沈興興,劉 帥,段晉苑,彭水洪

(農(nóng)業(yè)部管理干部學院,北京 102208)

0 引言

近年來農(nóng)業(yè)非點源污染越來越受到重點關(guān)注，美國聯(lián)邦環(huán)境保護署的水質(zhì)評價結(jié)果持續(xù)顯示非點源污染是美國地表水污染的主要原因，聯(lián)邦政府的評估報告表明被污染的河流長度的48%，被污染湖泊面積的41%都有農(nóng)業(yè)非點源的貢獻[1]，其中肥料的使用是農(nóng)業(yè)非點源污染的重要來源之一。我國農(nóng)作物化肥用量328.5kg/hm2，遠高于世界平均水平(120kg/hm2)。化肥在促進我國糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中曾經(jīng)起到不可替代的作用，但與此同時，農(nóng)戶對化肥的長期超量使用和不科學的施用，造成耕地質(zhì)量下降和土壤污染等問題，直接威脅到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。2014年環(huán)保部與國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查報告》中顯示各類耕地土壤質(zhì)量嚴重下降，因肥料濫用、農(nóng)藥污染等因素導致的耕地土壤點位超標率高達19.4%，耕地污染的面積約為1 000萬hm2?；实倪^量、不科學使用，除了影響耕地質(zhì)量和水環(huán)境質(zhì)量，還使得農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本不斷攀升，據(jù)調(diào)查肥料成本大約在整個農(nóng)產(chǎn)品年度生產(chǎn)成本中占25%，在整個農(nóng)資投入品(種子、肥料、農(nóng)藥、機器、灌溉等)中約占一半的成本[2-3]。

近年來在“穩(wěn)糧增收調(diào)結(jié)構(gòu)，提質(zhì)增效轉(zhuǎn)方式”的中央精神指導下，農(nóng)業(yè)部通過推廣測土配方、出臺一系列支持政策，推進化肥的減量化與耕地保護工作。為更好地推進化肥減量化工作，特別是了解當前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、經(jīng)營體系變革的背景下化肥減量工作面臨的新問題，該文基于理論基礎、政策研究綜述以及實地調(diào)研分析，探尋新形勢下化肥減量化管理的有效參與機制，期望為化肥減量化政策未來的支持領(lǐng)域與方向提供決策支持。

1 環(huán)境經(jīng)濟學視角下的化肥減量化原因分析

圖1 農(nóng)戶使用化肥的私人和社會成本收益曲線

化肥的適量使用可以給土壤增強肥力，提高作物的產(chǎn)量。但超過一定量后不僅不會提升作物產(chǎn)量，還會造成地力下降而減產(chǎn)(圖1中的產(chǎn)量曲線B1)。更嚴重的是還會對土壤環(huán)境造成嚴重污染，帶來極大的環(huán)境負外部性(圖1中的化肥使用總成本曲線C2)，化肥的過量使用會造成土壤的酸化，進而會誘發(fā)土壤重金屬離子活性的提高，容易造成耕地重金屬超標。一旦耕地受到嚴重污染，就需要投入大量人力財力進行修復，給社會帶來極大的集體福利損失。從圖1可看出，單個農(nóng)戶如果不考慮給社會造成的環(huán)境成本，只考慮購買化肥的私人成本，那么Q1為經(jīng)濟學上的最優(yōu)化肥使用量(邊際成本等于私人邊際收益)； 而考慮社會環(huán)境成本后的均衡化肥用量為Q2(遠小于Q1)。

當前我國化肥的市場價格基本沒有反映化肥使用所造成的環(huán)境成本，因此大部分農(nóng)戶的施肥量都遠超過社會均衡量Q2，造成極大的環(huán)境負外部性?；诃h(huán)境經(jīng)濟學的“誰污染，誰付費”原則，需要使用者承擔其應該承擔的環(huán)境成本，可以通過對使用者征收使用稅、對生產(chǎn)企業(yè)征收生產(chǎn)稅等方式來彌補集體福利的損失。此外，還可以通過選擇環(huán)境友好型肥料減少環(huán)境負外部性，例如使用有機肥替代化肥，有機肥使用成本曲線為C3(主要是有機肥使用的經(jīng)濟成本，環(huán)境成本忽略不計)，由于現(xiàn)階段有機肥價格、使用的人工成本與化肥相比都相對較高(C3>C1)而且肥效見效慢，一定程度上降低了農(nóng)戶使用有機肥的積極性，因此需要政府采取措施適當激勵這種正的外部性行為。

