編者按：2018年5月7日，國家發(fā)展改革委聯(lián)合自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部及中國鐵路總公司發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》(發(fā)改基礎(chǔ)[2018]514號，以下簡稱《意見》)。《意見》指出要強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和管控作用，合理確定高鐵車站選址和規(guī)模，嚴(yán)格節(jié)約集約用地，促進(jìn)站城一體融合發(fā)展，提升綜合配套保障能力，合理把握開發(fā)建設(shè)時序，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，創(chuàng)新開發(fā)建設(shè)體制機(jī)制。面對高速鐵路的快速發(fā)展，如何促進(jìn)其與城市發(fā)展協(xié)調(diào)一致、糾正規(guī)劃與開發(fā)建設(shè)中的偏誤，迎來新的發(fā)展契機(jī)？在實操層面需要關(guān)注哪些問題，未來又將面臨怎樣的挑戰(zhàn)？本刊邀請業(yè)界和學(xué)界的9位專家對《意見》進(jìn)行深度解讀。

對《意見》基本原則的認(rèn)識

劉武君(原上海虹橋綜合交通樞紐工程指揮部)

《意見》既是對過去10年高鐵車站周邊區(qū)域規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)，也指明了未來10年的發(fā)展方向。《意見》的基本原則有四點(diǎn)：1)規(guī)劃協(xié)調(diào)，布局合理；2)量力而行，有序建設(shè)；3)站城一體，綜合配套；4)市場運(yùn)作，防范風(fēng)險。

1)，3)聚焦一體化問題，包括①車站周邊區(qū)域與城市發(fā)展的一體化；②車站及其周邊區(qū)域與綜合交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的一體化；③車站與其周邊區(qū)域中各種交通基礎(chǔ)設(shè)施的一體化；④車站及其周邊區(qū)域中所有交通運(yùn)行信息系統(tǒng)和應(yīng)急指揮系統(tǒng)的一體化；⑤車站及其周邊區(qū)域中各種交通方式運(yùn)營管理的一體化；⑥車站及其周邊區(qū)域安全保障的一體化；⑦車站及其周邊區(qū)域投資、建設(shè)和運(yùn)營的一體化。

2)，4)聚焦可持續(xù)問題。車站周邊區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵即“尊重市場、敬畏規(guī)律、節(jié)能環(huán)保、追求效益、和諧發(fā)展”?？沙掷m(xù)理念應(yīng)該滲透到車站及其周邊區(qū)域規(guī)劃的各個領(lǐng)域，并貫穿于規(guī)劃建設(shè)的不同階段。當(dāng)然，脫離市場需求、過度追求門面和政績的項目一定是不可持續(xù)的，長期虧損的項目公司也是不可持續(xù)的。

要做到一體化、可持續(xù)，需要在三個方面多下功夫：一是改進(jìn)規(guī)劃。要從項目策劃入手，引進(jìn)“交通要素規(guī)劃”這一新方法，對交通綜合體進(jìn)行更加詳細(xì)的權(quán)屬區(qū)分(例如分樓層區(qū)分)和規(guī)劃控制。二是大膽創(chuàng)新交通樞紐的投融資體制，建立適合公共交通設(shè)施實施市場化運(yùn)作的治理結(jié)構(gòu)。三是車站及其周邊區(qū)域是城市的門戶，要以突出其公益性特征為前提，在充分滿足旅客和市民出行便捷的同時，發(fā)揮臨鐵區(qū)域的優(yōu)勢，集聚現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提高商務(wù)效率。

一體化是起點(diǎn)，也是終點(diǎn)?？沙掷m(xù)是目標(biāo)，也是底線。一體化、可持續(xù)就是高鐵車站及其周邊區(qū)域規(guī)劃建設(shè)的基本原則。

《意見》要點(diǎn)及實施展望

孫永海(深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心)

國家機(jī)構(gòu)改革之后，新部委首次聯(lián)合出臺《意見》，一方面反映出國家對高鐵與城市協(xié)調(diào)發(fā)展的重視；另一方面，盡管文件中的相關(guān)用詞仍然沒有改變，但其內(nèi)在邏輯已經(jīng)發(fā)生一些變化，很多亮點(diǎn)值得期待。

