分引出的，公共風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由政府去承擔(dān)，并制定相應(yīng)的政策去應(yīng)對。私人風(fēng)險是企業(yè)和個人的，應(yīng)當(dāng)由投資者自己去承擔(dān)。這些問題的區(qū)分對防范化解風(fēng)險，防止風(fēng)險的穿越、轉(zhuǎn)移、集聚都是必要的。更好地去分析、判斷公共風(fēng)險和私人風(fēng)險，才能分清各自的責(zé)任，共同去應(yīng)對風(fēng)險。

防范化解風(fēng)險的過程中，政府、企業(yè)、個人都有各自的期待，特別是企業(yè)和投資者，他們一旦出現(xiàn)了風(fēng)險損失，就可能期待著政府出臺補救的政策措施。政府是把各種風(fēng)險攬過來背在自己的肩上，還是讓市場中的企業(yè)和投資者承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，需要劃分責(zé)任。很顯然，責(zé)任的劃分首先要有一個明確的預(yù)期。如果沒有這種預(yù)期就會產(chǎn)生逆向選擇，形成道德風(fēng)險。就像中國當(dāng)前地方政府的隱性債務(wù)，如果沒有明確的預(yù)期，認(rèn)為已形成的隱性債務(wù)可以推給未來，或者可以由上級政府來承擔(dān)，那么防范化解風(fēng)險的動機就會弱化或根本沒有動機，甚至?xí)ッ半U。比如國有金融機構(gòu)和僵尸企業(yè)，僵尸企業(yè)其實已經(jīng)意識到風(fēng)險，但是覺得這個風(fēng)險可以轉(zhuǎn)嫁給政府，借助政府的資源去維系它。如果沒有這樣一種對風(fēng)險的期待，僵尸企業(yè)就不會存在。市場的優(yōu)勝劣汰機制可能早就把僵尸企業(yè)淘汰出局了，就不會變成僵尸企業(yè)。諸如此類，要對這些風(fēng)險有新的認(rèn)識。

潛在增長率的問題實際上與大家對風(fēng)險的態(tài)度，對風(fēng)險的轉(zhuǎn)移，面對風(fēng)險以后采取什么樣的行動，其實都是密切相關(guān)的。潛在增長率下降實際上是市場的行為、政府的行為以及不同層面的行為形成的一種綜合的結(jié)果。這種結(jié)果與大家對風(fēng)險的判斷、對風(fēng)險的態(tài)度、對未來風(fēng)險的損失到底由誰來承擔(dān)都是緊密關(guān)聯(lián)的。所以，特別是中央經(jīng)濟工作會議提出三大攻堅任務(wù)，把防范化解重大風(fēng)險提到這樣的政策高度，我們應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識和評估風(fēng)險。

二、基于整體觀的方法論認(rèn)識和評估公共風(fēng)險

公共風(fēng)險這個概念的重要性日益凸顯。我們要知道哪些是公共風(fēng)險，是怎么產(chǎn)生和形成的，這意味著政府的責(zé)任有多大，意味著政府有多少空間利用財政去為這些公共風(fēng)險買單。財政空間意味著未來承擔(dān)風(fēng)險的能力，看得見的顯性風(fēng)險和看不見的風(fēng)險很多，這意味著財政空間被擠壓，表明公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。從這點來看，公共風(fēng)險這個概念在政策制定中尤其在財政政策制定中變得越來越重要，我覺得重要性應(yīng)當(dāng)排在首位。在制定公共政策，特別是制定財政政策時，首先要看公共風(fēng)險。公共風(fēng)險出來了，毫無疑問需要政府防范、承擔(dān)并化解。否則，有可能就轉(zhuǎn)換為財政風(fēng)險，財政能承擔(dān)多大的風(fēng)險是個問題。比如，當(dāng)經(jīng)濟風(fēng)險擴大和金融風(fēng)險擴大甚至變成經(jīng)濟危機時，財政的救援意味著財政風(fēng)險加大了，甚至有可能演變成另一場財政危機，這樣的事例在世界歷史上并不少見。

所以，對公共風(fēng)險的判斷是在我們現(xiàn)有對風(fēng)險認(rèn)識不斷強化的基礎(chǔ)上迫切需要進一步生發(fā)的問題，而要真正搞清楚公共風(fēng)險，那就需要一種整體觀的方法論。我們不能整天談?wù)擄L(fēng)險，但不知道風(fēng)險在哪里。私人風(fēng)險和公共風(fēng)險如果眉毛胡子一把抓，那么很可能我們是種了別人的地荒了自己的田，風(fēng)險反而可能擴大了。