2 化肥減量化管理的研究現(xiàn)狀

2.1 化肥使用的環(huán)境成本研究

不少學者基于面源污染原因調(diào)查，從環(huán)境成本核算的角度研究化肥的減量化與面源污染治理對策，李潔[4]認為農(nóng)戶過量化肥投入的誘因必須從市場機制在調(diào)整農(nóng)業(yè)投入的外部性問題上存在市場失靈入手，研究認為需要從根本上改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本收益核算體系，將外部環(huán)境成本納入農(nóng)業(yè)成本核算。趙志堅等[5]運用比較法和計量模型分析了我國糧食生產(chǎn)中化肥投入產(chǎn)生的環(huán)境影響，結(jié)果顯示糧食產(chǎn)量增加0.32個百分點，化肥使用的環(huán)境成本增加1.74個百分點。何斌等[6]對水田和旱地對化肥使用的環(huán)境成本分別進行了估算，研究發(fā)現(xiàn)2000～2010年全國每年水田化肥施用引致的環(huán)境成本逐年增加，水田的年均增長率約39.3%，旱地的年均增長率約為47.8%，旱地的化肥施用引致的環(huán)境成本年增長率是水田的1.2倍，但成本增速呈現(xiàn)總體下降趨勢。

2.2 化肥造成的面源污染控制對策研究

還有一些學者從水環(huán)境管理、面源污染防治的角度探討化肥的投入政策，曾昭霞等[7]通過流域糧食穩(wěn)產(chǎn)與水質(zhì)提高關(guān)系的研究，提出施肥量在流域尺度上存在調(diào)整的可能和需要，從而實現(xiàn)在糧食增產(chǎn)的情況下減少對水環(huán)境的污染。周亮等[8]分析了流域糧食生產(chǎn)與化肥消費的動態(tài)時空變化規(guī)律、耦合關(guān)系及其對流域水環(huán)境影響，結(jié)果表明化肥消費是流域水環(huán)境污染的主要貢獻因子和污染來源，也表明流域糧食生產(chǎn)過程中環(huán)境成本較大。李曉蓮等[9]提出了推廣生物質(zhì)能開發(fā)利用技術(shù)和有機肥生產(chǎn)技術(shù)，全面實行測土配方施肥技術(shù)，探索洱海流域生態(tài)補償機制等控制洱海流域農(nóng)業(yè)面源污染的政策建議。侯玲玲等[10]在對農(nóng)業(yè)補貼政策、要素投入和農(nóng)業(yè)面源污染之間的關(guān)系進行闡述的基礎上，構(gòu)建化肥的需求函數(shù)，回歸結(jié)果表明，農(nóng)業(yè)補貼并沒有使化肥的投入量顯著增加。李宇軒[11]通過中國化肥產(chǎn)業(yè)政策對糧食生產(chǎn)的影響研究，提出通過加強養(yǎng)分管理措施的應用，使糧食單產(chǎn)和化肥效率同時提高，緩解化肥使用帶來的環(huán)境壓力。高祥照[12]提出了擴大測土配方技術(shù)的實施范圍，提高作物覆蓋面，加強技術(shù)指導，完善企業(yè)參與機制，創(chuàng)新測土施肥技術(shù)，建立長效測土施肥機制。陳印軍等[13]首次將污水灌溉擴展到有意識地利用污水灌溉和無意識地利用了受到污染的水源進行灌溉兩個方面，明確提出了有機肥同樣會污染農(nóng)田的結(jié)論，并提出了防治土地污染的3項對策。

