周文翠

（魯東大學 馬克思主義學院，山東 煙臺 264025）

政府生態(tài)責任是指政府根據(jù)生態(tài)環(huán)境的承載力，在促進經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展的同時，所擔負的保護和治理生態(tài)環(huán)境，引導企業(yè)、公眾和社會組織參與生態(tài)治理，保證生態(tài)平衡與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的責任。政府的生態(tài)責任是其政治責任、行政責任和道德責任的一種延伸，但是又不像其他責任一樣相對獨立存在，而是滲透于其他責任之中，是政治責任、經(jīng)濟責任、道德責任的統(tǒng)一體。改革開放40年來，政府生態(tài)責任的生成與拓展，是與中國生態(tài)環(huán)境問題的凸顯及其應對相伴隨的。從生態(tài)環(huán)保理念宣教到生態(tài)環(huán)保制度完善，從生態(tài)環(huán)境行為監(jiān)管到生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品供給，從區(qū)域生態(tài)環(huán)保合作到命運共同體建設，政府的生態(tài)責任主體地位日益強化，生態(tài)責任的內容日益豐富立體，生態(tài)責任的范圍日益擴大，逐步走上了制度化、規(guī)范化、科學化的發(fā)展軌道。

一、環(huán)保機構與職能日漸獨立化，政府的生態(tài)責任主體地位日益強化

我國第一個生態(tài)環(huán)保機構是1974年成立的國務院環(huán)境保護領導小組辦公室（簡稱國環(huán)辦），此前的環(huán)境管理都是分散由各部門進行的。限于當時較低的生產(chǎn)力與認識發(fā)展水平，直至改革開放前，國環(huán)辦發(fā)揮的作用都很有限，政府的生態(tài)環(huán)保責任也比較模糊。

改革開放以后，生態(tài)資源環(huán)境問題隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展而日益凸顯，政府逐漸認識到“治理污染，保護環(huán)境，是我國一項大的國策，要當作一件非常重要的事情來抓”[1]（P252）。1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》明確規(guī)定：國務院設立環(huán)境保護機構，省、自治區(qū)、直轄市人民政府設立環(huán)境保護局。至此，環(huán)保部門作為專門的政府獨立機構有了明確的法律依據(jù)。1980年，政府工作報告還只是在經(jīng)濟工作部分提出“要把節(jié)能放在優(yōu)先的地位，大力開展以節(jié)能為中心的技術改造和結構改革”[2]。到了1983年，在全國環(huán)境保護工作會議上，環(huán)境保護被確立為基本國策，凸顯了其在社會主義現(xiàn)代化建設中的地位。1988年的政府機構改革，原有的環(huán)保機構改組為國務院直屬的國家環(huán)境保護局，從而在體制上確立了環(huán)保機構的獨立地位。同年的政府工作報告首次獨段闡述了環(huán)保工作，提出要“發(fā)揮環(huán)境保護部門的監(jiān)督職能，為逐步實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)而進行長期的努力”[1]（P173），政府的生態(tài)環(huán)保監(jiān)管責任更加明確。1989年，進入正式實施階段的《中華人民共和國環(huán)境保護法》明確規(guī)定，我國各級政府是環(huán)保管理的責任主體，對本轄區(qū)內的生態(tài)環(huán)保負有監(jiān)管責任，土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等各級部門也負有相關的生態(tài)責任，政府的生態(tài)責任主體地位在法律上進一步明確。

1992年，社會主義市場經(jīng)濟改革的開啟，極大地激發(fā)了社會發(fā)展活力。但工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，加劇了能源資源消耗、環(huán)境污染和生態(tài)惡化。同年，聯(lián)合國“環(huán)境與發(fā)展大會”召開，可持續(xù)發(fā)展問題成為會議焦點。在這種背景下，全國人大于1993年設立了環(huán)境保護委員會。1994年，《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》由國務院發(fā)布，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略被首次納入國家發(fā)展規(guī)劃。1996年，全國人大八屆四次會議還將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略列入了2010年遠景目標，提出“加強環(huán)境、生態(tài)保護，合理開發(fā)利用資源。這是功在當代、澤及子孫的大事。”“到2000年，力爭使環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢得到基本控制，部分城市和地區(qū)的環(huán)境質量有所改善。”[3]（P1772，1773）同年，《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》發(fā)布，政府對自身生態(tài)責任的認識進一步深化。1998年，政府啟動了新一輪機構改革，在國務院組成部門總體減少的大形勢下，國家環(huán)境保護局卻被升格為國家環(huán)境保護總局，成為部級機構，進一步提升了生態(tài)環(huán)保機構的獨立性和重要性。2001年，隨著中國加入WTO，綠色貿易壁壘問題出現(xiàn)，促使政府更加關注生態(tài)環(huán)保問題，生態(tài)責任主體意識愈加清晰。

