胡紅霞 包雯娟

（1.云南師范大學MPA中心，云南昆明 650500；2.云南大學公共管理學院，云南昆明 650500）

“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”作為一個新興概念，是習近平同志在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上向大會作報告時提出的①來源：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版。本文引述十九大報告的文本均來自同引處，不另說明。。當前，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，在廣大農(nóng)村地區(qū)開展和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是在精準把握中國社會主要矛盾變化的情況下所作出的戰(zhàn)略性選擇，為我們推動新時代“三農(nóng)”發(fā)展提供了基本遵循和理論指導?？梢哉f，相比于2005年提出并開展的社會主義新農(nóng)村建設(shè)，黨的十九大報告所提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求是對社會主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展、超越與創(chuàng)新，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的升級與延續(xù)，是進行精準扶貧、鞏固脫貧攻堅成果的重要戰(zhàn)略，其內(nèi)容和體系十分豐富，既包含了五位一體的總體戰(zhàn)略布局，也涵蓋了四個全面的協(xié)調(diào)發(fā)展。從國家宏觀層面來看，“治理有效”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求之一，最初是源于社會主義新農(nóng)村建設(shè)要求之一的“管理民主”，社會主義新農(nóng)村建設(shè)強調(diào)“管理民主”，而現(xiàn)階段則要求“治理有效”。新時代下，中國農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，治理有效是鄉(xiāng)村治理新的目標導向，只有實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，才能在2050年完成鄉(xiāng)村全面振興的任務，讓廣大鄉(xiāng)村再次煥發(fā)生機與活力，讓六億鄉(xiāng)村居民體驗和感受到改革與發(fā)展的成果。

一、研究回顧：當代中國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展與變遷反思

隨著黨的十八屆三中全會提出“社會治理”并將之上升到國策，國內(nèi)外與之相關(guān)的研究成果大量涌現(xiàn)。綜合當前學者的研究進展和結(jié)果，既有的研究主要集中在中國鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵、機制、模式和路徑等方面［1］。為了更加系統(tǒng)總結(jié)和梳理中國鄉(xiāng)村治理發(fā)展與變遷情況，特別是改革開放四十年來中國鄉(xiāng)村治理發(fā)展與變遷的歷程，有必要對國內(nèi)外與鄉(xiāng)村治理有關(guān)的最新研究和結(jié)論做一個簡要的回顧與梳理。

（一）國內(nèi)學界相關(guān)研究概況

陳錫文提出，當前鄉(xiāng)村治理的突出問題反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)職能定位和工作上，隨著社會的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村社會治理的綜合性能越來越強，需要將行政體制的改革下延到基層，走一條由下至上的治理改革路徑［2］。李培林認為，新的歷史環(huán)境和條件下，要用新思想新理念指導新時代的社會治理創(chuàng)新；要完成這項任務，就要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，打造共建共治共享的社會治理格局①李培林.用新思想指導新時代的社會治理創(chuàng)新.中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)［EB/OL］.［2018-02-06］.http：//theory.people.com.cn/n1/2018/0206/c40531-29807430.html。龔建文認為，鄉(xiāng)村振興要抓好五個著力，其中關(guān)鍵就是著力推進鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村新秩序②龔建文.鄉(xiāng)村振興要抓好五個著力.中國社會科學網(wǎng)［EB/OL］.［2017-11-21］.http：//ex.cssn.cn/skyskl/skyskl_yzfc/201711/t20171121_3749075.shtml。鐘鈺指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要有選擇地發(fā)展那些具有資源和潛力的鄉(xiāng)村，提出了要推動鄉(xiāng)村多元文明復興、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、壯大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、培育鄉(xiāng)村內(nèi)涵等政策建議［3］。賀雪峰從鄉(xiāng)村治理的角度，探討了要通過資源下鄉(xiāng)的方式來重構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系，來實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會怎樣發(fā)展、如何發(fā)展的問題［4］。肖立輝等基于當代中國農(nóng)村基層民主的機制問題，提出要充分尊重基層民主創(chuàng)新的規(guī)律，持續(xù)推進基層民主平穩(wěn)健康發(fā)展［5］。韓俊從黨的十九大提出的新目標要求，強調(diào)要按照五大發(fā)展的總體目標，將農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容［6］。肖唐鏢通過對近十年我國鄉(xiāng)村治理的觀察與反思，指出了鄉(xiāng)村繁榮表象下的危機，提出要深入改革與完善鄉(xiāng)村治理機制［7］。趙樹凱認為，中國鄉(xiāng)村大體進入了“強發(fā)展、弱治理”的發(fā)展階段，變革傳統(tǒng)思路，界定和厘清不同層級政府之間的關(guān)系，對縣鄉(xiāng)政府治理成效的好壞產(chǎn)生實質(zhì)影響［8］。姚華松以鄂東傳統(tǒng)村落的鄉(xiāng)村治理實踐為分析的切入點，認為現(xiàn)階段審視和觀察鄉(xiāng)村的視角應該要發(fā)生轉(zhuǎn)向。其提出了鄉(xiāng)村治理需要重拾鄉(xiāng)村價值和激發(fā)鄉(xiāng)村活力，并試圖探討“鄉(xiāng)土社會”復歸的可能性路徑［9］。張璐認為，在當前深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的階段背景下，合理的、有選擇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并可以解決鄉(xiāng)村規(guī)模小、分布較分散的問題，能夠有效實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的問題［10］。