1）突出剛性管控。

要求高鐵車站選址、功能定位、規(guī)模和開發(fā)區(qū)域邊界應(yīng)依據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等統(tǒng)一布局，這將從源頭上防止城市借助高鐵的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行蔓延式發(fā)展?？梢灶A(yù)見未來對城市生態(tài)自然本底的研究和管控將會強(qiáng)化，高鐵車站規(guī)劃建設(shè)也將要在這樣的管控范圍內(nèi)進(jìn)行。

2）強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)整合。

強(qiáng)調(diào)將交通、空間與產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)考慮：要求鐵路總公司和地方政府深入研究論證高鐵車站與城市發(fā)展的銜接問題。強(qiáng)調(diào)有關(guān)城市要結(jié)合自身資源稟賦、優(yōu)勢特色、發(fā)展定位等，構(gòu)建樞紐偏好型產(chǎn)業(yè)體系。

3）加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)管。

要求高鐵區(qū)域規(guī)劃建設(shè)要合理把握開發(fā)建設(shè)時序，對初期開發(fā)規(guī)模以及總體規(guī)模做了明確的規(guī)定，要求分階段、分步驟有序推進(jìn)。這樣的安排為后期的動態(tài)監(jiān)管埋下伏筆。

高鐵車站區(qū)域開發(fā)建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，政府在其中起到關(guān)鍵的統(tǒng)籌作用，核心是政府職能的轉(zhuǎn)變。高鐵車站區(qū)域建設(shè)品質(zhì)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的一種具體體現(xiàn)。此輪政府機(jī)構(gòu)改革將帶來空間整合上的優(yōu)勢，但由于高鐵車站區(qū)域開發(fā)建設(shè)在行政管理上涉及部、省、市三級政府(三級政府的主管單位還可能分屬不同職能部門)；在內(nèi)容上涉及交通、空間和產(chǎn)業(yè)，橫跨政府投資和市場投資，并與地方社會發(fā)展高度相關(guān)，因此，其難度很大，至少有兩個方面，有待進(jìn)一步細(xì)化：

1）從單項指標(biāo)走向規(guī)劃統(tǒng)籌，科學(xué)決策機(jī)制有待建立。

高鐵車站區(qū)域開發(fā)建設(shè)從專業(yè)角度分為三個領(lǐng)域：一是高鐵與城市空間資源的關(guān)系、高鐵與城市土地利用以及城市綜合交通系統(tǒng)的關(guān)系；二是高鐵本身的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)；三是高鐵及車站區(qū)域開發(fā)建設(shè)投融資問題。這三個專業(yè)領(lǐng)域分屬于自然資源、鐵路總公司以及發(fā)改部門負(fù)責(zé)，而且往往鐵路總公司與國家發(fā)改部門就高鐵的決策事項征求省政府層面意見，省政府層面與地方市政府之間又存在協(xié)調(diào)關(guān)系，不同層級、不同職能的部門之間就一個問題的決策重點(diǎn)和偏向都會有所不同，決策過程又相互關(guān)聯(lián)。

單項的指標(biāo)管理可以有效地避免過往發(fā)生的重大失誤，但也難以為創(chuàng)新提供條件。例如“新建車站選址盡可能在中心城區(qū)或靠近城市建成區(qū)”，其內(nèi)涵是不同旅行速度和服務(wù)水平的交通工具與不同時間價值需求的旅客在空間上的契合，因此車站選址僅是一種表現(xiàn)形式而不是絕對，應(yīng)因地制宜。在不同層級政府以及不同政府部門的協(xié)調(diào)過程中，很容易為了追求自身目標(biāo)而拿指標(biāo)當(dāng)目標(biāo)來要求，從而限制創(chuàng)新的想象力，限制對城市土地和綜合交通的系統(tǒng)考慮。