2002年，黨的十六大將可持續(xù)發(fā)展和“三生共贏”列為全面建設小康社會的目標之一，促進“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然和諧，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”[4]（P15），成為政府的主動選擇。2003年，黨的十六屆三中全會提出，要實現(xiàn)以人為本的全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展，這意味著政府所承擔的生態(tài)責任愈加廣泛。2004年，黨的十六屆四中全會提出建設社會主義和諧社會，其中實現(xiàn)人與自然和諧的具體措施，如加強生態(tài)立法和執(zhí)法、治理生態(tài)環(huán)境、防治污染、調整產(chǎn)業(yè)結構、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等，讓政府的生態(tài)責任漸成體系。2006年，黨的十六屆六中全會又提出了“兩型社會”（資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會）建設，黨的十七大則首次將生態(tài)文明列為國家建設的目標之一，進一步推動了政府生態(tài)職能的獨立化和生態(tài)責任的明晰化。2008年，國家環(huán)?？偩直桓慕M升格為環(huán)境保護部，獲得了與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通等部門同樣重要的地位，其生態(tài)環(huán)保職能也進一步獨立化。2012年，黨的十八大報告對生態(tài)文明進行了單篇論述，并將其與政治、經(jīng)濟、文化和社會建設并列，納入“五位一體”的中國特色社會主義建設總布局。由此，政府更加“自覺地推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，把生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”[5]（P211）。2015年，黨的十八屆五中全會通過的“十三五規(guī)劃”，提出了“綠色發(fā)展”理念。2017年，黨的十九大報告首次將“美麗中國”列為社會主義現(xiàn)代化強國目標之一。2018年3月，國務院機構改革方案提出撤銷環(huán)境保護部而組建生態(tài)環(huán)境部。這些舉措從理念和操作層面進一步強化了政府的生態(tài)責任主體地位，體現(xiàn)了政府生態(tài)責任在生態(tài)保護與污染防治上的一體化特征。

二、從理念宣教到制度規(guī)范，政府生態(tài)責任內容初步擴展

隨著政府的生態(tài)責任主體地位從模糊漸到明確和強化，政府生態(tài)責任的內容也日漸擴展。改革開放之初，政府的中心工作是抓經(jīng)濟建設，在這個過程中出現(xiàn)的資源環(huán)境問題，讓政府對經(jīng)濟建設與生態(tài)環(huán)境保護的關系有了初步的認識?！吧鷳B(tài)環(huán)境是人類生存發(fā)展的基本條件，是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎?！盵6]（P603）政府“今后要進行充分的研究和宣傳，使廣大群眾和干部了解開發(fā)、保護和合理利用水資源、節(jié)約用水的重要性?！盵2]但彼時政府對自身的環(huán)保職責的認識主要還是出于經(jīng)濟建設的客觀需要，政府生態(tài)責任的內容也因而局限在對廣大群眾和工業(yè)企業(yè)進行勤儉節(jié)約能源資源、技術革新、收舊利廢的宣傳教育方面。1989年的全國環(huán)境保護會議，把領導干部列為教育的重點對象，提出“要加強環(huán)境保護的宣傳教育，提高全民族的環(huán)境意識，特別要提高各級領導的環(huán)境意識。”[7]（P137）這表明政府的生態(tài)責任意識逐漸從客觀要求的被動階段走向了主動自覺階段。1992年，黨的十四大繼續(xù)強調“要增強全民族的環(huán)境意識”[8]（P33）。

