編者按：2018年7月13日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2018]52號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)發(fā)布。同時(shí)，《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》(國(guó)辦發(fā)[203]81號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“81號(hào)文”)廢止?！兑庖?jiàn)》修訂了原有城市軌道交通建設(shè)基本條件，并新增地方政府債務(wù)、城市軌道交通企業(yè)負(fù)債率、責(zé)任主體等要求，提高人口、地區(qū)生產(chǎn)總值、一般公共財(cái)政預(yù)算收入等要求。面對(duì)這一重要信號(hào)，如何正確理解和把握《意見(jiàn)》要求？中國(guó)城市軌道交通的發(fā)展將面臨怎樣的挑戰(zhàn)？本刊邀請(qǐng)業(yè)界和學(xué)界專家對(duì)《意見(jiàn)》進(jìn)行深度解讀。

城市軌道交通務(wù)須步入健康有序發(fā)展正軌

全永燊 (北京交通發(fā)展研究院)

《意見(jiàn)》的發(fā)布引起社會(huì)各界廣泛熱議，業(yè)內(nèi)更是有千呼萬(wàn)喚始出來(lái)之感慨。之所以如此受到關(guān)注，正是緣于《意見(jiàn)》針對(duì)近年來(lái)軌道交通發(fā)展面臨極為緊迫的戰(zhàn)略抉擇問(wèn)題，撥亂反正，指明方向，將軌道交通納入規(guī)范有序、持續(xù)健康發(fā)展的正軌。

貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》后續(xù)任務(wù)繁多，不僅涉及一系列制度與法規(guī)建設(shè)，也同樣涉及諸多理論與技術(shù)層面的深入研究探討：

1）科學(xué)界定軌道交通功能定位。

任何一種交通方式都有其特定的適用場(chǎng)合與范圍，軌道交通自然也不例外。遺憾的是，迄今許多城市仍然從所謂“公共交通為主體，軌道交通為骨干”的一般概念出發(fā)，千城一律盲目照搬套用交通結(jié)構(gòu)規(guī)劃指標(biāo)。殊不知，世上根本就不存在無(wú)須科學(xué)論證便可套用的普適性交通結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。城市性質(zhì)、區(qū)位環(huán)境、規(guī)模以及布局形態(tài)的不同，必定會(huì)有不同的出行行為特征。即便同一城市，處于不同的發(fā)展階段，其出行距離構(gòu)成及時(shí)空分布等特征差異也會(huì)非常大。不言而喻，無(wú)論哪種交通方式在不同的城市中所處的功能地位也絕不該雷同。

毋庸置疑，應(yīng)以特定城市交通結(jié)構(gòu)特征決定軌道交通的功能定位及其分擔(dān)的出行需求。不幸的是，許多城市恰恰違背客觀規(guī)律，無(wú)端擴(kuò)大軌道交通的適用功能范圍，一味提升軌道交通出行分擔(dān)比例(有的城市居然要將軌道交通出行在公共交通出行總量中所占比例提升至70%甚至80%)。

2）尊重軌道交通建設(shè)客觀規(guī)律，合理把握時(shí)機(jī)與進(jìn)程。

軌道交通發(fā)展進(jìn)程要與城市發(fā)展階段相適配。固然中國(guó)城市軌道交通起步晚、歷史欠賬多，在一段時(shí)間內(nèi)加快追趕是必要的。自81號(hào)文出臺(tái)以來(lái)的15年中，中國(guó)內(nèi)地城市軌道交通建設(shè)幾乎達(dá)到世界上軌道交通先驅(qū)城市歷經(jīng)百年的建設(shè)規(guī)模，有些城市軌道交通建設(shè)從一年幾千米加速到一年七八十千米。

然而，城市軌道交通具有較強(qiáng)社會(huì)公益性，建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期都需要城市政府投入大量資金。長(zhǎng)期過(guò)快的發(fā)展進(jìn)程超過(guò)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源支撐力度，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。不僅政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日漸加劇，軌道交通網(wǎng)絡(luò)功能層次結(jié)構(gòu)失衡，建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)投入的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益低下等諸多難題更是不容忽視。

此外我們還應(yīng)清醒的認(rèn)識(shí)：中國(guó)幅員遼闊，不同區(qū)域的城鎮(zhèn)化進(jìn)程、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段差異性很大，不是所有城市都需要建設(shè)軌道交通。即便需要建設(shè)，也應(yīng)與城市空間結(jié)構(gòu)、土地開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)程、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等相適配。地方政府不可盲目攀比軌道交通規(guī)模，建設(shè)進(jìn)程更不能一刀切。

3）堅(jiān)持實(shí)事求是，合理選擇軌道交通系統(tǒng)規(guī)模、制式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

近年來(lái)，部分城市軌道交通建設(shè)在系統(tǒng)制式和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)選擇上一味追求“高、新、奇”，甚至被制造商的營(yíng)銷所“綁架”，完全不顧及乘客出行實(shí)際需求。

軌道交通系統(tǒng)制式與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的選擇要與城市出行特征及相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相適配。城市各空間圈層出行需求特征不同，而不同的出行特征要求不同的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。系統(tǒng)制式的選擇還應(yīng)顧及系統(tǒng)一體化協(xié)同運(yùn)營(yíng)與維護(hù)的效益。過(guò)于紛雜的制式不利于日后運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理和資源共享。當(dāng)前在制式和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃中應(yīng)更加關(guān)注系統(tǒng)功能層次結(jié)構(gòu)的健全與完善，妥善處理好城際鐵路、區(qū)域(含市域和都市圈)快軌、中心城幾個(gè)不同層面網(wǎng)絡(luò)的融合與功能互補(bǔ)關(guān)系。

4）創(chuàng)新融資渠道，盤活城市軌道交通存量資產(chǎn)，探索土地溢價(jià)捕獲(Value Capture)回饋建設(shè)途徑。

一方面，通過(guò)PPP等多種方式盤活存量資產(chǎn)，研究通過(guò)可續(xù)期債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、長(zhǎng)期債權(quán)等方式拓展融資渠道；另一方面，探索地上地下空間綜合開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)土地溢價(jià)外部收益回饋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，為城市軌道交通建設(shè)與運(yùn)營(yíng)服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展提供切實(shí)保障。

因市制宜、精準(zhǔn)評(píng)估、科學(xué)決策 引導(dǎo)城市軌道交通有序健康發(fā)展

楊濤 (南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司)

《意見(jiàn)》是在黨中央、國(guó)務(wù)院部署堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的背景下，為防止各地因城市軌道交通不合理、不科學(xué)建設(shè)而引起政府重大債務(wù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)城市軌道交通規(guī)范有序發(fā)展提出的明確指導(dǎo)意見(jiàn)，是十分及時(shí)、必要的。審批機(jī)關(guān)、各城市政府以及從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)當(dāng)對(duì)《意見(jiàn)》正確理解、正確把握、正確貫徹。

