唐海濤 陳 功

（1.四川外國語大學(xué)國際商學(xué)院，重慶400031；2.四川外國語大學(xué)教育發(fā)展研究院 重慶國際戰(zhàn)略研究院，重慶400031）

隨著“一帶一路”倡議的推進實施，我國在沿線國家的投資規(guī)模和領(lǐng)域均不斷擴大和深入，包括文化和教育領(lǐng)域的交流不斷加強。但“一帶一路”沿線65個國家對教育服務(wù)外資準(zhǔn)入進行具體規(guī)定的還不多。我國要加強與沿線國家在文化教育服務(wù)領(lǐng)域的合作與交流，就必須全面總結(jié)沿線各國在教育服務(wù)外資準(zhǔn)入領(lǐng)域的現(xiàn)行規(guī)定。沿線國家對教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的組織形式、準(zhǔn)入的范圍及比例、履行要求及審批有何承諾與限制，未來“一帶一路”沿線國家教育服務(wù)外資準(zhǔn)入規(guī)則又將采取何種發(fā)展路徑，我國教育服務(wù)外資準(zhǔn)入承諾和法規(guī)還存在哪些不完善之處等問題都值得系統(tǒng)分析和總結(jié)。

一、“一帶一路”沿線國家對教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的組織形式規(guī)制

按照外資進入東道國的組織形式差異，外資準(zhǔn)入通常分為創(chuàng)設(shè)新企業(yè)、兼并收購、創(chuàng)設(shè)分支機構(gòu)或辦事處和其他形式等［1］?！耙粠б宦贰毖鼐€國家對教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的組織形式進行了承諾與限制，因教育服務(wù)領(lǐng)域的特殊性，外資準(zhǔn)入所呈現(xiàn)的形式較為簡單。

（一）創(chuàng)設(shè)教育服務(wù)企業(yè)

在國際投資領(lǐng)域，創(chuàng)設(shè)新企業(yè)形式也稱為“綠地投資”(Greenfield Investment)，指外國投資者以遵守東道國的國內(nèi)法為前提而投資設(shè)立新的企業(yè)，外國投資者在該企業(yè)中占有相應(yīng)部分的股權(quán)［2］。創(chuàng)設(shè)新企業(yè)主要有兩種表現(xiàn)形式，由外國投資者在東道國設(shè)立獨資企業(yè)，或者與東道國投資者合作設(shè)立股權(quán)式或契約式合資企業(yè)。誠然，不同的國家對外資創(chuàng)設(shè)企業(yè)的方式有不同的規(guī)定，如我國法律規(guī)定有三種形式：外商獨資企業(yè)、中外合資經(jīng)營企業(yè)和中外合作經(jīng)營企業(yè)，而有的國家還包括補償貿(mào)易與加工裝配等［3］。“一帶一路”沿線很多國家均對外資參與創(chuàng)設(shè)教育服務(wù)企業(yè)做出具體明確的規(guī)定，主要涉及外資參與教育服務(wù)的途徑、創(chuàng)設(shè)教育服務(wù)企業(yè)的形式等?？傮w而言，主要涵蓋以下三方面。

1.對法人形式的規(guī)定

沿線國家一般均將外資參與設(shè)立之教育服務(wù)企業(yè)的性質(zhì)限定為法人，排除了其他的企業(yè)形式。例如克羅地亞在開放的“中等教育服務(wù)”領(lǐng)域，明確規(guī)定法人形式的企業(yè)可以從事相關(guān)的教育服務(wù)活動，而其他形式則受限制①See The Republic of Croatia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/130,22 December2000.p.18.。此外，還有國家進一步限定了法人企業(yè)的國籍，通常為限定在該教育服務(wù)進口國的國籍范圍內(nèi)。例如塔吉克斯坦規(guī)定，在其開放的教育服務(wù)領(lǐng)域，外資可以參與，但其形式只能是在該國具有法人地位的企業(yè)參與，外國國籍的法人不能參與設(shè)立教育服務(wù)企業(yè)②See Tajikistan Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/151,22 April 2013,p.17.。

2.對外資參與創(chuàng)設(shè)企業(yè)的具體形式的規(guī)定

有較多沿線國家選擇了此種更為具體詳盡的限制性規(guī)定模式，表明大多數(shù)國家在對待教育服務(wù)外資準(zhǔn)入時的一種謹(jǐn)慎態(tài)度。例如越南法律規(guī)定，允許外資參與越南的“高等教育服務(wù)”“成人教育服務(wù)”和“其他教育服務(wù)”領(lǐng)域，但是教育機構(gòu)只能是合資企業(yè)的形式，直到2009年1月1日之后才允許出現(xiàn)外商獨資的情形③See Viet Nam Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/142,19 March 2007,p.38.；而泰國只允許通過在泰國注冊有限責(zé)任公司的形式，方可從事相關(guān)的教育服務(wù)活動④See Thailand Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/85,15 April 1994,p.3.。

3.明確排除外資參與部分教育服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)教育企業(yè)的規(guī)定