2002年，黨的十六大提出“要加強基本國情、基本國策和有關法律法規(guī)的宣傳教育，增強全社會的人口意識、資源意識、節(jié)約意識、環(huán)保意識”[9]（P826）。2003年的政府工作報告指出，通過“開展環(huán)境警示教育，增強全民參與環(huán)境保護的自覺性?！盵2]2004年召開的人口資源環(huán)境工作座談會，進一步提出要“在全社會營造愛護環(huán)境、保護環(huán)境、建設環(huán)境的良好風氣，增強全民族的環(huán)境保護意識”[9]（826），“以教育影響學生、以學生影響家庭、以家庭影響社會，增強全社會的資源憂患意識和節(jié)約資源、保護環(huán)境的責任意識”[10]。在建設生態(tài)文明的目標確立之后，2008年政府明確提出要“增強全社會生態(tài)文明觀念，動員全體人民更加積極投身于資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設?！盵2]政府還充分運用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡等各種新聞媒體，采取多種形式開展生態(tài)環(huán)?？破招麄?，喚起社會對生態(tài)環(huán)境的關注，引導公眾了解生態(tài)環(huán)境對人類生存發(fā)展的基礎性作用，從而樹立科學的生態(tài)觀，并改進生產(chǎn)、生活方式，把保護環(huán)境變成一種自覺行動。2013年5月，中央政治局集體學習時習近平總書記強調“要加強生態(tài)文明宣傳教育，增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，營造愛護生態(tài)環(huán)境的良好風氣”[5]（P209）。2015年4月，國務院頒布《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，“將生態(tài)文化作為現(xiàn)代公共文化服務體系建設的重要內容”[11]。

在通過宣傳教育不斷增加公眾的生態(tài)環(huán)保共識，提升其生態(tài)環(huán)保意識的基礎上，政府逐漸認識到制度約束的重要作用，并開始將完善生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)作為其生態(tài)責任的重要內容，開啟了我國生態(tài)環(huán)保的法制化進程。盡管我國第一部專門的環(huán)境法（《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》）在1979年就建立了，但是由于改革開放之初，政府的經(jīng)濟發(fā)展責任是第一位的，對生態(tài)環(huán)保問題認識不深，導致這部法律實際起到的作用有限。到1983年底，第二次全國環(huán)境保護會議提出了“預防為主”和“誰污染、誰治理”的環(huán)境管理政策，政府才開始重視生態(tài)環(huán)保的政策、規(guī)劃等制度建設。此后，一系列生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)相應建立。1984年的《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國森林法》，1985年的《中華人民共和國草原法》，1986年的《中華人民共和國漁業(yè)法》與《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》相繼頒布，1987年和1988年還制定了《中華人民共和國大氣污染防治法》與《中華人民共和國水法》，初步建立了生態(tài)環(huán)境保護法律體系。1989年，第三次全國環(huán)境保護會議召開，強調要不斷完善環(huán)境保護的法律法規(guī)，確立了環(huán)境保護目標責任制度、排放污染物許可證制度、污染集中控制和限期治理制度等新制度，強化了政府的生態(tài)環(huán)保制度建設責任。1996年，《全國污染物排放總量控制計劃》和《中國跨世紀綠色工程規(guī)劃》頒布，諸多環(huán)境保護法律法規(guī)陸續(xù)被修訂。1998年，政府提出“實行資源有償使用制度”[6]（P234），2000年，《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》和《可持續(xù)發(fā)展綱要》出臺。這些生態(tài)環(huán)保的法律、計劃、規(guī)劃、綱要等形式豐富的制度建設，進一步拓展了政府在制度法規(guī)建設方面的生態(tài)責任。