公共風(fēng)險既是一個政策概念，也是一個學(xué)術(shù)概念?；诠诧L(fēng)險整體觀的另一種視角，中國當(dāng)前的經(jīng)濟風(fēng)險、金融風(fēng)險，財政風(fēng)險以及地方政府的債務(wù)風(fēng)險是緊密相連的。風(fēng)險本質(zhì)是無界的，公共風(fēng)險、私人風(fēng)險的界限也是模糊的，公共風(fēng)險也是由私人風(fēng)險轉(zhuǎn)化而來的，不管是誰的責(zé)任，一旦變成了公共風(fēng)險的事實，政府就不得不去應(yīng)對。所以，不同區(qū)域的私人風(fēng)險和公共風(fēng)險并沒有什么涇渭分明的界限，而是可以相互轉(zhuǎn)化的。但是我們可以在一定時空條件下分析公共風(fēng)險變化的趨勢，并根據(jù)其收斂、縮小還是擴散、擴大的特征采取針對性的對策，從而制定相應(yīng)的宏觀政策、財政政策。

三、基于整體觀的方法論認(rèn)識和評估經(jīng)濟風(fēng)險

經(jīng)濟風(fēng)險形勢分析不僅考慮經(jīng)濟增速指標(biāo)，還需要金融風(fēng)險、財政風(fēng)險的判斷。2017年中國的經(jīng)濟增長達到了超預(yù)期的6.9%，僅僅從經(jīng)濟增速這個指標(biāo)來看，中國當(dāng)前的經(jīng)濟風(fēng)險好像是下降了的，結(jié)果是一件好事。但這個結(jié)果是經(jīng)濟學(xué)界各大預(yù)測機構(gòu)，包括世行這樣的權(quán)威預(yù)測機構(gòu)事先都沒預(yù)測到的，可見中國的經(jīng)濟還有一些隱性的因素沒有被考慮，表明中國的經(jīng)濟確實有韌性。但是單從經(jīng)濟增速一個指標(biāo)無法正確評估經(jīng)濟風(fēng)險是下降還是上升，其中還有中國各方面的因素。因為經(jīng)濟風(fēng)險與金融風(fēng)險、財政風(fēng)險關(guān)聯(lián)在一起，甚至與社會風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險也關(guān)聯(lián)在一起。這些方面的風(fēng)險并不會馬上體現(xiàn)到經(jīng)濟風(fēng)險上來，甚至不會馬上表現(xiàn)為經(jīng)濟增長速度這個指標(biāo)。但它什么時候會轉(zhuǎn)化到經(jīng)濟領(lǐng)域、妨礙經(jīng)濟的增長、影響潛在增長率和勞動生產(chǎn)率是不確定的，因為風(fēng)險本身就具有不確定性，風(fēng)險如果是一個確定的事實那不叫風(fēng)險，風(fēng)險只是一種可能性，可能帶給我們的損害。這個損害或是對不同的主體或是對整體而言的。

所以，當(dāng)前中國的經(jīng)濟風(fēng)險不能僅從經(jīng)濟增長速度這么一個指標(biāo)來判斷，還要看相互關(guān)聯(lián)的金融風(fēng)險和財政風(fēng)險，金融風(fēng)險可以財政化，財政風(fēng)險也可以金融化，再加上中國的體制，通過大量的國有企業(yè)橋梁作用，金融風(fēng)險和財政風(fēng)險可以更方便地相互轉(zhuǎn)化。在這種體制條件下，只有通過改革才能控制和化解風(fēng)險，比如國企和國企性質(zhì)的金融機構(gòu)的改革，加強對國企的預(yù)算約束，也包括通過國企改革去防止這種風(fēng)險很自由地、沒有規(guī)則地在不同的領(lǐng)域之間相互穿越，單靠政策是無法徹底解決的。

當(dāng)然，風(fēng)險問題本身無法徹底解決。人類社會發(fā)展到今天，面臨的風(fēng)險不是縮小了，而是擴大了。社會學(xué)家會說人類社會進入到了風(fēng)險社會時期。雖然文明程度提高了，技術(shù)水平提升了，但是整個人類面臨的風(fēng)險并沒有因此而縮小，反而各種各樣的風(fēng)險越來越大，甚至科技本身帶給我們的風(fēng)險也在加大。所以，從這個意義上講，風(fēng)險是在擴大的。風(fēng)險是無時不在、無處不有的。這就帶來了在風(fēng)險社會這個大背景下我們要怎樣努力去控制風(fēng)險的問題。