部分沿線國家基于某些教育服務(wù)分部門（行業(yè)）與本國傳統(tǒng)文化、教育體制緊密聯(lián)系，從而限制外資甚至私立資金的進入。在此種情形下，一些沿線國家會明確限制外資參與某類教育服務(wù)分部門的合作。例如俄羅斯規(guī)定，鑒于涉及本國獨特文化的傳承，政府對作為公共事業(yè)的教育領(lǐng)域壟斷程度極深，私營性質(zhì)的教育服務(wù)企業(yè)必須得到政府授予的獨家經(jīng)營權(quán)。俄羅斯對初等教育服務(wù)、中等教育服務(wù)、成人教育服務(wù)的監(jiān)管十分嚴(yán)格，能進入這些領(lǐng)域的必須為俄羅斯聯(lián)邦的法人企業(yè)，而且僅有非營利性質(zhì)的法人才可參與，外資則不能進入上述教育服務(wù)分部門。不過，在俄羅斯承諾開放的高等教育服務(wù)領(lǐng)域，外資可以進入，但前提是必須與俄羅斯聯(lián)邦的法人企業(yè)進行融資，有限地參與高等教育服務(wù)中的開放合作⑤See Russian Federation Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/149,5 November 2012,pp.35-37.。

（二）設(shè)立分支機構(gòu)或辦事處/代表處

在國際投資領(lǐng)域中，分支機構(gòu)或辦事處的設(shè)立是最為簡便的一種投資形式，世界各國針對這兩種投資形式的法律規(guī)定存在較大差異［4］。同樣，“一帶一路”沿線國家對待外資參與本國教育服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)設(shè)分支機構(gòu)或辦事處的承諾規(guī)定也存在差異。

1.允許外資設(shè)立的分支機構(gòu)參與提供教育服務(wù)

大多數(shù)沿線國家選擇的規(guī)制方式為允許外資設(shè)立的分支機構(gòu)參與提供教育服務(wù)，而辦事處則不得從事相應(yīng)的教育服務(wù)活動。此種情形下，分支機構(gòu)被授予了一定的教育服務(wù)提供權(quán)限，但有些國家對外資設(shè)立教育服務(wù)分支機構(gòu)的程序進行了具體規(guī)定。例如越南規(guī)定，允許外國投資者在越南設(shè)立外商投資企業(yè)，也允許外國服務(wù)提供者在越南設(shè)立代表處，但均不得從事任何直接營利性活動，不過越南對外國投資者設(shè)立的分支機構(gòu)卻沒有上述限制①See Viet Nam Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/142,19 March 2007,p.1.?？肆_地亞規(guī)定，中等教育服務(wù)除外，在其承諾開放的其他三個教育服務(wù)分部門（高等教育、成人教育、其他教育）中，允許分支機構(gòu)參與提供所有相關(guān)教育服務(wù)活動，但對分支機構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)進行了規(guī)定，只能是歸于其母公司②See The Republic of Croatia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/130,22 December 2000.pp.2,18.。馬其頓規(guī)定，允許外資進入教育領(lǐng)域，為本國教育提供服務(wù)，可以在馬其頓注冊獨資企業(yè)，或者以分支機構(gòu)的形式提供教育服務(wù)，但在馬其頓注冊的辦事處不可以從事和提供相關(guān)教育服務(wù)活動③See The Former Yugoslav Republic of Macedonia Schedule of Specific Commitments in Services,GATS/SC/138,30 April 2004,p.3.。此外，俄羅斯明確規(guī)定，代表處不得進行任何商業(yè)活動，包括教育服務(wù)的提供④See Russian Federation Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/149,5 November 2012,pp.1,2.。

2.允許代表處從事相關(guān)教育服務(wù)活動

“一帶一路”沿線有極個別國家在面對外資設(shè)立代表處時，采取了不同于其他國家的開放態(tài)度。例如匈牙利規(guī)定，在其開放的初等教育、中等教育、高等教育、成人教育服務(wù)領(lǐng)域，允許代表處提供教育服務(wù)，但卻不允許初次進入匈牙利的分支機構(gòu)從事和提供相應(yīng)的教育服務(wù)，除非匈牙利中央和地方當(dāng)局批準(zhǔn)⑤See Hungary Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/40,15 April 1994.p.1.。南非規(guī)定，設(shè)立代表處需經(jīng)主管當(dāng)局批準(zhǔn)，經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的代表處可以在規(guī)定的范圍內(nèi)從事相關(guān)教育服務(wù)活動，包括提供教育服務(wù)與咨詢⑥See South Africa Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/78,15 April 1994.p9.。

二、“一帶一路”沿線國家對教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的范圍與比例規(guī)制

現(xiàn)分別分析“一帶一路”沿線國家對教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的范圍與比例規(guī)制。

（一）外資準(zhǔn)入的范圍

外資準(zhǔn)入的范圍是一國允許外國資本進入和參與本國領(lǐng)域內(nèi)的行業(yè)或部門，一般而言，東道國通過法律或制度來明確外國資本的準(zhǔn)入范圍，主要會考慮本國的經(jīng)濟安全和行業(yè)發(fā)展［6］。鑒于教育服務(wù)的特殊性，特別是基礎(chǔ)教育或義務(wù)教育對本國教育體系的支撐作用和在民族傳承、文化價值方面的重要作用［7］，如今，在做出教育服務(wù)市場開放的“一帶一路”沿線國家中，很多國家均排除了對“初等教育服務(wù)”“中等教育服務(wù)”的開放，甚至一些國家亦排除了范圍不太確定的“其他教育服務(wù)”。因此，各國對教育服務(wù)外資準(zhǔn)入范圍的規(guī)制主要體現(xiàn)在“高等教育服務(wù)”和“成人教育服務(wù)”兩個領(lǐng)域，尤其是“高等教育服務(wù)”領(lǐng)域。主要表現(xiàn)形式如下。