黨的十六大以來，政府繼續(xù)探索制定生態(tài)環(huán)保方面的法律法規(guī)。2005年，人口資源環(huán)境工作座談會召開，提出要“完善促進生態(tài)建設的法律和政策體系，制定全國生態(tài)保護規(guī)劃”[9]（P823）。此后，政府在工作報告中陸續(xù)提出“健全環(huán)境法制和環(huán)境標準”，“開展清潔生產(chǎn)和環(huán)境管理體系認證”[2]，“建立生態(tài)補償機制”，“健全環(huán)境保護的監(jiān)測體系、評價考核和責任追究制度”[2]，“落實節(jié)能環(huán)保目標責任制。抓緊建立和完善科學、完整、統(tǒng)一的節(jié)能減排指標體系、監(jiān)測體系和考核體系，實行嚴格的問責制”[2]。黨的十七大強調要促進可持續(xù)發(fā)展機制的形成和完善，“十二五規(guī)劃”則對我國未來幾年的生態(tài)環(huán)保工作做了詳細的設計。黨的十八屆三中全會還對生態(tài)文明制度體系建設提出明確要求，即“建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展”[12]（P541），“實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度”，“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度”，“探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”[12]（P541）。2014年，被稱為“史上最嚴環(huán)保法”的《環(huán)保法修訂案》獲得通過。新法擴大了環(huán)境公益行政訴訟主體的范圍，明確規(guī)定了政府對環(huán)境保護的監(jiān)督管理責任。在生態(tài)環(huán)保政策法規(guī)方面，政府還先后發(fā)表、頒布了《中國的能源狀況與政策》白皮書、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《國務院關于完善退耕還林政策的通知》《環(huán)境保護違法行為處分暫行規(guī)定》《建設項目環(huán)境影響評價分類管理目錄》《環(huán)境保護公眾參與辦法》等一系列的政策法規(guī)。在生態(tài)環(huán)保法律方面，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國放射性污染防治法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》也陸續(xù)出臺。2016年，國務院印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》，要求到2018年年底前全面建立河長制。2017年，《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》確立了2020年完成全國生態(tài)保護紅線劃定的工作目標。這些法律法規(guī)涵蓋了水源地保護、節(jié)能減排、環(huán)保執(zhí)法等多個方面，既有長遠規(guī)劃，又有短期目標，注重從權責配置、執(zhí)法落實、公眾監(jiān)督等方面增強實踐操作性，對環(huán)保違法行為形成了極大的震懾。我國生態(tài)環(huán)保制度體系的日趨完善，進一步拓展了政府生態(tài)責任的內容，為生態(tài)文明建設提供了可靠的法律保障。

三、從行為監(jiān)管到產(chǎn)品供給，政府生態(tài)責任內容進一步豐富

如果說社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，促進了政府生態(tài)責任內容從理念宣教向制度規(guī)范擴展的話，那么，治理大潮的興起則推動了政府生態(tài)責任內容的進一步豐富，即從改革開放之初的企業(yè)行為監(jiān)管拓展到今天的生態(tài)產(chǎn)品供給與服務。改革之前，政府從計劃經(jīng)濟框架下的角色出發(fā)，通過對企業(yè)直接的管理監(jiān)督來實現(xiàn)環(huán)保的目標要求。1982年，政府提出“現(xiàn)有企業(yè)技術改造的重點，是節(jié)約能源和原材料”[2]。1988年進一步提出要“加強環(huán)境保護的管理工作，發(fā)揮環(huán)境保護部門的監(jiān)督職能”[2]。此后，隨著對生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展、社會進步之間關系的認識的深化，政府又將監(jiān)管的重點調整為“推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加強生態(tài)示范區(qū)建設”[2]。

科學發(fā)展觀提出后，為了規(guī)避傳統(tǒng)績效考核的缺陷，2004年3月，由國家環(huán)保總局和國家統(tǒng)計局牽頭，啟動了“綠色GDP”項目，開始“研究綠色國民經(jīng)濟核算方法，探索將發(fā)展過程中的資源消耗、環(huán)境損失和環(huán)境效益納入經(jīng)濟發(fā)展水平的評價體系”[4]（P853）。2005年出臺的《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，明確指出生態(tài)環(huán)保要“依靠科技進步，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟”。2006年的“十一五”規(guī)劃綱要，又對主要污染物排放總量設定了約束性指標，如“單位國內生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%等”[2]。2007年，國務院還印發(fā)了《節(jié)能減排綜合性工作方案》，并聯(lián)合相關部門開展了關停和淘汰落后產(chǎn)能，遏制高耗能行業(yè)擴張的工作。政府還“大力發(fā)展節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，開發(fā)風能、太陽能等清潔、可再生能源?！盵2]在各級政府的積極推動下，各地的節(jié)能減排都取得了顯著的效果。2012年，黨的十八大提出要“加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展”[12]（P31）。政府也愈加重視平衡環(huán)境效益和經(jīng)濟效益、長遠利益和眼前利益，“既要綠水青山，也要金山銀山”[13]。在生態(tài)保護中發(fā)展經(jīng)濟，在經(jīng)濟發(fā)展中保護生態(tài)，將發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、開發(fā)綠色能源和綠色產(chǎn)品、治理生態(tài)環(huán)境等作為新的經(jīng)濟增長點。2014年召開的中央經(jīng)濟工作會議，將“推動形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式”作為新常態(tài)的特征之一。2015年，國務院印發(fā)《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，明確提出要大幅提高經(jīng)濟綠色化程度，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。從節(jié)能降耗到技術改造再到發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，從行為管理到目標管理，一系列管理監(jiān)督思想與策略的發(fā)展創(chuàng)新，進一步豐富了政府生態(tài)監(jiān)管責任的內容。