（二）國外理論界相關(guān)研究啟示

改革開放后，隨著國家在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，西方新制度經(jīng)濟學（New Institutional Economics）中的“產(chǎn)權(quán)理論”（Property Rights Theory）在20世紀80年代被國內(nèi)學者引入，并具體運用到解釋中國鄉(xiāng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制上。西方“產(chǎn)權(quán)理論”的具體闡釋不僅明晰了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，還解決了普遍的機會主義問題，對20世紀80年代的中國鄉(xiāng)村治理變遷與改革起到了借鑒與促進作用［11］。同時，20世紀80年代以來，隨著新制度經(jīng)濟學在中國各領(lǐng)域的理論與實踐運用，國家和社會選擇改革的方式受到制度變遷的相關(guān)理論的啟發(fā)和影響，為中國進行的由點到面、由國家到鄉(xiāng)村的漸進式改革提供了理論支撐和實證素材。總體來看，改革開放以來的中國鄉(xiāng)村治理進展相對穩(wěn)定，就是與中國所持續(xù)進行“頂層設(shè)計、中層推動、底層落實”相結(jié)合的制度變遷方式密不可分的［12］。在國外，奧斯特羅姆（Ostrom）教授夫婦提出，隨著治理環(huán)境的快速變化，以政府為代表的國家公權(quán)力量不是唯一治理主體，社會、組織、鄉(xiāng)村居民都是治理中的重要構(gòu)成力量，即強調(diào)“治理主體的多元化”［13］。將奧斯特羅姆夫婦的觀點運用在當前中國鄉(xiāng)村治理的過程中，對當今中國基層政府、市場主體和民間力量間建立起廣泛的合作關(guān)系起到了借鑒和啟示作用。此外，從馬克思社會治理思想來看，以國家、市民社會和人民為核心主體，以實現(xiàn)社會公平正義為首要目標，以實現(xiàn)社會的自我管理為核心目標，以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為終極目標［14］。馬克思社會治理思想為公平正義觀念在基層確立、發(fā)揮鄉(xiāng)村基層自治作用、構(gòu)建多元參與主體參與到鄉(xiāng)村治理，提供了理論借鑒和思想來源。在國外相關(guān)理論的啟示下，國內(nèi)學界和實踐層面持續(xù)探索治理能力和效能提升的路徑，在此基礎(chǔ)上為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中如何實現(xiàn)治理有效提供了著力點和理論依據(jù)。