1.否定方式

“一帶一路”沿線國家對教育服務(wù)分部門外資準(zhǔn)入進行列舉式的排除，沒有排除的領(lǐng)域，即為允許外資進入的范圍。這種方式主要為發(fā)達國家所采用。例如奧地利排除了通過收音機和廣播電視開展“成人教育服務(wù)”①See Austria Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/71,5 April 1994,p.21.。也有少數(shù)發(fā)展中國家采用了這種方式。例如愛沙尼亞在“其他教育服務(wù)”中排除了政府提供的教育服務(wù)②See The Republic Of Estonia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/127,5 October 1999,p13.?？傮w而言，由于否定方式體現(xiàn)了較高的教育服務(wù)外資準(zhǔn)入度，因此，采取否定方式的“一帶一路”沿線國家總體數(shù)量較少。

2.肯定方式

“一帶一路”沿線各國對教育服務(wù)分部門的外資準(zhǔn)入進行具體的確定，未明確列舉的領(lǐng)域，均為外資不得進入的范圍。在所有做出教育服務(wù)開放的國家中，更多的國家采用這種方式，特別是發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家。而在該種方式中，還可將外資準(zhǔn)入范圍的限制細(xì)分為兩種形式。其一，對私立教育領(lǐng)域的肯定性限制。很多國家明確將教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的范圍限于私立教育領(lǐng)域。例如斯洛文尼亞規(guī)定，本國對“中等教育服務(wù)”“高等教育服務(wù)”的外資開放僅限于私立教育服務(wù)領(lǐng)域③See Slovenia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/771,5 April 1994,p.22.。保加利亞、格魯吉亞也將“初等教育服務(wù)”“中等教育服務(wù)”“成人教育服務(wù)”的外資準(zhǔn)入領(lǐng)域限于私立教育服務(wù)領(lǐng)域④See The Republic Of Bulgaria Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/122,21 May 1997,p.21.Georgia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/129,20 December 2000,p.18.。其二，對具體教育服務(wù)形式的肯定性限制。這是一種更加具體和細(xì)致的外資準(zhǔn)入范圍限定方式。很多發(fā)展中國家將其外資準(zhǔn)入的領(lǐng)域限于語言、技能的培訓(xùn)和輔導(dǎo)、社會課程等方面。例如沙特阿拉伯將“其他教育服務(wù)”限于技能培訓(xùn)⑤See The Kingdom Of Saudi Arabia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/141,29 March 2006,p.20.。塔吉克斯坦將“其他教育服務(wù)”限于培訓(xùn)(如語言、駕駛、設(shè)計、技術(shù)等）、教育測試服務(wù)、社會課程、學(xué)校教育項目、輔導(dǎo)和預(yù)備課程服務(wù)⑥See Tajikistan Schedule Of Specific Commitments,GATS/SC/151,22 April 2013,p.17.。俄羅斯也將“成人教育服務(wù)”限于外語、計算機、商務(wù)及考試培訓(xùn)服務(wù)⑦See Russian Federation Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/855 November 2012,pp.35-36.。而最不發(fā)達國家也將外資準(zhǔn)入范圍限于各種社會培訓(xùn)領(lǐng)域。例如老撾在“其他教育服務(wù)”中僅開放短期的外語培訓(xùn)服務(wù)⑧See Lao Pdr Schedule Of Specific Commitments,GATS/SC/150,22 April 2013,p.11.?？铺氐贤邔ⅰ俺扇私逃?wù)”限于社會人員的就業(yè)與培訓(xùn)服務(wù)⑨See Cote Divoire Schedule of Specific Commitments GATS/SC/23/Suppl.2,18 November 1999,p.5.。

（二）外資準(zhǔn)入的比例

關(guān)于外資比例的規(guī)定是衡量一國外資準(zhǔn)入程度和參與程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，對外資比例規(guī)定的分析，可以比較明確地判斷一國的外資準(zhǔn)入政策。從宏觀的角度來看，一國對外資比例加以規(guī)定和限制，體現(xiàn)了對其他國家資本投資方向和特殊領(lǐng)域的總體把握；從微觀的角度來看，主要展現(xiàn)的是具體投資比例、企業(yè)利益與管理權(quán)的分配問題，而這種分配就要求東道國投資者與外國投資者必須在東道國的法律規(guī)定范圍內(nèi)進行［7］。在“一帶一路”沿線國家中，對教育服務(wù)外資準(zhǔn)入比例的不同規(guī)制，體現(xiàn)了各國對外資參與本國教育服務(wù)市場的不同態(tài)度?？傮w而言，各國對教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的比例規(guī)制均比較明確和具體，主要分為三類。

1.外資占少數(shù)比例

此類國家規(guī)定外資占比上限，即不得超過教育機構(gòu)或企業(yè)份額的50%，至于外資具體可占多少，則一般未進一步詳細(xì)規(guī)定。例如泰國規(guī)定，凡投資本國教育服務(wù)領(lǐng)域的外國資本，其外資所占比例不得超過49%。并且必須事先得到本國公共教育部(SEP)的授權(quán)，或者達到本國對教育機構(gòu)的相關(guān)要求①See Thailand Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/85,15 April 1994,p.3.。加納規(guī)定，允許外資進入教育服務(wù)領(lǐng)域，但外資所占比例嚴(yán)格限制在49%以內(nèi)，并限定了外資參與的具體教育服務(wù)領(lǐng)域②See Ghana Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/35/Suppl.1,11 April 1997.p.4.。