20世紀90年代開始，治理理論在世界范圍內興起。作為社會管理的一種新方式，它主張改革以權力為中心的管控型政府管理，建立多中心治理模式，引入市場機制更好地提供公共產(chǎn)品和服務，更有效地滿足社會需要。這股世界潮流的影響和中國特色社會主義實踐的客觀需求，推動了我國政府的職能轉變進程。2004年的政府工作報告指出：“各級政府要全面履行職能，在繼續(xù)搞好經(jīng)濟調節(jié)、加強市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能?！盵2]2005年更是明確提出要“努力建設服務型政府”“我們的奮斗目標是，讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸清新的空氣，有更好的工作和生活環(huán)境”[2]。黨的十六屆六中全會闡述了服務型政府建設的基本內容，提出要逐步建立起惠及全民的基本公共服務體系，標志著我國政府逐步從管制政府轉向服務政府。

生態(tài)資源環(huán)境具有公共物品屬性，其公共服務需求量巨大，憑借政府的單一管治難以滿足公眾需求。黨的十六大以后，政府生態(tài)產(chǎn)品供給的責任意識日漸增強，供給的重點領域日漸明確，提出要以對百姓高度負責的態(tài)度和責任，“解決嚴重威脅人民群眾健康安全的環(huán)境污染問題，保證人民群眾在生態(tài)良性循環(huán)的環(huán)境中生產(chǎn)生活”[9]（P716）“完善公眾參與的法律保障，為各種社會力量參與人口資源環(huán)境工作搭建平臺”[9]（P826）。2006年，財政部制定《政府收支分類改革方案》，環(huán)境保護被納入“2007年政府收支分類科目”中。從此，政府環(huán)保預算有了自己的戶頭，生態(tài)環(huán)保投入逐年增加。為了給“子孫后代留下天藍、地綠、水清的生產(chǎn)生活環(huán)境”，黨的十八大報告明確提出了建設美麗中國的目標。2013年4月，習近平總書記在海南考察時指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！盵14]政府有責任通過治理生態(tài)環(huán)境來改善民生，保障人的生態(tài)權益，給廣大居民提供清潔的空氣、干凈的水以及森林、土地等生態(tài)公共產(chǎn)品，全面提高人的生活質量。所以，要“實施重大生態(tài)修復工程，增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”[5]（P209）。同時，“建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理”[12]（P542）。隨著政府生態(tài)產(chǎn)品供給責任意識的增強，其環(huán)境治理范圍不斷擴展，治理的重點領域也愈益清晰。“十三五規(guī)劃”明確提出，要積極開展重點領域如大氣、水、土壤的治理工作，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。

四、從區(qū)域環(huán)保合作到命運共同體建設，政府生態(tài)責任范圍擴展

生態(tài)環(huán)境問題的整體性和復雜性，使得區(qū)域環(huán)保合作成為政府生態(tài)責任內容的必選項。通過制定規(guī)劃將生態(tài)環(huán)保納入?yún)^(qū)域發(fā)展之中，對區(qū)域共同的生態(tài)環(huán)境問題采取合作行動，如開發(fā)區(qū)域環(huán)境信息共享平臺、進行生態(tài)補償轉移支付等，提高生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)調性和有效性。1998年特大洪災過后，在全國總體規(guī)劃層面上，中央政府“對重點江河全流域實行水資源統(tǒng)一調度。啟動了塔里木河、黑河流域綜合治理”[2]。2006年，政府強調“重點搞好‘三河三湖’（淮河海河遼河、太湖巢湖滇池）、南水北調水源及沿線、三峽庫區(qū)、松花江等流域污染防治”[2]。此后又“實施渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃”[2]，推進了重點流域區(qū)域環(huán)境治理工作。在地方生態(tài)建設層面，武漢城市圈在2007年被列為區(qū)域環(huán)保合作試驗區(qū)，即 “全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)”。2009年，國務院審議通過了《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求構筑珠三角的區(qū)域生態(tài)安全體系。2011年，政府“繼續(xù)實施重大生態(tài)修復工程，加強重點生態(tài)功能區(qū)保護和管理”[2]，同年啟動了首個跨省的生態(tài)補償試點項目，新安江流域的生態(tài)環(huán)保合作。2012年，粵港澳政府共同編制實施《共建優(yōu)質生活圈專項規(guī)劃》，為該區(qū)域開展生態(tài)環(huán)保合作奠定了政策基礎。2014年，《貴州省赤水河流域水污染防治生態(tài)補償暫行辦法》制定出臺，促成了畢節(jié)市和遵義市的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保合作。2016年，《港澳環(huán)境保護合作協(xié)議》簽訂，強化了香港特區(qū)與澳門特區(qū)在環(huán)境監(jiān)測與研究、空氣污染防治、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面合作。2017年，《推進雄安新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護工作戰(zhàn)略合作協(xié)議》簽署，開啟了環(huán)境保護部與河北省人民政府合作推進美麗河北和美麗中國建設的進程。