不管如何協(xié)調(diào)，最終高鐵設(shè)施需要落在城市空間上，因此還是需要城市空間規(guī)劃統(tǒng)籌?！兑庖姟分写_定了城市政府的主體責(zé)任，但沒有一個科學(xué)決策機(jī)制的建立，主體責(zé)任很難實施，難以在高鐵與城市協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)下，有效地處理好各方在近期發(fā)展與遠(yuǎn)期預(yù)留、工程經(jīng)濟(jì)與社會效益等問題上的平衡。

2）從政企分行走向互動而行，政策引導(dǎo)思路有待強(qiáng)化。

經(jīng)過40年的改革開放，中國在政府投資建設(shè)項目上已經(jīng)形成非常成熟的流程和科學(xué)的決策機(jī)制，但是對于如何與民間資本的聯(lián)合還處于摸索階段。當(dāng)前更加需要的是圍繞《意見》提出的目標(biāo)，出臺相應(yīng)支撐政策，使政府管理從直接的投資建設(shè)轉(zhuǎn)向政策的引導(dǎo)，充分利用市場的力量，共同建設(shè)和運(yùn)營管理高鐵系統(tǒng)。

支撐政策主要有三個方面：一是投融資政策，研究吸引民間資本參與鐵路投資和區(qū)域開發(fā)，促進(jìn)高鐵車站區(qū)域開發(fā)建設(shè)形成一種利益共同的內(nèi)在驅(qū)動力，確保高鐵與城市的可持續(xù)發(fā)展。二是空間資源管理制度及相關(guān)法律，保障城市立體開發(fā)，將不同利益主體在空間上統(tǒng)籌起來。三是人事制度，建設(shè)高品質(zhì)的高鐵車站區(qū)域，歸根結(jié)底要靠人才，靠具有系統(tǒng)思維的高水平專業(yè)人才隊伍。

對高鐵與城市發(fā)展結(jié)合的思考

孔令斌(中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院)

《意見》的發(fā)布再次引起了國內(nèi)關(guān)于高鐵車站與城市發(fā)展關(guān)系的熱議，其主旨為：“有序推進(jìn)高鐵車站周邊區(qū)域開發(fā)建設(shè)，促進(jìn)高鐵沿線城鎮(zhèn)空間合理布局和城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動高鐵建設(shè)與城市發(fā)展良性互動、有機(jī)協(xié)調(diào)”。這不是一個新話題，實際上在行業(yè)內(nèi)議論已久，相關(guān)的研究也有不少。2014年7月底國務(wù)院辦公廳針對鐵路投融資體制改革就已經(jīng)發(fā)布過《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》(國辦發(fā)[2014]37號)，提出“‘堅持多式銜接、立體開發(fā)、功能融合、節(jié)約集約’的原則，對鐵路站場及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)的土地實施綜合開發(fā)利用。通過市場方式供應(yīng)土地，一體設(shè)計、統(tǒng)一聯(lián)建方式開發(fā)利用土地，促進(jìn)鐵路站場及相關(guān)設(shè)施用地布局協(xié)調(diào)、交通設(shè)施無縫銜接、地上地下空間充分利用、鐵路運(yùn)輸功能和城市綜合服務(wù)功能大幅提高，形成鐵路建設(shè)和城鎮(zhèn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動機(jī)制，促進(jìn)鐵路和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展”。兩個文件的主旨一致，利用鐵路站的開發(fā)，促進(jìn)鐵路系統(tǒng)與城市發(fā)展協(xié)調(diào)一致，規(guī)范鐵路站周邊開發(fā)和鐵路、城市的投融資。