2.外資占多數(shù)比例

此類國家規(guī)定外資占比可以超過教育機構(gòu)或企業(yè)份額的50%。具體細(xì)分為三種情況。其一，有具體比例的限定。也即，對外資參與設(shè)立教育服務(wù)機構(gòu)或企業(yè)的比例有詳細(xì)具體的數(shù)字規(guī)定。例如老撾規(guī)定，外資參與老撾教育服務(wù)的參股比例限制在51%，即設(shè)置上限比例③See Lao Pdr Schedule Of Specific Commitments,GATS/SC/150,22 April 2013,p.11.。其二，漸進式的規(guī)定。也即，雖規(guī)定了外資的具體比例，但隨著時間的推移，允許將外資的比例提高。例如尼泊爾規(guī)定，設(shè)立之初，外資參與的比例最高為51%，但自參與之日起5年后，外資的比例可以提高至80%④See The Kingdom Of Nepal Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/139,30 August 2004,pp.17-18.。越南規(guī)定，在“高等教育服務(wù)”“成人教育服務(wù)”和“其他教育服務(wù)”領(lǐng)域，自2009年1月1日起，允許外資教育機構(gòu)或企業(yè)擁有100%的份額，并且在做出開放性規(guī)定三年后，對外資參與本國的教育服務(wù)沒有任何的投資比例限制⑤See Viet Nam Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/142,19 March 2007,p.38.。阿曼規(guī)定，外資可參與初等教育以外的其他任何教育服務(wù)分部門，自2001年1月1日起，外資股權(quán)的份額可以達到70%⑥See Oman Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/132,22 December 2000,pp.2-4.。約旦規(guī)定，外資準(zhǔn)入的比例可以達到51%，并且最遲自2004年1月1日起，外資準(zhǔn)入的比例可達到100%⑦See The Hashemite Kingdom Of Jordan Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/128,15 December 2000,p.21.。其三，籠統(tǒng)性的規(guī)定。即僅規(guī)定教育服務(wù)外資應(yīng)占多數(shù)比例，但既未規(guī)定詳細(xì)的比例數(shù)據(jù)，也未規(guī)定有漸進式的比例調(diào)整，而是籠統(tǒng)規(guī)定外資應(yīng)占多數(shù)比例，我國也屬于這種規(guī)制類型。

3.未規(guī)定外資準(zhǔn)入比例

除上述國家外，大部分“一帶一路”沿線國家在對外開放的教育服務(wù)領(lǐng)域中，均未對外資準(zhǔn)入進行比例限制。由此說明沿線國家教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的規(guī)定還不夠細(xì)化，缺乏針對教育服務(wù)領(lǐng)域的專門性規(guī)定，大多通用一般普通投資領(lǐng)域準(zhǔn)入規(guī)則。

三、“一帶一路”沿線國家對教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的履行要求與審批規(guī)制

現(xiàn)分別分析“一帶一路”沿線國家對教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的履行要求與審批規(guī)制。

（一）外資準(zhǔn)入的履行要求規(guī)制

履行要求又稱“投資條件”，是東道國對引進外資的具體監(jiān)管手段，若外資不能滿足東道國設(shè)立的投資履行要求，該外資也就無法順利進入東道國，亦不可能在東道國經(jīng)營以及取得某些優(yōu)惠條件。東道國實施這樣的監(jiān)管條件主要是為了確保所引進的外資能夠更好地為本國經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，滿足本國整體社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的需要，同時又希望本國經(jīng)濟不受外資控制，避免外資可能給本國經(jīng)濟帶來的不利影響［8］。在“一帶一路”沿線國家中，各國對教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的履行要求條款比較分散，既有概括性的規(guī)定，也有非常詳細(xì)的規(guī)定?？傮w而言，“一帶一路”沿線國家對教育服務(wù)外資準(zhǔn)入履行要求的規(guī)制主要體現(xiàn)在當(dāng)?shù)爻煞帧?dāng)?shù)毓蛡蚝唾Q(mào)易平衡等方面，可分為以下三種情況。

1.對教育服務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的具體規(guī)定

此種規(guī)定實際上是對教育服務(wù)外資準(zhǔn)入當(dāng)?shù)爻煞值穆男幸?。諸多沿線國家都對此進行了詳細(xì)和具體的限制性規(guī)定。主要是針對外資參與設(shè)立的教育機構(gòu)的負(fù)責(zé)人、董事、股東或管理者的具體規(guī)定。例如烏克蘭規(guī)定，外資參與“初等教育服務(wù)”“中等教育服務(wù)”和“高等教育服務(wù)”領(lǐng)域時，不論外資參與的比例如何，該教育機構(gòu)的負(fù)責(zé)人只能由烏克蘭公民擔(dān)任①See Ukraine Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/144,10 March2008,p.22.。約旦規(guī)定，外資參與“成人教育服務(wù)”和“其他教育服務(wù)”時，成立的成人教育中心、文化教育中心，其主任都必須由具備約旦國籍的自然人擔(dān)任②See The Hashemite Kingdom Of Jordan Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/128,15 December 2000,p.22.。

2.對本地雇傭的規(guī)定

此類規(guī)定屬于當(dāng)?shù)毓蛡虻穆男幸?。主要是針對外資參與設(shè)立的教育服務(wù)機構(gòu)中，對當(dāng)?shù)仄胀▎T工和專業(yè)工作人員的雇傭要求，對此有具體數(shù)量和比例承諾限制規(guī)定的國家為數(shù)不多。例如約旦規(guī)定，對外資參與的教育機構(gòu)，其普通員工至少90%為約旦人、約旦人的外國配偶或在該國居住滿十年的人，外國專業(yè)或技術(shù)人員不得超過員工總?cè)藬?shù)的15%。誠然，在外資比例較高的教育服務(wù)機構(gòu)，經(jīng)相關(guān)部門提前建議并經(jīng)約旦社會與福利保障部批準(zhǔn)，允許專業(yè)人員或技術(shù)人員在固定時間段進入約旦境內(nèi)③See The Hashemite Kingdom Of Jordan Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/128,15 December 2000,p.21.。