二、語境適應：“治理有效”邏輯體系與分析框架的提出

鄉(xiāng)村作為中國鄉(xiāng)土社會的基礎(chǔ)存在單元，延續(xù)了幾千年的歷史，當前正經(jīng)歷著前所未有的變化。經(jīng)過改革開放四十年的變遷發(fā)展，政府作為唯一主體的“管理”逐漸走向政府、社會、企業(yè)、公民多元合作模式下的“治理”，所體現(xiàn)的是當前整個社會治理模式、手段、環(huán)境的轉(zhuǎn)變，這些變化都是步入中國特色社會主義進入新時代的顯性特征和必然要求。在中國的鄉(xiāng)村治理中，各類單元之間的聯(lián)系呈現(xiàn)出偶然性、突發(fā)性的特征，同時又表現(xiàn)出瑣碎的、模糊而不清晰的現(xiàn)狀。在此背景下，面對復雜的鄉(xiāng)村治理環(huán)境和場域，就需要對中國語境下的鄉(xiāng)村“治理有效”邏輯體系與分析框架內(nèi)容進行學理性分析和探討。

（一）概念明晰：從“管理民主”到“治理有效”

首先需要在概念上明確，管理民主是與威權(quán)主義、絕對權(quán)威相對應的，強調(diào)的是方式、方法的運用。民主管理以“民主、公平、公開”為原則，為達到管理目的而采取的一種方式。從當時的中國社會背景來看，管理民主的關(guān)鍵是中國鄉(xiāng)村社會的主導力量——國家基層公權(quán)力量①在中國農(nóng)村基層組織的實踐中，對鄉(xiāng)村發(fā)展起到?jīng)Q定作用的主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國家基層公權(quán)力量。，管理民主的核心在制度建設(shè)。作為鄉(xiāng)村社會的主體力量的村民則處于缺位狀態(tài)，社會、企業(yè)與群眾參與顯得不足。而現(xiàn)階段的治理有效主要意味著政府既是治理主體，也是治理對象之一，整個治理變成了一個多維度、多層面、多領(lǐng)域的活動，治理主體擴大到政府之外的社會組織、企業(yè)、居民個人等綜合范疇。治理有效構(gòu)建了一種結(jié)果導向，要求治理有“效用”和“價值”，與治理投入呈正相關(guān)關(guān)系。按照此種邏輯解釋，就可以進一步明確，治理有效是鄉(xiāng)村治理的新導向和新目標。

（二）變遷歷程：“治理有效”產(chǎn)生的邏輯體系及發(fā)展軌跡

“管理民主”一詞自中共中央 《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》（2006—2010）發(fā)布后受到廣泛關(guān)注。在當時，管理民主不僅是新農(nóng)村建設(shè)的重要手段，也是新農(nóng)村建設(shè)的重要目標，其實現(xiàn)途徑就是通過“四個民主”——民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督，使鄉(xiāng)村管理能夠按照農(nóng)民自身的意愿進行，從而達到管理目標的效用性?？梢哉f，管理民主是社會主義民主政治建設(shè)在鄉(xiāng)村中的具體體現(xiàn)和表達。同時，影響鄉(xiāng)村民主管理的因素既包括歷史性因素，也包括客觀性因素和現(xiàn)實性因素。管理民主既是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的政治保障，也是中國基層民主政治發(fā)展的現(xiàn)實要求。在“尊重農(nóng)民意愿”基礎(chǔ)上實現(xiàn)對鄉(xiāng)村公共事務的“善治”，對新農(nóng)村民主政治建設(shè)發(fā)展有著現(xiàn)實的指導意義。十多年來，隨著國情的變化和國家戰(zhàn)略發(fā)展定位的不同，黨和國家對鄉(xiāng)村治理發(fā)展的目標、內(nèi)容和任務都有了不同程度的轉(zhuǎn)向和重構(gòu)。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央推進社會治理中心和主體向基層下移，不斷加強和創(chuàng)新社會治理，提出了許多新思路、新舉措與新論斷。自黨的十八屆三中全會首次提出“治理”這一概念和目標設(shè)計以來，黨中央和國務院的典型政策文件及發(fā)展實踐闡明了這些變化，下面加以簡要說明。