目前高鐵站與城市發(fā)展之間的問題大致可以概括為：“大、偏、遠(yuǎn)”。所謂“大”與“遠(yuǎn)”是鐵路站的規(guī)模過大、選址距離城市人口聚集區(qū)過遠(yuǎn)，兩者都造成乘客在城市內(nèi)部的出行距離過大，使用不便，城市交通的銜接困難。而“偏”則是站場選址偏離城市發(fā)展方向，造成鐵路站城市交通銜接成本高，圍繞站場的開發(fā)無法融入城市。三者都不同程度增加了站場周邊開發(fā)的難度?！按蟆币话愠霈F(xiàn)在特大城市，往往是好大喜功的產(chǎn)物，以圖世界第一、亞洲第一的名頭，而忽略了為城市服務(wù)的根本，造成集疏運(yùn)交通與城市矛盾大，高鐵乘客在城市內(nèi)出行距離長；“遠(yuǎn)”一般多出現(xiàn)于中小城市，中小城市銜接交通往往服務(wù)水平低，過遠(yuǎn)的高鐵站選址使城市與高鐵“雙輸”，城市無法享受高鐵帶來的城際交通便捷，而高鐵損失客流；“偏”則在各種規(guī)模的城市中均有，是鐵路規(guī)劃與城市規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，高鐵站址偏離或與城市發(fā)展方向相背，也就偏離了城市交通網(wǎng)絡(luò)布局的方向，造成無法與城市開發(fā)融合，城市交通銜接困難而成本高。

高鐵站在城市中的選址應(yīng)以布局均衡、與城市發(fā)展方向一致為原則，所謂“布局均衡”就是在城市中要多站點(diǎn)，與城市功能布局、空間結(jié)構(gòu)相吻合。大城市與城市的功能分區(qū)結(jié)合布局，中小城市與中心城結(jié)合布局，避免“大”和傳統(tǒng)的分方向布局站點(diǎn)，造成乘客在城市中出行距離過遠(yuǎn)。而與城市發(fā)展方向一致，則需要按照一張藍(lán)圖的目標(biāo)，將城市對外交通與城市發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，既可以使城市交通與高鐵交通方便銜接，高鐵站場也可以作為帶動城市發(fā)展，實現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)的引擎，實現(xiàn)城市中高鐵的“TOD”和投融資改革目標(biāo)。

要實現(xiàn)這個目標(biāo)，就需要將作為公共政策的城市規(guī)劃與城市的市場化開發(fā)結(jié)合起來，要看到高鐵站選址與城市的矛盾一是因為沒有實現(xiàn)站址合理布局的驅(qū)動力，二是因為缺乏規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，在高鐵與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展上要突出政策引導(dǎo)，在機(jī)制設(shè)計上讓站場及周邊地區(qū)的開發(fā)主體、鐵路建設(shè)的目標(biāo)與城市發(fā)展目標(biāo)一致。

把高鐵站場及周邊開發(fā)作為站場合理選址的驅(qū)動力和協(xié)調(diào)機(jī)制的切入點(diǎn)，把土地的價值作為政策引導(dǎo)和開發(fā)市場機(jī)制建立的“牛鼻子”，而不能只靠“自上而下”的指導(dǎo)。對于開發(fā)主體而言，主要關(guān)注土地的潛力與規(guī)模，只有與城市發(fā)展方向一致、靠近城市中心，土地的價值與潛力才最高，多站點(diǎn)才能獲得規(guī)模，而這與城市所要求的靠近中心、均衡布局的發(fā)展目標(biāo)一致，以此為出發(fā)點(diǎn)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，則兩個文件中提出的高鐵與城市可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)才能達(dá)成。

因此，無論是大城市還是中小城市，高鐵站選擇只要符合城市發(fā)展方向，站場周邊的開發(fā)就可以與城市發(fā)展一體，城市交通的銜接也更加便利、高鐵也可以更好地為所在城市服務(wù)并獲得更好的效益。否則，站點(diǎn)周邊的開發(fā)則難以融入城市，風(fēng)險更高，城市交通銜接的代價大，難以實現(xiàn)為城市服務(wù)的目標(biāo)，鐵路的效益也將大打折扣。

對高鐵站選址的思考

鄭猛(北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院交通規(guī)劃所)