1）面向高質(zhì)量發(fā)展要求，中國(guó)大城市總體上仍需要積極推進(jìn)城市軌道交通建設(shè)。

基于我國(guó)人多地少、資源環(huán)境壓力巨大的基本國(guó)情，要實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展公共交通，以公共交通引導(dǎo)城市緊湊集約發(fā)展，引導(dǎo)公眾低碳綠色出行，是中國(guó)大城市健康、可持續(xù)發(fā)展堅(jiān)定不移的核心戰(zhàn)略。《意見(jiàn)》開(kāi)宗明義，再次明確了“城市軌道交通是現(xiàn)代城市交通系統(tǒng)的重要組成部分，是城市公共交通系統(tǒng)的骨干”；肯定了“我國(guó)城市軌道交通總體保持有序發(fā)展，對(duì)提升城市公共交通供給質(zhì)量和效率、緩解城市交通擁堵、引導(dǎo)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局、改善城市環(huán)境起到了重要作用”。中國(guó)當(dāng)前和未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍處在城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展進(jìn)程中。由于大城市普遍高密度集聚、高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，小汽車(包括私人小汽車、網(wǎng)約出租汽車、巡游出租汽車)的低成本超高速增長(zhǎng)、低成本高頻次使用，公共交通的供給能力不足、服務(wù)水平偏低，導(dǎo)致交通擁堵、環(huán)境污染正在全國(guó)性蔓延，對(duì)中國(guó)大城市高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和威脅！相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)大城市軌道交通建設(shè)起步很晚，差距巨大；相對(duì)于勢(shì)不可擋的小汽車高增長(zhǎng)和城市交通高擁堵、高污染危局，總體判斷中國(guó)大城市軌道交通建設(shè)不是多了，而是少了；不是快了，而是慢了。為此，中國(guó)大城市仍需要積極推進(jìn)城市軌道交通建設(shè)。

2）城市軌道交通發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)防范既要足夠的財(cái)政實(shí)力保障，更呼喚有力的土地政策支持。

目前個(gè)別城市軌道交通建設(shè)的確存在倉(cāng)促上馬、急于求成、過(guò)度超前，以至投資需求過(guò)大、公共財(cái)政壓力過(guò)重、財(cái)務(wù)杠桿率過(guò)高，形成了較為嚴(yán)重的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)于203年國(guó)務(wù)院81號(hào)文，《意見(jiàn)》較大幅度提高了城市軌道交通項(xiàng)目申報(bào)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和財(cái)政實(shí)力門檻。從中國(guó)10多年來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)展情況和提高城市政府財(cái)力對(duì)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)軌道交通的支撐支持力度、減少地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)看，這是必要的，體現(xiàn)了城市軌道交通“量力而行，有序推進(jìn)”的方針和原則。另一方面，“由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯”，國(guó)際上單單依賴政府公共財(cái)政投入與補(bǔ)貼和軌道交通票款收益能夠維持城市軌道交通建設(shè)與營(yíng)運(yùn)財(cái)務(wù)平衡的幾乎是沒(méi)有的。中國(guó)香港長(zhǎng)期堅(jiān)持將軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與沿線土地、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)以及后期物業(yè)營(yíng)運(yùn)捆綁起來(lái)，形成軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)自我造血機(jī)制，才保持了軌道公司長(zhǎng)期財(cái)務(wù)平衡盈余與可持續(xù)發(fā)展。日本的私鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)與土地開(kāi)發(fā)的捆綁也有類似成功經(jīng)驗(yàn)。必須指出，單單靠提高城市軌道交通建設(shè)審批的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政實(shí)力門檻并不能真正解除城市軌道交通建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的財(cái)務(wù)壓力和風(fēng)險(xiǎn)！軌道交通是城市最重要的公共資源。實(shí)現(xiàn)城市軌道交通健康、可持續(xù)發(fā)展的真正出路在于按照黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見(jiàn)》的精神，借鑒香港的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快擬定、出臺(tái)支持城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展的土地儲(chǔ)備與開(kāi)發(fā)政策：強(qiáng)化政府對(duì)軌道交通沿線和車站周邊地區(qū)的土地儲(chǔ)備控制，允許并保障這些土地開(kāi)發(fā)及后續(xù)物業(yè)運(yùn)營(yíng)與軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)捆綁開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)，同時(shí)更好地促進(jìn)城市土地集約節(jié)約利用，發(fā)揮軌道交通對(duì)城市緊湊、高效、精明增長(zhǎng)和城市交通低碳高效發(fā)展的支撐引導(dǎo)作用。

3）城市軌道交通評(píng)估審批既要嚴(yán)格規(guī)范，也要因市制宜、精準(zhǔn)評(píng)判。

《意見(jiàn)》對(duì)城市軌道交通建設(shè)申報(bào)條件不僅明確了經(jīng)濟(jì)和財(cái)政指標(biāo)門檻，同時(shí)，也分別明確了市區(qū)常住人口、初期和遠(yuǎn)期客運(yùn)規(guī)模、強(qiáng)度的條件。這也體現(xiàn)了“量力而行，有序推進(jìn)”和“因地制宜，經(jīng)濟(jì)適用”的方針和原則。在具體審批執(zhí)行過(guò)程中，要準(zhǔn)確把握好嚴(yán)肅性、規(guī)范性與相對(duì)性、適宜性的平衡。首先，各申報(bào)城市的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與財(cái)政實(shí)力相差較大，相對(duì)應(yīng)的老百姓消費(fèi)水平、機(jī)動(dòng)化程度差別也較大；其次，相對(duì)于81號(hào)文，《意見(jiàn)》將“城區(qū)人口”改為“市區(qū)常住人口”，隱含考慮了城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)態(tài)性、成長(zhǎng)性；第三，即使相同量級(jí)的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政水平和人口規(guī)模，由于城市形態(tài)、功能布局、地理氣候等不同，城市客流走廊的集聚度存在較大差異。因此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是，以前瞻、科學(xué)的規(guī)劃研究為基礎(chǔ)，以城市財(cái)力和建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理能力為條件，與城市發(fā)展水平和交通發(fā)展需求相適應(yīng)，重點(diǎn)考察城市軌道交通的初期客運(yùn)強(qiáng)度、遠(yuǎn)期客流規(guī)模是否達(dá)到建設(shè)地鐵、輕軌或市郊鐵路等其他軌道交通方式的基本條件，因市制宜、精準(zhǔn)評(píng)判；避免用少數(shù)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政或人口指標(biāo)簡(jiǎn)單“一刀切”做出判斷。

4）立足構(gòu)建多模式、多層次、一體化的完整公共交通體系，為廣大市民提供多元化、高品質(zhì)公共交通服務(wù)。

縱觀全球優(yōu)秀的公交都市，如倫敦、巴黎、東京、哥本哈根、香港、新加坡等，公共交通系統(tǒng)均是包含了市郊鐵路、市域軌道交通快線、地鐵、輕軌，有軌電車，公共汽車干線、普線、支線，乃至靈活多樣的小巴、校巴、殘疾人巴士等各種公共交通方式。各種公共交通方式均有其合理的功能定位、運(yùn)能量級(jí)、服務(wù)特性和客流服務(wù)適應(yīng)性。對(duì)于高投入、高成本、大容量的城市軌道交通，其規(guī)劃建設(shè)規(guī)模、制式選擇、建設(shè)時(shí)序與力度安排，均應(yīng)當(dāng)按照《意見(jiàn)》的原則要求，充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合城市自身實(shí)際，經(jīng)系統(tǒng)研究、專家論證、公眾參與，真正做到科學(xué)決策、民主決策，避免長(zhǎng)官意志、盲目決策。與此同時(shí)，要堅(jiān)持多規(guī)融合，加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃等的相互協(xié)調(diào)，加強(qiáng)城市軌道交通與城市發(fā)展軸帶、中心體系、綜合交通樞紐、公共汽車、步行和自行車交通以及小汽車交通等有效銜接與互動(dòng)，構(gòu)建多模式、多層次、一體化的完整公共交通體系，為廣大市民提供多元化、高品質(zhì)公共交通服務(wù)。