控制風(fēng)險一靠政策，二靠改革。政策只能去應(yīng)對眼前的風(fēng)險，而真正要從根本上把潛在的風(fēng)險進行有效控制還依賴于良好的體制機制，這需要改革。當(dāng)前中國的經(jīng)濟風(fēng)險是與金融風(fēng)險、財政風(fēng)險緊密相連的，與物質(zhì)資本和人力資本密切相關(guān)，物質(zhì)資本又與金融相連，人力資本與公共服務(wù)相關(guān)聯(lián)，又與財政直接關(guān)聯(lián)。比如，公共教育服務(wù)涉及到人力資本的積累，其過程也可能不公平，導(dǎo)致人力資本的積累存在個體之間、區(qū)域之間的不平衡，這些問題又和財政緊密地關(guān)聯(lián)在一起。所以，人力資本的問題不僅是一個經(jīng)濟問題，它還是一個公共服務(wù)的問題。良好的公共服務(wù)有助于提供高質(zhì)量的人力資本，有助于平等，財政要擴大這方面的支出。提供更多的更高質(zhì)量的公共服務(wù)需要有財政收入，而財政收入又與經(jīng)濟相關(guān)，整體來說是一個循環(huán)，財政問題、經(jīng)濟問題、金融問題的大循環(huán)，三者相互的因果關(guān)系不是線性的，甚至不能說是一種因果關(guān)系，而是相互在影響。

在這種條件下就迫切需要跳出一個領(lǐng)域，從整體來分析和判斷中國的經(jīng)濟風(fēng)險。中國整體經(jīng)濟從高速增長時期進入到高質(zhì)量發(fā)展階段，如果主要靠物質(zhì)資本，靠資源消耗來維持經(jīng)濟增速，那么可能結(jié)果很好看，但是風(fēng)險會越來越大，那意味著質(zhì)量并沒有真正提升。從高速度增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量的增長，其實就是要從依靠物來實現(xiàn)增長轉(zhuǎn)到要依靠人來實現(xiàn)增長。這就是人力資本的概念。如果經(jīng)濟增長主要依靠人實現(xiàn)增長，那也就是中央一再強調(diào)的，總書記經(jīng)濟思想里特別看重的以人民為中心的發(fā)展思想，這就是中國的一種發(fā)展模式。我們過去的經(jīng)濟學(xué)里主要看到的是物，現(xiàn)在更多看到人，經(jīng)濟的增長過去是主要依靠物來實現(xiàn)，現(xiàn)在更多地依靠人來實現(xiàn)，要在教育、文化、科技、創(chuàng)新這些與人直接相關(guān)的方面多做文章。而這些問題又涉及到社會領(lǐng)域，涉及到社會管理體制的改革。比如創(chuàng)新驅(qū)動要與科技緊密聯(lián)系在一起，但是在國家現(xiàn)有體制下科技和經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)性不是很強，就是說科技投入很多，但是在怎么樣推動創(chuàng)新轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實生產(chǎn)力方面存在著許多脫節(jié)的環(huán)節(jié)，這也是一個體制問題?？傊?，我覺得判斷中國當(dāng)前的經(jīng)濟風(fēng)險要跳出經(jīng)濟，從整體判斷才可能真正認(rèn)識到中國的經(jīng)濟風(fēng)險究竟是什么。