經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升促進(jìn)了人民日益增長的美好生活需要，高鐵的建設(shè)極大縮小了城市間的時空距離，有效加強(qiáng)了城市間的交通聯(lián)系和人員流動，成為滿足人民多元需求的重要載體。在市場經(jīng)濟(jì)框架下，高鐵站的設(shè)置為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了外來要素的流動和聚集，若利用好會成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。但根據(jù)國外研究資料顯示，高鐵建設(shè)對城市發(fā)展不僅僅是正向作用。所以，《意見》中希望沿線城市在產(chǎn)城融合、站城一體規(guī)劃上要“走特色化、差異化發(fā)展之路”，“要結(jié)合自身資源稟賦、優(yōu)勢特色”，形成能夠吸引外來要素的產(chǎn)業(yè)。高鐵站首要功能是交通功能，最基礎(chǔ)的是要滿足人民乘坐方便，再者環(huán)境宜人，才能讓人喜歡使用，若是整合用地功能形成交通便利、功能齊全的區(qū)域，加上有吸引力的產(chǎn)業(yè)，方能形成人氣聚集、活力旺盛的城市經(jīng)濟(jì)新引擎。所以，高鐵站選址是第一要務(wù)，要符合城市總體規(guī)劃，綜合考慮城市整體空間結(jié)構(gòu)，與城市緊密銜接。若車站位于建成區(qū)內(nèi)，在處理好乘客交通集散關(guān)系的同時，要考慮周邊用地的產(chǎn)業(yè)更新；若新選站址，須結(jié)合城市空間調(diào)整建設(shè)新城，同時建設(shè)新的交通系統(tǒng)緊密聯(lián)系主城。兩種情況下，都需打造以車站為核心區(qū)域的宜居宜業(yè)環(huán)境，才能充分發(fā)揮高鐵和高鐵車站建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益。

對高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的建議

趙一新(中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市交通研究分院)

截至2017年末，中國高鐵通車?yán)锍桃呀?jīng)達(dá)到2.5萬km，根據(jù)2016年國務(wù)院批復(fù)的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，到2025年中國將建成3.8萬km的“八橫八縱”高速鐵路主通道。值得注意的是，中國高速鐵路通車?yán)锍桃呀?jīng)實現(xiàn)了規(guī)劃的2/3，而《意見》中明確指出中國高鐵車站周邊區(qū)域整體開發(fā)建設(shè)仍處于起步階段，根據(jù)城市發(fā)展的規(guī)律和經(jīng)驗，新城的發(fā)展建設(shè)時間往往為10年以上甚至是幾十年的時間，短期內(nèi)建成的高鐵車站如何與需要長期開發(fā)建設(shè)的城市功能相結(jié)合，確實需要認(rèn)真的思考。如何解決好中國已建成的超過500多個高鐵站遠(yuǎn)離城市造成的諸多問題，如何避免在新規(guī)劃建設(shè)的高鐵站中重復(fù)同樣的錯誤，將是未來面臨的挑戰(zhàn)。建議重點(diǎn)關(guān)注以下三個方面。

1）加強(qiáng)城市規(guī)劃與鐵路樞紐總圖規(guī)劃的協(xié)同。

目前城市相關(guān)規(guī)劃由城市政府主導(dǎo)，鐵路樞紐總圖規(guī)劃由鐵路總公司主導(dǎo)，兩者之間存在一定的銜接不足、溝通不夠、協(xié)同不力的情況，規(guī)劃分離的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。這也是造成高鐵站與城市布局各說各話、動輒出現(xiàn)遠(yuǎn)離城市幾十公里的高鐵站的原因。在高鐵站的規(guī)劃選址中既不能一味地強(qiáng)調(diào)鐵路建設(shè)的方便性，也不宜過分強(qiáng)調(diào)與城市功能結(jié)合的緊密性。實現(xiàn)兩者之間的合理布局、協(xié)調(diào)發(fā)展十分重要。應(yīng)建立由城市規(guī)劃主管部門和相關(guān)規(guī)劃編制單位參與城市鐵路樞紐總圖的編制工作，同時由鐵路規(guī)劃主管部門和規(guī)劃編制單位參與城市總體規(guī)劃的長效機(jī)制，并監(jiān)督實施，保證高鐵車站選址布局的科學(xué)合理。