尊重規(guī)律 有序發(fā)展

趙一新 (中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院)

近幾年，中國(guó)城市軌道交通取得了快速的發(fā)展，2017年末地鐵和輕軌運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到4 20 km，上海、北京、廣州、南京、深圳、成都、重慶、武漢等城市的運(yùn)營(yíng)里程均超過(guò)20 km。在取得成績(jī)的同時(shí)，城市軌道交通的規(guī)劃建設(shè)也出現(xiàn)了較多問(wèn)題，部分問(wèn)題甚至已經(jīng)嚴(yán)重影響城市的健康發(fā)展?！兑庖?jiàn)》的及時(shí)出臺(tái)對(duì)引導(dǎo)中國(guó)城市軌道交通的發(fā)展將起到十分重要的作用。目前城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)中比較突出的問(wèn)題體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1）重規(guī)模輕效益。

城市軌道交通運(yùn)營(yíng)規(guī)模往往是城市之間最愿意對(duì)比的指標(biāo)，也逐漸成為軌道交通規(guī)劃建設(shè)最重要的指標(biāo)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)規(guī)模造成對(duì)其他指標(biāo)的忽視?！兑庖?jiàn)》中明確指出初期地鐵客運(yùn)強(qiáng)度大于0.7萬(wàn)人次·d-1·km-1、輕軌大于0.4萬(wàn)人次·d-1·km-1，強(qiáng)調(diào)對(duì)客流效益的重視。目前，許多城市基于過(guò)分追求規(guī)模目標(biāo)的要求，以軌道交通引導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)的名義在城市外圍地區(qū)大量建設(shè)軌道交通，實(shí)現(xiàn)短時(shí)間內(nèi)運(yùn)營(yíng)里程快速增長(zhǎng)的目的，帶來(lái)的后果是客流效益低下，難以發(fā)揮軌道交通承擔(dān)城市大運(yùn)量公共交通客流的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年末中國(guó)城市軌道交通平均客運(yùn)強(qiáng)度為0.81萬(wàn)人·d-1·km-1，同比下降2.4%。及時(shí)糾正不合理的軌道交通建設(shè)思路是維持軌道交通和城市健康發(fā)展的重要保障。

2）重投資輕需求。

城市軌道交通不僅是解決城市交通問(wèn)題的重要手段，其巨大的建設(shè)投資也成為通過(guò)投資拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，甚至有時(shí)候推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用超過(guò)了解決交通問(wèn)題的作用。《意見(jiàn)》大幅度提高城市建設(shè)軌道交通的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求，是從全面控制金融風(fēng)險(xiǎn)的角度有針對(duì)性提出的。2017年包頭地鐵被叫停事件已經(jīng)顯示出中央對(duì)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度，但是有些城市依然不顧自身財(cái)力的可承受性，大規(guī)模、非理性地推動(dòng)城市軌道交通的建設(shè)，例如某城市在既有運(yùn)營(yíng)里程僅有20 km的情況下，制定了到202年軌道交通規(guī)模突破80 km的計(jì)劃，如按計(jì)劃實(shí)施，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)、客流低效的線路對(duì)于城市的發(fā)展而言無(wú)疑是災(zāi)難性的。

3）重建設(shè)輕規(guī)劃。

中國(guó)城市軌道交通線路的建設(shè)偏離客流走廊的現(xiàn)象普遍存在，過(guò)分強(qiáng)調(diào)工程建設(shè)的方便性和可行性，忽略軌道交通線路與城市功能的結(jié)合、客流效益的發(fā)揮，影響了線路的合理性，也是造成部分軌道交通線路客流強(qiáng)度低的主要原因。合理的線網(wǎng)布局應(yīng)該在城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃階段解決，但是城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的編制卻越來(lái)越不受重視。規(guī)劃編制流于形式，以工程建設(shè)為導(dǎo)向的規(guī)劃缺乏與城市未來(lái)發(fā)展的結(jié)合，對(duì)客流需求缺乏有效支撐，致使在軌道交通建設(shè)階段發(fā)現(xiàn)很多沒(méi)有在規(guī)劃階段解決的問(wèn)題，對(duì)城市發(fā)展造成了不可挽回的損失。

以急功近利的方式建設(shè)百年大計(jì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施確實(shí)存在巨大的隱患和風(fēng)險(xiǎn)，希望借助《意見(jiàn)》的出臺(tái)，及時(shí)糾正城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)中存在的諸多問(wèn)題，在遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通有序發(fā)展。

正確認(rèn)識(shí)和理解城市軌道交通

景國(guó)勝 (廣州市交通規(guī)劃研究院)

《意見(jiàn)》的發(fā)布是對(duì)81號(hào)文的更新，是對(duì)城市軌道交通建設(shè)條件和指標(biāo)的提升與調(diào)整，是給軌道交通建設(shè)“過(guò)熱”的降溫，對(duì)指導(dǎo)促進(jìn)城市軌道交通可持續(xù)和健康發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。城市軌道交通的公益屬性決定了各級(jí)政府部門將肩負(fù)起更重要的責(zé)任，《意見(jiàn)》對(duì)各級(jí)政府部門的責(zé)任規(guī)定得更為明晰，強(qiáng)調(diào)要國(guó)家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、城市主體，明確有關(guān)部門和地方政府責(zé)任，同時(shí)要依法依規(guī)追責(zé)問(wèn)責(zé)。《意見(jiàn)》的發(fā)布表明國(guó)家更加重視發(fā)展的質(zhì)量，有些城市對(duì)軌道交通的附加功能期望過(guò)高，一些項(xiàng)目過(guò)分強(qiáng)調(diào)TOD引領(lǐng)作用，而忘記了解決城市居民出行問(wèn)題才是軌道交通建設(shè)的初心，同時(shí)提醒三四線城市要重新深入考慮其他多種交通方式的適用。

雖然《意見(jiàn)》主要內(nèi)容好像是對(duì)城市建設(shè)軌道交通設(shè)置了諸多門檻條件，防止城市軌道交通建設(shè)對(duì)地方政府造成巨大的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，但實(shí)際上是因?yàn)楦鞯貙?duì)城市軌道交通這一公共交通體系重要組成部分的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)其特性和使用方法的理解出現(xiàn)偏差造成的。因此，有必要重申并正確理解城市軌道交通的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

1）軌道交通線網(wǎng)規(guī)模的科學(xué)性。

眾所周知，城市軌道交通線路的客流具有規(guī)模效應(yīng)，一條線、兩條線和三條以上線路產(chǎn)生的客流可能呈幾何倍數(shù)增加，當(dāng)前，很多中等或小城市強(qiáng)行上馬軌道交通，但財(cái)力和人口規(guī)模僅能支撐一兩條線路，因此，獨(dú)立的軌道交通線路遠(yuǎn)不能發(fā)揮作用，與其配套的其他交通方式，由于客流特征、時(shí)間效應(yīng)和運(yùn)能量級(jí)需要協(xié)調(diào)匹配，對(duì)整個(gè)城市的交通系統(tǒng)運(yùn)作帶來(lái)很多困擾。