黨的十九大提出“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，這將政府生態(tài)責任上升到了民族生存發(fā)展的高度。隨著實踐的發(fā)展，我國政府越來越認識到生態(tài)資源環(huán)境問題是全人類共同面臨的重大挑戰(zhàn)，生態(tài)危機的消除既離不開民族國家政府自身的努力，也離不開國際社會的合作?！案鲊谕七M發(fā)展的過程中，應該本著對本國人民和世界各國人民負責的態(tài)度，充分考慮資源和環(huán)境的承受力，統(tǒng)籌考慮當前和未來的發(fā)展，積極加強國際合作，共同應對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)”[15]。協(xié)調生態(tài)環(huán)保的國際行動，合作開展命運共同體建設，保護好人類賴以生存的地球家園，已經(jīng)成為政府生態(tài)責任擴展的必然方向。

進行生態(tài)環(huán)保國際合作的基礎是彼此的認可與信任。為了贏得其他國家的信任，中國政府首先承諾將自覺遵守國際環(huán)境保護相關條約，“積極參與應對氣候變化國際合作，推動全球應對氣候變化取得新進展”[2]。作為一個負責任大國，中國政府還致力于生態(tài)環(huán)保國際合作機制的探索，提出應“堅持共同但有區(qū)別的責任原則和公平原則，建設性推動應對氣候變化國際談判進程”[2]。之后，中國陸續(xù)發(fā)表了與美國、巴西、印度、歐盟、法國等的氣候變化聯(lián)合聲明，推動了氣候談判多邊進程。2013年2月，中國提出的生態(tài)文明理念推廣決議案，在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署獲得一致通過，為全球生態(tài)環(huán)境問題作出了重要貢獻。同年3月，習近平主席在莫斯科的演講中指出：“人類生活在同一個地球村里”，這個世界已經(jīng)“越來越成為你中有我，我中有你的命運共同體”[5]（P272）。此后，命運共同體思想多次在不同場合被重申和深化。面對全球生態(tài)環(huán)境危機的現(xiàn)實困境，命運共同體思想擯棄了零和博弈的舊觀念，倡導共有地球家園的新理念，為推進全球生態(tài)建設貢獻了中國智慧和中國方案。2014年6月，中國向聯(lián)合國提交了應對氣候變化國家自主貢獻文件，做出了2030年之前的減排承諾，擔負起了全球氣候問題的一份責任。理論上，各國對生態(tài)命運共同體建設具有對等的責任，但從歷史發(fā)展過程看，發(fā)達國家曾消耗了更多的能源資源，也從中獲得了更多利益，所以“發(fā)達國家應該多一點共享，多一點擔當，實現(xiàn)互惠共贏”[16]。2016年，中國政府簽署了《巴黎協(xié)定》，成為第23個締約方。2017年，環(huán)保部發(fā)布了《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護合作規(guī)劃》，提出了加強生態(tài)環(huán)保政策溝通、開展生態(tài)環(huán)保項目和活動等生態(tài)環(huán)保合作舉措，從實際行動上體現(xiàn)了中國政府著眼于全人類命運共同體建設的責任擔當。