2）對規(guī)劃高鐵站選址布局進(jìn)行及時梳理和糾偏。

對于2025年前要規(guī)劃建設(shè)的1.3萬km的高鐵網(wǎng)，建議根據(jù)規(guī)劃建設(shè)的不同階段進(jìn)行重新梳理和糾偏，避免再出現(xiàn)不合理的遠(yuǎn)離城市設(shè)站的情況。目前仍然存在一些不合理的車站選址布局，或因建設(shè)難度而遠(yuǎn)離城市建成區(qū)、或因城市間站點(diǎn)爭奪的博弈而選取兩者中間設(shè)站的方式。

3）甄別高鐵站類型，進(jìn)行集約緊湊高效開發(fā)建設(shè)。

對于遠(yuǎn)離城區(qū)而存在發(fā)展問題的高鐵車站，應(yīng)客觀甄別類型，不僅需要合理確定適合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，還可以判斷是否短期內(nèi)具備開發(fā)的條件。對于不具備城市功能建設(shè)條件的高鐵站，不進(jìn)行城市開發(fā)，只建設(shè)交通樞紐功能，減少錯誤的投資建設(shè)未嘗不是正確的選擇，也是合理控制地方債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵。對于適合開發(fā)建設(shè)的高鐵站應(yīng)遵循規(guī)模集約、用地緊湊、功能混合、開發(fā)集中、立體統(tǒng)籌的高效節(jié)地開發(fā)模式。

調(diào)整鐵路與城市部門的體制機(jī)制

王昊(宇恒可持續(xù)交通研究中心)

中國大規(guī)模的高鐵戰(zhàn)略始于2004年1月的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，近日《意見》的發(fā)布對這14年來高鐵及周邊發(fā)展的成績與問題給出了清晰的分析。不過對于這些問題產(chǎn)生的原因還可以更加深入的解讀：必須看到，中國高鐵樞紐與高鐵新城發(fā)展的特征與問題，都與鐵路與城市部門的體制機(jī)制息息相關(guān)，可以說是“成也蕭何敗也蕭何”。

從鐵路部門的角度出發(fā)，國家賦予的職責(zé)首先是快速建設(shè)、安全運(yùn)營，因此，鐵路部門自然傾向于把鐵路場站建在新區(qū)，拆遷量少且線路平直，運(yùn)營時速快。這樣的制度，一方面保證了中國高鐵舉世矚目的高速發(fā)展；另一方面，車站選址偏遠(yuǎn)、與城市功能缺乏耦合也必然成為高速發(fā)展的代價。這與國外私營鐵路公司的選擇截然不同：迫切希望通過自持的土地和資產(chǎn)持續(xù)盈利的國外鐵路公司，紛紛把車站建到城市中心，并把車站建成大商場和公共服務(wù)中心，例如大阪站、京都站等，為此不惜犧牲鐵路運(yùn)營速度，借用既有線路運(yùn)營。

從城市發(fā)展的角度，以往存在的兩種思路都不利于鐵路樞紐和城市的功能整合。一種思路還停留在高鐵時代之前：某些地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為鐵路客運(yùn)站臟亂差、鐵路對城市分割嚴(yán)重，最好離城市中心越遠(yuǎn)越好。另一種思路截然相反，認(rèn)為高鐵站和軟件區(qū)、經(jīng)貿(mào)區(qū)等一樣，是個拉動基礎(chǔ)設(shè)施投資，同時增加賣地收入的好題材；但是受到政府任期的影響，城市發(fā)展的題材三年換一個，規(guī)劃有高鐵新城的城市，通常也都有若干個其他新城，分散建設(shè)難以形成合力，進(jìn)一步加大了“高鐵鬼城”形成的風(fēng)險。

《意見》雖然對未來的發(fā)展目標(biāo)提出了清晰的設(shè)定，但是是否能夠在現(xiàn)有制度框架下通過精細(xì)化的體制機(jī)制調(diào)整，讓鐵路部門從建設(shè)單位轉(zhuǎn)型成為類似于香港鐵路公司(港鐵)的運(yùn)營服務(wù)部門；同時，通過制度創(chuàng)新，在高鐵樞紐與新城建設(shè)中建立地方政府與鐵路部門的利益共贏機(jī)制，才是這些目標(biāo)能夠落地的關(guān)鍵。