3.其他相關(guān)規(guī)定

此類規(guī)定雖相對分散，但是較為詳盡。例如土耳其承諾，經(jīng)許可的外國人可以在初等教育服務(wù)、中等教育服務(wù)和成人教育服務(wù)領(lǐng)域單獨設(shè)立或合作設(shè)立國際教育服務(wù)機構(gòu)（包括職業(yè)技術(shù)學(xué)校），也即僅規(guī)定外資可以參與設(shè)立教育服務(wù)機構(gòu)，對外籍人士數(shù)量無具體要求，此外還規(guī)定這類國際教育服務(wù)機構(gòu)只可招收外國留學(xué)生④See Turkey Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/88,15 April 1994,pp.17-18.。拉脫維亞對土地收購未作承諾，教育服務(wù)機構(gòu)的土地租用期限不得超過99年⑤See The Republic Of Latvia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/126,22 April 1999,p.1.。埃及規(guī)定，外資參與設(shè)立的教育服務(wù)機構(gòu)，可以申請教育用地，但必須符合國家教育政策和其他相關(guān)規(guī)定⑥See Egypt Schedule of Specific Commitments GATS/SC/30/Suppl.2,26 February 1998.p.12.。

（二）外資準(zhǔn)入審批規(guī)制

外資準(zhǔn)入審批制度是指東道國政府以一定程序和標(biāo)準(zhǔn)，對外資準(zhǔn)入進行審批、給予準(zhǔn)入許可的一種制度。此種制度主要是基于東道國的經(jīng)濟安全和經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)而設(shè)置的一種外資準(zhǔn)入管制措施，對東道國有計劃、有目的地利用外資，促進本國經(jīng)濟健康有序地發(fā)展，具有重要作用。因此，絕大多數(shù)國家都建立了本國的外資準(zhǔn)入審批制度，且從程序性規(guī)則的角度設(shè)置外資準(zhǔn)入的審批制度，一般均保留本國在某些情形下可以拒絕外資進入的權(quán)力［9］。在“一帶一路”沿線國家中，諸多國家對教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的審批問題予以專門限定，主要為以下兩方面。

1.對設(shè)立教育服務(wù)機構(gòu)的審批和認(rèn)證規(guī)制

“一帶一路”沿線各國對由外資單獨設(shè)立或聯(lián)合參與設(shè)立的教育服務(wù)機構(gòu)的審批機構(gòu)、審批程序和認(rèn)證許可等問題進行承諾和規(guī)定，針對各類教育服務(wù)分部門，設(shè)置不同的審批機構(gòu)和審批程序。例如俄羅斯規(guī)定，對高等教育服務(wù)而言，任何有外資份額的教育服務(wù)機構(gòu)均不得參與公立大學(xué)教育，但可以參與全國私立大學(xué)教育，且必須經(jīng)俄羅斯國家高等教育委員會審批和授權(quán)，審批事項包括資金和費用的計劃與運用、學(xué)習(xí)規(guī)劃的實施與監(jiān)督等，也包括對這些大學(xué)的工作人員和管理人員的審批①See Russian Federation Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/149,5 November 2012,pp.35-37.。匈牙利規(guī)定，外資參與的教育機構(gòu)必須由匈牙利中央或地方當(dāng)局頒發(fā)許可證方可建立②See Hungary Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/40,15 April 1994,p.19.。

2.對外資購買本國教育機構(gòu)的股份及份額的審批

這些規(guī)定主要涉及外資是否可以購買東道國教育服務(wù)機構(gòu)的股份以及可購買的額度、審批的主管部門、審批的申請和程序、審批的內(nèi)容和參考的對象等事宜。例如斯洛文尼亞規(guī)定，任何外資若收購斯洛文尼亞的教育機構(gòu)股份超過總份額的10%，都必須經(jīng)過斯洛文尼亞政府的評估審查。評估審查的內(nèi)容主要包括該教育機構(gòu)在國內(nèi)的市場情況、國內(nèi)的地位和影響，引入外資存在的潛在影響、對本國教育服務(wù)發(fā)展的利弊分析等③See Slovak Republic Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/99,30 August 1995,pp.3-5.。土耳其規(guī)定，外資可以購買國內(nèi)教育機構(gòu)的股份，但必須依照土耳其證券投資和外商投資相關(guān)法律開展，并經(jīng)外資總局審批授權(quán)④See Turkey Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/88,15 April 1994,pp.2-4.。

四、“一帶一路”沿線國家教育服務(wù)外資準(zhǔn)入規(guī)則的發(fā)展路徑研判

依前述可知，當(dāng)前“一帶一路”沿線國家的教育服務(wù)外資準(zhǔn)入還存在很多限制。隨著“一帶一路”倡議的不斷實施推進，未來各國的教育服務(wù)國際合作將更加頻繁。對此，未來各國的教育服務(wù)外資準(zhǔn)入法規(guī)也可能會通過多種路徑進行完善與發(fā)展。

（一）強化多邊磋商

目前，“一帶一路”沿線國家中，對本國教育服務(wù)市場予以開放的國家還不太多，再加上教育服務(wù)本身涉及本國的文化、宗教、風(fēng)俗習(xí)慣等因素的影響，若在多邊框架范圍內(nèi)進行新的外資準(zhǔn)入規(guī)則磋商，將面臨諸多困難。隨著“一帶一路”倡議的不斷實施與推進，各國之間的外資流動將會越發(fā)頻繁，涉及的領(lǐng)域也會愈發(fā)廣泛，人文交流、教育服務(wù)交流將得到空前發(fā)展。這亦會極大地促使沿線各國重視在更廣的范圍內(nèi)制定教育服務(wù)領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入規(guī)則。為給這一領(lǐng)域的發(fā)展提供良好的法治環(huán)境，建議從以下三方面著手。