2014年1月，中共中央、國務院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》精準地把握和鎖定了當前及今后一個時期內(nèi)“三農(nóng)”工作中的八項重點，提出了健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，改善鄉(xiāng)村治理機制等項目設(shè)計①中共中央、國務院：關(guān)于全面深化農(nóng)村改革 加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見［EB/OL］.［2014-01-19］.http：//www.gov.cn/jrzg/2014-01/19/content_2570454.htm。2016年12月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》指出：加大農(nóng)村改革力度，持續(xù)激發(fā)內(nèi)生動力；補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，夯實農(nóng)村共享發(fā)展基礎(chǔ)，開創(chuàng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)新局面②中共中央、國務院：關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見［EB/OL］.［2017-02-05］.http：//www.gov.cn/zhengce/2017-02/05/content_5165626.htm。2017年10月，黨的十九大報告提出要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，不斷推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2017年12月，中央農(nóng)村工作會議在北京召開，這次會議以十九大報告精神為指導，堅持將解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，認真分析當前“三農(nóng)”工作所面臨的形勢和任務，提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務和基本原則，以治理手段、目標、方式的創(chuàng)新，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)③中華人民共和國中央人民政府：中央農(nóng)村工作會議在北京舉行 習近平作重要講話［EB/OL］.［2017-12-29］.http：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/29/content_5251611.htm。2018年2月，中共中央、國務院在黨的十九大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上，首次以該內(nèi)容為主題聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，要求從加強基層黨組織建設(shè)、深化村民自治實踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平、建設(shè)平安鄉(xiāng)村，不斷加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系④中共中央、國務院：關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見［EB/OL］.［2018-02-04］.http：//www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。2018年9月，中央政治局就實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行第八次集體學習，會議在國家設(shè)立首個農(nóng)民豐收節(jié)之際，提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施要正確處理好工農(nóng)與城鄉(xiāng)關(guān)系、農(nóng)村現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系。同時，在實施自治和法治的進程中，也要充分發(fā)揮好德治的作用⑤中華人民共和國中央人民政府：習近平主持中共中央政治局第八次集體學習并講話［EB/OL］.［2018-09-22］.http：//www.gov.cn/xinwen/2018-09/22/content_5324654.htm。

（三）中國語境：“治理有效”的時代內(nèi)涵與分析框架的提出

從中國語境和學理性意義上來講，黨的十八大以來，尤其是黨的十八屆三中全會和十九大多次明確和重點提出了社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體任務與目標，這是今后行動的目標導向。新時代下，黨和國家在頂層設(shè)計上確立了“治理有效”作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標之一，以期構(gòu)建和發(fā)展具有中國語境的治理模式，漸進變革城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分的固有邏輯關(guān)系。從管理到治理，是由一元單向模式轉(zhuǎn)向多方交互共治，雖一字之變，但是所體現(xiàn)的內(nèi)涵和外延截然不同。具體來看，治理與管理的核心區(qū)別有四個方面：第一，治理是一個過程，而不是一整套規(guī)則和活動；第二，治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；第三，治理不僅涉及公共領(lǐng)域，也包括私人部門；第四，治理是一項持續(xù)的互動，而不是一種權(quán)威、固定的制度。從治理內(nèi)容上來講，治理與管理表面上僅一字之差，但體現(xiàn)了主體的擴大、內(nèi)涵的延伸。管理往往指政府上下級的“條條關(guān)系”，政府同級的“塊塊關(guān)系”，主體停留在政府本身；治理意味著政府既是管理主體，也是治理對象之一，而且治理主體擴大到政府之外的社會組織、企業(yè)、居民個人范疇。與此同時，在公共治理轉(zhuǎn)型中，公民參與是核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)［15］。從鄉(xiāng)村治理的目標上看，中國的鄉(xiāng)村治理應是以建立和完善黨的基層組織為核心，以農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，包括農(nóng)村文化、民生、生態(tài)等在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理水平的整體性提升。在此背景下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)村“治理有效”的時代內(nèi)涵與分析框架伴隨著中國社會進入新時代應運而生，具有鮮明的時代特征和中國特色。