中國城市已經(jīng)由增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)入了存量提質(zhì)階段，高鐵站周邊功能與利益極為復(fù)雜，其建設(shè)質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展的能力將成為一道標(biāo)尺，直接反映政府精細(xì)化執(zhí)政的能力和服務(wù)社會的綜合素質(zhì)。

高鐵新城建設(shè)應(yīng)注意的幾個問題

王有為(國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心)

《意見》對當(dāng)前中國高鐵新城建設(shè)亂象進(jìn)行規(guī)制，為高鐵新城的健康發(fā)展指明了方向。

首先，高鐵新城建設(shè)是一項長期工程，切忌急功近利。從國內(nèi)外高鐵新城的發(fā)展現(xiàn)狀來看，成功的高鐵新城都經(jīng)歷了十幾年甚至幾十年的建設(shè)期。當(dāng)前中國各地高鐵新城建設(shè)需要放慢心態(tài)、量力而行、有序發(fā)展。采用行政手段大干快上，很容易使高鐵新城變“鬼城”，既浪費(fèi)土地資源又給地方政府背上沉重的財政負(fù)擔(dān)。

其次，高鐵新城建設(shè)需要因地制宜，切忌盲目攀比。由于功能等級、區(qū)位條件、周邊地區(qū)發(fā)展水平以及人口密度等不同，高鐵車站對周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的拉動作用呈現(xiàn)很大差異。各高鐵新城需要依據(jù)自身條件，認(rèn)真謀劃功能定位、產(chǎn)業(yè)選擇、開發(fā)規(guī)模以及建設(shè)模式等，不能照搬其他高鐵新城的規(guī)劃設(shè)計。

第三，高鐵新城建設(shè)需要多方合力，切忌單兵突進(jìn)。高鐵車站雖然對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很強(qiáng)的引導(dǎo)作用，但僅依靠高鐵車站并不能形成宜居宜業(yè)、活力高效的新城。高鐵新城建設(shè)還需要教育、醫(yī)療、公共交通等公共服務(wù)的支撐，需要商業(yè)、商務(wù)、旅游、文化等產(chǎn)業(yè)的共同推動。

第四，高鐵新城建設(shè)需要進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，切忌政府大包大攬。高鐵新城建設(shè)涉及多方利益主體，需要政府搭建平臺、組織協(xié)商、推動實施。但政府必須守住提供公共服務(wù)的底線，創(chuàng)新高鐵新城發(fā)展模式與運(yùn)營管理機(jī)制，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，盡可能引入社會資本參與開發(fā)建設(shè)，嚴(yán)防高鐵新城建設(shè)加重地方政府債務(wù)風(fēng)險。

高鐵站與城市發(fā)展關(guān)系中值得注意的幾個傾向

殷廣濤(中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市交通研究分院)

車站與城市是一種相互依存、相互促進(jìn)的關(guān)系，鐵路發(fā)展的初期就有很多城市被稱為“火車?yán)瓉淼某鞘小?，《意見》的重要作用在于糾偏，并非對于車站和城市發(fā)展之間相關(guān)性的一種否定，更重要的是對于如何處理站城關(guān)系的一些錯誤做法和傾向的一種糾正。

第一種錯誤傾向是對于“站”和“城”關(guān)系的割裂。高鐵站的建設(shè)被視為國家區(qū)域交通設(shè)施的重要要素，城市發(fā)展被視為地方事權(quán)的職能，鐵路建設(shè)和城市發(fā)展各算各賬、各自管理，造成鐵路建設(shè)中出現(xiàn)過度強(qiáng)調(diào)服務(wù)國土層面的整體運(yùn)輸作用而對構(gòu)成整體的各個局部利益重視不足的“站強(qiáng)城弱”的現(xiàn)象，從高鐵的選址、高鐵新城的規(guī)劃初期就出現(xiàn)了“先天不足”的現(xiàn)象。