其一，應(yīng)依托沿線國家教育服務(wù)市場外資準(zhǔn)入制度，進一步明確各教育服務(wù)部門的內(nèi)涵與外延，從而使教育服務(wù)市場外資準(zhǔn)入的適用范圍更為明確和具體。其中亦包括對教育服務(wù)本身的概念和內(nèi)涵的明確化與具體化［10］。

其二，逐步細(xì)化并區(qū)分沿線各國承諾開放的教育服務(wù)分部門。建議沿線國家在已承諾開放和準(zhǔn)入的分部門基礎(chǔ)上，進一步細(xì)化所涉領(lǐng)域，明確各分部門的具體范圍，并進行更有針對性的外資準(zhǔn)入開放，這是現(xiàn)階段比較現(xiàn)實和可行的方案［11］。

其三，在沿線國家未來教育服務(wù)市場長足發(fā)展的背景下，可嘗試設(shè)立統(tǒng)一的磋商機制，將教育服務(wù)領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入問題統(tǒng)一納入對外投資磋商體系中，作為一項專門的議題進行磋商推進，完善沿線各國教育服務(wù)外資準(zhǔn)入規(guī)則。

（二）簽署雙邊協(xié)議

當(dāng)前，“一帶一路”沿線國家有關(guān)教育服務(wù)領(lǐng)域的雙邊協(xié)議主要集中在學(xué)術(shù)資格與學(xué)歷認(rèn)證方面。例如,我國先后與斯里蘭卡、俄羅斯、烏茲別克斯坦、埃及、白俄羅斯、烏克蘭、蒙古、匈牙利等沿線國家簽訂了相互承認(rèn)學(xué)歷和學(xué)位證書的協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容主要集中在互認(rèn)學(xué)歷學(xué)位等學(xué)業(yè)資格領(lǐng)域，具體規(guī)范和指導(dǎo)了教育服務(wù)領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入。對“一帶一路”沿線國家間的學(xué)生流動有著巨大的促進作用。不過，學(xué)生流動也僅為教育服務(wù)中很小的一部分領(lǐng)域，教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的其他更多領(lǐng)域尚未涉及。此外，沿線各國諸多雙邊協(xié)議的達成主要局限于具有共同文化背景或相近政治體制的國家之間［11］。未來“一帶一路”沿線國家要想通過雙邊協(xié)議來推動教育服務(wù)外資準(zhǔn)入規(guī)則的發(fā)展，還會面臨很多的障礙和困難。

誠然，教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的限制與開放的平衡選擇，對各國均有共贏互利的價值效果。面對全球經(jīng)濟日益融合和相互影響的現(xiàn)狀，無論是發(fā)達國家，還是欠發(fā)達國家，本國的教育服務(wù)市場已經(jīng)不再是完全封閉的市場。在教育服務(wù)流動愈加頻繁的背景下，盡管沿線各國存在教育體制、目標(biāo)政策等方面的差異，卻又面臨一些共同和相似的問題。因此，教育服務(wù)市場準(zhǔn)入法規(guī)的完善與發(fā)展必須要堅持合作與互利的原則，在此前提下，才可能取得更多的一致性意見。

（三）完善國內(nèi)法

現(xiàn)今，“一帶一路”沿線國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟規(guī)模差距明顯，而教育服務(wù)水平、民族文化、傳統(tǒng)習(xí)慣更是千差萬別。因此，在教育服務(wù)外資準(zhǔn)入規(guī)則方面，各國會更多依據(jù)其發(fā)展需要，制定外資準(zhǔn)入規(guī)則。在維護自身經(jīng)濟主權(quán)、教育主權(quán)和文化安全的基礎(chǔ)上，選擇開放本國的教育服務(wù)市場，制定其教育服務(wù)外資準(zhǔn)入法規(guī)和制度。沿線各國在不違背國際條約的前提下，依據(jù)各自的教育政策，通過制定國內(nèi)法，對與本國教育服務(wù)市場相聯(lián)系的教育服務(wù)提供者或教育服務(wù)機構(gòu)進行調(diào)控或管制。盡管不同發(fā)展水平的國家在一定程度上通過制定相關(guān)國內(nèi)法律或制度來調(diào)整本國的教育服務(wù)外資準(zhǔn)入，但由于各國政策目標(biāo)的差異，加之各國對開放本國教育服務(wù)市場外資準(zhǔn)入的謹(jǐn)慎態(tài)度，故而綜觀“一帶一路”沿線各國教育服務(wù)國內(nèi)立法，大多數(shù)國家的相關(guān)涉外法律較為零散，只有少數(shù)國家具備比較成熟的法規(guī)和其他措施［10］。

未來，“一帶一路”沿線各國在完善教育服務(wù)外資準(zhǔn)入相關(guān)國內(nèi)法規(guī)時，應(yīng)采取更加專業(yè)和細(xì)致的視角。既要有專業(yè)的法律知識研究，更要全面考慮政府和教育服務(wù)利益相關(guān)者的態(tài)度，對本國的教育服務(wù)外資準(zhǔn)入進行全面和綜合的評估［12］。既要考慮教育服務(wù)外資準(zhǔn)入國內(nèi)立法帶來的機遇，也要對挑戰(zhàn)進行分析［10］。主要考量因素包括本國教育服務(wù)未來發(fā)展戰(zhàn)略、教育服務(wù)外資準(zhǔn)入開放程度及其對本國文化和價值觀的影響、國內(nèi)教育服務(wù)提供者對開放本國教育服務(wù)外資準(zhǔn)入程度的期望與態(tài)度、政府對外資參與本國教育服務(wù)市場的監(jiān)管和態(tài)度、利益相關(guān)者對外資參與本國教育服務(wù)市場的主權(quán)認(rèn)識和評估。