2）軌道交通只是特定城市交通系統(tǒng)的組成部分之一。

客流量大、建設(shè)成本和維護(hù)費(fèi)用高的典型特點(diǎn)注定了軌道交通只能是某些城市可以獨(dú)享的“奢侈性公共產(chǎn)品”，目前各個(gè)城市競(jìng)相上馬的軌道交通項(xiàng)目，使其淪落成為城市面子比拼的象征?？土鬏^少的城市，軌道交通產(chǎn)生的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能維持可持續(xù)運(yùn)營(yíng)條件，造成小馬拉豪車，嚴(yán)重到使整個(gè)城市的財(cái)政收入都淪為軌道交通的打工仔，最終可能累死城市這匹“小馬”。只有具備條件的城市才能發(fā)揮軌道交通的實(shí)際效能，做到好鋼用在刀刃上，真正形成用得起的公共產(chǎn)品配置。

3）與城市交通整體系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展才能發(fā)揮作用。

軌道交通僅是交通系統(tǒng)的組成方式之一，具備建設(shè)條件和有能力運(yùn)營(yíng)維護(hù)也只是其生存的第一步。要全面發(fā)揮協(xié)同作用，即使是滿足軌道交通建設(shè)條件的城市，也要科學(xué)編制論證軌道交通線網(wǎng)布局和規(guī)模，必須做到軌道交通與其他交通方式高效銜接，軌道交通車站要與城市用地功能強(qiáng)度良性互饋，軌道交通建設(shè)與城市地上、地下空間安排要統(tǒng)一布局，建設(shè)時(shí)序要與城市空間發(fā)展時(shí)序同步，運(yùn)營(yíng)維護(hù)要具備高效益優(yōu)先的模式創(chuàng)新，才能發(fā)揚(yáng)軌道交通的真正優(yōu)勢(shì)，保障城市交通整個(gè)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

規(guī)范有序、持續(xù)健康發(fā)展軌道交通

陳必壯 (上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院)

《意見(jiàn)》的發(fā)布正面回應(yīng)了自2017年下半年以來(lái)軌道交通行業(yè)內(nèi)外的議論，明確提出軌道交通行業(yè)要健康、有序發(fā)展的鮮明觀點(diǎn)。事實(shí)上，《意見(jiàn)》的發(fā)布和實(shí)施就是對(duì)81號(hào)文的揚(yáng)棄。畢竟81號(hào)文發(fā)布的15年以來(lái)，中國(guó)城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生巨大變化，繼續(xù)沿用原有的指標(biāo)、條件不符合城市發(fā)展和軌道交通行業(yè)發(fā)展要求。

1）《意見(jiàn)》調(diào)整了軌道交通準(zhǔn)入條件，符合城市實(shí)際情況和行業(yè)發(fā)展規(guī)律。

《意見(jiàn)》繼續(xù)堅(jiān)持“量力而行，有序發(fā)展”的方針，并在總結(jié)行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，基于“城市建設(shè)軌道交通的客觀需求，政府具有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力，建成后的運(yùn)營(yíng)線路有客流保障、軌道交通有良好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益”等方面調(diào)整了城市軌道交通準(zhǔn)入條件，符合城市實(shí)際情況和行業(yè)發(fā)展規(guī)律。

特別需要指出的是，《意見(jiàn)》在81號(hào)文的基礎(chǔ)上增加了近期客運(yùn)強(qiáng)度指標(biāo)，即擬建地鐵初期負(fù)荷強(qiáng)度不低于0.7萬(wàn)人次·d-1·km-1，擬建輕軌初期負(fù)荷強(qiáng)度不低于0.4萬(wàn)人次·d-1·km-1的要求。該條件的引入對(duì)提高線路建成后的客流需求、保障城市軌道交通線路運(yùn)營(yíng)的基本客票收入、提高投資效益具有重要作用。事實(shí)上，通過(guò)近年城市軌道交通運(yùn)營(yíng)實(shí)踐檢驗(yàn)，初期客運(yùn)強(qiáng)度與城市現(xiàn)狀交通特征關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，預(yù)測(cè)準(zhǔn)確度較高，把控性較強(qiáng)。

2）《意見(jiàn)》對(duì)各級(jí)政府部門的責(zé)任界定更為明晰，有助于軌道交通規(guī)范有序、持續(xù)健康發(fā)展。

《意見(jiàn)》明確表示：按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，以服務(wù)人民群眾出行為根本目標(biāo)，持續(xù)深化城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、控節(jié)奏、保安全，科學(xué)編制城市軌道交通規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)條件，有序推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，著力加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)管，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保城市軌道交通發(fā)展規(guī)模與實(shí)際需求相匹配、建設(shè)節(jié)奏與支撐能力相適應(yīng)。

《意見(jiàn)》明確規(guī)定：城市軌道交通項(xiàng)目(不含有軌電車)由省級(jí)發(fā)展改革部門根據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃按照相關(guān)程序?qū)徟?核準(zhǔn))，未列入建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目不得審批(核準(zhǔn))，嚴(yán)禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗(yàn)線、旅游線等名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌項(xiàng)目。因此，《意見(jiàn)》中對(duì)各級(jí)政府部門的責(zé)任界定更為明晰?！兑庖?jiàn)》中提出，堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、城市主體的原則，明確有關(guān)部門和地方政府責(zé)任，同時(shí)要“依法依規(guī)追責(zé)問(wèn)責(zé)”。這涵蓋了編制、申報(bào)、審批、建設(shè)等各環(huán)節(jié)，各級(jí)政府部門也將肩負(fù)起更為重要的責(zé)任。

3）建議在具體落實(shí)《意見(jiàn)》要求中，各城市結(jié)合自身交通需求特征，編制好城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，持續(xù)健康發(fā)展城市軌道交通系統(tǒng)。

公共交通優(yōu)先是大城市解決交通擁堵問(wèn)題的根本舉措，而大容量的軌道交通系統(tǒng)是提高城市公共交通服務(wù)水平、保障公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略實(shí)施的重要措施。當(dāng)前大城市交通擁堵問(wèn)題日趨嚴(yán)重，已嚴(yán)重影響城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的需要。因此在城市財(cái)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等條件滿足下，本著實(shí)事求是的原則，應(yīng)確定軌道交通分期建設(shè)的合理規(guī)模、選取合適的軌道交通系統(tǒng)制式，有序推進(jìn)軌道交通建設(shè)，促進(jìn)交通和城市可持續(xù)發(fā)展。

再有，涉及城市建設(shè)地鐵還是輕軌系統(tǒng)時(shí)，除應(yīng)滿足《意見(jiàn)》相應(yīng)的條件外，還應(yīng)考慮城市交通需求特征，不應(yīng)盲目套用各自對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)入條件。如蘭州、西寧這樣的典型帶狀城市，通道交通需求特別集中，通道資源緊張，應(yīng)在客流主通道走廊上考慮建設(shè)大容量的地鐵系統(tǒng)(蘭州開(kāi)工建設(shè)的1號(hào)線是地鐵A型車，符合蘭州城市交通特征)；部分大城市，雖然目前市區(qū)常住人口尚未達(dá)到30萬(wàn)人，但很可能在近期突破30萬(wàn)人口的，也應(yīng)考慮主通道的地鐵系統(tǒng)可能性，不應(yīng)為了提前建設(shè)軌道交通，而在主通道上盲目建設(shè)中運(yùn)量的輕軌系統(tǒng)；即使對(duì)于150～30萬(wàn)人口的大城市，也應(yīng)充分分析論證軌道交通走廊的交通需求量級(jí)，科學(xué)確定軌道交通的系統(tǒng)制式。