三、新問題、新挑戰(zhàn)：新時代中國鄉(xiāng)村治理的若干癥結(jié)

與社會主義新農(nóng)村建設(shè)相較，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在總的方針、內(nèi)容和目標上都實現(xiàn)了轉(zhuǎn)變和提升。在2020年決勝全面建成小康社會的進程中，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)既是重點領(lǐng)域也是基礎(chǔ)所在，更是全面建成小康社會的短板所在?？梢哉f，全國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的居民能否同步實現(xiàn)小康，要看鄉(xiāng)村是否能夠?qū)崿F(xiàn)全面振興。這關(guān)系到全面建成小康社會的全局和中華民族偉大復興的歷史任務。當前，國家設(shè)立首個農(nóng)民豐收節(jié)，標志著農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的地位上升到一個新的臺階，鄉(xiāng)村治理迎來了新的選擇與發(fā)展。然而，當前在城鄉(xiāng)二元化的差距日益擴大的趨勢下，中國鄉(xiāng)村面臨著諸多治理新問題。主要表現(xiàn)在：一是村民在鄉(xiāng)村治理進程中的“缺席”；二是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價值體系受到?jīng)_擊，不斷走向解體；三是舊有的基層治理模式日益成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的制約和瓶頸；等等。中國鄉(xiāng)村治理中的新問題為現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和在基層的具體實施提供了歷史的選擇。

新時代下，隨著現(xiàn)代化的不同步演進與鄉(xiāng)村振興的前景造成強烈的反差，許多顯而易見的矛盾與挑戰(zhàn)也時常凸顯。這些新挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，觀念缺失，新時代治理理念有待構(gòu)建。國家公權(quán)部門中部分工作人員思想觀念、法治觀念依舊受固有經(jīng)濟體制影響，傳統(tǒng)觀念向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變還需要經(jīng)過實踐的檢驗。村民的思維仍然沒有沖破封閉的環(huán)境限制，法制化理念與思維長期在鄉(xiāng)村社會中缺席，法治空心化現(xiàn)象在基層是普遍存在的現(xiàn)象。

第二，體制失靈，村民自治組織難以有效運轉(zhuǎn)?，F(xiàn)階段，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差序格局不斷拉大，村民自治組織面臨著治理人才缺失和村務管理的空心化狀態(tài)。一方面，部分基層干部不按實際情況推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會建設(shè)，重形式、輕落實的現(xiàn)象較為突出，為村民自治組織的正常而高效運轉(zhuǎn)帶來了困難。另一方面，自上而下轉(zhuǎn)移下來的政策、資源、資金因村莊治理失效性造成治理體制失靈，村民自治組織在日常的行政事務中難以有效運轉(zhuǎn)。

第三，社會組織培育不足，多元社會力量難發(fā)揮。長期以來，鄉(xiāng)村社會組織發(fā)展不充分，發(fā)展滯后，規(guī)模小、結(jié)構(gòu)散、可支配要素資源匱乏、難以發(fā)揮自身作用、得不到群眾的認可是面臨的現(xiàn)實問題。面對鄉(xiāng)村治理中的社會組織發(fā)展乏力問題，急需處理好鄉(xiāng)村與社會組織之間的關(guān)系［16］。在國家公權(quán)力量主導中國鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟等各項事務的現(xiàn)實下，鄉(xiāng)村各類社會組織如何培育、如何發(fā)展，如何發(fā)揮多種治理資源參與到鄉(xiāng)村具體事務治理中，依舊是一個需要深入探討的現(xiàn)實重大問題。