總之，國內(nèi)法的發(fā)展應(yīng)當(dāng)是未來沿線各國教育服務(wù)外資準(zhǔn)入規(guī)則的一個重要方向，在多邊和雙邊法律規(guī)則不能取得突破的情形下，國內(nèi)法將會在規(guī)制各國教育服務(wù)外資準(zhǔn)入過程中發(fā)揮更大作用。

五、我國教育服務(wù)外資準(zhǔn)入法規(guī)的完善建議

隨著“一帶一路”建設(shè)的不斷推進，我國將在各個領(lǐng)域加強與“一帶一路”沿線國家的交流與合作。教育服務(wù)外資準(zhǔn)入作為對外投資領(lǐng)域的重要問題，也必將在未來沿線各國的交往與合作中占據(jù)重要位置。我國加入WTO以后，為履行對教育服務(wù)的開放承諾，制定和出臺了一系列有關(guān)教育服務(wù)的法規(guī)，特別是涉及外資準(zhǔn)入領(lǐng)域的法規(guī)，但仍有部分法規(guī)需予以完善。下文將結(jié)合我國外資準(zhǔn)入承諾與國內(nèi)法規(guī)進行分析并提出完善建議。

（一）外資準(zhǔn)入的組織形式與審查標(biāo)準(zhǔn)

1.明確外資準(zhǔn)入的組織形式

根據(jù)我國教育法規(guī)規(guī)定，允許外國教育服務(wù)提供者通過建立教育機構(gòu)來提供教育服務(wù)，但我國沒有明確外國教育服務(wù)提供者以何種組織形式來運作。2003年《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》規(guī)定其組織形式可以為法人，也可以為非法人的形式①《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》（2003年）第11條。。但沒有明確可以采取的具體組織形式，例如采取股份制形式、投資公司形式，還是投資基金的形式？此外，我國禁止中外合作辦學(xué)機構(gòu)設(shè)立分支機構(gòu)②《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實施辦法》（2004年）第7條。。那么，中外合作辦學(xué)的教育機構(gòu)如何更有效地擴大經(jīng)營？從其屬性來看是不清晰的。對此，應(yīng)著力完善以下方面：其一，對我國教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的組織形式作專門性規(guī)定，對法人或非法人的具體類型予以專項規(guī)定；其二，對外資設(shè)立的分支機構(gòu)或辦事處能從事教育服務(wù)活動的范圍進行明確規(guī)定。

2.完善外資準(zhǔn)入的審查標(biāo)準(zhǔn)

我國在外資參與辦學(xué)的資格審查方面，現(xiàn)行法規(guī)主要有兩個。一是《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》規(guī)定，外資在我國境內(nèi)投資設(shè)立中外合作辦學(xué)機構(gòu)，需要準(zhǔn)備申請書、相關(guān)合作辦學(xué)的協(xié)議、外方投資的比例、具體的資金額度及相應(yīng)的證明材料等③《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》（2003年）第14條。；二是《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實施辦法》的規(guī)定，外資參與設(shè)立的教育服務(wù)機構(gòu)必須要有符合法律規(guī)定的辦學(xué)資格并具備較高的辦學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量④《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實施辦法》（2004年）第6條。。前述規(guī)定僅僅是一般標(biāo)準(zhǔn)的陳述，如何界定“較高的辦學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量”的具體標(biāo)準(zhǔn)？外資準(zhǔn)入過程中外國教育機構(gòu)所提供的教育資源的質(zhì)量應(yīng)達到何種水平，標(biāo)準(zhǔn)如何制定？都存在很多實際操作的問題需要細(xì)化。

建議從下列角度完善現(xiàn)有法規(guī)。其一，制定更加詳細(xì)和具備可操作性的審查規(guī)定，特別是針對外資參與設(shè)立的教育機構(gòu)的類別和層次，制定出差異化的辦學(xué)資格審查標(biāo)準(zhǔn)；其二，借鑒國際先進教育評價體系，制定適合我國國情的教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的量化標(biāo)準(zhǔn)，用發(fā)展的思維設(shè)置外資參與合作辦學(xué)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并不斷根據(jù)實際需要和社會發(fā)展進行適時的修訂；其三，對開展資格審批的機構(gòu)進行具體的規(guī)范及監(jiān)督，做到權(quán)責(zé)分明，管理清晰。

（二）外資準(zhǔn)入的比例與出資形式

1.細(xì)化外資準(zhǔn)入比例的規(guī)定

依據(jù)我國法規(guī)，在教育服務(wù)外資準(zhǔn)入比例方面允許外方投資者在中外合作辦學(xué)機構(gòu)中占有多數(shù)的份額。這意味著外資可占有超過50%以上的產(chǎn)權(quán)（股份），并且我國法律并未規(guī)定投資上限，外方甚至可以達到99.9%的擁有權(quán)。按照產(chǎn)權(quán)理論，外資若掌握多數(shù)擁有權(quán)，則將很難保證中方合作者擁有學(xué)校事務(wù)的決定權(quán)，這就會與我國在教育領(lǐng)域引進外部資源的基本目標(biāo)相背離。盡管《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》規(guī)定，外資參與設(shè)立的合作辦學(xué)教育機構(gòu)的主要行政負(fù)責(zé)人應(yīng)具有我國國籍，且必須在我國境內(nèi)定居，但如果外方將合作辦學(xué)機構(gòu)的實際決策權(quán)掌握在自己手中，則將對合作辦學(xué)機構(gòu)的決策程序和學(xué)校管理帶來很大的不確定性。