科學(xué)制定、有序?qū)嵤┏鞘熊壍澜煌ㄒ?guī)劃

張曉東 (北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院)

公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略作為城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，要充分體現(xiàn)戰(zhàn)略引領(lǐng)和設(shè)施管控作用。城市軌道交通作為大城市公共交通系統(tǒng)的骨干，更應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)管理，促進(jìn)城市高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃是城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃層面的問(wèn)題，要定好戰(zhàn)略目標(biāo)，回答“建設(shè)一個(gè)什么樣的城市軌道交通”這個(gè)問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平、用地功能布局、交通發(fā)展模式等城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)是決定城市軌道交通發(fā)展功能定位和規(guī)模結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵依據(jù)。因此，必須按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，遵循服務(wù)人民群眾出行的本源，堅(jiān)持實(shí)事求是，前瞻性編制線網(wǎng)規(guī)劃，科學(xué)論證線網(wǎng)功能、規(guī)模、層級(jí)和結(jié)構(gòu)等戰(zhàn)略內(nèi)容，注重與城市總體規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃等的協(xié)同融合，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底，做到城市軌道交通與城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

城市軌道交通分期建設(shè)規(guī)劃是城市發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施層面的問(wèn)題，要定好分期目標(biāo)，回答“怎樣建設(shè)城市軌道交通”這個(gè)問(wèn)題?！兑庖?jiàn)》中指出“部分城市對(duì)城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，對(duì)實(shí)際需求和自身實(shí)力把握不到位”這個(gè)突出問(wèn)題。導(dǎo)致這一問(wèn)題的根源是，地方政府長(zhǎng)期存在的重規(guī)模輕質(zhì)量、重工程輕功能、重近期輕遠(yuǎn)期的規(guī)劃建設(shè)管理思維。因此，必須依據(jù)線網(wǎng)規(guī)劃，按照合理的建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，確定分期建設(shè)目標(biāo)，堅(jiān)持“量力而行、有序推進(jìn)”的原則，從實(shí)際出發(fā)科學(xué)編制分期建設(shè)規(guī)劃，把握好人民群眾出行需求與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的關(guān)系，分解落實(shí)線網(wǎng)規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)和任務(wù)要求，提高城市軌道交通建設(shè)綜合效益。

監(jiān)管體系是實(shí)現(xiàn)城市軌道交通規(guī)劃有序?qū)嵤┑谋Ｕ?，要定好考核目?biāo)，回答“如何一張藍(lán)圖干到底”這個(gè)問(wèn)題?！兑庖?jiàn)》首次提出加強(qiáng)監(jiān)管能力和建立健全責(zé)任機(jī)制兩項(xiàng)要求，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施的改革創(chuàng)新。一是通過(guò)規(guī)劃中期評(píng)估和后期評(píng)價(jià)機(jī)制，可以全過(guò)程、動(dòng)態(tài)化掌握城市軌道交通規(guī)劃實(shí)施情況，確保規(guī)劃確定的各項(xiàng)要求得到落實(shí)，并對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行反饋和修正，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。二是通過(guò)建立“黑名單”制度，對(duì)規(guī)劃編制、評(píng)估、審查、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等單位進(jìn)行監(jiān)管，決不允許任何部門和個(gè)人隨意修改、違規(guī)變更，對(duì)違反規(guī)劃和落實(shí)不力、造成嚴(yán)重?fù)p失或者重大影響的依法依規(guī)追責(zé)問(wèn)題。

科學(xué)規(guī)劃 有序推進(jìn) 管控風(fēng)險(xiǎn) 持續(xù)發(fā)展

楊志剛 (北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院)

近幾年，中國(guó)城市呈現(xiàn)空前高漲的軌道交通建設(shè)熱情，出現(xiàn)了車站建在荒郊野外，新線開(kāi)通半年日均客流僅區(qū)區(qū)幾千人，規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)管理各個(gè)環(huán)節(jié)人才嚴(yán)重不足、軌道交通單公里造價(jià)動(dòng)輒十多億、變相融資作為項(xiàng)目資本金等紛亂的現(xiàn)象。這些亂象伴隨著當(dāng)前很多城市超強(qiáng)度、超能力建設(shè)城市軌道交通而產(chǎn)生。中國(guó)的城市軌道交通建設(shè)發(fā)展走到了一個(gè)十字路口，路在何方，很多人已迷失了方向?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)正當(dāng)其時(shí)，為中國(guó)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)健康、有序發(fā)展指明了方向。這不是一副冷卻劑，而是一副鎮(zhèn)靜劑?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)旨在讓這個(gè)行業(yè)回歸理性，尊重科學(xué)，不忘初心。

1）科學(xué)規(guī)劃，服務(wù)為民。

城市軌道交通的根本目標(biāo)是服務(wù)人民群眾出行。需求和效益應(yīng)作為選擇判斷的基本準(zhǔn)則。應(yīng)準(zhǔn)確把握城市發(fā)展規(guī)律，科學(xué)預(yù)測(cè)交通需求，制定恰當(dāng)?shù)陌l(fā)展目標(biāo)和準(zhǔn)確的功能定位，提出合理的線網(wǎng)規(guī)模和適宜的服務(wù)范圍，建立與城市功能布局協(xié)調(diào)、空間融合的良性互動(dòng)關(guān)系，形成各交通子系統(tǒng)一體化的分工協(xié)作關(guān)系，產(chǎn)生良好的客流效益。中小城市要認(rèn)真反思需不需要軌道交通，什么時(shí)候需要軌道交通，建設(shè)什么樣的軌道交通。大城市則要反思需要多少軌道交通，在哪些地方建設(shè)軌道交通。要鼓勵(lì)規(guī)劃建設(shè)多層次的軌道交通服務(wù)體系，用多元化的軌道交通形式經(jīng)濟(jì)、高效地滿足差異化的交通需求。地鐵主要應(yīng)服務(wù)于城市中心城區(qū)和城市總體規(guī)劃確定的重點(diǎn)地區(qū)，不要過(guò)度服務(wù)，謹(jǐn)慎向城區(qū)外圍延伸。

2）量力而行，有序?qū)嵤?/p>

建設(shè)能力和客流效益是建設(shè)時(shí)序安排最重要的影響因素?！兑庖?jiàn)》在軌道交通建設(shè)申報(bào)條件中調(diào)整財(cái)政收入和地區(qū)生產(chǎn)總值門檻反映了城市軌道交通建設(shè)成本上漲和中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，此項(xiàng)指標(biāo)用來(lái)對(duì)政府財(cái)政承擔(dān)能力做出基本判斷?！兑庖?jiàn)》在軌道交通建設(shè)申報(bào)條件中增加初期客運(yùn)強(qiáng)度指標(biāo)則體現(xiàn)了對(duì)客流服務(wù)效果和投資效益的重視。城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本均較高，超前集中建設(shè)會(huì)造成巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)和低下的客流效益。地方政府應(yīng)客觀冷靜評(píng)估自身財(cái)力和建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理能力，統(tǒng)籌考慮城市和交通發(fā)展需要、人民出行需求和政府財(cái)政承擔(dān)能力，合理制定軌道交通分期建設(shè)計(jì)劃，適時(shí)因地建設(shè)軌道交通。一般城市應(yīng)遵循先中心、后外圍，先重點(diǎn)、后分散，先骨干、后加密的基本原則。