第四，鄉(xiāng)村治理人才缺失，各項發(fā)展能力難提升。從城鄉(xiāng)長期發(fā)展的歷程和關(guān)系來看，城鄉(xiāng)之間的差距就一直存在。特別是中國社會進入新時代，城鄉(xiāng)之間差距在事實上進一步拉大，城鄉(xiāng)之間巨大的差序格局導致一些綜合能力和素質(zhì)較高的鄉(xiāng)土人才走出鄉(xiāng)村，流動到城市中工作成長，鄉(xiāng)村社會日益走向“空心化”，鄉(xiāng)村和土地已經(jīng)不再是他們謀生和生活的場域。留守在鄉(xiāng)村中的兒童、老人和婦女成為鄉(xiāng)村社會中的主要群體。這些人才的缺失，導致與鄉(xiāng)村相關(guān)的各項事務的管理難以保障，基層自治組織運轉(zhuǎn)面臨著現(xiàn)實的困難。

四、民主與多元：實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及啟示

實現(xiàn)治理有效與打造共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局之間存在著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，是以基礎(chǔ)治理來鞏固鄉(xiāng)村全局的發(fā)展。從中國鄉(xiāng)村治理主體對象來看，政府作為唯一主體的“管理”到政府、社會、企業(yè)、公民多元合作模式下的“治理”，所體現(xiàn)的是當前整個社會治理模式、手段、環(huán)境的轉(zhuǎn)變①魏后凱.堅定不移地實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略.中國經(jīng)濟網(wǎng)［EB/OL］.［2017-11-03］.http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201711/03/t20171103_26742456.shtml。從實踐發(fā)展邏輯來看，堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，推進社會和諧，需要鄉(xiāng)村振興；為了讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村再發(fā)展、鄉(xiāng)村更美麗以及農(nóng)民更幸福，需要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。同時，推進城鄉(xiāng)融合、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、推進鄉(xiāng)村綠色化和“三農(nóng)”隊伍智慧化建設(shè)是促進鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略舉措，是對鄉(xiāng)村發(fā)展總體要求。因此，在此種邏輯安排下，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃和實施過程中，要精準把握實現(xiàn)治理有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)建民主與多元的鄉(xiāng)村治理有效格局，以作為中國鄉(xiāng)村治理發(fā)展的具體設(shè)計和制度創(chuàng)新方式。

（一）以積極回應村民新要求、新期待為主要目標

堅持黨的領(lǐng)導和依法治國是理順鄉(xiāng)村與上級政府關(guān)系的制度保證和根本前提，漸進打破長期存在的城鄉(xiāng)二元差序結(jié)構(gòu)、走融合發(fā)展之路是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興、滿足人民日益增長的美好生活需要、實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕的客觀要求和共同目標?，F(xiàn)階段，中國鄉(xiāng)村治理要在現(xiàn)實上厘清占全國大多數(shù)的鄉(xiāng)村居民最迫切的需求、期待是什么？可以說，為鄉(xiāng)村居民提供更多更好的公共服務，不斷彰顯法治、不斷維持公平正義、不斷實現(xiàn)社會穩(wěn)定從而穩(wěn)步提升人民幸福感與滿足感是當前鄉(xiāng)村居民最為迫切的需求與期待。在此種思維建構(gòu)和邏輯安排下，就需要黨和政府在現(xiàn)實基礎(chǔ)上積極回應村民的新要求、新期待，基層治理有效尤其需要解決不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。因此，要在實踐推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中不斷加強鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)生活的社會環(huán)境建設(shè)；要堅持基層自治組織建設(shè)，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的主導作用；要進一步深化各項制度改革，全面推進城鄉(xiāng)一體化的土地制度、戶籍制度、公共服務制度和行政管理制度改革；逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，使之成為推動鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的強大動能。從鄉(xiāng)村振興和治理有效的工作方向出發(fā)，在推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中起到第一線的基層公權(quán)部門要以習近平新時代中國特色主義思想武裝頭腦，堅持問題導向，緊密聯(lián)系實際，時刻保持與群眾血肉聯(lián)系，胸懷全局，把握大勢，以求真務實和與時俱進的精神，不斷改進為鄉(xiāng)村居民服務的工作作風和辦事能力，把真正、積極回應村民新期待作為工作的主要目標，并在實際工作中不斷推進。