對此，建議從以下幾個方面予以完善：其一，借鑒別國規(guī)定，在外資準(zhǔn)入領(lǐng)域、投資條件和審查機制等方面設(shè)置具體詳細(xì)的限制性規(guī)定；其二，可以設(shè)置外資準(zhǔn)入比例上限或通過設(shè)置“漸進式”的外資比例，來排除外資對合作辦學(xué)機構(gòu)的絕對控制，避免因外國投資者掌握半數(shù)以上擁有權(quán)而引起學(xué)校管理及利潤分配的爭議，達到保證教育服務(wù)法律和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)能真正落到實處，保障我國受教育者的權(quán)利，實現(xiàn)維護我國教育主權(quán)及安全的目的。

2.完善外資準(zhǔn)入出資形式的規(guī)定

我國允許外資參與設(shè)立中外合作辦學(xué)機構(gòu)，但外國教育服務(wù)提供者可以進行何種形式的出資？是實物、資金還是知識產(chǎn)權(quán)？《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》允許中外合作辦學(xué)者可以用資金、實物、土地使用權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)以及其他財產(chǎn)作為辦學(xué)投入①《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》（2003年）第10條第1款。。很明顯，除了土地使用權(quán)可以作為投資，中方和外方可以以知識產(chǎn)權(quán)加上資金、實物的方式設(shè)立合作辦學(xué)機構(gòu)。

問題的關(guān)鍵在于，上述規(guī)定沒有明確土地使用權(quán)和實物在整個投資中各自所占的具體比例，僅對知識產(chǎn)權(quán)的投入比例進行了規(guī)定。體現(xiàn)在兩個方面：一是要求中外合作辦學(xué)者在辦學(xué)投入的形式上如果包括知識產(chǎn)權(quán)，則其份額所占的比例不得超過各自投入總額的三分之一；二是針對接受國務(wù)院教育行政部門、勞動行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府邀請前來我國合作辦學(xué)的②《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》（2003年）第10條第2款。，其知識產(chǎn)權(quán)的份額可以占到超過各自投入總額的三分之一，但未明確其所占比例的上限。上述規(guī)定可能使中外合作辦學(xué)機構(gòu)中的外資形式完全是單純的實物、土地使用權(quán)或者知識產(chǎn)權(quán)，如此將會違背我國在教育服務(wù)領(lǐng)域引進外資的初衷。因此，急需就外資準(zhǔn)入的出資形式及具體比例等予以修訂和完善。

（三）外資準(zhǔn)入的具體領(lǐng)域

目前，我國的教育服務(wù)外資準(zhǔn)入領(lǐng)域比較寬泛，除了義務(wù)教育和實施軍事、警察、政治等特殊性質(zhì)的教育服務(wù)領(lǐng)域，其他教育服務(wù)領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入原則上都是開放的。從具體法規(guī)來看，《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》對外資準(zhǔn)入做出了原則性規(guī)定①《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》第5條第1款規(guī)定：“中外合作辦學(xué)必須遵守中國法律，貫徹中國的教育方針，符合中國的公共道德，不得損害中國的國家主權(quán)、安全和社會公共利益。”第6條規(guī)定：“不得舉辦實施義務(wù)教育和實施軍事、警察、政治等特殊性質(zhì)教育的機構(gòu)?！钡?條規(guī)定：“外國宗教組織、宗教機構(gòu)、宗教院校和宗教教職人員不得在中國境內(nèi)從事合作辦學(xué)活動，中外合作辦學(xué)機構(gòu)不得進行宗教教育和開展宗教活動?！钡?0條規(guī)定：中外合作辦學(xué)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照中國對同級同類教育機構(gòu)的要求開設(shè)關(guān)于憲法、法律、公民道德、國情等內(nèi)容的課程。，但具體到外資準(zhǔn)入領(lǐng)域的學(xué)科設(shè)置、專業(yè)選擇、課程設(shè)置等問題，還沒有一個具有可操作性的細(xì)則。這會對我國教育事業(yè)的整體發(fā)展帶來不確定因素，很多合作辦學(xué)教育機構(gòu)往往選擇辦學(xué)成本相對低廉的商科、管理及信息技術(shù)等專業(yè)，重復(fù)辦學(xué)現(xiàn)象突出，而工程、醫(yī)學(xué)、生命科學(xué)、農(nóng)業(yè)等我國急需的學(xué)科領(lǐng)域，則投入不足［13］。此外，很多發(fā)達國家在推進教育服務(wù)市場自由化的同時，也輸出其價值理念，確定教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的具體學(xué)科領(lǐng)域具有重要意義。

建議完善以下兩方面。其一，以現(xiàn)有文件為基礎(chǔ)，制定教育服務(wù)外資準(zhǔn)入的年度性中外合作辦學(xué)動態(tài)指導(dǎo)目錄，包括學(xué)科目錄及專業(yè)目錄，以對我國當(dāng)前需要鼓勵、限制和禁止的合作辦學(xué)的學(xué)科或?qū)I(yè)進行規(guī)定和動態(tài)調(diào)整。其二，教育主管行政機關(guān)或政府授權(quán)機構(gòu)根據(jù)社會發(fā)展需要，對引入的機構(gòu)或項目加強評估和質(zhì)量認(rèn)證體系建設(shè)，并進一步完善準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、評估制度和退出機制。