3）責(zé)任到位，加強(qiáng)監(jiān)管，防范風(fēng)險(xiǎn)。

《意見(jiàn)》針對(duì)部分城市非理性、不科學(xué)建設(shè)導(dǎo)致地方債務(wù)負(fù)擔(dān)加重的情況，為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)而提出。落實(shí)《意見(jiàn)》的有關(guān)原則和措施，切實(shí)有效防范風(fēng)險(xiǎn)，保障城市軌道交通健康、有序發(fā)展是《意見(jiàn)》的落腳點(diǎn)。《意見(jiàn)》提出建立城市軌道交通監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)和“黑名單”制度，從規(guī)劃、申報(bào)、實(shí)施到運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全過(guò)程的跟蹤和監(jiān)管，加強(qiáng)規(guī)劃事中事后的評(píng)估。同時(shí)要求規(guī)范項(xiàng)目審批，嚴(yán)格建設(shè)規(guī)劃報(bào)批和審核程序，強(qiáng)化建設(shè)規(guī)劃的導(dǎo)向和約束作用，嚴(yán)禁違規(guī)擅自調(diào)整，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，從國(guó)務(wù)院相關(guān)部門到地方政府，再到規(guī)劃編制、評(píng)估、審查、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等單位，各司其職，依法依規(guī)履責(zé)，依法依規(guī)追責(zé)問(wèn)責(zé)。監(jiān)管和責(zé)任體系的建設(shè)將倒逼責(zé)任意識(shí)代替長(zhǎng)官意識(shí)，規(guī)則約束行為，科學(xué)開(kāi)展規(guī)劃，依規(guī)審查規(guī)劃，依規(guī)進(jìn)行建設(shè)，保障規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，人民群眾出行質(zhì)量提升，管控城市經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

軌道交通政策指標(biāo)與規(guī)劃的實(shí)效性

殷廣濤 (中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院)

《意見(jiàn)》中明確提出擬建地鐵、輕軌線路初期客運(yùn)強(qiáng)度分別不低于0.7萬(wàn)人次·d-1·km-1、0.4萬(wàn)人次·d-1·km-1，遠(yuǎn)期客流規(guī)模分別達(dá)到單向高峰小時(shí)3萬(wàn)人次以上、1萬(wàn)人次以上。初期客運(yùn)強(qiáng)度和遠(yuǎn)期客流規(guī)模兩項(xiàng)指標(biāo)的提出具有非常明確的政策指向性。

遠(yuǎn)期客流規(guī)模指標(biāo)屬于81號(hào)文的延續(xù)指標(biāo)，更為重要的是這項(xiàng)指標(biāo)同時(shí)也是反映地鐵和輕軌兩種形式設(shè)計(jì)載客能力的標(biāo)準(zhǔn)，它屬于“定標(biāo)準(zhǔn)”的指標(biāo)。單向高峰小時(shí)客流規(guī)模在1萬(wàn)人以下屬于低運(yùn)量，不在輕軌的服務(wù)范圍之內(nèi)；單向高峰小時(shí)客流規(guī)模在3萬(wàn)人以下屬于中運(yùn)量，不在地鐵的服務(wù)范圍之內(nèi)。這項(xiàng)指標(biāo)的嚴(yán)格執(zhí)行將對(duì)于糾正目前城市決策中存在的盲目追大、只考慮地鐵不考慮輕軌的傾向起到重要的糾偏作用。

初期客運(yùn)強(qiáng)度指標(biāo)屬于新提出的指標(biāo)，這項(xiàng)指標(biāo)反映的是客流規(guī)?？偭?，是運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵指標(biāo)，在《意見(jiàn)》中突出提出，其意義在于它屬于“定效果”的指標(biāo)。這項(xiàng)指標(biāo)具有三方面的重要意義：1)初期客運(yùn)強(qiáng)度是否達(dá)標(biāo)，能夠反映出線路選擇是否與城市客流走廊吻合，可以判定項(xiàng)目的科學(xué)合理性；2)初期客運(yùn)強(qiáng)度是否達(dá)標(biāo)，能夠反映出城市客流需求是否在一定時(shí)期內(nèi)能達(dá)到一定的客流強(qiáng)度，可以判定項(xiàng)目是否存在過(guò)度超前建設(shè)；3)客流的形成不僅僅取決于軌道交通設(shè)施服務(wù)一方面的因素，還取決于很多其他因素，如軌道交通與其他交通系統(tǒng)(公共汽車、自行車、步行系統(tǒng))銜接的一體化程度、軌道交通車站與周圍用地開(kāi)發(fā)的一體化程度、運(yùn)營(yíng)服務(wù)和票價(jià)協(xié)調(diào)等，初期客運(yùn)強(qiáng)度在某種程度上可以判定城市交通一體化發(fā)展措施的推進(jìn)程度。

遠(yuǎn)期客流規(guī)模指標(biāo)提出了定標(biāo)準(zhǔn)的要求，初期客運(yùn)強(qiáng)度提出了定效果的要求，這些指標(biāo)的提出不僅僅是約束性審批條件的規(guī)定，其背后隱含著對(duì)于城市交通一體化綜合管理實(shí)效性的要求。

加強(qiáng)規(guī)劃研究 保障城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展

宗傳苓 (深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心有限公司)

《意見(jiàn)》從國(guó)家層面進(jìn)一步明確和強(qiáng)化了城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)的監(jiān)管要求。其主旨是進(jìn)一步促進(jìn)城市軌道交通規(guī)范、有序和健康發(fā)展。在明確基本條件、規(guī)范審批程序、防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、明確各方職責(zé)等方面進(jìn)一步落到實(shí)處。對(duì)軌道交通規(guī)劃研究從業(yè)者來(lái)說(shuō)，《意見(jiàn)》一方面提供了明確的規(guī)劃依據(jù)，另一方面也對(duì)軌道交通規(guī)劃研究工作提出了更高要求。

1）加強(qiáng)需求研究，科學(xué)編制軌道交通各層次規(guī)劃。

軌道交通建設(shè)雖然需要大量投資和運(yùn)營(yíng)成本，但其帶來(lái)的外部效應(yīng)更加巨大，對(duì)城市發(fā)展的作用不言而喻。一個(gè)城市是否需要建設(shè)軌道交通，科學(xué)、可信的需求分析至關(guān)重要。

中國(guó)幅員遼闊，不同城市的發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、空間結(jié)構(gòu)、地形地貌、地質(zhì)條件、氣候特征、風(fēng)俗文化等差異很大。用一種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范軌道交通的建設(shè)條件(或門檻)，難免有不合適之處。例如，相同人口規(guī)模，帶狀(川道型)城市、分散組團(tuán)型城市的交通需求集聚程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于團(tuán)塊狀城市；經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)的城市、氣候溫?zé)岬哪戏匠鞘?、旅游城市等，其交通需求?guī)模通常會(huì)更大；相較于經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的城市，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的城市建設(shè)軌道交通可能更具吸引力，從而更有可能帶動(dòng)整個(gè)城市交通系統(tǒng)的良性發(fā)展。