2.3 農(nóng)戶施肥行為研究

由于農(nóng)戶是化肥的終端使用者，近年來一些研究人員通過實地調(diào)研和模型分析，基于農(nóng)戶經(jīng)營行為視角進行研究并探討農(nóng)戶施肥行為的影響因素。國外許多學者利用農(nóng)戶的施肥行為模型對農(nóng)戶行為進行研究，Nkamleu和Adesina[14]采用Probit模型對喀麥隆農(nóng)戶的化肥施用行為進行分析，研究認為對農(nóng)戶施肥行為影響較大的因素為文化程度、耕地地權(quán)穩(wěn)定程度、農(nóng)田的距離。Asfaw和Admassie[15]利用Logit模型分析了埃塞俄比亞的農(nóng)戶施肥行為，發(fā)現(xiàn)戶主或家庭成員的教育水平對采用化肥的影響是正向的。Abdoulayeetal[16]利用Tobit模型研究非洲尼日爾化肥施用的決定因素，發(fā)現(xiàn)耕地影響不顯著，但農(nóng)戶資產(chǎn)水平、農(nóng)戶對化肥利用率的認知程度、家庭勞動力數(shù)量對農(nóng)戶施用化肥數(shù)量的影響是正向的。向平安等[17]在總結(jié)國內(nèi)外化肥投入影響環(huán)境研究基礎上建立了化肥環(huán)境影響評估模型，預測2020年洞庭湖區(qū)區(qū)水稻生產(chǎn)因化肥帶來的環(huán)境成本，建議政府在化肥過量施用的地區(qū)征收化肥環(huán)境稅。劉梅等[18]通過分析山東地區(qū)農(nóng)戶有機肥施用意愿及影響因素，發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)戶有機肥施用的因素主要有非種植業(yè)收入占總收入的比重、對增施有機肥有利于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的認識、確定單位耕地面積有機肥施用量是否有困難等。崔新蕾等[19]利用對武漢市農(nóng)民實地調(diào)查所得數(shù)據(jù)，分析農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中減少化肥農(nóng)藥施用量的生產(chǎn)意愿，并運用Logistic模型對農(nóng)戶生產(chǎn)意愿的影響因素進行計量分析。李學榮[20]基于江西省471個農(nóng)戶的調(diào)研數(shù)據(jù)，對影響農(nóng)戶農(nóng)藥減量施用意愿的因素進行實證分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶對農(nóng)村環(huán)境污染關(guān)心情況、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)心情況、農(nóng)業(yè)保險參加情況、市場責任追溯能力以及農(nóng)產(chǎn)品種植類型等都會正向影響農(nóng)戶農(nóng)藥減量施用意愿。華春林等[21]以測土配方施肥項目為例，利用四川省實地調(diào)研數(shù)據(jù)，將農(nóng)戶的行為響應分為對農(nóng)業(yè)面源污染教育培訓項目的認知、參與意愿及最終參與行為響應3個階段，并構(gòu)建模型分析不同階段的影響因素。余亮亮等[22]從生態(tài)補償政策的角度，以環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機會成本損失為基礎，綜合考慮農(nóng)戶的受償意愿，研究確定出農(nóng)田生態(tài)補償額度，并分析影響農(nóng)戶受償額度的相關(guān)因素。

綜上，化肥使用的環(huán)境成本研究、化肥使用造成的面源污染控制對策研究都主要從自然科學的角度提出技術(shù)性的應對之策； 而化肥減量化政策目標的實現(xiàn)除了技術(shù)措施，更加需要有效的管理機制和制度建設，需要從社會科學的角度進行深入的研究，其中研究農(nóng)戶的施肥行為很有必要，但是如果要確?；蕼p量化管理目標的實現(xiàn)，僅從農(nóng)戶端發(fā)力是遠遠不夠的，政府、生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)技服務組織、農(nóng)產(chǎn)品消費者等群體都會影響化肥減量化管理目標的實現(xiàn)。目前的研究缺乏基于利益相關(guān)方的視角，研究農(nóng)戶以外的利益群體對化肥減量化管理的潛在影響。此外，在當前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革以及經(jīng)營方式變革的大背景下，各種新型經(jīng)營主體與傳統(tǒng)普通農(nóng)戶在化肥減量化管理中發(fā)揮的作用也不盡相同，基于各利益相關(guān)方采取減量化行為的意愿和利益訴求分析，探討新形勢下化肥減量化管理的多方聯(lián)動機制，對促進農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展都至關(guān)重要。