經(jīng)濟風(fēng)險又與地方債務(wù)風(fēng)險、財政風(fēng)險緊密關(guān)聯(lián)，如何判斷債務(wù)風(fēng)險、財政風(fēng)險又是重要問題。國際機構(gòu)對中國財政風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險也有評判，我們自己也有評判，要在中國的國情和現(xiàn)有的體制下去分析和判斷，而不能按照常規(guī)的就債務(wù)論債務(wù)的思路去看待風(fēng)險。債務(wù)風(fēng)險不是來自于債務(wù)本身，更多來自于債務(wù)的使用。債務(wù)的形成是否增強了一個地方的經(jīng)濟增長潛力，如果有這種關(guān)聯(lián)，就是一種良性的債務(wù)，意味著這種風(fēng)險是在逐漸縮小。如果僅僅基于債務(wù)本身、債務(wù)規(guī)模占GDP的比重以及占財政收支的比重判斷是無法控制債務(wù)風(fēng)險的。所以，從這點來看，判斷債務(wù)風(fēng)險要跳出債務(wù)，不能僅僅基于債務(wù)的規(guī)模、債務(wù)的占比指標(biāo)去控制風(fēng)險，還要基于債務(wù)風(fēng)險的管理。在現(xiàn)實中，債務(wù)資金的籌措就是融資，債務(wù)的使用就是投資，籌資、融資是一個主體，在體制上是兩張皮；而投資、使用又是另一個主體，由此帶來了怎么把兩張皮變成一張皮的問題，這是債務(wù)與經(jīng)濟實現(xiàn)良性循環(huán)和控制債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵問題。

債務(wù)風(fēng)險和財政風(fēng)險雖有不同但有關(guān)聯(lián)。債務(wù)風(fēng)險只是基于政府的微觀的財務(wù)的概念。有債需要償還，沒有錢就意味著出現(xiàn)了債務(wù)償還的危機。但是財政風(fēng)險不僅僅是這么一個微觀的概念，更主要的是與政府的公共責(zé)任有關(guān)。政府的公共責(zé)任有兩個方面，一個是政府法定的公共責(zé)任，另一方面是政府道義的公共責(zé)任。法定的公共責(zé)任由法律相關(guān)的政策賦予政府，這些是無條件的。而道義的公共責(zé)任是由社會推定給政府，老百姓認(rèn)為這樣的風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由政府來承擔(dān)，一個兩個人當(dāng)然不會產(chǎn)生這樣的效果，但是當(dāng)十個人、百個人、上萬人，甚至千萬人都有這種想法的時候，這樣的風(fēng)險就變成了政府要去承擔(dān)的風(fēng)險。這樣的一些責(zé)任，這樣的一些風(fēng)險可能事先法律上并沒有做出規(guī)定，事實上卻成了一種道義的推定給政府的風(fēng)險。

公共責(zé)任既有法定的責(zé)任，也有道義的責(zé)任，有時候很難截然分開，政府承擔(dān)這些道義責(zé)任的情況下就涉及到政府大量的不確定性的風(fēng)險源。比如一個金融機構(gòu)出了嚴(yán)重的問題，不管他是公共的還是私人的，一旦倒下可能會產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)，哪怕是個私人機構(gòu)，完全是他自己造成的，政府恐怕也得去救，因為這個時候就意味著產(chǎn)生了公共風(fēng)險，政府要承擔(dān)這個公共責(zé)任，以避免這種系統(tǒng)性的危機。

財政風(fēng)險更多與政府的公共責(zé)任聯(lián)系在一起。我們在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，我們黨所追求的就是人民群眾所期待的。當(dāng)前社會的主要矛盾發(fā)生了變化，那就是人民日益增長的對美好生活的向往與發(fā)展的不平衡、不充分之間的矛盾，老百姓的這種期待怎樣轉(zhuǎn)化成我們可操作的政策。比如在民生問題上，如果老百姓形成了對高福利的預(yù)期，而政府財政能力又有限，這時候就會出現(xiàn)問題，這個問題就是風(fēng)險，甚至是危機。所以，政府怎樣有效地承擔(dān)履行好這種公共責(zé)任，區(qū)分法定的責(zé)任和道義的責(zé)任，需要深入的研究，尤其是人民群眾對美好生活的向往，怎么轉(zhuǎn)化為政府的一種法定責(zé)任，這也是在政策研究和決策過程中需要深入探討的問題，不是說老百姓提出的任何意見政府都要照辦。比如，當(dāng)前扶貧的過程中，如果老百姓自己不努力而只是等著政府去扶貧和脫貧，說這些都是政府的責(zé)任，一旦出現(xiàn)這樣的情況，政府努力都意味著風(fēng)險會變大。所以，政府這只手和市場這只手，政府的努力和全體老百姓的努力必須要形成合力才能真正防范化解風(fēng)險。這表現(xiàn)在各個領(lǐng)域，我們現(xiàn)在對風(fēng)險問題需要一種新的認(rèn)識，需要從整體的角度去把握。只有這樣，我們才可能真正去完成好中央提出的攻堅任務(wù)，就是防范化解重大風(fēng)險。