因此，不應(yīng)簡(jiǎn)單套用《意見(jiàn)》提出的門檻，而應(yīng)該更加科學(xué)、深入地分析交通需求，認(rèn)真編制軌道交通各層次規(guī)劃，研究哪些城市真正迫切需要建設(shè)軌道交通。要把握好一個(gè)城市的交通需求特征，僅僅依靠專業(yè)還不夠，還需要對(duì)該城市有長(zhǎng)期的跟蹤和系統(tǒng)的研究。

2）了解行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)，提出科學(xué)合理的建設(shè)方案。

城市交通需求是多層次、多樣化的，需要多層次、多模式交通系統(tǒng)的支持。大城市尤其是特大、超大城市，多層次、多模式軌道交通協(xié)調(diào)發(fā)展是必然趨勢(shì)。過(guò)去，之所以出現(xiàn)以城際軌道名義建設(shè)城市軌道交通，或者以建設(shè)試驗(yàn)線、旅游線和推廣所謂新型軌道交通方式等名義變相建設(shè)軌道交通等規(guī)避國(guó)家審批的現(xiàn)象，關(guān)鍵在于前期規(guī)劃研究和建設(shè)方案沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)、合理的論證。應(yīng)當(dāng)深入了解行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)，充分掌握各類軌道交通方式的特征和適應(yīng)性，為城市提供科學(xué)、合理的軌道交通建設(shè)方案。不能盲目聽(tīng)從廠商的宣傳，避免出現(xiàn)把不適宜的產(chǎn)品當(dāng)成新型交通方式來(lái)應(yīng)用的失誤，更不能出現(xiàn)巴鐵這樣違背常識(shí)的鬧劇。

3）堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)適用原則，避免不必要的浪費(fèi)。

《意見(jiàn)》出臺(tái)很重要的原因之一是嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。城市軌道交通投資巨大，運(yùn)營(yíng)成本高，不應(yīng)盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)，必須以經(jīng)濟(jì)適用的方式進(jìn)行建設(shè)，避免浪費(fèi)。但是，對(duì)于提高軌道交通運(yùn)營(yíng)安全和服務(wù)水平的設(shè)施不能省，如電扶梯、出入口、站臺(tái)空間、換乘通道空間、逃生救援設(shè)施、消防安全設(shè)施等。

4）加強(qiáng)軌道交通規(guī)劃建設(shè)后評(píng)估，不斷提高軌道交通規(guī)劃建設(shè)水平。

目前，城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)的后評(píng)估機(jī)制尚未形成。雖然在新一輪軌道交通建設(shè)規(guī)劃中，都有對(duì)上輪軌道交通規(guī)劃實(shí)施的總結(jié)和評(píng)價(jià)，但內(nèi)容都比較寬泛，難以起到實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)和檢討的作用。因此，應(yīng)該主動(dòng)進(jìn)行軌道交通規(guī)劃建設(shè)的后評(píng)估工作，從技術(shù)角度客觀、公正地評(píng)估軌道交通規(guī)劃、建設(shè)效果和存在的問(wèn)題，以指導(dǎo)后續(xù)相關(guān)規(guī)劃建設(shè)，不斷提高軌道交通的規(guī)劃建設(shè)水平。

打造軌道上的生活圈 構(gòu)建新型公共交通體系

陳艷艷 (北京工業(yè)大學(xué))

《意見(jiàn)》對(duì)當(dāng)前中國(guó)城市軌道交通建設(shè)亂象進(jìn)行了規(guī)范，提出“量力而行”的基本原則，明確了建設(shè)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任主體，為城市軌道交通的健康發(fā)展指明了方向。

城市軌道交通投資巨大、服務(wù)時(shí)間長(zhǎng)，要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須要有長(zhǎng)期穩(wěn)定的足量客流支撐。保證客流的關(guān)鍵一方面是要有科學(xué)合理的線網(wǎng)規(guī)劃，線路走向盡量與城市的主要客流走廊一致，覆蓋已有的客流密集區(qū)域；另一方面應(yīng)積極整合軌道交通、公共汽(電)車及步行和自行車交通系統(tǒng)，構(gòu)建多模式一體化公共交通網(wǎng)絡(luò)，有效吸引客流。同時(shí)還要通過(guò)用地與軌道交通車站的一體化規(guī)劃，將居住、工作及生活設(shè)施與軌道交通系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合，建設(shè)軌道上的生活圈與出行鏈，從而積極培育新客流。目前有些城市軌道交通建設(shè)重里程輕客流的現(xiàn)象偏離了軌道交通建設(shè)的初衷，也必將帶來(lái)沉重的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)及風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于客流未達(dá)標(biāo)或資金有限的城市，不建軌道交通不意味著放棄高集約化的公共交通發(fā)展。應(yīng)充分發(fā)揮公共汽(電)車的作用，通過(guò)公交專用車道、信號(hào)優(yōu)先、大站快車等手段構(gòu)建快速公交體系，實(shí)現(xiàn)低成本、大運(yùn)量的客流輸送。隨著自動(dòng)駕駛、人工智能等技術(shù)的發(fā)展，具有獨(dú)立路權(quán)、編組式的無(wú)人駕駛公共汽車也指日可待。軌道交通將不是城市解決大規(guī)模集約化出行的唯一選擇。而且，即便是城市具備軌道交通建設(shè)條件，也應(yīng)權(quán)衡系統(tǒng)服務(wù)期全壽命的成本與效益，因時(shí)、因地合理選擇建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)制式和敷設(shè)方式，分期分步建設(shè)實(shí)施。

應(yīng)加強(qiáng)城市軌道交通與城市對(duì)外交通方式的無(wú)縫銜接，例如與國(guó)家鐵路、城際鐵路、樞紐機(jī)場(chǎng)等的換乘銜接，從而有效提高城市吸引力。這一方面可顯著改善城市間門到門多模式出行鏈的效率，另一方面也在一定程度上解決了部分城市高鐵站、機(jī)場(chǎng)遠(yuǎn)離城市中心帶來(lái)的末端出行時(shí)耗過(guò)長(zhǎng)的出行難題。

城市軌道交通建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理要探索協(xié)同模式，通過(guò)用地多功能立體開(kāi)發(fā)和復(fù)合利用，可增加軌道交通系統(tǒng)自身及土地資產(chǎn)價(jià)值，加強(qiáng)系統(tǒng)造血機(jī)能，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

任何一個(gè)規(guī)劃方案都是基于未來(lái)充滿不確定性的客流需求預(yù)測(cè)、資金、征地、社會(huì)經(jīng)濟(jì)及技術(shù)發(fā)展預(yù)期制定的。未來(lái)應(yīng)強(qiáng)化建設(shè)規(guī)劃的中期評(píng)估及后評(píng)價(jià)機(jī)制，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段提升監(jiān)管水平，動(dòng)態(tài)掌握城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃實(shí)施情況及建成投運(yùn)線路經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益并進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，從而確保建設(shè)期與服務(wù)期全過(guò)程的效益最大化，有效規(guī)避資金及安全風(fēng)險(xiǎn)。

城市軌道交通建設(shè)不同于傳統(tǒng)鐵路建設(shè)，涉及多個(gè)學(xué)科的知識(shí)，其規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及管理急需大量專業(yè)人才，有必要盡快進(jìn)行城市軌道交通專業(yè)及學(xué)科建設(shè)規(guī)劃，完善多元化人才培養(yǎng)體系，加快相關(guān)課程建設(shè)及規(guī)范人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。