（二）以創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才培育引入機制為長效路徑

黨的十九大報告和中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出，要“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊伍”。按照國家的政策和鄉(xiāng)村治理的實際，中國鄉(xiāng)村社會的治理歸根結(jié)底要落實到人的治理。具體來講，一是要加強對基層干部的系統(tǒng)培訓。基層干部的工作具有多、雜、亂的特點，這就需要基層干部具有綜合的能力和經(jīng)驗。因此，在培訓學習中，要找準培訓的方向，緊密圍繞村務治理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)文明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面開展實務性、技術(shù)性培訓。其二，進一步提高基層干部的思想道德素質(zhì)和觀念。從本質(zhì)上來講，鄉(xiāng)村發(fā)展的根本在于各類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培訓和教育一批村干部、新型職業(yè)農(nóng)民接受新的市場經(jīng)營理念，引導其用市場化、經(jīng)營化的思維來實現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。通過宣傳教育、黨性鍛煉、政策解讀，將新理念新思維進課堂、進基層，切實貫徹落實到基層干部的頭腦和行動中。其三，構(gòu)建基層法治秩序結(jié)構(gòu)。當前鄉(xiāng)村基層干部不懂法、不學法、不用法的現(xiàn)象還較為常見，法治不彰在基層還有較大的生存空間。要堅持將法治與自治、德治共同納入鄉(xiāng)村治理體系中來，增強基層干部法治思維教育，以法治秩序不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與環(huán)境。其四，吸引和選聘優(yōu)秀人才到村任職。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標導向需要鄉(xiāng)村在人才“內(nèi)培”的基礎(chǔ)上加強人才“外引”。要在社會上形成宣傳的輿論氛圍，營造優(yōu)秀人才到農(nóng)村中任職的氛圍，不斷加大政策扶持和人才待遇保障，要繼續(xù)實施各類選聘人才到基層任職計劃，使各類人才在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標和治理有效上發(fā)揮實際促進作用。

（三）以健全“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系為技術(shù)路線

黨的十八大以來，“共享發(fā)展”“公平”已成為當前我國社會保障制度發(fā)展的關(guān)鍵詞和主要特征［17］。黨的十九大報告指出，要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，不斷推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在此政策安排下，各地各部門要以凝聚“共建共治共享”意識為基本思路，不斷打開局面，開闊眼界，具體分析本地進行鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實情況，走一條良性且可持續(xù)運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村“善治”道路。追溯以往，中國鄉(xiāng)村治理大體上是在人治與法治相結(jié)合模式上運行，造成鄉(xiāng)村治理體系中的法治缺位。在此宏觀背景下：第一，要不斷加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，深化村民自治的實踐，使村民自治制度真正服務農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民。第二，要在鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)上建設(shè)法治鄉(xiāng)村。建設(shè)法治中國，從人治走向法治的方式是進行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設(shè)的法治保障，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會有效治理的抓手。第三，要積極吸收服務于鄉(xiāng)村各項事業(yè)發(fā)展的社會組織進入鄉(xiāng)村社會。社會組織作為鄉(xiāng)村治理的重要資源，對盤活鄉(xiāng)村經(jīng)濟、資源具有不可替代的作用。以社會組織良性發(fā)展為治理資源，以激發(fā)社會組織的利益表達與聚合功能，使社會組織在促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮作用、長效運轉(zhuǎn)。第四，要注重發(fā)揮德治在鄉(xiāng)村治理中的軟實力和道德約束作用。目前，鄉(xiāng)村治理的最大現(xiàn)實瓶頸是人才的缺失，這為新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村發(fā)揮作用提供了契機。鑒于此，要深入宣傳和挖掘周邊的先進典型，結(jié)合時代要求進行創(chuàng)新，強化道德教化作用，構(gòu)建新鄉(xiāng)賢回歸的動力機制、保障機制、安居機制、配套機制及監(jiān)督制約退出機制建設(shè)，以真正發(fā)揮弘揚真善美，傳播正能量的作用。