五、改革開放以來政府生態(tài)責任演進歷程的現(xiàn)實啟示

改革開放40年來，政府生態(tài)責任的目標從單純的促進經(jīng)濟增長，轉到實現(xiàn)以人為本的經(jīng)濟社會進步與生態(tài)資源環(huán)境的協(xié)調，再到實現(xiàn)人民普遍幸福和人類永續(xù)發(fā)展，呈現(xiàn)出一個從經(jīng)驗、技術層面向科學層面再向文化、文明層面深入發(fā)展的趨勢，中國政府在生態(tài)文明建設的理論與實踐上愈益表現(xiàn)出自主自覺的特征，顯示出社會主義與資本主義在生態(tài)環(huán)境問題上的比較優(yōu)勢。政府生態(tài)責任的演進歷程表明，中國生態(tài)環(huán)境問題的有效解決必須以政府為主導，堅持依法治理，堅持協(xié)同共治，堅持以中國國情為基礎吸收借鑒他國經(jīng)驗。

首先，要堅持生態(tài)法治、職責法定，以制度創(chuàng)新、法律完善，不斷提升政府的生態(tài)責任能力。要堅持立法先行，通過加強立法，不斷完善生態(tài)環(huán)保的法律法規(guī)，強化生態(tài)責任，促進生態(tài)法規(guī)的完備與配套，在全社會營造崇法、敬法和守法的文化氛圍，促進生態(tài)環(huán)境治理的法治化發(fā)展。要強化政府生態(tài)責任，提高執(zhí)法人員的素質，保證嚴格執(zhí)法，加大對生態(tài)環(huán)境違法行為的處罰，彰顯法治的力量。要加強生態(tài)環(huán)境的法治教育，實行嚴格的責任追究，健全干部生態(tài)責任考核評價制度，強化政府的生態(tài)責任。要繼續(xù)鼓勵制度創(chuàng)新，提高生態(tài)環(huán)境治理效率。如具有包干性質的河長制，作為一種基層生態(tài)環(huán)境治理的制度創(chuàng)新，就克服了以往“九龍治水”的弊端，從制度上解決了激勵問題，提高了水環(huán)境治理的效率。

其次，要堅持政府主導，多方參與，以多領域、多要素的協(xié)同治理，不斷提升政府生態(tài)環(huán)境治理的實效。生態(tài)環(huán)境問題的整體性、系統(tǒng)性、復雜性，決定了政府生態(tài)責任能力的有限性。生態(tài)責任主體的多元化、生態(tài)環(huán)境治理方式的綜合化、生態(tài)環(huán)境治理機制的現(xiàn)代化，是政府生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。作為生態(tài)治理的第一責任人，政府除了要做好生態(tài)治理的制度供給，保護國家生態(tài)安全、維護公眾生態(tài)權益、促進人與自然和諧之外，還要加強生態(tài)環(huán)保教育與宣傳，積極引導企業(yè)、環(huán)保社會組織、公眾等社會各界力量參與到生態(tài)治理中，擴大生態(tài)治理的群眾基礎，實現(xiàn)全民共建共享。要合理確定各生態(tài)治理主體之間的關系，推行企業(yè)的綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展，支持生態(tài)治理的民間行動，鼓勵和促進生態(tài)環(huán)保NGO的發(fā)展。要綜合運用法律法規(guī)、市場機制、環(huán)保技術、綠色文化等多種手段，合理配置各類資源，建立涵蓋各領域的生態(tài)治理有機整體，發(fā)揮生態(tài)治理的協(xié)同效應，提升生態(tài)治理的實效。

最后，要堅持馬克思主義生態(tài)價值觀和社會主義生態(tài)文明觀，以他國環(huán)境治理經(jīng)驗的中國式借鑒，打造生態(tài)治理的中國特色。要發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，堅持既立足中國又放眼全球，以中國的體制特征、文化傳統(tǒng)、社會發(fā)展特點等為依據(jù)，批判地吸取發(fā)達國家生態(tài)治理實踐的有益成果，走一條中國特色的生態(tài)治理現(xiàn)代化之路。要摒棄西方國家先污染后治理的舊思路，堅持目標導向和問題導向的統(tǒng)一，正確處理人與自然的關系。要按照“五位一體”總布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，秉持創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的先進發(fā)展理念，堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好，不斷推進中國特色生態(tài)治理的現(xiàn)代化，進而為全球生態(tài)環(huán)境改善作出自己的貢獻。