3 化肥減量化的利益相關(guān)方分析

圖2 農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的利益相關(guān)方分析

圖2顯示出了當前化肥減量化管理整個過程所涉及的相關(guān)利益群體，首先， 2017年1月我國首次發(fā)布《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》(簡稱《辦法》)，規(guī)定了土地使用權(quán)人的法定責任以及土壤污染治理與修復終身責任制，對耕地保護責任的追究提供了法律依據(jù)。傳統(tǒng)土地的30年承包權(quán)以及農(nóng)戶缺乏耕地保護意識，使得很多農(nóng)戶缺乏對土地的所有感和養(yǎng)地的責任感，“重用地，輕養(yǎng)地”“重化肥，輕有機肥”“重產(chǎn)量，輕質(zhì)量”成為普遍現(xiàn)象。在當前農(nóng)村土地三權(quán)分置以及新型規(guī)模經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)的大背景下，耕地的質(zhì)量保護工作顯得尤為重要，無論是獲得永久承包權(quán)的承包戶，還是通過流轉(zhuǎn)獲得經(jīng)營權(quán)的實際耕種戶，對耕地的保護都應該承擔一定的責任。

其次，農(nóng)業(yè)化肥的減量化管理需要政府主導。農(nóng)業(yè)化肥帶來的環(huán)境問題特別是面源污染問題不同于工業(yè)點源污染，很難找到明確的責任人，需要政府承擔治理與修復的責任。此外，耕地質(zhì)量的監(jiān)測與評價是衡量化肥減量化效果的重要基礎性公共服務工作，需要政府直接提供監(jiān)測與評價服務或者政府委托第三方完成該項公共服務。

再次，農(nóng)業(yè)化肥的減量化管理需要企業(yè)的積極參與。目前，農(nóng)藥及其化肥、地膜生產(chǎn)及回收企業(yè)的行為只有得到有效的經(jīng)濟激勵與合理引導，才能加快有機肥、低毒農(nóng)藥和可降解地膜的研發(fā)與供給。而且農(nóng)技服務組織、技術(shù)化服務合作組織等在化肥減量化管理中也應該發(fā)揮應有的技術(shù)推廣和農(nóng)民教育培訓等功能，提高農(nóng)民的清潔生產(chǎn)和科學用肥、提高肥效等技能。

最后，社會公眾與普通消費者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的高度關(guān)注以及對有機農(nóng)產(chǎn)品消費的意愿增強，將通過市場機制反饋給農(nóng)產(chǎn)品銷售方，再反饋給農(nóng)戶生產(chǎn)端，進而倒逼農(nóng)戶改變生產(chǎn)行為，減量投入肥料、農(nóng)藥等。

綜上，農(nóng)業(yè)投入品的減量化管理不是僅依靠政府或農(nóng)戶單方面能夠解決的重大環(huán)境問題，需要利益相關(guān)方的共同參與，建立多方聯(lián)動的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)發(fā)展機制。此外，如何合理處理政府和市場的關(guān)系，在化肥減量、有機肥部分替代化肥等行動中破除原有的體制機制束縛，重建有效的多方聯(lián)動機制尤為重要。

4 化肥減量化管理的多方聯(lián)動機制框架構(gòu)建

4.1 普通農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體的化肥、有機肥使用現(xiàn)狀與問題分析

在當前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與經(jīng)營體系變革的大背景下，了解新型經(jīng)營主體與普通農(nóng)戶對減施化肥、增施有機肥的支持程度、參與能力、面臨困難以及利益訴求等方面的差異，從而提出針對性的支持政策至關(guān)重要。研究先后于2017年3～5月期間，赴黑龍江肇東、山東平度等地實地調(diào)研，分析發(fā)現(xiàn)普通農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體在耕地與環(huán)境保護意識、施肥行為、耕地保護支付意愿、利益訴求等方面既有共性的問題，也存在一些差異。

(1)新型經(jīng)營主體和普通農(nóng)戶的環(huán)保意識、耕地污染風險防范意識都偏低，調(diào)查顯示，54.5%的普通農(nóng)戶、65%的新型經(jīng)營主體認可“化肥過量使用造成耕地質(zhì)量下降、環(huán)境污染”這一說法。

(2)普通農(nóng)戶缺乏對耕地質(zhì)量下降的風險防范意識，調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在土地轉(zhuǎn)出的普通農(nóng)戶，其土地流轉(zhuǎn)合同中都沒有任何關(guān)于土地經(jīng)營者生產(chǎn)行為的約束性條款和耕地質(zhì)量保護的任何要求。