（四）以協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中幾對主要關(guān)系為路徑依賴

全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于抓住人才、土地、資金，實現(xiàn)的保障是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系。大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要認識到治理有效的重要作用，要妥善處理好以下幾對關(guān)系：一是要重點把握好城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系。在城鄉(xiāng)二元化差異日益拉大的現(xiàn)實下，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效需要把鄉(xiāng)村放在和城市同等的地位，要更加注重發(fā)揮鄉(xiāng)村在治理上的主動性、創(chuàng)造性和互動性。二是妥善處理好政府與市場的關(guān)系。目前中國鄉(xiāng)村社會發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)象較為突出，市場發(fā)育還不完善，發(fā)展的水平還不高，發(fā)展的程度還很低；市場在鄉(xiāng)村社會中的資源配置決定作用的張力不夠，作用還不明顯，這方面市場的調(diào)節(jié)是滯后的，是失靈的，政府具有不可替代的作用。因此，要充分處理和協(xié)調(diào)好政府和市場這兩個要素，更加注重發(fā)揮政府在規(guī)劃、協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略引導和政策方面的主導作用，運用政府主導作用和行政調(diào)控能力來實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理。三是協(xié)調(diào)好發(fā)展與保護的關(guān)系。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，各地政府也制定了區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃。各地的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃一方面能夠快速實現(xiàn)鄉(xiāng)村物質(zhì)精神文明的極大改善，但與之相伴的是必然會給鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境和歷史文化保護構(gòu)成極大的危害，必須要提高認識。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不是以資源環(huán)境承載力為代價的破壞性、無限性開發(fā)，而是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上以保護生態(tài)、保護文化、保護環(huán)境為準則的思想進行推進。四是處理好個別試點與全面推廣的關(guān)系。在各地鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進過程中，要慎重選擇試點的區(qū)域和鄉(xiāng)村個體，要在全面考察、科學分析的基礎(chǔ)上，針對不同特點、不同區(qū)域的鄉(xiāng)村情況，注重選擇落后和衰退較為嚴重的鄉(xiāng)村或深度貧困地區(qū)進行試點。一方面，各地政府要注重鼓勵地方探索與創(chuàng)新，在自身實踐的基礎(chǔ)上得出全面可以推廣的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗。另一方面，要與2020年全面建成小康社會的關(guān)鍵節(jié)點時期交叉推進，要以試點的內(nèi)部基礎(chǔ)漸進向外持續(xù)推廣，通過以點帶面，有序地打造美麗宜居鄉(xiāng)村，探索符合各地區(qū)鄉(xiāng)村治理的特色道路。

改革開放四十年以來，中國的鄉(xiāng)村治理積累了許多好的經(jīng)驗和做法，其中蘊含著深刻的中國智慧和中國方案。按照黨的十九大部署和安排，中國鄉(xiāng)村治理要在宏觀上把夯實基層基礎(chǔ)作為固本之策，建立多元主體協(xié)同合作的現(xiàn)代社會治理體制；要建立三治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，以推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村事業(yè)順利進行。這是進行中國鄉(xiāng)村治理的總體性安排和宏觀上的政策設(shè)計。但是，在中國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實中，由于各地發(fā)展的條件、水平和環(huán)境不同，任何一個鄉(xiāng)村都不可能簡單使用某一種方式來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，而應該是根據(jù)實際情況，以多種治理方式的結(jié)合來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效。因此，在解決問題的思路上，要以當?shù)氐馁Y源稟賦、社會經(jīng)濟基礎(chǔ)、人文環(huán)境為參照和依據(jù)，積極回應村民的新期待和新要求，不斷加強鄉(xiāng)村基層基礎(chǔ)工作，持續(xù)發(fā)展鄉(xiāng)村社會組織和社會治理人才，構(gòu)建現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村社會治理體制。唯有如此，才能不斷提升鄉(xiāng)村社會治理的水平與效用性，走出一條中國特色社會主義的鄉(xiāng)村治理道路。