第二種錯誤傾向是對于“規(guī)劃”和“實施”關(guān)系的割裂。一個城市在一定時間段內(nèi)發(fā)展的空間擴(kuò)展的能力、城市品質(zhì)提升的能力都會有一個限度，這個限度取決于城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新能力等，規(guī)劃藍(lán)圖超前、實施能力不足、實施傾斜力度不足的現(xiàn)象成為部分高鐵新城發(fā)展不如預(yù)期的重要成因。

第三種錯誤傾向是對于“設(shè)施”和“服務(wù)”關(guān)系的割裂。高鐵新城的規(guī)劃建設(shè)中高容量的設(shè)施、高水平的建設(shè)僅僅是提供了發(fā)展和服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，屬于“硬件”方面，但從高鐵新城的運(yùn)行狀態(tài)評價看，很多問題處在“服務(wù)不足”的方面，如高鐵出行的城際交通、公交出行的城市交通之間的服務(wù)銜接不理想制約了整體服務(wù)水平，造成“硬件超前軟件不足”的現(xiàn)象。

糾偏的目的是引導(dǎo)正確的方法，高鐵新城目前一些表現(xiàn)不足的現(xiàn)象恰恰也給我們提醒了管理措施的方向，是時候在消除割裂、功能整合方面花大力氣了。

高鐵站合理規(guī)劃需要理性客觀的研究

潘海嘯(同濟(jì)大學(xué)城市規(guī)劃系)

中國國土面積廣，在東部沿海地區(qū)和一些主要經(jīng)濟(jì)走廊社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切，僅僅依賴高速公路的交通模式必然會帶來嚴(yán)重的交通問題、環(huán)境污染問題和空間制約的問題。高速鐵路的建設(shè)能改善人們的出行條件，公路客運(yùn)的轉(zhuǎn)移也為公路貨運(yùn)能力的提高提供了一定的空間。方便人民群眾的出行應(yīng)該是在高鐵規(guī)劃建設(shè)中必須要首先考慮的一個基本問題。

《意見》提到強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和管控作用，合理確定高鐵站的選址和規(guī)模，嚴(yán)格節(jié)約集約用地的號召非常有必要。然而規(guī)劃的邏輯和如何規(guī)劃需要更理性和客觀的研究。根據(jù)我們的一項研究調(diào)查，由于高鐵站的建設(shè)遠(yuǎn)離高出行需求地區(qū)，人們在高鐵外的出行時間要占到一次出行總時間的44%。

遠(yuǎn)離城市中心高出行需求地區(qū)建設(shè)高鐵又不得不需要建設(shè)大規(guī)模的道路和其他基礎(chǔ)設(shè)施，并且隨著高鐵乘客的增加，交通擁堵也會隨之增加，這又會增加全市的交通負(fù)荷。進(jìn)而要求更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成一個死結(jié)。大城市、特大城市應(yīng)該將高鐵系統(tǒng)引入到城市中心，為了避免對城市的分割，可以采用地下或高架的形式，并與城市公共交通系統(tǒng)在空間、票制和時刻表等方面相協(xié)調(diào)。

而公共汽車、BRT或地鐵系統(tǒng)出行時間的可靠性，又會減少人們不必要的等候時間。高鐵的建設(shè)要與城市交通的轉(zhuǎn)型結(jié)合，否則城市間出行時間的減少，又會與市內(nèi)出行時間的增加相抵消。人們對市內(nèi)出行時間不確定性的擔(dān)憂會讓乘客提前比較多的時間到車站等候，這樣又會要求有較大的候車空間，龐大的車站與集約和節(jié)約發(fā)展模式的要求相悖。

合理的規(guī)劃需要理性的研究作為支撐，目前各地對高鐵站的建設(shè)都給予高度重視，特別是高鐵站的建筑形象給予高度關(guān)注，而對高鐵與城市的關(guān)系缺乏基本的科學(xué)研究和知識積累以指導(dǎo)規(guī)劃，希望能在《意見》的基礎(chǔ)上建立更有效的可度量、可比較的分析方法，改善高鐵與城市發(fā)展、高鐵與城市交通及對外交通體系的關(guān)系。