(3)當前普通小農(nóng)戶的化肥用量主要呈穩(wěn)定或略增趨勢，新型經(jīng)營主體減量化趨勢明顯，大約60%受調(diào)查的新型主體近5年來通過使用有機肥、改善施肥技術(shù)提高肥效減少了化肥用量。

(4)有機肥使用量總體呈增加趨勢，新型主體經(jīng)常使用有機肥的比率遠超于普通農(nóng)戶，使用人工成本高是養(yǎng)殖堆肥推廣面臨的主要障礙。

(5)普通農(nóng)戶與新型主體對于保持地力的支付意愿都相對較低，大約40%的農(nóng)戶愿意支付10%以上的額外成本來使用有機肥； 普通農(nóng)戶與新型主體最希望得到的支持是加大有機肥使用補貼。

(6)超過一半的新型主體、普通農(nóng)戶最需要的政府支持都是提高地力保護補貼或者進行有機肥使用補貼，其次是提供精準施肥的技術(shù)支持。

圖3 基于化肥減量化的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)多方聯(lián)動機制框架

4.2 基層農(nóng)技部門、有機肥企業(yè)等利益方的主要觀點與訴求

調(diào)研中與當?shù)剞r(nóng)技部門溝通，發(fā)現(xiàn)當前影響化肥減量化和有機肥替代的政府端的管理問題主要包括化肥等農(nóng)資產(chǎn)品的經(jīng)銷商監(jiān)管體系不健全、科學用肥的社會化服務體系不完善、農(nóng)民整體意識有待提高、對使用有機肥養(yǎng)地的農(nóng)戶缺乏補貼等。

有機肥生產(chǎn)企業(yè)主要反映目前缺少相應的產(chǎn)業(yè)政策扶持，例如在鐵路運輸中，有機肥作為常規(guī)貨物計算運費，不能享受化肥的鐵路運輸優(yōu)惠政策，有機肥的運輸成本通常為化肥的兩倍。而且，跟化肥相比，有機肥生產(chǎn)過程的人力成本相對較高，比如使用秸稈混合禽畜糞便堆肥過程包括農(nóng)民收秸稈、打捆、粉碎、攪拌、運輸?shù)戎T多環(huán)節(jié)，都需要消耗大量人工，導致有機肥生產(chǎn)成本較高。希望政府能對回收秸稈、運輸有機肥等過程給予補貼， 對有機肥企業(yè)的用電用水價格等給予優(yōu)惠等。

綜上所述，基于不同主體的意識、行為現(xiàn)狀和利益訴求分析，該文初步構(gòu)建出化肥減量的多方聯(lián)動機制框架(圖3)，后續(xù)研究應該重點從肥料生產(chǎn)與使用監(jiān)管、耕地保護責任、農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)補貼政策等角度提出具體的體制機制設計，包括主要利益群體的權(quán)利責任等。比如目前每戶都發(fā)的地力補貼對鼓勵農(nóng)民使用農(nóng)家肥、有機肥沒起到真正的激勵作用，如果通過構(gòu)建有效的耕地保護責任追究機制與農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)激勵機制，把耕地有機質(zhì)、耕層厚度等監(jiān)測指標寫進土地承包合同和流轉(zhuǎn)合同，并把指標的變化作為獎懲依據(jù)，則會從根本上刺激農(nóng)民養(yǎng)地護地的積極性。

5 結(jié)語

綜上所述，化肥減量化行動涉及的內(nèi)容廣泛，需要協(xié)調(diào)和平衡的利益群體眾多，在當前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)地三權(quán)分置的政策背景下，充分發(fā)揮社會各界力量，通過綜合運用規(guī)范性、激勵性和市場性政策工具和手段，建立有效的化肥減量化管理多方聯(lián)動機制，是應時所需。值得一提的是，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的前提要確保國家的糧食安全，有機肥部分替代化肥并不代表完全不用化肥，現(xiàn)階段完全依賴有機肥和農(nóng)家肥無法保證我國的糧食安全，因此要將用地、養(yǎng)地相結(jié)合，化肥、有機肥配合使用，在保持和改善當前地力水平的前提下，通過提質(zhì)增效來確保糧食安全、農(nóng)民增收。

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