將軌道交通融入一體化綜合交通體系，實(shí)現(xiàn)有序、高質(zhì)量發(fā)展

全波 (中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院)

《意見(jiàn)》的要點(diǎn)是嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以城市財(cái)力和建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理能力為實(shí)施條件，合理把握軌道交通建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，切實(shí)提高軌道交通發(fā)展質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)行業(yè)規(guī)范有序、持續(xù)健康發(fā)展。其中引人矚目的是兩個(gè)方面的約束：1)適時(shí)調(diào)整軌道交通準(zhǔn)入門檻，提高了申報(bào)建設(shè)地鐵和輕軌的城市應(yīng)達(dá)到的地區(qū)生產(chǎn)總值和一般公共財(cái)政預(yù)算收入指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，并在遠(yuǎn)期客流規(guī)模的基礎(chǔ)上，增加了擬建線路初期客運(yùn)強(qiáng)度的約束；2)強(qiáng)化了項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金的保障，加大了財(cái)政約束力度，確保建設(shè)規(guī)模與地方財(cái)力相匹配。

《意見(jiàn)》將推動(dòng)改變軌道交通規(guī)劃過(guò)度超前、建設(shè)規(guī)模過(guò)于集中、資金落實(shí)不到位等現(xiàn)狀問(wèn)題，而對(duì)規(guī)劃師及城市管理者來(lái)說(shuō)，面對(duì)重大政策調(diào)整，需要對(duì)優(yōu)化實(shí)施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略做更深層的思考：軌道交通準(zhǔn)入門檻內(nèi)的城市是中國(guó)城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化持續(xù)增長(zhǎng)壓力最大的地區(qū)，應(yīng)對(duì)軌道交通建設(shè)速度管控，如何立足可持續(xù)發(fā)展，及時(shí)優(yōu)化調(diào)整高品質(zhì)公共交通系統(tǒng)的建設(shè)策略？軌道交通準(zhǔn)入門檻外的大城市在失去軌道交通近期建設(shè)期望后，建設(shè)高質(zhì)量公共交通系統(tǒng)的路徑何在？軌道交通建設(shè)是當(dāng)代中國(guó)各大城市發(fā)展進(jìn)程中的大事件，如何圍繞這一大事件完善優(yōu)化規(guī)劃體系，切實(shí)提高軌道交通建設(shè)規(guī)劃質(zhì)量？

1）軌道交通準(zhǔn)入門檻內(nèi)的城市：推進(jìn)由單一軌道交通模式邁向多層次、一體化、高品質(zhì)的公共交通客運(yùn)服務(wù)。

近年來(lái)，中國(guó)大城市高度重視軌道交通系統(tǒng)發(fā)展，超大、特大城市規(guī)劃地鐵線網(wǎng)動(dòng)輒近1 0 km，而線網(wǎng)層次較為單一；為照顧外圍需求和提高覆蓋，軌道交通線路不斷延伸，超長(zhǎng)線路比例不斷提高。在推進(jìn)軌道交通建設(shè)時(shí)，與常規(guī)公交銜接不足，形成軌道交通、常規(guī)公交兩張網(wǎng)相脫節(jié)的狀況；并片面夸大軌道交通的作用，忽視常規(guī)公交服務(wù)的持續(xù)優(yōu)化，盲目追求軌道交通在公共交通客運(yùn)體系中出行比例的提高。

伴隨《意見(jiàn)》的發(fā)布，應(yīng)深化對(duì)軌道交通發(fā)展客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)，立足一體化綜合交通體系，最大限度發(fā)揮軌道交通系統(tǒng)的綜合效益。一方面，宜結(jié)合不同客運(yùn)走廊在客流強(qiáng)度、特征及對(duì)服務(wù)水平要求上的差異，推動(dòng)單一功能層次向多層次軌道交通系統(tǒng)發(fā)展，有效降低軌道交通線網(wǎng)整體造價(jià)；另一方面，改善軌道交通與常規(guī)公交的換乘銜接，強(qiáng)化常規(guī)公交的基礎(chǔ)作用，建立適應(yīng)不同需求的多樣化公共交通服務(wù)系統(tǒng)，整體提升公共交通系統(tǒng)的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。

2）軌道交通準(zhǔn)入門檻外的大城市：重新審視BRT建設(shè)，推進(jìn)客運(yùn)走廊逐步升級(jí)。

自204年北京南中軸BRT 1號(hào)線開(kāi)通起，很多城市按照自身特點(diǎn)和需求建立了不同特色的BRT系統(tǒng)，系統(tǒng)設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)理念不斷優(yōu)化提升，取得了豐碩的成果。但近年來(lái)受過(guò)度的軌道交通建設(shè)潮的影響，BRT系統(tǒng)的發(fā)展步伐受到極大制約。

需要及時(shí)調(diào)整優(yōu)先發(fā)展公共交通策略，務(wù)實(shí)推進(jìn)BRT等高品質(zhì)公共交通服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，積極應(yīng)用多樣化的公共交通優(yōu)先通行措施，建立公共汽車交通主導(dǎo)的高效率客運(yùn)體系。同時(shí)結(jié)合城市發(fā)展進(jìn)程和公共交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)律，在主要客運(yùn)走廊研究推進(jìn)公共交通逐步升級(jí)策略，從設(shè)施優(yōu)先、服務(wù)水平提高、運(yùn)輸走廊培育等方面，為未來(lái)向軌道交通過(guò)渡升級(jí)奠定基礎(chǔ)，并做好相應(yīng)土地的預(yù)留和控制。

3）完善規(guī)劃體系，加強(qiáng)與軌道交通建設(shè)規(guī)劃相銜接的近期城市建設(shè)規(guī)劃、交通發(fā)展規(guī)劃的編制。

在目前的規(guī)劃體系中，城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃建立了與城市總體規(guī)劃、城市綜合交通體系規(guī)劃的良好銜接，而軌道交通建設(shè)規(guī)劃被主要當(dāng)作發(fā)展改革部門的建設(shè)申報(bào)文件，缺乏近期城市建設(shè)規(guī)劃、交通發(fā)展規(guī)劃的有力支持。由此造成中國(guó)大城市的TOD策略難以實(shí)施或?qū)嵤┬Ч患?，軌道交通建設(shè)難以與公共汽車交通系統(tǒng)調(diào)整、車站周邊道路完善、樞紐建設(shè)等相協(xié)同，直接影響軌道交通建設(shè)規(guī)劃的綜合實(shí)施效果。

為真正發(fā)揮軌道交通建設(shè)在城市發(fā)展中大事件的效力，必須改變現(xiàn)狀規(guī)劃銜接不足的狀況，建議在規(guī)劃體系中加強(qiáng)近期城市建設(shè)規(guī)劃、交通發(fā)展規(guī)劃的編制，并與軌道交通建設(shè)規(guī)劃相協(xié)同。以軌道交通建設(shè)與土地開(kāi)發(fā)精細(xì)化的結(jié)合，推動(dòng)TOD策略的整體謀劃和實(shí)施；以交通項(xiàng)目化的推進(jìn)落實(shí)，切實(shí)發(fā)揮軌道交通在一體化客運(yùn)系統(tǒng)中的作用。